□文/曹金陽 張建勤

（湖北大學(xué)湖北·武漢）

［提要］上海自貿(mào)區(qū)是我國2013年設(shè)立的首個自貿(mào)區(qū)，經(jīng)過八年的不斷探索，上海自貿(mào)區(qū)在投資管理、行政管理、貿(mào)易領(lǐng)域和金融領(lǐng)域等方面取得制度上的創(chuàng)新和突破，并積累了一系列成功經(jīng)驗。這些可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗對于我國其他自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展具有重要的借鑒意義。

一、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)成就

（一）投資管理制度創(chuàng)新。一是負面清單管理模式。負面清單是指凡是與外資的國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明，類似于投資領(lǐng)域的“黑名單”。2013年10月，全國首份外商投資負面清單在上海自貿(mào)區(qū)正式制定并發(fā)布，清單內(nèi)容包含190條禁止和限制類措施；2014年清單內(nèi)容減少到139條；2015年縮減到122條，并由國務(wù)院統(tǒng)一推廣到全國其它新設(shè)立的自貿(mào)區(qū)；2017年縮減到95條；到了2018年，則進一步減少至45條。隨著上海自貿(mào)區(qū)的負面清單內(nèi)容逐步縮減，外來企業(yè)的限制和束縛大大降低，上海自貿(mào)區(qū)的新設(shè)企業(yè)數(shù)量開始急速增多，2013年上海自貿(mào)區(qū)新設(shè)企業(yè)為3，405戶，2014年新設(shè)企業(yè)則超過了1.2萬戶，到2018年則累計超過了5萬戶。二是備案制管理模式。上海自貿(mào)區(qū)為了應(yīng)對負面清單之外的投資產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，采用了內(nèi)外資一致的原則，即除國務(wù)院采取保留核準的投資項目以外，其余所有的外商投資項目都由先前的核準制更新為備案制。備案管理制度減少了審批層級和申請材料，簡化了作業(yè)流程，將作業(yè)辦理時間從最初的40個工作日減少到3個工作日，這大大縮短了境外企業(yè)辦理入駐的時間。隨著境外企業(yè)辦理入駐時間的減少，外商投資數(shù)額大大增加，2013年上海自貿(mào)區(qū)的外商直接投資合同金額為73.89億美元，外商直接投資實際到位金額為50.33億美元、2015年上海自貿(mào)區(qū)的外商直接投資合同項目為3，072，外商直接投資合同金額為396.26億美元，外商直接投資實際到位金額為38.21億美元。三年時間內(nèi)，上海自貿(mào)區(qū)的外商投資各項數(shù)據(jù)均呈現(xiàn)明顯的增長。2015年之后，上海自貿(mào)區(qū)的外商投資數(shù)額依舊呈現(xiàn)逐年增長趨勢，在上海市外商投資金額所占的比重越來越大，上海自貿(mào)區(qū)的對外開放水平得到了顯著提升。

（二）貿(mào)易制度創(chuàng)新。一是貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式。通過貨物狀態(tài)分類監(jiān)管的創(chuàng)新模式，讓貨物的流通、分配得到很好的監(jiān)管。截至2018年，上海自貿(mào)區(qū)在貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式改革中取得了一定成就，即自貿(mào)區(qū)內(nèi)貨物狀態(tài)分類監(jiān)管改革試點運作票數(shù)達到3.6萬票，同比增長了36.7%，對應(yīng)貨值達到了88.62億元，同比增長了89%。二是海關(guān)監(jiān)管模式。上海自貿(mào)區(qū)在海關(guān)監(jiān)管方面進行了創(chuàng)新，主要以提升產(chǎn)品流通的效率、建立更為安全的體系為目的。海關(guān)監(jiān)管方面的創(chuàng)新不僅給產(chǎn)品貿(mào)易流通提供了穩(wěn)定且便捷的通道，而且在很大程度上也減輕了繁瑣程序給企業(yè)帶來的影響。上海自貿(mào)區(qū)在海關(guān)監(jiān)管創(chuàng)新上取得了一定成就，即通關(guān)時間大大降低。例如2018年上海自貿(mào)區(qū)的保稅區(qū)域貨物整體通關(guān)時間大大降低，海運和空運整體時間分別為2天和24小時以內(nèi)，相較于自貿(mào)區(qū)外的其他地區(qū)，整體通關(guān)時間分別下降了78.5%和31.75%。三是檢驗檢疫監(jiān)管模式。上海自貿(mào)區(qū)在檢驗檢疫監(jiān)管制度方面進行了創(chuàng)新，推行了近二十余項的檢疫管理新制度，且管理經(jīng)驗也在全國范圍內(nèi)推廣。在2017年，上海推出了新的檢驗檢疫監(jiān)管舉措，發(fā)布了《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)檢驗檢疫精準服務(wù)計劃》，對于“證照分離”的改革進行進一步深化，并促使浦東成為進口消費品的集聚地。上海自貿(mào)區(qū)在檢驗檢疫監(jiān)管制度的創(chuàng)新上取得了一定成就，以化妝品企業(yè)為例。2018年，上海自貿(mào)區(qū)在審批進口不具有特殊用途化妝品時，其流程變?yōu)?個工作日，而原本的流程是需要3個月。另外，上海自由貿(mào)易區(qū)保稅區(qū)內(nèi)化妝品占全國進口化妝品總額的比例呈現(xiàn)上升趨勢，由2017年的28.8%上升至2019年的38%。

（三）金融領(lǐng)域制度創(chuàng)新。一是資本項目可自由兌換。這里的資本項目自由兌換主要是指自由貿(mào)易賬戶，自由貿(mào)易賬戶的賬戶功能和賬戶數(shù)量在一定程度上決定了上海自貿(mào)區(qū)的開放水平。自由貿(mào)易賬戶體系使得離岸市場與自貿(mào)區(qū)之間的通道變得更加便捷，進而使得自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)跨境投融資變得更加便利。2018年上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，上海自貿(mào)區(qū)目前已有3.8萬余家境內(nèi)外企業(yè)開設(shè)自由貿(mào)易賬戶7.2萬個，各類本外幣跨境結(jié)算折合人民幣累計達到了25.9萬億元，本外幣融資折合人民幣總額為1.36萬億元，其中人民幣融資平均利率為4%。二是實現(xiàn)跨境人民幣結(jié)算?？缇橙嗣駧沤Y(jié)算的實現(xiàn)有利于上海自貿(mào)區(qū)的金融領(lǐng)域改革，也有利于人民幣的國際化進程，更是在中國金融改革部署中具有全局意義。2019年上海市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2019年上海自貿(mào)區(qū)跨境人民幣結(jié)算總額為38，112億元，比上年增長了49.4%；跨境人民幣境外借款業(yè)務(wù)累計金額達42.63億元，比上年增長了6.9倍。三是利率市場化。上海自貿(mào)區(qū)通過推進利率市場化改革，提高了自貿(mào)區(qū)內(nèi)資金的配置效率，也促進了經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整。隨著利率市場化的完成度越來越高，海外資金與國內(nèi)金融市場的融合度逐漸增大，自貿(mào)區(qū)已經(jīng)在境內(nèi)外投資者之間扮演著重要的紐帶作用。

（四）行政管理制度創(chuàng)新。上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)以來，行政管理制度上的改革創(chuàng)新一直居于我國領(lǐng)先地位。在推進政府管理事務(wù)的過程中，側(cè)重點由先前注重事前審批，轉(zhuǎn)向注重事中和事后監(jiān)管。事中事后監(jiān)管是上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的重要環(huán)節(jié)。2013年《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》明確提出，注重事中事后監(jiān)管應(yīng)當(dāng)作為上海自貿(mào)區(qū)五大主要任務(wù)之一。2016年，上海自貿(mào)區(qū)開始著手搭建事中事后綜合監(jiān)管平臺。同年，上海自貿(mào)區(qū)又強調(diào)探索建立以專業(yè)監(jiān)管為支撐、綜合監(jiān)管為基礎(chǔ)的監(jiān)管體系，構(gòu)建市場主體自律、業(yè)界自治、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督互為支撐的“四位一體”監(jiān)管格局。經(jīng)過幾年的不斷努力，上海自貿(mào)區(qū)基本建立了規(guī)范有力、透明高效和全程監(jiān)管的事中事后監(jiān)管制度，全面形成了信息互聯(lián)共享的協(xié)同監(jiān)管機制、鼓勵企業(yè)自律的信用約束機制、社會力量參與的多元監(jiān)督機制。在未來，上海自貿(mào)區(qū)還將以“四位一體”的事中事后監(jiān)管體系為發(fā)展目標而不懈努力。

二、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)經(jīng)驗

上海自貿(mào)區(qū)自2013年掛牌以來，經(jīng)歷了許多困難與挑戰(zhàn)，取得了一系列成就，通過這些現(xiàn)實成就，上海自貿(mào)區(qū)積累了一套屬于自己的成功經(jīng)驗。

（一）建立以負面清單模式為核心的投資管理制度。上海自貿(mào)區(qū)的負面清單管理模式是轉(zhuǎn)變市場與政府關(guān)系，推動市場準入模式轉(zhuǎn)變的一項重要改革舉措。這個管理模式不僅與國際貿(mào)易平臺接軌，而且也促進了自貿(mào)區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。首先，有利于激發(fā)市場主體創(chuàng)新創(chuàng)造活力，讓市場主體有了獲得更多同一起點的市場競爭秩序。其次，它保證了企業(yè)將有限的管理和生產(chǎn)能力分配在最有效的地方，最大限度減少了市場主體的經(jīng)濟和時間成本，還降低了潛在風(fēng)險。最后，它有利于吸引外商入駐投資，提高政府投資管理的開放度和透明度，提高上海自貿(mào)區(qū)的對外開放水平。

（二）建立以貿(mào)易便利化為核心的貿(mào)易監(jiān)管制度。上海自貿(mào)區(qū)通過貿(mào)易監(jiān)管制度方面的改革創(chuàng)新，使得自貿(mào)區(qū)內(nèi)的貿(mào)易更加便利。貨物狀態(tài)分類監(jiān)管模式的創(chuàng)新意味著企業(yè)能夠在一個倉庫里存儲保稅以及非保稅的貨物，這不僅有效地減少了企業(yè)所花費的成本，而且也使得通關(guān)速度得到了提高。海關(guān)監(jiān)管模式的創(chuàng)新為企業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易帶來了便利，一方面降低了產(chǎn)品流通成本，縮短產(chǎn)品的流通時間；另一方面進一步提升了企業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易出口的效率。檢驗檢疫監(jiān)管模式的創(chuàng)新使得上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)的進口產(chǎn)品不再落后于國際市場，與國際市場逐漸趨于同步。上海自貿(mào)區(qū)的這種促進貿(mào)易便利化的貿(mào)易監(jiān)管制度不應(yīng)該僅僅局限于上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)，也應(yīng)該向全國進行推廣。

（三）建立以金融創(chuàng)新服務(wù)為核心的金融制度。金融開放創(chuàng)新試點是上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要組成部分。通過金融領(lǐng)域的制度改革，上海自貿(mào)區(qū)已經(jīng)基本形成了以貿(mào)易投資便利化為核心的金融創(chuàng)新制度框架。上海自貿(mào)區(qū)建立了自由貿(mào)易賬戶體系，實現(xiàn)了境外融資的全面開放，促進了投資融資的匯兌便利；在全國范圍內(nèi)先率先實現(xiàn)了人民幣跨境使用；推進利率市場化試點工作，使得外幣存款利率得到了完全放開；這些舉措使得上海自貿(mào)區(qū)的金融開放水平大大提高，國際金融形象煥然一新。

（四）建立以事中事后監(jiān)管為核心的政府管理制度。上海自貿(mào)區(qū)通過行政管理制度的改革創(chuàng)新，使得行政審批制度由先前的事前審批轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管，這項改革大大拓寬了市場準入。另外，上海自貿(mào)區(qū)大力推進事中事后綜合監(jiān)管平臺建設(shè)，形成了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的監(jiān)管制度，建立了社會信用體系、信息共享與綜合執(zhí)法、監(jiān)督安全、社會力量參與市場監(jiān)管等監(jiān)管制度，這些制度的建立不僅使得制度性交易成本大大降低，而且也使得市場交易安全得到了保障，更重要的是上海自貿(mào)區(qū)的營商環(huán)境得到了進一步優(yōu)化。

三、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的啟示

上海自貿(mào)區(qū)圍繞外商投資管理、貿(mào)易管理、金融管理、政府管理四大方面，積累了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，這些經(jīng)驗將對我國其他設(shè)立較晚的自貿(mào)區(qū)具有深刻的借鑒作用。

（一）推行負面清單模式，促進投資便利化。負面清單管理模式的實施使得上海自貿(mào)區(qū)的市場資源配置更加高效，市場競爭更加公平公正，也推動了政府職能的轉(zhuǎn)變，使得政府的行政效率大大提高。其中，政府職能轉(zhuǎn)變主要表現(xiàn)在：擴大開放領(lǐng)域，降低市場準入門檻，簡化流程，實行企業(yè)準入“單一窗口”制、“證照分離”改革和政府管理的“一站式服務(wù)”，最大限度地取消行政審批事項。這些措施使得外商投資更加便利，進而吸引更多外商企業(yè)入駐。河南自貿(mào)區(qū)可以在立法上進行改革創(chuàng)新，比如在負面清單的具體行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)容上，可以以本地區(qū)實際狀況為出發(fā)點，創(chuàng)立出適合地方經(jīng)濟發(fā)展的法律法規(guī)。海南自貿(mào)區(qū)則可以對負面清單進行優(yōu)化，從而更好地應(yīng)對自貿(mào)區(qū)內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)所帶來的行業(yè)影響，通過負面清單的有效調(diào)整，海南自貿(mào)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級會得到相應(yīng)的發(fā)展。

（二）推進貿(mào)易制度創(chuàng)新，提高對外開放水平。上海自貿(mào)區(qū)通過貿(mào)易制度改革創(chuàng)新，不僅給自貿(mào)區(qū)帶來了貿(mào)易便利，也提高了自貿(mào)區(qū)對外開放水平。天津自貿(mào)區(qū)可以實行所謂的自由港政策。自由港政策有助于吸引更多的國內(nèi)外游客，進而帶動天津旅游經(jīng)濟的發(fā)展。另外，天津自貿(mào)區(qū)還可以積極進行監(jiān)管服務(wù)制度創(chuàng)新的探索，比如可以研究自行報關(guān)、自動審查、聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管、優(yōu)質(zhì)查驗和簡化清關(guān)要素等便利化措施，并且加速貨物分類的監(jiān)管制度、電子口岸“單一窗口”管理制度的研究試點工作，進而推出監(jiān)管高效和便利企業(yè)的一系列制度。湖北自貿(mào)區(qū)則可以進行一體化建設(shè)。湖北地區(qū)港口眾多，可以推行港口與保稅區(qū)的監(jiān)管一體化和交通物流一體化，這樣的一體化建設(shè)能夠有效促進湖北自貿(mào)區(qū)的貿(mào)易便利化發(fā)展進程。

（三）推進金融制度創(chuàng)新，提高國際化水平。上海自貿(mào)區(qū)在金融領(lǐng)域的改革創(chuàng)新措施，使得金融服務(wù)更具地方特色和更加便捷，金融產(chǎn)品也日益豐富，自貿(mào)區(qū)與國際接軌進程大大縮短，國際化的水平日益提高。大連自貿(mào)區(qū)可以學(xué)習(xí)借鑒上海自貿(mào)區(qū)金融制度創(chuàng)新相關(guān)經(jīng)驗，例如人民幣的離岸使用，大連自貿(mào)區(qū)應(yīng)該鼓勵支持區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位開展跨境人民幣投資，并放寬對海外人民幣資金的利用限制，進而使得人民幣跨境使用得到進一步擴大。另外，由于大連處于“一帶一路”的發(fā)展計劃之中，因此大連自貿(mào)區(qū)可以針對與“一帶一路”國家重點項目相關(guān)的境外人民幣貸款等業(yè)務(wù)，采取相應(yīng)的企業(yè)扶持和獎勵機制。

（四）轉(zhuǎn)變政府職能，營造良好的營商環(huán)境。上海自貿(mào)區(qū)成立以來，在政府治理創(chuàng)新方面取得了顯著成就。其中，政府職能轉(zhuǎn)變是最具成效的。政府職能轉(zhuǎn)變，一看核心、二看重心。它的核心是處理好政府和市場關(guān)系，在發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)上更好地發(fā)揮政府作用。它的職能重心最初是傳統(tǒng)投資建設(shè)型，后來逐漸向服務(wù)監(jiān)管型進行轉(zhuǎn)變，力圖打造法治政府和服務(wù)型政府。另外，政府時刻努力做好公共服務(wù)與市場監(jiān)管，并且大力推行“放管服”改革措施，例如證照分離等措施。通過政府職能的轉(zhuǎn)變，企業(yè)進入的束縛和限制大大減少，自貿(mào)區(qū)也營造出了適合企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的良好營商環(huán)境。我國2019年頒布的《外商投資法》，給海南自貿(mào)區(qū)發(fā)展帶來了新的變化。為此，海南自貿(mào)區(qū)應(yīng)該將事中事后監(jiān)管與《外商投資法》結(jié)合起來，考慮自貿(mào)區(qū)當(dāng)前所存在的問題以及自貿(mào)區(qū)未來的發(fā)展方向，制定出適合本地的事中事后監(jiān)管制度，進而更好地推動海南的經(jīng)濟發(fā)展。西安自貿(mào)區(qū)可以從政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，改變原有的固化管理模式，提高行政管理效率，建設(shè)具有西安本地經(jīng)濟發(fā)展特色的行政管理體制，進而給西安經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造出良好的營商環(huán)境。