高國亮

(四川省涼山州大橋水電開發(fā)有限責任公司，四川 西昌，615000)

1 概述

PPP(Public-Private Partnership)模式，是指政府與社會資本之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。大型水利工程采用PPP模式，引進社會資本不僅可減輕政府當期財政壓力、平滑財政年度波動，有效緩解政府財政支出壓力，同時還能拓展社會資本的市場發(fā)展空間，符合經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)的發(fā)展方向，也符合市場化改革要求。

2 水利工程特點

水利工程的效益具有隨機性，根據(jù)每年水文狀況不同而效益不同，灌區(qū)水利工程還與氣象條件的變化有密切聯(lián)系。大型水利工程一般具有規(guī)模大，技術(shù)復(fù)雜，工期較長，投資大，經(jīng)濟效益回收慢等特點，且大多數(shù)水利工程社會效益大于經(jīng)濟效益。水利工程是解決流域或地方防洪、排澇、城鄉(xiāng)供水、農(nóng)田灌溉、生態(tài)保護等必要的基礎(chǔ)設(shè)施。因此，地方政府均會想方設(shè)法興建水利工程，保一方平安，促進地方經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)發(fā)展。

2.1 大型水利工程采用PPP模式的優(yōu)點

(1)解決水利工程缺口性資金，平滑政府財政支出，降低政府的債務(wù)風(fēng)險。若項目資金缺口大，由政府直接投資建設(shè)，需要大量舉債，增大政府債務(wù)率。通過PPP模式，引入社會資本，可將政府短期建設(shè)支出轉(zhuǎn)化為合作期內(nèi)的分期支付，有利于平滑政府支出壓力，降低政府債務(wù)風(fēng)險。

(2)優(yōu)化項目風(fēng)險分配，降低全壽命周期成本，提高公共服務(wù)效率和公共產(chǎn)品供應(yīng)質(zhì)量。項目通過引入資金雄厚、專業(yè)、運營管理經(jīng)驗豐富的社會資本負責投資、建設(shè)和運行維護，在風(fēng)險最優(yōu)分配的激勵約束機制下，在保障服務(wù)質(zhì)量的前提下切實降低項目全壽命周期的成本，提高自身收益水平。同時還可以提升地方水利工程的運營管理水平。

(3)有利于推動政府職能轉(zhuǎn)變。在與社會資本合作中政府“既不越位也不失位”，切實保障項目和服務(wù)質(zhì)量得到改善，達到物有所值。

2.2 水利工程采用PPP模式注意事項與建議

2.2.1 項目實施方案編制

項目實施方案的編制工作需要委托具有豐富水利工程PPP模式實施方案編制經(jīng)驗的單位開展。在實施方案中分析“缺口性資金”要盡可能準確，即使不能將缺口資金具體化，也需說明哪些類資金屬缺口資金，這樣便于社會資本對融資的綜合分析；實施方案中的風(fēng)險分析也必須詳盡，讓社會資本充分了解項目實施的風(fēng)險因素，充分論證項目PPP模式的必要性與可行性。

2.2.2 社會資本與施工單位招標

項目實施機構(gòu)在開展社會資本方的招標時，招標文件主要條款要確保與實施方案一致。社會資本方在投標時要充分考慮投資回報率及融資能力。必要時，實施機構(gòu)可設(shè)置投資回報率最低限價，防止社會資本以超低回報率中標后合同談判不能正常開展，導(dǎo)致PPP模式失敗，耽誤工程工期影響工程早日發(fā)揮效益。按發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號文規(guī)定(已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不進行招標)，社會資本與項目施工總承包可以兩標合一標開展招標。但經(jīng)實踐證明，社會資本與項目施工總承包合并招標，不利于項目實施管理(社會資本方招標工作根據(jù)可研階段設(shè)計成果開展)。建議社會資本與項目施工總承包分開招標，且應(yīng)在確定社會資本方后，盡快組建項目公司。而后由項目公司作為項目法人根據(jù)設(shè)計單位提供的設(shè)計招標資料開展施工招標工作，這樣便于工作的高度銜接，既避免了本應(yīng)采用招標設(shè)計成果進行施工招標而采用可研階段成果就開展施工招標的不利影響，還有利于以后的項目建設(shè)管理。

2.2.3 PPP合同中需特別注意的事項

實施機構(gòu)要嚴格按照水利工程基本建設(shè)程序，確定相關(guān)的權(quán)責。不能為了強化項目管理，將項目法人職責通過合同簽訂轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵤C構(gòu)的權(quán)責，不利于項目法人按照水利工程基本建設(shè)程序開展項目管理工作且不合規(guī)。實施機構(gòu)對項目的監(jiān)督管理，只能是對項目法人(即項目公司)開展的工作進行監(jiān)督管理，不宜直接參與項目建設(shè)的全過程管理。合同中需明確，參股方資本金是否隨項目投資的增加而各方按比例增加；社會資本融資額度是否隨項目的缺口資金增加而增加，增加融資額度后，融資額度高于合同約定融資額度多少后需調(diào)整投資回報率或投資回報方式；社會資本方融資應(yīng)按照工程進度按期(按比例)足額及時撥入項目公司用于工程進度款支付，不應(yīng)后期一次性到位，防止社會資本方用完各級政府投資后，停滯工程。工程項目變更的審查、審核權(quán)限需根據(jù)《水利工程設(shè)計變更管理暫行辦法》確定。合同中應(yīng)明確，實施機構(gòu)(或政府授權(quán)單位)如何根據(jù)工程形象進度向項目公司撥付政府投資資金，該項資金的撥付既不能超工程進度撥付也不能影響工程正常施工的資金流轉(zhuǎn)。若項目不能通過使用者付費方式平衡建設(shè)經(jīng)營成本并獲取收益的，在合同中需明確如何確定項目可行性缺口補助資金，明確可行性缺口補助資金來源、補助方式。

2.2.4 實施機構(gòu)與政府授權(quán)單位(政府出資人代表)

參與PPP項目的項目實施機構(gòu)與政府出資人代表必須由兩家獨立法人單位出任，各自按照PPP合同履行職責。PPP合同是實施機構(gòu)與社會資本方簽訂，但在簽訂合同與合同談判過程中，若涉及出資人代表需履行的職責，實施機構(gòu)應(yīng)充分征求出資人代表意見，不能代表政府出資人代表承諾合同中的履職條款。項目實施機構(gòu)根據(jù)PPP合同對項目公司履行項目建設(shè)與運行管理責任進行監(jiān)管，政府出資人代表則是應(yīng)政府安排與社會資本組建項目公司，全過程參與項目建設(shè)。在項目建設(shè)過程中，實施機構(gòu)不得單方將其職責委托予政府授權(quán)單位履行。

2.2.5 項目公司的組建

項目公司可以由社會資本方單獨出資組建，也可以由政府授權(quán)單位(不包括項目實施機構(gòu))與社會資本方共同出資組建。若項目公司為股份制公司，按照相關(guān)文件要求應(yīng)由社會資本方控股，才能更好地實現(xiàn)引進社會資本提升地方水利工程投資建設(shè)和運營效率。在社會資本方與政府委托的出資人代表組建項目公司時，社會資本方出任股份公司董事長，且董事會成員數(shù)一般較政府授權(quán)單位派任人員數(shù)多。由此，項目公司的決策層社會資本方優(yōu)勢較大。因此，在安排執(zhí)行層工作時，首先要爭取由政府委托的出資人代表派任項目公司總經(jīng)理，這樣有助于日常管理工作的開展。政府委托的出資人代表派任財務(wù)總監(jiān)，更能控制好資金流。參股各方派任項目公司人員應(yīng)思想、業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬，以便交流、溝通、學(xué)習(xí)，順利推進工程建設(shè)?？傊瑹o論如何安排項目公司組建人員的任職，均需達到參股各方權(quán)責的相互制約，才能有效控制項目的“單方?jīng)Q定權(quán)”。

2.2.6 建設(shè)征地與移民安置

項目建設(shè)征地與移民安置系地方政府職責，應(yīng)由政府負責移民征地工作，項目公司作為項目法人應(yīng)積極參與此項工作，不應(yīng)由實施機構(gòu)(或出資人代表)來參與此項工作或?qū)嵤C構(gòu)(或出資人代表)提供建設(shè)用地給項目公司。建設(shè)征地與移民安置工作繁雜且與工程項目實施計劃聯(lián)系緊密，只有項目法人積極參與并嚴格制定征地計劃，才能更好地推進工程建設(shè)進度。建設(shè)征地與移民安置費用包括移民專業(yè)設(shè)計費、移民專項設(shè)施設(shè)計費用、地方政府配合費、移民監(jiān)督評估費等費用，移民費用涉及面廣、持續(xù)時間長，只有項目法人對實際工作全方位了解的基礎(chǔ)上才能合理支付。因此，為了項目法人統(tǒng)籌管理項目的各項費用，應(yīng)由項目法人管理撥付移民費用方能更好地開展建設(shè)征地與移民安置工作。

3 結(jié)語

做好《項目實施方案》，結(jié)合實際分析好《財政承受能力評價》《物有所值評價》，以發(fā)展共贏為目標，在簽訂合同的前提下，水利工程采用PPP模式，能夠有效地緩解當?shù)卣斦毫?，還能通過引進施工及管理經(jīng)驗豐富、經(jīng)濟實力強的社會資本方帶動地方水利工程的運營管理，更能充分實現(xiàn)國家經(jīng)濟內(nèi)循環(huán)發(fā)展模式。