□文/ 梅 蕾 李 睿

（內(nèi)蒙古科技大學經(jīng)濟與管理學院 內(nèi)蒙古·包頭）

［提要］ 在自然災害、事故災難與疫情風險的交織疊加下，我國應(yīng)急管理工作面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。 本文對政府應(yīng)急管理能力進行文獻研究，并對未來研究工作進行展望。

一、引言

2020 年，我國應(yīng)急事業(yè)遭受了嚴酷的考驗，各類自然災害造成1.38 億人次受災、591 人失蹤或死亡，各類生產(chǎn)安全事故造成27，412 人死亡，嚴重威脅人民群眾的生命健康，政府應(yīng)急管理能力受到考驗。全面客觀地摸底政府應(yīng)急管理能力，有利于識別應(yīng)急管理工作的不足之處，使應(yīng)急管理工作從被動處置，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃宇A防，對應(yīng)急管理能力的提升具有重要意義。

二、理論基礎(chǔ)

應(yīng)急管理是政府或其他公共機構(gòu)在突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程中，通過建立必要的應(yīng)對機制，采取必要的措施，應(yīng)用科學、技術(shù)、管理手段，保障公眾生命、健康和財產(chǎn)安全，促進社會和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動。應(yīng)急管理能力并沒有形成統(tǒng)一、明確的概念。韓自強（2020）認為應(yīng)急管理能力是應(yīng)急管理主體為履行應(yīng)急管理職能、實現(xiàn)應(yīng)急管理使命而應(yīng)具備的知識、資源和技能的綜合。劉成杰、齊林泉（2020）認為，應(yīng)急管理能力是國家或社會機構(gòu)，在突發(fā)事件的事前預防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后恢復中，采取措施遏制危機的產(chǎn)生，將后果控制在合理或可承受范圍之內(nèi)的能力。

三、國外研究基礎(chǔ)

發(fā)達國家應(yīng)急管理研究起步較早，美國、日本等國家獨具特色的應(yīng)急體制與機制，值得我們借鑒。

（一）美國。 美國應(yīng)急管理體系的特點是統(tǒng)一管理、屬地為主、分級響應(yīng)、標準運行。《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》是美國用以協(xié)調(diào)各級政府、組織的應(yīng)急行動，來穩(wěn)定事件形勢，保護環(huán)境和生命、財產(chǎn)安全的突發(fā)事件管理系統(tǒng)。美國的應(yīng)急管理強調(diào)抗災韌性，在《FEMA 戰(zhàn)略計劃（2018-2022）》中，美國把未來五年應(yīng)急管理的工作重點放在了提升維持、恢復和優(yōu)化系統(tǒng)安全狀態(tài)的能力上，提出了多項戰(zhàn)略目標和具體舉措。

作為首個研究應(yīng)急管理能力評價的國家，美國于1997 年提出了政府應(yīng)急準備能力評價系統(tǒng)，并在2000 年進行了修正。各州可以根據(jù)CAR 評價其實際運作的準備情況以及對災害的應(yīng)急管理能力。2011 年，美國頒布《總統(tǒng)政策第8 號指令（HSPD-8）》，重構(gòu)了美國應(yīng)急管理體系，把加強準備工作作為基本導向，提出了全國準備系統(tǒng)，并要求每年提交全國準備報告，同時對準備情況進行量化分析。

（二）日本。日本有著非常龐大、細致的防災減災法律體系，各類應(yīng)急管理法律法規(guī)多達200 余部。日本的應(yīng)急系統(tǒng)是依托發(fā)達的信息傳遞系統(tǒng)而建的，其防災通信網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國、功能完善、技術(shù)先進，日本的災害信息系統(tǒng)可以在發(fā)生災害或事故后，立即對信息進行收集分類、統(tǒng)計分析，發(fā)送到指定的防災中心。經(jīng)過對這些信息進行分析研判，防災中心的應(yīng)急指揮部門可以制定緊急應(yīng)對措施，并科學地開展應(yīng)急指揮，這一體系被稱作“綜合參與型”的應(yīng)急管理體系。在日本政府對應(yīng)急文化的大力推動下，日本公眾具備了基本的抗災自救應(yīng)急知識和求生技能，為應(yīng)急管理的綜合參與提供了保障。20 世紀初，日本針對危機應(yīng)對能力評價和防災能力建設(shè)舉辦了兩次研討會，討論防災能力及危機管理應(yīng)對能力評價問題，確定了日本應(yīng)急能力評價項目，這些評價是以地方自治體為對象的全方位評價。

四、國內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國對應(yīng)急管理的研究始于災害方面。2003 年的“非典”事件推動了我國對應(yīng)急管理研究，促使我國形成了“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系。黨的十八大確立了新時代應(yīng)急管理的指導思想，形成了以“綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”為原則，以70 余部應(yīng)急管理法律法規(guī)為法制基礎(chǔ)，以550 余萬件應(yīng)急預案為應(yīng)急指導，具有中國特色的應(yīng)急管理體系。目前，積極推進應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化成為了我國當前最重要一項工作。

“非典”事件后，我國對應(yīng)急能力評價的研究持續(xù)升溫。以中國知網(wǎng)為例，截止到2021 年5 月，以“應(yīng)急能力評價”作為主題進行搜索，共找到1，520 個結(jié)果。其中，最早的研究可以追溯到2003 年，徐靜珍采用了比較法、修正法和模擬法等評估方法，對城市居民災害應(yīng)急反應(yīng)能力開展了研究。鑒于“非典”事件的影響，我國對衛(wèi)生應(yīng)急能力評價的研究最為成熟，這也使得此次在抗擊新冠肺炎疫情上，我國具有突出的表現(xiàn)。2013年，我國制定了《衛(wèi)生應(yīng)急能力評估標準》和《衛(wèi)生應(yīng)急能力評估調(diào)查問卷》，并面向全國開展衛(wèi)生應(yīng)急能力的調(diào)查評估，查擺各地區(qū)在衛(wèi)生應(yīng)急能力方面的問題，為提高衛(wèi)生應(yīng)急能力提供了依據(jù)，對其他領(lǐng)域的應(yīng)急能力評價研究具有非常重要的參考價值。

近年，我國學者對應(yīng)急能力評價的研究方向和研究方法越來越多元化。楊雪、仝鳳鳴等（2019）運用云模型理論開展了高速公路突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力評價。張鵬、李宗照等（2019）結(jié)合靜態(tài)評估和動態(tài)評估，對人員密集場所應(yīng)急能力進行了評估。陸軍平、李一丁等（2018）以可拓集合理論為基礎(chǔ)開展了礦井火災應(yīng)急能力評價，提出了區(qū)間可拓評價方法。閆長健、劉曉佳（2019）基于灰云白化權(quán)函數(shù)和云理論構(gòu)建了海上搜救應(yīng)急管理能力評價模型。劉朝峰、張嘉鑫等（2019）運用系統(tǒng)結(jié)構(gòu)方法、集對分析方法與可變模糊識別模型，建立了城市要害系統(tǒng)綜合應(yīng)急能力的評價模型。符祥德、章光等（2020）構(gòu)建了發(fā)電企業(yè)應(yīng)急能力評價指標體系和評價模型。

五、文獻評述

發(fā)達國家在應(yīng)急管理上有著豐富的經(jīng)驗和先進的管理水平，其完善的法律體系、發(fā)達的保險體系以及先進技術(shù)的廣泛應(yīng)用值得借鑒。我國應(yīng)急管理工作起步較晚，但在黨和國家的高度重視和持續(xù)推進下，形成了具有中國特色的應(yīng)急管理體系。

雖然國內(nèi)外對應(yīng)急管理能力的研究都比較成熟，但國外研究側(cè)重于自然災害等突發(fā)事件方面，國內(nèi)側(cè)重于公共衛(wèi)生方面。由于生產(chǎn)安全事故影響范圍相對較小，傷亡率相對較低，因此國內(nèi)外對安全生產(chǎn)應(yīng)急能力評價的研究相對較少，且沒有上升到政府層面。然而，生產(chǎn)安全事故給人民生命、財產(chǎn)帶來的損失，不可小覷。2020 年全年各類生產(chǎn)安全事故共死亡27，412人，這個數(shù)字令人觸目驚心。因此，在文獻研究的基礎(chǔ)上，通過科學定量的研究方法，對政府安全生產(chǎn)應(yīng)急管理能力進行評價研究迫在眉睫。通過開展應(yīng)急能力評價，我們可以發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理工作中的不足，對于提高應(yīng)急管理水平和能力具有積極的推動作用。

六、研究展望

（一）指標體系構(gòu)建。不同應(yīng)急主體的風險水平和脆弱性程度存在諸多差異，對應(yīng)急能力也提出了不同的要求。因此，指標體系的構(gòu)建應(yīng)該針對特定層次的應(yīng)急主體開展。以地市級主體為例，需要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、文獻資料，結(jié)合實際，以系統(tǒng)性、科學性、實用性、可操作性為原則，初步構(gòu)建地市級政府安全生產(chǎn)應(yīng)急管理能力評價指標體系。經(jīng)過專家面對面座談和調(diào)查問卷打分對指標分別進行篩選，并確定指標內(nèi)容和層次，構(gòu)建地市級政府安全生產(chǎn)應(yīng)急管理能力評價指標體系。

（二）確定指標權(quán)重。設(shè)計政府安全生產(chǎn)應(yīng)急管理能力評價指標權(quán)重確定調(diào)查問卷，按照1-9 標度法量化指標，邀請安全生產(chǎn)及應(yīng)急管理方面的專家對各層次指標進行兩兩對比打分。回收并匯總問卷，利用層次分析法計算各項指標權(quán)重。

（三）實證分析。擬選取安全生產(chǎn)工作任務(wù)較重的地市級政府進行實證分析，檢驗與修正構(gòu)建的評價模型。比如，國家重要的鋼鐵、稀土、鋁業(yè)、電力、裝備制造和煤化工布局城市，工業(yè)產(chǎn)業(yè)涉及面多、事故隱患基數(shù)大種類多，具有良好的代表性的城市。

（四）提出對策建議。 根據(jù)實證分析結(jié)果，針對政府安全生產(chǎn)應(yīng)急管理能力提出對策建議。