□文/李芬芬 楊成龍

（湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院公共管理學(xué)院湖南·長(zhǎng)沙）

［提要］本文以制度信任為視角，通過對(duì)湖南X鄉(xiāng)鎮(zhèn)問卷調(diào)查，分析精準(zhǔn)扶貧實(shí)施與各級(jí)政府信任的關(guān)系。研究結(jié)果表明：精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施與政府信任具有相關(guān)性，且精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施對(duì)政府信任有顯著正相關(guān)關(guān)系；貧困戶與非貧困戶對(duì)政府信任存在差異，呈現(xiàn)制度非均衡性；精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的相關(guān)制度、制度的執(zhí)行及執(zhí)行主體與民眾對(duì)政府信任度呈正相關(guān)關(guān)系；在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中，應(yīng)遵循“央強(qiáng)地弱”的政府信任結(jié)構(gòu)，政府層級(jí)與政府信任度呈正相關(guān)性。

精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來，我國(guó)取得了巨大成效，由絕對(duì)貧困進(jìn)入到相對(duì)貧困階段。但是，在精準(zhǔn)扶貧過程中也出現(xiàn)一系列偏差，嚴(yán)重影響公眾對(duì)地方政府的信任。本文基于實(shí)證分析精準(zhǔn)扶貧對(duì)政府信任的影響，闡述影響政府信任的因素及存在的問題，最后提出提升政府信任的對(duì)策。

一、文獻(xiàn)回顧與研究假設(shè)

（一）政府信任與制度信任。學(xué)術(shù)界對(duì)政府信任的研究分為制度信任和人格信任兩種類型，但隨著公共管理研究的不斷發(fā)展，政府信任從人格信任走向制度信任成為一種必然趨勢(shì)。美國(guó)馬里蘭大學(xué)政策學(xué)教授尤斯拉納所言：“如果一個(gè)政權(quán)要有大的作為，但執(zhí)行的是不受歡迎的政策，就會(huì)降低人們擁護(hù)的程度?！北就裂芯孔糇C了制度理論在中國(guó)的解釋力，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民生福利、惠民政策、政府績(jī)效、公共政策、生活滿意度指標(biāo)對(duì)政府信任有顯著影響。政府信任也可以說是建立在制度基礎(chǔ)上的穩(wěn)定的一種民眾心理預(yù)期，要以信任政府制定的相關(guān)制度為前提。如果我們把政府信任看作一種理性評(píng)估，那么一個(gè)政府的行為增加了民生福利、腐敗得到控制，得到民眾認(rèn)可，則政府或制度的可信度會(huì)增加，形成較高的政府信任。然而，制度并不僅僅是信任的基礎(chǔ)，事實(shí)上制度和信任的關(guān)系非常復(fù)雜，里面包含了兩個(gè)全然不同的因果關(guān)系——制度既是信任的基礎(chǔ)，又是信任的對(duì)象，而中國(guó)社會(huì)目前信任危機(jī)的根源在于對(duì)制度的“最小信任”的危機(jī)。所以，從制度信任理論出發(fā)，可以構(gòu)建出精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中對(duì)政府信任的理論解釋模型。對(duì)于農(nóng)民而言，當(dāng)我們說信任政府實(shí)施的精準(zhǔn)扶貧這一項(xiàng)政策制度時(shí)，我們不僅認(rèn)為精準(zhǔn)扶貧的具體政策和措施是對(duì)農(nóng)民有利的，還隱含了農(nóng)民相信這項(xiàng)制度的實(shí)施者（各級(jí)政務(wù)人員、駐村干部、村干部等）能夠把政策措施執(zhí)行好。正是因?yàn)樾纬蛇@樣的信任態(tài)度，我們可以假設(shè)，精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施是可以提高政府信任的，也同時(shí)會(huì)提高各級(jí)政務(wù)主體的信任度。

假設(shè)1：精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施對(duì)政府信任度有顯著正相關(guān)關(guān)系

在考察精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施與政府信任的關(guān)系時(shí)，影響政府信任的因變量包含三個(gè)方面：第一，對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策及相關(guān)規(guī)定的信任，即政策信任；第二，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策及相關(guān)規(guī)定實(shí)施效果的信任，即執(zhí)行信任；第三，對(duì)精準(zhǔn)扶貧過程中各級(jí)政務(wù)主體的信任，即執(zhí)行主體信任。

假設(shè)2：精準(zhǔn)扶貧實(shí)施政策及相關(guān)規(guī)定的政策信任、政策的執(zhí)行效果的信任及民眾對(duì)執(zhí)行主體的信任度呈顯著正相關(guān)關(guān)系

假設(shè)2.1：精準(zhǔn)扶貧實(shí)施相關(guān)制度與民眾對(duì)政府信任度呈正相關(guān)關(guān)系

假設(shè)2.2：精準(zhǔn)扶貧制度的執(zhí)行與民眾對(duì)政府信任度呈正相關(guān)關(guān)系

假設(shè)2.3：精準(zhǔn)扶貧各級(jí)執(zhí)行主體與民眾對(duì)政府信任度呈正相關(guān)關(guān)系

精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)惠民政策，在具體實(shí)施過程中存在貧困戶與非貧困戶的區(qū)別，界定為貧困戶的對(duì)象是享受精準(zhǔn)扶貧帶來的既得利益者，而非貧困戶不能享受，兩者在利益分配存在差異，從“經(jīng)濟(jì)人”理論分析，享受精準(zhǔn)扶貧政策的貧困戶對(duì)政府信任度應(yīng)該更高于非貧困戶。

假設(shè)3：貧困戶對(duì)政府信任度高于非貧困戶

（二）差序政府信任。學(xué)術(shù)界大量研究證明中國(guó)的政府信任存在“央強(qiáng)地弱”的信任層級(jí)差現(xiàn)象。精準(zhǔn)扶貧在具體實(shí)施過程中，地方政府是國(guó)家精準(zhǔn)扶貧落地的行政機(jī)關(guān)，尤其是精準(zhǔn)扶貧過程中的腐敗事件，這就進(jìn)一步弱化了基層政府的信任，使得原本處于差序化信任底端的基層政府信任危機(jī)更加凸顯。所以，精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施下中國(guó)政府信任也逃離不了這種“差序化”現(xiàn)象。

假設(shè)4：精準(zhǔn)扶貧實(shí)施政府層級(jí)與政府信任度呈顯著正相關(guān)關(guān)系

二、樣本來源與變量測(cè)量

（一）樣本來源。本次調(diào)查主要是湖南懷化會(huì)同縣的高椅鄉(xiāng)、湘西永順縣的萬坪鎮(zhèn)、張家界慈利縣的苗市鎮(zhèn)，這三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處邊緣山區(qū)且屬于少數(shù)民族聚居地，都為國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的貧困縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很有代表性。本次數(shù)據(jù)分兩部分：一部分來源于這三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問卷數(shù)據(jù)，抽樣調(diào)查207份問卷，剔除無效問卷，一共回收有效問卷180份，有效問卷率86.9%；另一部分是湖南省2017年暑期大學(xué)生“情牽脫貧攻堅(jiān)”主題實(shí)踐活動(dòng)調(diào)查問卷走訪湘西自治州永順縣的萬坪鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)。本次抽樣中貧困戶116戶，占比64.4%；男性64人，占比35.6%，女性92人，占51.1%；漢族97人，占比53.9%；年齡41～60歲之間82人，占比45.6%；小學(xué)及以下學(xué)歷85人，占比46.7%；3，026元及以下，104人，占比57.1%?？傮w上，抽取的樣本有較好的代表性與典型性，符合樣本數(shù)據(jù)特征的要求。

（二）變量操作定義。政府信任是本文的自變量，探討精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程前后的政府信任的變化以及在不同層級(jí)政府在實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策的過程中其職責(zé)和執(zhí)行的差異性，確定“差序化政府信任”在精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中是否也存在。從制度信任的角度界定政府信任的內(nèi)涵，在考察精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施與政府信任的關(guān)系時(shí)，界定為影響政府信任的因變量為：第一，對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策及相關(guān)規(guī)定的信任，即政策信任；第二，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策及相關(guān)規(guī)定實(shí)施效果的信任，即執(zhí)行信任；第三，對(duì)精準(zhǔn)扶貧過程中各級(jí)政務(wù)主體的信任，即政務(wù)主體信任。這三個(gè)變量我們操作化為一系列問題：“精準(zhǔn)扶貧政策是否符合您的實(shí)際需要？”“實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策有和百姓協(xié)商嗎？”“精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施是否公平、公正？”“村里評(píng)選貧困戶是否有經(jīng)過真正的民主評(píng)議？”“精準(zhǔn)扶貧政策信息公開的程度滿意嗎？”“精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程最滿意度是____不滿意的是____？”

（三）樣本的測(cè)量。精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)惠民制度，難以直接測(cè)量它對(duì)政府信任的影響，因而我們可通過享受扶貧政策和不享受扶貧政策的農(nóng)民——貧困戶和非貧困戶對(duì)政府滿意度來代表精準(zhǔn)扶貧對(duì)政府信任的影響。我們調(diào)查的三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處湖南邊緣山區(qū)，且屬于少數(shù)民族聚居地，都屬于國(guó)家精準(zhǔn)扶貧的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在180名農(nóng)民中，其中貧困戶為116人，非貧困戶為64人，對(duì)他們對(duì)精準(zhǔn)扶貧的滿意度進(jìn)行調(diào)查。通過分析，我們發(fā)現(xiàn)總體上精準(zhǔn)扶貧與政府信任有顯著相關(guān)性。從數(shù)據(jù)來看，通過精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施，對(duì)政府不滿意的只占11%，滿意度一般以上達(dá)到89.9%。可以看出，公眾對(duì)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施總體上還是比較滿意，精準(zhǔn)扶貧確實(shí)是一項(xiàng)惠民政策。由此，假設(shè)1成立。但是，在貧困戶與非貧困戶的對(duì)比中，貧困戶對(duì)政府的滿意度為44.0%，非貧戶對(duì)政府的滿意度為32.8%。這說明貧困戶高于非貧困戶對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策滿意度，由此假設(shè)貧困戶對(duì)政府信任度高于非貧困戶成立，精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施對(duì)民眾與政府信任是一種非制度均衡性信任。在不滿意度比重中，貧困戶與非貧困戶分別為11.2%和10.9%，不滿意的差異性不大。這說明，精準(zhǔn)扶貧確實(shí)是一項(xiàng)惠民政策，讓百姓獲得了實(shí)實(shí)在在的利益。但值得我們深思的是精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)政府投入人力、物力極大的一項(xiàng)惠民政策，為什么持有一般態(tài)度的比例高于滿意態(tài)度的比例。

實(shí)證數(shù)據(jù)顯示，民眾對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策制定、政策執(zhí)行在滿意和一般的評(píng)價(jià)百分比差不多，但遠(yuǎn)高于不滿意的評(píng)價(jià)。那么，假設(shè)2.1與假設(shè)2.2成立。但是，對(duì)政務(wù)主體的信任的調(diào)查發(fā)現(xiàn)民眾接觸最多的是村一級(jí)干部（駐村干部、村干部、幫扶干部）；其次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；最后是縣級(jí)干部。從我們的調(diào)查數(shù)據(jù)反映，最滿意和最不滿意問題回答中，民眾最滿意的是縣一級(jí)工作人員，最不滿意的是村一級(jí)工作人員，表現(xiàn)出差序化信任現(xiàn)象，尤其是與公眾直接接觸的村一級(jí)干部。那么，假設(shè)2.3成立。通過訪談，在精準(zhǔn)扶貧過程中村一級(jí)工作人員包括駐村干部、村干部及幫扶隊(duì)，民眾對(duì)他們的不信任主要體現(xiàn)在村干部為親戚朋友爭(zhēng)取扶貧指標(biāo)和資金，以及在具體工作中沒有注意方式方法等，這也是民眾經(jīng)常上訪與干群關(guān)系緊張的重要原因。

我們通過不同提問表述，不管是非貧困戶還是貧困戶，從表中對(duì)最不信任和最信任的政府層級(jí)來看，都表現(xiàn)出中央的信任度最高，基層政府信任是最低的，這也驗(yàn)證了學(xué)術(shù)界對(duì)政府信任的差序化現(xiàn)象。由此，假設(shè)4成立。同時(shí)，通過對(duì)貧困人口與非貧困人口在不同層級(jí)政府的對(duì)比我們發(fā)現(xiàn)：第一，通過不同提問表述，在最信任的層級(jí)政府中，中間層級(jí)地方政府信任的層級(jí)差異不大，最信任的政府為中央政府，最不信任的是村一級(jí)，更符合差序化政府信任現(xiàn)象。第二，通過訪談不同的提問方式，對(duì)于同樣的層級(jí)政府其回答不完全一致，這也說明對(duì)不信任的調(diào)查對(duì)象，民眾的敏感性更強(qiáng)。第三，貧困戶與非貧困戶對(duì)不同政府層級(jí)的信任度有區(qū)別。在最信任的數(shù)據(jù)中，貧困戶與非貧困戶對(duì)村委會(huì)的信任度不同，且非貧困戶對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣級(jí)政府的信任比沒有差異，這說明，政府信任度受到精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)際獲得者的影響，也再次驗(yàn)證了假設(shè)2。同時(shí)，貧困戶與非貧困戶的信任差距在基層政府較明顯，到了中央政府，這一差距就微乎其微了。

三、研究發(fā)現(xiàn)與分析

（一）研究發(fā)現(xiàn)。以上結(jié)論告訴我們，精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施對(duì)政府信任度有顯著關(guān)系；精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施、執(zhí)行的效果及執(zhí)行主體都與政府信任相關(guān)，且存在正向關(guān)系。貧困戶作為精準(zhǔn)扶貧的直接受益者，其政府信任度高于非貧困戶，在精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施過程中存在制度非均衡性。尤其是在貧困人口指標(biāo)增加的情況下，使得中間人群的比例增加，難以識(shí)別真正貧困戶，造成分配不公平，使得矛盾突出。通過上述分析可以看出，精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施總體效果較好，得到很大程度上民眾的肯定，也極大提升了政府信任。但同時(shí)，近年來基層政府信任也極大程度上影響了精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的效果。

（二）精準(zhǔn)扶貧實(shí)施過程中影響政府信任的因素——基于二次訪談結(jié)論。本文在發(fā)放問卷之后，進(jìn)行二次調(diào)查，通過對(duì)湘西永順縣萬坪鎮(zhèn)村民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行深度訪談，發(fā)現(xiàn)在精準(zhǔn)扶貧過程中存在一系列問題，這都是影響地方政府信任的因素。

第一，精準(zhǔn)扶貧過程中存在漏評(píng)、錯(cuò)評(píng)、錯(cuò)退現(xiàn)象。瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象一直是精準(zhǔn)扶貧工作的首要難題。永順縣萬坪鎮(zhèn)扶貧辦一位工作人員向我們介紹：為了瞄準(zhǔn)貧困戶，我們的基本程序是以縣級(jí)層面制定脫貧規(guī)劃、年度計(jì)劃和實(shí)施辦法，負(fù)責(zé)組織實(shí)施、督促指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、考核評(píng)估、匯總數(shù)據(jù)、甄別情況具體執(zhí)行。但在實(shí)際工作中需要多次下村，從村民、村干部、駐村干部等多方面了解信息，而不是簡(jiǎn)單地按照精準(zhǔn)扶貧的標(biāo)準(zhǔn)“一看房、二看糧、三看有沒有讀書郎、四看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)”。而且農(nóng)民一般不會(huì)說出自己真實(shí)收入情況，導(dǎo)致無法核實(shí)農(nóng)戶真實(shí)年收入，這為精準(zhǔn)扶貧的貧困戶退出核實(shí)帶來很大困難。

第二，個(gè)別農(nóng)民騙取精準(zhǔn)扶貧資金現(xiàn)象。據(jù)萬坪鎮(zhèn)并進(jìn)村的村干部介紹，由于扶貧指標(biāo)多、扶貧的力度大，導(dǎo)致村民都想盡辦法獲得貧困名額或者扶貧資金，很多時(shí)候村民并不考慮具體的政策和要求，存在攀比心理。有些村民認(rèn)為：如果我沒有評(píng)上貧困戶，別人評(píng)上了，是我沒有本事。在走訪過程中，我們發(fā)現(xiàn)不少老百姓把生活不易當(dāng)作享受扶貧政策的條件。村干部對(duì)這一類現(xiàn)象總結(jié)其原因主要有：一是百姓的認(rèn)知問題，導(dǎo)致對(duì)政策的不了解和不理解；二是存在“我是貧困戶我光榮”的心理，這也導(dǎo)致在貧困戶入檔和退檔上出現(xiàn)困難。

第三，貧困戶與非貧困戶之間矛盾突出。據(jù)駐村干部介紹，現(xiàn)在扶貧工作不好做，以前扶貧的指標(biāo)少，評(píng)上最貧困的大家不會(huì)有意見，條件好的不會(huì)去爭(zhēng)，大家都覺得公平，符合客觀實(shí)際。但隨著精準(zhǔn)扶貧指標(biāo)的增加，上級(jí)政府也要求必須要有多少貧困戶，這就給我們工作增加了困難。（1）貧困戶與非貧困戶之間的矛盾突出，由于貧困指標(biāo)增加，扶貧力度大，處于中間條件的大批農(nóng)戶都去爭(zhēng)貧困戶資格。（2）貧困戶之間的矛盾突出，由于村民對(duì)扶貧政策不理解，給基層扶貧工作帶來很大壓力。

第四，干群關(guān)系變得更加緊張。受訪駐村干部反映，“遇到態(tài)度激烈的村民，我們不能與他們對(duì)抗，只能與他們協(xié)商，因?yàn)槭枪毴藛T身份，考慮到政府的形象，我們只能忍?！蓖ㄟ^走訪多位扶貧工作人員，他們普遍的感覺是：老百姓總覺得我們拿了扶貧資金不發(fā)給他們，沒有讓他們平等享受扶貧政策，歸根結(jié)底就是不信任我們。一位扶貧辦的工作人員也談到，“扶貧政策的落實(shí)全部下到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員身上，老百姓不信任我們?！?/p>

第五，基層干部開展扶貧工作艱難。鎮(zhèn)干部普遍反映扶貧工作不好做。鎮(zhèn)扶貧辦主任談到：“以前我們走訪村民家庭，都很熱情攀談，自從精準(zhǔn)扶貧政策以后，老百姓現(xiàn)在看到我們態(tài)度冷淡，也不知道問題出在哪里?！瘪v村干部與當(dāng)?shù)卮迕裰苯咏佑|，一般要求在所駐的村1個(gè)月呆15天以上，在一些條件艱苦的邊緣山村需要自己租房子住，基本生活也不能得到保障，需要自己解決吃住問題。在調(diào)研中，我們還發(fā)現(xiàn)一些村干部的條件也比較艱苦，由于屬于“四類”人群，他們不能享受扶貧政策，但就實(shí)際情況而言這些村干部甚至比貧困戶還貧困。

四、研究結(jié)論及政策建議

總的來說，精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)惠民政策，取得極大成效，但在執(zhí)行過程中也產(chǎn)生一系列負(fù)面效應(yīng)。其關(guān)鍵就是要實(shí)現(xiàn)貧困戶與非貧困戶之間的均衡信任及提升處于差序信任底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村一級(jí)政府信任。首先，提高精準(zhǔn)扶貧政策制定的精準(zhǔn)性；其次，確保精準(zhǔn)扶貧績(jī)效考核的合理性；再次，提升精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行主體的誠信度，提升村一級(jí)扶貧干部德性誠信、責(zé)任誠信、工具誠信、義務(wù)誠信。但總的來說，要真正實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，不僅要做到提高精準(zhǔn)扶貧政策制定的精準(zhǔn)性與合理性、加強(qiáng)對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行效果及各級(jí)執(zhí)行主體的誠信品質(zhì)等，還需要提高民眾素質(zhì)，對(duì)民眾進(jìn)行扶志扶智，不僅在扶貧工作中為了化解村民之間的矛盾，宣傳和講解政策上花費(fèi)很多時(shí)間和精力，還有要在經(jīng)濟(jì)物質(zhì)上給予資助，更要注重從精神上給予引導(dǎo)和鼓勵(lì)，不要以爭(zhēng)當(dāng)“貧困戶為榮”，消除依靠政府幫扶的心理，需要建立政府與民眾雙方之間的深度信任機(jī)制。