張 捷

(淮陰師范學(xué)院 運河與漕運文化研究中心， 江蘇 淮安 223001)

一、大運河文化帶立法的現(xiàn)狀

大運河文化帶是以多點聯(lián)動形成合力的戰(zhàn)略空間布局，也稱為遺產(chǎn)廊道。遺產(chǎn)廊道(heritage corridor)保護最早是北美地區(qū)(尤其是美國)針對大型線性文化景觀的戰(zhàn)略性保護方法。1984—2000年，美國先后建立了伊利諾伊州和密歇根州運河國家遺產(chǎn)廊道、特拉華州和里海通航運河國家遺產(chǎn)廊道、俄亥俄和伊利運河國家遺產(chǎn)廊道、奧古斯塔運河國家遺產(chǎn)區(qū)、伊利運河國家遺產(chǎn)廊道等，這些國家遺產(chǎn)廊道均有相應(yīng)立法保障[1]。美國運河遺產(chǎn)廊道立法重視對運河文化價值的整體認知，強調(diào)利用遺產(chǎn)振興經(jīng)濟，注重解決本國所面臨的景觀趨同、社區(qū)認同下降及經(jīng)濟衰退等相關(guān)問題。這與我國大運河文化帶建設(shè)面臨的問題有相似之處。

我國早期針對大運河遺產(chǎn)保護的立法大多與申遺有關(guān)。2009年，國家開始考慮大運河申遺項目，大運河保護和管理立法隨之開展。2012年7月，文化部出臺《大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》。為配合大運河申遺工作，《山東省大運河遺產(chǎn)山東段保護管理辦法》《洛陽市大運河遺產(chǎn)保護管理辦法》《寧波市大運河遺產(chǎn)保護辦法》等地方政府規(guī)章陸續(xù)公布。2014年大運河申遺成功后，《大運河揚州段遺產(chǎn)保護辦法》《大運河揚州段世界文化遺產(chǎn)保護辦法》《揚州市河道管理條例》《常州市歷史文化名城保護條例》《寧波市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》等政府規(guī)章和地方性法規(guī)陸續(xù)頒布實施。

2017年2月，習(xí)近平在視察北京通州時指出，要“以高度歷史使命感推進大運河文化帶建設(shè)”。6月初，習(xí)近平又對大運河文化帶建設(shè)作出批示，“要統(tǒng)籌保護好、傳承好、利用好”大運河文化。習(xí)近平的重要指示批示將大運河文化帶建設(shè)提升到國家戰(zhàn)略的高度。大運河沿線城市積極響應(yīng)這一國家戰(zhàn)略。《杭州市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》《嘉興市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》等地方性法規(guī)陸續(xù)出臺。2019年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《大運河文化保護傳承利用規(guī)劃綱要》(簡稱《規(guī)劃綱要》)。這是我國首個以文化為引領(lǐng)的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，明確了大運河文化帶建設(shè)的總體方向、主要目標和重點任務(wù)，為沿運河區(qū)域的整體布局和統(tǒng)籌建設(shè)打下了重要基礎(chǔ)。

保護好、傳承好、利用好大運河文化資源，是大運河沿線城市的共同責(zé)任。江蘇在此方面具有得天獨厚的條件和優(yōu)勢。江蘇省委、省政府積極貫徹落實國家對大運河文化帶建設(shè)的目標要求。2019年11月29日，江蘇省發(fā)布了全國第一部省級層面促進大運河文化帶建設(shè)的地方性法規(guī)——《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進大運河文化帶建設(shè)的決定》，推動大運河文化保護傳承利用工作全面步入法治化軌道。江蘇省還制定了《江蘇省大運河文化遺產(chǎn)保護傳承規(guī)劃》，旨在以法治思維和系統(tǒng)思維，全面統(tǒng)籌大運河文化保護傳承利用工作。這一時期，其他一些地方性法規(guī)也陸續(xù)頒布。比如，紹興市頒布了《紹興市大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》，淮安市頒布了《淮安市大運河文化遺產(chǎn)保護條例》，浙江省頒布了《浙江省大運河世界文化遺產(chǎn)保護條例》等。但總的來說，有關(guān)大運河文化帶的地方性法規(guī)數(shù)量仍然不多，立法體系構(gòu)建也相對滯后。

二、大運河文化帶立法存在的問題

(一)立法體系不夠完善

大運河文化帶立法在大運河申遺成功前側(cè)重于遺產(chǎn)保護管理，在申遺成功之后開始追求遺產(chǎn)保護傳承利用并重的新目標。[2]新目標確立之后，大運河文化帶立法的內(nèi)容從側(cè)重于對大運河遺產(chǎn)的管理向?qū)Υ筮\河全面保護的方向發(fā)展。目前，一些政府規(guī)章和地方性法規(guī)在大運河文化帶建設(shè)方面做出了有益的探索。但大運河文化帶立法依然存在立法層級不高、協(xié)調(diào)性不夠、體系不完備等問題。

(二)保護范圍不太明確

大運河文化帶立法的對象不限于大運河遺產(chǎn)保護，而是將整個大運河區(qū)域作為立法對象，其首要問題是大運河文化帶的區(qū)域范圍是什么？解決了這一問題后，方可討論區(qū)域內(nèi)遺產(chǎn)分布狀況以及保護傳承利用的有效方法等問題?，F(xiàn)有的大運河文化帶的法規(guī)規(guī)章對于文化帶區(qū)域范圍的表述大多比較籠統(tǒng)，也沒有形象的地圖展示。

(三)環(huán)境保護立法不夠重視

大運河文化帶區(qū)域立法必然涉及各種環(huán)境問題。除了與大運河本體有關(guān)的水環(huán)境、土壤環(huán)境、生態(tài)環(huán)境外，還涉及空氣質(zhì)量、噪聲污染等環(huán)境問題。但現(xiàn)有大運河文化帶立法并未囊括大運河文化帶區(qū)域內(nèi)地理和生態(tài)環(huán)境等重要因素，環(huán)境保護分量明顯不足，難以滿足大運河環(huán)境保護的現(xiàn)實需要。

(四)管理權(quán)限仍模糊不清

長期以來，在大運河文化遺產(chǎn)保護與管理過程中，一直存在部門間協(xié)調(diào)配合不夠的問題。分段管理、多頭管理問題較為突出，各自為政、相互扯皮推諉現(xiàn)象時常發(fā)生，區(qū)域間的資源整合共享、生態(tài)利益調(diào)節(jié)的常態(tài)化聯(lián)動協(xié)作機制不夠健全，跨區(qū)域協(xié)作保護的平臺較為缺乏，很難形成大運河文化保護傳承利用的整體合力。以江蘇為例，省級大運河文化帶建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在省水利廳，而市級運河辦則設(shè)在宣傳部、文旅局等?？梢姡筮\河文化帶建設(shè)中仍然存在管理權(quán)限模糊不清的問題，這將嚴重制約沿大運河文化帶的統(tǒng)籌建設(shè)[3]。

(五)保障資金落實不到位

資金短缺是大運河文化帶建設(shè)中遇到的普遍問題。目前，國家財政投入大運河文化帶建設(shè)的資金十分有限，社會贊助也是鳳毛麟角[4]。以江蘇為例，大運河文化帶建設(shè)經(jīng)費主要由省交通廳撥付，不少城市還未設(shè)立大運河文化帶建設(shè)專項資金。由于各沿運河城市的經(jīng)濟發(fā)展水平不同，財政實力差異較大，資金投入也呈現(xiàn)出顯著差異。蘇州市的經(jīng)濟發(fā)展水平較高，資金投入呈現(xiàn)出多層次、全方位的特征。除了市政府、區(qū)政府撥付專項建設(shè)資金之外，鎮(zhèn)政府也加大資金投入，還鼓勵社會資本參與大運河文化帶建設(shè)，參與方式多樣。但是常州、淮安及宿遷等城市的大運河文化帶建設(shè)資金投入力度則有待加強[5]。

(六)社會參與熱情不高

《江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于促進大運河文化帶建設(shè)的決定》第2條規(guī)定：“大運河文化帶建設(shè)應(yīng)當(dāng)落實新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，遵循文化引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進，科學(xué)規(guī)劃、優(yōu)化布局，強化傳承、創(chuàng)新發(fā)展，突出保護、合理利用的原則，將大運河文化帶打造成高品位、高水平的文化長廊、生態(tài)長廊、旅游長廊，共建共享民生家園?！笨梢?，大運河文化帶立法實際上是全社會的事。但是，由于信息擴散少，民眾對大運河文化帶立法的敏感度并不高，很多人認為立法是人大和政府的事。民眾對大運河文化帶立法的熱情不高，不利于大運河文化帶立法的集思廣益以及后續(xù)的法規(guī)實施。

三、改進大運河文化帶立法的對策

(一)構(gòu)建大運河文化帶立法體系

大運河文化帶立法應(yīng)該是全國性的。早在1978年12月，鄧小平就曾指出，由于立法的工作量很大，有些法規(guī)地方可以先試搞，再經(jīng)過總結(jié)提高，最后“制定全國通用的法律”[6]。大運河文化帶立法應(yīng)當(dāng)走這條路。大運河沿線省市可以結(jié)合本地的實際情況，先行制定政府規(guī)章和地方性法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，國家可以總結(jié)提煉各地的經(jīng)驗和有益做法，借鑒美國運河國家遺產(chǎn)廊道立法經(jīng)驗，在國家層面制定一部大運河文化帶法律。建議由全國人大常委會參照《長城保護條例》模式，制定一部《大運河保護條例》，從國家層面進行頂層設(shè)計，將大運河保護從單純的遺產(chǎn)保護提升為全局全區(qū)域的保護，讓大運河文化帶建設(shè)具有更高層次、更有效力的立法保障。

(二)繪制大運河文化帶保護區(qū)域

大運河文化帶屬于“帶狀”戰(zhàn)略的一種類型，需要明確其保護的區(qū)域范圍。美國《1988年特拉華州和里海通航運河國家遺產(chǎn)廊道法案》對區(qū)域的表述比較具體。“廊道邊界為地圖上通常描繪的‘特拉華州和里海通航運河國家遺產(chǎn)廊道’，編號為DELE—90000，日期為1988年8月。該地圖存放在華盛頓哥倫比亞特區(qū)內(nèi)務(wù)部和賓夕法尼亞環(huán)境資源部的辦公室，供公眾查閱。”[7]

我國2019年《規(guī)劃綱要》指出，中國大運河由京杭大運河、隋唐大運河、浙東運河現(xiàn)有和歷史上最近使用的主河道構(gòu)成。但普通民眾并不清楚“現(xiàn)有和歷史上最近使用的主河道”究竟指什么。為此，可以繪制大運河文化帶保護區(qū)域地圖，標明地圖的日期，并進行編號。地圖的存放地點公之于眾，以便于專家學(xué)者及感興趣的民眾查閱。

(三)強化大運河生態(tài)環(huán)境保護立法

目前，我國河流水系的治理工作遠遠落后于城市的發(fā)展速度，大運河沿線城市的水系受到不同程度的污染，已威脅到大運河及相關(guān)水域的生態(tài)環(huán)境。為此，大運河文化帶立法應(yīng)牢固確立綜合治理理念，順應(yīng)社會發(fā)展和自然規(guī)律，嚴格管控污染排放，堅持截污、清淤、駁坎、配水、綠化、保護、造景、管理八位一體治理[8]。為了防止大運河生態(tài)環(huán)境惡化，大運河文化帶立法應(yīng)明確禁止私采濫伐、亂排污水、過度開發(fā)自然資源、破壞生態(tài)平衡等行為。為此，應(yīng)當(dāng)加強大運河文化帶沿線城市在生態(tài)環(huán)境保護方面的合作，推動建立省級乃至國家級大運河生態(tài)保護聯(lián)防機制，并將成熟的保護經(jīng)驗與做法上升為制度、制定成法律，為大運河文化帶建設(shè)提供生態(tài)保障[9]。建議借鑒美國的做法，做好《環(huán)境保護法》《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《航道法》等法律之間的銜接工作，形成科學(xué)嚴謹?shù)谋Ｗo體系。

(四)重視管理體系與保護規(guī)劃立法

大運河文化帶建設(shè)需要跨地區(qū)、多部門通力合作。美國《1984年伊利諾伊與密歇根運河國家遺產(chǎn)廊道法案》關(guān)于遺產(chǎn)廊道委員會及其權(quán)利義務(wù)約占法案內(nèi)容的2/3[10]。我國可以借鑒美國的做法，設(shè)立大運河管理委員會，統(tǒng)籌大運河文化帶建設(shè)工作。大運河管理委員會可采取“國家—地方”兩級管理體制[11]，成員可以由官員、專家學(xué)者和群眾代表擔(dān)任。

大運河管理委員會的重要職責(zé)之一，是制定大運河文化帶建設(shè)的規(guī)劃。在美國運河國家遺產(chǎn)廊道法案中，編制運河規(guī)劃是遺產(chǎn)廊道委員會最重要的義務(wù)。法案具體規(guī)定了規(guī)劃的要求，包括規(guī)劃內(nèi)容和編制程序等。我國在《規(guī)劃綱要》的編制與實施過程中，暴露出地區(qū)、部門間協(xié)調(diào)不充分，保護區(qū)內(nèi)控制要求的意見不統(tǒng)一，重點保護區(qū)與一般保護區(qū)劃定的尺度不一等問題[12]。建議參照美國在運河文化保護方面的成功做法，確立大運河文化帶建設(shè)總體規(guī)劃的體系、編制程序及具體內(nèi)容，重視規(guī)劃編制前各相關(guān)部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，以確保規(guī)劃內(nèi)容與程序的合法與合理。

(五)確保大運河文化帶建設(shè)資金投入

美國《2000年伊利運河國家遺產(chǎn)廊道法案》規(guī)定，在每一個財政年度內(nèi)聯(lián)邦政府撥付的建設(shè)資金為100萬美元，而在廊道建設(shè)任何項目中聯(lián)邦政府資金不得超過支出總額的50%[13]。意思是說，地方政府應(yīng)當(dāng)至少提供50%的配套資金。在我國大運河文化帶建設(shè)中，中央財政當(dāng)然會給予一定的資金支持，但大運河沿線各省、市、縣(區(qū))人民政府也應(yīng)編列大運河文化帶建設(shè)專項資金，?？顚Ｓ?，并接受審計部門的監(jiān)督。

在大運河文化帶建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)探索建立以市場為主導(dǎo)、企業(yè)為運作主體、政府支持、社會推動的聯(lián)合機制，多方面籌措建設(shè)資金。大運河兩岸土地的出讓資金、土地整理返還的資金以及公有優(yōu)秀歷史建筑轉(zhuǎn)讓、出租的收益等，均可用于大運河文化帶建設(shè)。還可以通過項目帶動投資，以投資促進發(fā)展，以發(fā)展惠及民生?？梢詫⒂椖颗c公益項目結(jié)合起來開發(fā)，前者可以帶動后者的實施，從而在一定程度上解決大運河文化帶建設(shè)的資金問題。

(六)調(diào)動民眾參與立法的積極性

大運河文化資源是公共文化資源，大運河文化保護傳承利用是社會公共治理不可或缺的組成部分。大運河文化帶建設(shè)不能僅僅依賴政府，民眾也要廣泛參與。一是要給民眾提供參與的途徑。可以利用各級運河管理機構(gòu)傳遞大運河文化帶建設(shè)的信息。也可以建設(shè)全國統(tǒng)一的大運河網(wǎng)站，及時發(fā)布大運河文化帶建設(shè)規(guī)劃和法律法規(guī)，廣泛征求民眾意見，鼓勵民眾建言獻策。二是主管部門應(yīng)當(dāng)建立課題立項、招標或委托制度，構(gòu)建科研成果評價機制，開展成果評估、優(yōu)秀項目獎勵等活動，吸引社科類社團從事大運河文化帶立法基礎(chǔ)研究與應(yīng)用研究。三是在大運河文化帶建設(shè)中，充分吸納當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c，讓他們有事可干，并能增加收入。

結(jié)語

目前，大運河文化帶建設(shè)已經(jīng)納入國家的重大發(fā)展戰(zhàn)略。開展大運河文化帶建設(shè)立法，既是依法治國戰(zhàn)略的要求，也是文化自覺、自信、自強的基本保障。建議從立法體系、保護區(qū)域、環(huán)境立法、管理機構(gòu)、資金保障、民眾參與等方面深入推進大運河文化帶立法，尊重大運河文化保護傳承利用規(guī)律，針對不同地區(qū)大運河文化帶建設(shè)的實際，實施精細立法，彰顯地方特色，提高立法質(zhì)量，促進大運河文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展。