□文/ 楊 樹 楊海航

（西藏民族大學(xué) 陜西·咸陽）

［提要］ 本文采用文獻(xiàn)資料法和邏輯分析法，運(yùn)用PPP 模式理論對西藏山地戶外運(yùn)動發(fā)展進(jìn)行研究，并提出建議。

一、PPP模式的內(nèi)涵

PPP 是Public Private Partnership 的縮寫，官方定義為：“政府和社會資本合作”。學(xué)術(shù)界簡稱為：“公私合作”，主要是指政府與私人部門在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)方面建立的一種長期合作關(guān)系。早在18 世紀(jì)初的英國就已經(jīng)出現(xiàn)了PPP 模式的雛形，隨著歐美國家的興起，PPP 模式不斷得到應(yīng)用和補(bǔ)充。PPP 模式的應(yīng)用主要是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域、公共服務(wù)領(lǐng)域和自然資源開發(fā)等領(lǐng)域。而將其應(yīng)用到發(fā)展山地戶外運(yùn)動領(lǐng)域也有異曲同工之妙。PPP 模式的核心是通過引進(jìn)社會資本投資，與政府共同開發(fā)項目。通過簽訂合同的形式共同開發(fā)項目，政企雙方職責(zé)分明、共享發(fā)展收益。PPP 模式最大優(yōu)點(diǎn)是能有效解決政府資金匱乏、減輕財政壓力等問題。例如，2021 年4 月2 日國家發(fā)改委公布的《綠色政府和社會資本合作（PPP）項目典型案例名單公示》中列示出北京市大興區(qū)新鳳河流域綜合治理PPP 項目等16 個PPP 典型案例。這些典型案例取得的成功和積累的經(jīng)驗，對西藏山地戶外運(yùn)動開發(fā)具有較大參考價值和借鑒意義。

二、西藏山地戶外運(yùn)動現(xiàn)狀

（一）山地戶外運(yùn)動自然資源條件。 西藏素有“山的故鄉(xiāng)”之美譽(yù)，以山的“多”、“奇”、“優(yōu)”聞名世界，蘊(yùn)藏著豐富的山地戶外運(yùn)動資源。可以舉行類型多樣的戶外運(yùn)動，包括登山探險、滑雪、自行車賽、滑翔傘、皮劃艇表演等。可以舉辦戶外運(yùn)動場地數(shù)不勝數(shù)，如拉薩的羊八井和納木錯、日喀則的珠峰大本營、林芝的雅魯藏布大峽谷、那曲的藏北草原、昌都的然烏湖和來古冰川等都可以開展戶外運(yùn)動，因此西藏也被譽(yù)為“戶外運(yùn)動天堂”。

（二）山地戶外運(yùn)動政策條件。2017 年8 月10 國家發(fā)改委出臺《山地戶外運(yùn)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，大力支持地方政府搞綠色經(jīng)濟(jì)，搞綠色發(fā)展。2020 年5 月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于新時代推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見》中提出要“發(fā)展旅游等服務(wù)業(yè)，打造區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)”。2021 年3 月23 日至24 日，西藏自治區(qū)體育局邀請國內(nèi)著名山地戶外運(yùn)動專家，在拉薩召開加快推進(jìn)山地戶外運(yùn)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展座談會。專家一致認(rèn)為《建設(shè)西藏山地戶外運(yùn)動學(xué)院的論證意見書》和《西藏山地戶外運(yùn)動產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》切實可行，并提出發(fā)展山地戶外運(yùn)動要立足西藏、服務(wù)全國、面向全球。此次專家座談會的召開，對西藏山地戶外運(yùn)動將會產(chǎn)生巨大的推動作用，對未來山地戶外運(yùn)動發(fā)展提供理論支持。除此之外，2020 年8 月第七次西藏工作座談會召開，習(xí)近平明確要求要做好西藏工作，對新時期西藏工作做出新要求。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“必須貫徹新時代黨的治藏方略，鑄牢中華民族共同體意識，保障和改善民生”。面對新要求，西藏發(fā)展更應(yīng)該展現(xiàn)出新的發(fā)展活力，抓住新契機(jī)大力發(fā)展“旅游”和“體育”產(chǎn)業(yè)。

（三）山地戶外運(yùn)動市場前景。 山地戶外運(yùn)動最早起源于16 世紀(jì)歐洲，隨著工業(yè)革命推進(jìn)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展，山地戶外運(yùn)動逐漸在西方國家開始興起并深受體育愛好者青睞。我國山地戶外運(yùn)動是從1950 年以后逐漸發(fā)展起來，隨著國民經(jīng)濟(jì)的增長，在1990 年以后我國山地戶外運(yùn)動迎來“爆發(fā)式增長”，但是由于缺乏管理和規(guī)范，沒有得到全面發(fā)展。在2005 年，山地戶外運(yùn)動正式設(shè)立為體育項目，進(jìn)入發(fā)展快車道。時至今日，我國已經(jīng)發(fā)展為山地戶外運(yùn)動大國。山地戶外運(yùn)動之所以能迅速發(fā)展不僅得益于我國龐大的人口基數(shù)、豐富的自然資源、社會的繁榮發(fā)展，更是因為其迎合現(xiàn)代人的需要。西藏以其得天獨(dú)厚的自然資源和地理位置在我國山地戶外運(yùn)動開展中傲居群雄。在高原地區(qū)進(jìn)行戶外運(yùn)動有巨大益處，其益處主要體現(xiàn)在“健身”和“健心”方面，在“健身”方面，山地戶外運(yùn)動在新陳代謝和心肺功能的提高等方面都有積極影響，而且能發(fā)展身體柔韌性和靈敏性。在“健心”方面，戶外運(yùn)動可以減壓、促進(jìn)智力發(fā)展、增強(qiáng)情感體驗、觀賞價值等。綜上所述，西藏山地戶外運(yùn)動不管是“內(nèi)”還是“外”都有巨大的市場潛力，對參與者有“健心”和“健身”價值。巨大價值必將產(chǎn)生巨大效益，未來西藏山地戶外運(yùn)動市場發(fā)展前景巨大。

（四）山地戶外運(yùn)動人才儲備情況。2020 年 10 月 15 日至 17 日，由西藏民族大學(xué)主辦的主題為：“重要的世界旅游目的地建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展、高原山地與休閑旅游、西藏旅游高等教育與人才培養(yǎng)”的第二屆“西藏旅游發(fā)展與旅游教育高端論壇”在秦漢校區(qū)召開。論壇上，戶外運(yùn)動專家就西藏山地戶外運(yùn)動學(xué)院建設(shè)情況做詳細(xì)解答。相關(guān)專家指出西藏民族大學(xué)體育學(xué)院將從2021 年起開展“山地戶外運(yùn)動”專業(yè)對外招生，這意味著將為西藏未來戶外運(yùn)動的發(fā)展提供及時的人力支撐。培養(yǎng)戶外運(yùn)動專業(yè)人才服務(wù)西藏，必將助推西藏山地戶外運(yùn)動發(fā)展。此外，專家們還指出在未來山地戶外運(yùn)動要與旅游結(jié)合發(fā)展，但是需要注重體旅融合的場景打造。

三、西藏山地戶外運(yùn)動引入PPP模式現(xiàn)實意義

（一）減輕自治區(qū)政府財政壓力，激活民間資本。 根據(jù)西藏自治區(qū)統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2020 年西藏自治區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定，社會資本投資增長31.1%，社會資本投資的比例不斷增長說明西藏以其獨(dú)有優(yōu)勢正在迅速發(fā)展。隨著國民經(jīng)濟(jì)的增長，特別是山地戶外運(yùn)動參與者的增加，就目前西藏山地戶外運(yùn)動配置很難滿足消費(fèi)者多元化需求。因此，引入社會資本參與到山地戶外運(yùn)動的開發(fā)和治理之中非常必要，社會資本的加入，一是減輕自治區(qū)政府財政的壓力，激活民間資本的發(fā)展活力，促進(jìn)山地戶外運(yùn)動發(fā)展；二是有利于為戶外運(yùn)動愛好者提供更高質(zhì)量、多層次、個性化戶外運(yùn)動服務(wù)。

（二）提升品牌地位，打造“ 圣地西藏，戶外天堂”。 西藏山地戶外運(yùn)動雖如火如荼地進(jìn)行著，但由于發(fā)展相對較晚，許多區(qū)域資源配置還不夠齊全和完善。此時，要因地制宜打造具有西藏特點(diǎn)的山地戶外運(yùn)動。如圍繞冰雪運(yùn)動打造品牌賽事，那就要實行“南展西擴(kuò)東進(jìn)”發(fā)展戰(zhàn)略，打造區(qū)域品牌賽事，把賽事專業(yè)化、國際化。切實貫徹落實自治區(qū)突出“一中心兩基地+林芝戶外”的發(fā)展思路，圍繞“羊八井”進(jìn)行開發(fā)，把“羊八井”打造成為“水、陸、空”為一體的國際登山小鎮(zhèn)。突出“地球第三極”優(yōu)勢，精心打造“西藏+”戶外運(yùn)動模式，突出區(qū)域品牌優(yōu)勢。

（三）政企合作有利于優(yōu)化風(fēng)險分擔(dān)，降低建設(shè)成本。 在戶外運(yùn)動項目的建設(shè)和日常運(yùn)營中，難免會發(fā)生不可預(yù)知的風(fēng)險給治理者造成困擾。如自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、政策穩(wěn)定性、企業(yè)破產(chǎn)、運(yùn)營風(fēng)險等多種風(fēng)險不利于山地戶外運(yùn)動的發(fā)展因素。西藏地處祖國西南邊陲，自然災(zāi)害頻發(fā)，如泥石流、滑坡等可能會對山地戶外運(yùn)動設(shè)施或者參與者造成傷害。通過引進(jìn)社會資本，發(fā)揮社會資本風(fēng)險管控能力和預(yù)算優(yōu)勢，降低成本和風(fēng)險發(fā)生率。

社會資本的加入降低政府建設(shè)風(fēng)險，通過優(yōu)化風(fēng)險分配，使資本投入方承擔(dān)政府不能顧及到的風(fēng)險，此舉可以使政府規(guī)避風(fēng)險。在PPP 模式下，企業(yè)想早日獲得收益，就要想方設(shè)法使項目盡快投入運(yùn)營。此舉可以激發(fā)社會資本的積極性與創(chuàng)造活力。除此之外，由于投資方可能會進(jìn)行融資建設(shè)項目，這就會使其竭盡全力改進(jìn)方案，控制開發(fā)的成本和相關(guān)風(fēng)險。這些都是有利因素，不僅可以優(yōu)化風(fēng)險，還能降低成本。

四、PPP模式應(yīng)用的制約因素

（一）西藏自治區(qū)相關(guān)法律法規(guī)及監(jiān)管體制機(jī)制待完善。 在政策方面，西藏自治區(qū)雖然已經(jīng)制定了一些公私合作政策，但是仍然有需要改進(jìn)和完善的政策細(xì)節(jié)。自治區(qū)政府也在相關(guān)政策文件提到鼓勵商業(yè)機(jī)構(gòu)、企業(yè)等社會資本參與或者出資建設(shè)自治區(qū)項目。但有關(guān)PPP 模式下企業(yè)及政府部門介入和推出機(jī)制有待完善，特別是政企職責(zé)、權(quán)益維護(hù)等方面。綜上所述，西藏自治區(qū)相關(guān)法律法規(guī)及監(jiān)管體制機(jī)制不夠完善一定程度上也會限制山地戶外運(yùn)動產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）西藏屬于少數(shù)民族聚居區(qū)，群眾思想觀念相對“ 保守”。 西藏屬于少數(shù)民族聚居區(qū)，大約95%以上的人口是藏族。大部分藏族群眾信奉藏傳佛教，長期以來生活使得牧民十分珍愛土地，他們認(rèn)為資源開發(fā)觸犯了“神”，所以資源開發(fā)會受到阻力。外來社會資本處于舉步維艱的境地，難以生活和開發(fā)山地戶外資源，容易造成企業(yè)核心技術(shù)人員流失。發(fā)展山地戶外資源是貫徹落實中央第七次西藏座談會和國家相關(guān)政策精神的舉措，一切措施和目的都是為了人民群眾增收致富，而不是造成社會矛盾。另外，外來社會資本力量和社會人員難以在短時間內(nèi)與藏族人民建立“親情”，且文化差異和認(rèn)識差異也極易造成相互之間缺乏信任感。所以，開發(fā)西藏山地戶外運(yùn)動是一項長期、艱巨的工程，只有依托公私關(guān)系開展工作，加強(qiáng)各民族間交往、交流和交融，加快融入農(nóng)牧區(qū)群眾生活，是開發(fā)戶外資源的關(guān)鍵。

（三）社會資本進(jìn)入戶外領(lǐng)域開發(fā)動力不足。 一是國家鼓勵大力發(fā)展PPP 模式下相關(guān)產(chǎn)業(yè)，但是由于山地戶外運(yùn)動開發(fā)風(fēng)險較大、投資周期較長、自然條件等限制，大部分社會資本望而卻步，只能依靠政府苦苦支撐其運(yùn)營。二是社會資本只注重效益，而在西藏開發(fā)山地戶外運(yùn)動是一項關(guān)系到自治區(qū)人民群眾的大事，投資會造成企業(yè)收效低且周期長，使得民間資本缺乏參與動力。三是法律層面限制PPP 模式的發(fā)展，由于PPP 模式法律法規(guī)的不完善，就目前政策無法滿足PPP 模式能平穩(wěn)、有序地運(yùn)行。而且相關(guān)的稅收優(yōu)惠、金融扶持、風(fēng)險分擔(dān)等政策還沒有出臺，以上種種原因都造成社會資本持觀望態(tài)度。

五、幾點(diǎn)建議

PPP 模式在我國眾多領(lǐng)域早已開始應(yīng)用并且取得良好收益，社會效益顯著。例如，北京地鐵四號線、北京市興延高速公路項目、深圳大運(yùn)中心項目等。其中，最典型的無疑是北京地鐵四號線項目，作為國內(nèi)城市軌道領(lǐng)域的首個PPP 模式項目，其首次探索實施市場化融資模式，在當(dāng)時有效緩解北京市政府財政壓力。同理，西藏引入社會資本參與開發(fā)山地戶外運(yùn)動資源，需要參考已經(jīng)成功的PPP 項目，借鑒成功項目體制機(jī)制建立具有西藏特色的山地戶外運(yùn)動體系。

（一）鼓勵社會資本參與戶外資源開發(fā)，堅持擇優(yōu)錄取原則。 由于區(qū)域特殊性和發(fā)展的不平衡性導(dǎo)致社會資本參與到戶外資源開發(fā)積極性不高。因此，建議自治區(qū)政府進(jìn)行招商引資，吸引國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)企業(yè)進(jìn)行投資和開發(fā)。在政策、金融扶持等方面給予企業(yè)特殊照顧，切實解決企業(yè)后顧之憂。在企業(yè)選擇上堅持“大而少”的方針，企業(yè)引入過多容易造成市場混亂，也不利于政府監(jiān)管。選擇資本雄厚的大公司進(jìn)行招商引資。如北京地鐵四號線總投資概算是153 億元，如此多資金只有資本雄厚的大公司才有能力參與建設(shè)。所以，擇企時要考察企業(yè)的資金能力、管理能力、創(chuàng)新能力。除此之外，引進(jìn)社會資本要考慮到地域民族風(fēng)俗、人文地理等相關(guān)因素，充分考慮資源互補(bǔ)、企業(yè)與牧民文化融合等。堅持“先融合，再開發(fā)”的方針，切忌盲目招商，以免造成社會矛盾和民族之間認(rèn)同感降低。

（二）設(shè)立風(fēng)險分擔(dān)和收益分配機(jī)制。 合理的收益分配機(jī)制和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制有益于激發(fā)社會資本創(chuàng)造活力。如北京地鐵四號線巧妙通過票價和客流機(jī)制的設(shè)計，找到政府和社會資本之間平衡點(diǎn)，不僅為企業(yè)帶來收益，也提高政府管理和服務(wù)效率。在山地戶外運(yùn)動開發(fā)過程中，合理的風(fēng)險分配有利于項目建設(shè)及后期運(yùn)營。山地戶外運(yùn)動項目開發(fā)周期長、資本投入大，短時間內(nèi)難以回本。為了項目建設(shè)和平穩(wěn)運(yùn)行，要設(shè)立風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和收益分配機(jī)制，確保社會資本所承擔(dān)風(fēng)險與獲得收益成正比，最大限度激發(fā)各方積極性與創(chuàng)造力。

（三）加大科普和宣傳力度，助民增收致富。 戶外運(yùn)動資源開發(fā)，宣傳是其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。在農(nóng)牧區(qū)進(jìn)行戶外資源開發(fā)，要尊重牧區(qū)風(fēng)俗習(xí)慣，采取“先交往，后開發(fā)”策略，讓農(nóng)牧區(qū)群眾形成正確的輿論導(dǎo)向。企業(yè)應(yīng)充分了解農(nóng)牧區(qū)群眾訴求和尊重農(nóng)牧區(qū)群眾的宗教信仰。要切實給予農(nóng)牧民實惠，提供工作崗位，提高勞動報酬，用實際行動幫助農(nóng)牧民脫貧致富。此外，山地戶外運(yùn)動的開發(fā)離不開牧區(qū)群眾的支持，農(nóng)牧民熟悉區(qū)域自然地理、人文環(huán)境等特性，是開發(fā)戶外運(yùn)動的寶貴資源，在項目開發(fā)與運(yùn)營過程中，要充分聽取農(nóng)牧民意見和建議。最后，政府和企業(yè)之間要建立起溝通橋梁，避免企業(yè)獨(dú)斷專行，肆意破壞自然生態(tài)環(huán)境。政府有義務(wù)為企業(yè)排憂解難，鼓勵企業(yè)以合理方式進(jìn)行開發(fā)。針對企業(yè)提出的困難要想方設(shè)法幫助企業(yè)解決困難，政企之間要和諧共生、團(tuán)結(jié)合作、共同發(fā)展。

（四）建立完備的監(jiān)管體系。 在山地戶外運(yùn)動資源開發(fā)和運(yùn)營過程中，為了使戶外資源造福西藏，建立完善的監(jiān)管體系有利于戶外運(yùn)動體系持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。政府與社會資本必須有一條清晰的界線，監(jiān)管體制必須嚴(yán)格制定。如北京地鐵四號線中的項目文件、計劃、審批、建設(shè)、試運(yùn)營、備案、運(yùn)營過程和服務(wù)質(zhì)量等都是政府全程監(jiān)督。這種完善的監(jiān)督體系在每一個建設(shè)階段均有體現(xiàn)。制定自己標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管體系，堅持“能量化絕不細(xì)化，不能量化一定細(xì)化”原則，正是這種標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格、具體的監(jiān)管體制才促使北京四號線地鐵項目一直平穩(wěn)、有序地運(yùn)行。西藏山地戶外運(yùn)動資源開發(fā)也必須建立屬于自己的一整套完善的監(jiān)管體系，保障項目進(jìn)行高效建設(shè)和運(yùn)行。

（五）加強(qiáng)對投資方管理，走可持續(xù)發(fā)展道路。 首先，政府設(shè)置專門部門負(fù)責(zé)管理戶外運(yùn)動資源開發(fā)日常事務(wù)，設(shè)置部門專門管理是確保戶外運(yùn)動資源開發(fā)和運(yùn)行平穩(wěn)的保障。要與投資方多溝通、加強(qiáng)往來。其次，政府適度控制戶外運(yùn)動開發(fā)規(guī)模，避免過度開發(fā)對環(huán)境造成破壞，始終堅持和貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念。最后，核心服務(wù)要由政府負(fù)責(zé)，避免社會資本因追本逐利造成山地戶外市場混亂。政府要建立有序的市場競爭環(huán)境，使企業(yè)之間形成一種良性競爭。

綜上所述，通過分析PPP 模式的優(yōu)越性和制約因素，為下一步進(jìn)行山地戶外運(yùn)動資源開發(fā)提供一定的理論思路。山地戶外運(yùn)動的PPP模式如果運(yùn)用得當(dāng)，將助推西藏山地戶外運(yùn)動發(fā)展，使西藏山地戶外運(yùn)動發(fā)展一直沿著健康、可持續(xù)、高質(zhì)量的發(fā)展道路前進(jìn)。