李芳英 福建省龍巖市武平縣審計(jì)局

近年來(lái)縣級(jí)固定資產(chǎn)投資審計(jì)中心的職責(zé)由專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督變成管理，“以審代結(jié)”矛盾突出，審計(jì)機(jī)關(guān)既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，用監(jiān)督的手段行使管理的職權(quán)。從現(xiàn)象上看，縣級(jí)固定資產(chǎn)投資審計(jì)中心的職責(zé)調(diào)整有了顯而易見(jiàn)的節(jié)約政府投資成效，但是，深層次方面由于政府投資審計(jì)監(jiān)督工作的弱化或不到位，投資監(jiān)管領(lǐng)域的“自律—他律—律他”市場(chǎng)發(fā)育有了一些錯(cuò)位和盲點(diǎn)，會(huì)造成一種難以預(yù)見(jiàn)的隱性損失風(fēng)險(xiǎn)。

如何理順審計(jì)監(jiān)督與工程管理的關(guān)系，依照審計(jì)法等相關(guān)法律法規(guī)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，依法對(duì)政府性投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)決算情況進(jìn)行審計(jì)，不得從事與審計(jì)監(jiān)督無(wú)關(guān)的其他管理性工作?？h級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)積極探索與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的投資審計(jì)模式，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用。

一、W縣現(xiàn)行投資審計(jì)模式的主要做法

根據(jù)《審計(jì)署關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作的意見(jiàn)》和《福建省審計(jì)廳關(guān)于進(jìn)一步完善和規(guī)范投資審計(jì)工作的通知》等相關(guān)規(guī)定，2019年9月該縣審計(jì)委員會(huì)出臺(tái)了《加強(qiáng)政府性投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督的通知》，進(jìn)一步明確了投資審計(jì)監(jiān)督的對(duì)象與范圍、職責(zé)和權(quán)限?！锻ㄖ窂?qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)工程結(jié)算管理，突出審計(jì)監(jiān)督，準(zhǔn)確把握政府性投資審計(jì)職責(zé)定位，結(jié)束以審代結(jié)模式。

（一）回歸審計(jì)監(jiān)督職責(zé)

根據(jù)規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的總預(yù)算（概算）執(zhí)行情況、年度預(yù)算的執(zhí)行情況和年度結(jié)算、單項(xiàng)工程結(jié)算、項(xiàng)目竣工決算的真實(shí)、合法、效益情況，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；對(duì)與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的招投標(biāo)、勘察、設(shè)計(jì)、施工等基本建設(shè)程序進(jìn)行審計(jì)，對(duì)建設(shè)單位取得項(xiàng)目資金的真實(shí)性、合法性進(jìn)行調(diào)查。審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員，不得參與政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目審批、方案評(píng)審、預(yù)算審核、結(jié)算審核、招投標(biāo)、竣工驗(yàn)收等管理工作，保證審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性。

2020年1月，該縣審計(jì)機(jī)關(guān)全面退出了政府投資項(xiàng)目結(jié)算審核等建設(shè)管理活動(dòng)，解決了多年來(lái)困擾投資審計(jì)的“老大難”問(wèn)題。依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，真正發(fā)揮投資審計(jì)在規(guī)范投資、防風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等方面的積極作用。

（二）轉(zhuǎn)變結(jié)算委托方式

項(xiàng)目總投資中建筑安裝工程費(fèi)200萬(wàn)元以上（含200萬(wàn)）的項(xiàng)目結(jié)算應(yīng)送縣財(cái)政評(píng)審中心審核；5萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下的項(xiàng)目結(jié)算由項(xiàng)目建設(shè)單位負(fù)責(zé)，自行委托經(jīng)政府采購(gòu)后進(jìn)入對(duì)外委托評(píng)審預(yù)選目錄庫(kù)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審核，50萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下審核成果必須報(bào)評(píng)審中心備案。項(xiàng)目報(bào)審結(jié)算金額原則上不得突破評(píng)審中心或委托的中介機(jī)構(gòu)已審定的項(xiàng)目預(yù)算金額，因客觀原因造成結(jié)算金額超過(guò)審定預(yù)算金額5%及以上的項(xiàng)目，應(yīng)分別按規(guī)定報(bào)批。評(píng)審中心可根據(jù)授權(quán)，將部分評(píng)審業(yè)務(wù)按規(guī)定對(duì)外委托給其他評(píng)審機(jī)構(gòu)或聘用有執(zhí)業(yè)資格的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員評(píng)審。對(duì)外委托應(yīng)按照公正、公平、公開(kāi)的原則，并按規(guī)定的程序從符合條件的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以隨機(jī)抽取方式選取。同一工程項(xiàng)目預(yù)結(jié)算編制、預(yù)結(jié)算評(píng)審不能為同一中介機(jī)構(gòu)。評(píng)審中心通過(guò)公開(kāi)方式選擇符合條件的中介機(jī)構(gòu)入選評(píng)審中心對(duì)外委托中介機(jī)構(gòu)名錄庫(kù)。

（三）突出審計(jì)重點(diǎn)

轉(zhuǎn)變投資審計(jì)模式，要突出審計(jì)重點(diǎn)，有計(jì)劃、有針對(duì)性地實(shí)施投資審計(jì)，保障審計(jì)質(zhì)量。首先要對(duì)全縣政府性投資項(xiàng)目摸清底數(shù)，然后列入年度審計(jì)計(jì)劃，列入計(jì)劃的項(xiàng)目要優(yōu)先選擇重點(diǎn)民生項(xiàng)目、重大公共基礎(chǔ)項(xiàng)目和財(cái)政投資金額較大的項(xiàng)目；同時(shí)加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，對(duì)政府性投資的重點(diǎn)項(xiàng)目從立項(xiàng)至竣工驗(yàn)收、交付使用全過(guò)程中的重要環(huán)節(jié)，進(jìn)行動(dòng)態(tài)和持續(xù)的審計(jì)監(jiān)督；注重項(xiàng)目融合，促進(jìn)“一審多果”，將投資審計(jì)工作與其他審計(jì)項(xiàng)目相互融合。

（四）加強(qiáng)對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的考核

經(jīng)批準(zhǔn)入選評(píng)審中心名錄庫(kù)的社會(huì)中介結(jié)構(gòu)，其備案資料，每年必須接受評(píng)審中心的核查。評(píng)審中心按不低于年度對(duì)外委托評(píng)審業(yè)務(wù)的10%進(jìn)行抽查，抽查后所確定的誤差率在2%以上的，根據(jù)委托合同約定扣減相應(yīng)委托評(píng)審費(fèi)用，直至取消其參與財(cái)政部門(mén)委托評(píng)審的資格。因過(guò)失造成評(píng)審結(jié)論嚴(yán)重失實(shí)，每年超過(guò)三次誤差率在3%以上的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)（含評(píng)審人員），從評(píng)審中心名錄庫(kù)中除名并取消其參與評(píng)審的資格，五年內(nèi)不得參與縣范圍內(nèi)的項(xiàng)目評(píng)審；與建設(shè)單位或施工單位串通，弄虛作假、收受賄賂并出具不實(shí)或內(nèi)容虛假的審核報(bào)告，造成國(guó)家損失的中介機(jī)構(gòu)（含評(píng)審人員），從名錄庫(kù)中除名并追究其法律責(zé)任。

（五）審計(jì)經(jīng)費(fèi)、購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的保證機(jī)制

根據(jù)審計(jì)需要，審計(jì)機(jī)關(guān)可聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員或委托具有資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參加審計(jì)工作。聘用專(zhuān)業(yè)人員和委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)所需經(jīng)費(fèi)分別列入建設(shè)項(xiàng)目投資成本和列入財(cái)政年度預(yù)算。對(duì)委托的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)建立協(xié)審機(jī)構(gòu)庫(kù)。協(xié)審機(jī)構(gòu)庫(kù)的建立，應(yīng)當(dāng)采用公開(kāi)招標(biāo)方式確定。審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)聘請(qǐng)的相關(guān)人員和委托的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督。

（六）建立抽查制度

依規(guī)對(duì)財(cái)政局投資評(píng)審中心及中介機(jī)構(gòu)審核的項(xiàng)目進(jìn)行抽審。審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)資金量、核減率等要素對(duì)財(cái)政局投資評(píng)審中心審核的項(xiàng)目按比例進(jìn)行抽審；社會(huì)中介機(jī)構(gòu)審核的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)在其審核報(bào)告出具后15個(gè)工作日內(nèi)報(bào)縣審計(jì)機(jī)關(guān)備案。縣審計(jì)機(jī)關(guān)每年在應(yīng)備案登記項(xiàng)目中抽取一定比例項(xiàng)目列入年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，就社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的審核質(zhì)量和項(xiàng)目管理情況開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)核查。

（七）建立建設(shè)項(xiàng)目停審?fù)藢彊C(jī)制

為確保審計(jì)監(jiān)督及時(shí)、有效，出現(xiàn)以下幾種情況可暫停審計(jì)或退審：一是建設(shè)單位和施工單位不配合審計(jì)工作的；二是合同條款存在歧義，影響工程造價(jià)確定，經(jīng)協(xié)調(diào)仍無(wú)法達(dá)成一致的；三是合同履行過(guò)程中產(chǎn)生糾紛，進(jìn)入司法程序的；四是工程結(jié)算相關(guān)責(zé)任單位收到審計(jì)結(jié)果征求意見(jiàn)稿，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不確認(rèn)審計(jì)結(jié)果、也不書(shū)面提出反饋意見(jiàn)的；五是其他需要暫停審計(jì)或退審的情況。在審計(jì)過(guò)程中發(fā)生暫停審計(jì)或退審情況時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將抄送相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)。暫停審計(jì)或退審的重大建設(shè)項(xiàng)目具備審計(jì)條件后，建設(shè)單位應(yīng)書(shū)面申請(qǐng)重新啟動(dòng)審計(jì)。

二、投資審計(jì)取得的主要成效

本人在投資審計(jì)工作中，對(duì)該縣2013年以來(lái)至2020年6月底竣工驗(yàn)收的投資金額200萬(wàn)元以上（含200萬(wàn)元）的政府性投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了摸底清理，包含縣直單位35個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道17個(gè)，國(guó)企9個(gè)；共337個(gè)項(xiàng)目。根據(jù)摸底匯總情況，發(fā)現(xiàn)存在以下普遍性問(wèn)題：一是項(xiàng)目建設(shè)程序方面：有74個(gè)項(xiàng)目未進(jìn)行預(yù)算評(píng)審；有8個(gè)項(xiàng)目未按規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)而采用邀標(biāo)，其中采用直接委托方式未招標(biāo)的項(xiàng)目2個(gè)。二是項(xiàng)目建設(shè)管理方面：63個(gè)已完工項(xiàng)目未及時(shí)辦理竣工結(jié)算，其中：竣工一年以上未結(jié)算的項(xiàng)目35個(gè)，部分完工項(xiàng)目長(zhǎng)達(dá)十年未結(jié)算；部分項(xiàng)目超預(yù)算：已結(jié)算未審核項(xiàng)目結(jié)算價(jià)超預(yù)算評(píng)審價(jià)10%的項(xiàng)目13個(gè)，如某鎮(zhèn)大水圳巷整治提升工程結(jié)算價(jià)超預(yù)算評(píng)審價(jià)94%、某安置小區(qū)工程結(jié)算價(jià)超預(yù)算評(píng)審價(jià)85%等。

此外，在政府性投資項(xiàng)目財(cái)務(wù)決算審計(jì)中還發(fā)現(xiàn)：項(xiàng)目前期規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等未按規(guī)定公開(kāi)招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)程序流于形式；人為拆分工程建設(shè)項(xiàng)目為多個(gè)子項(xiàng)規(guī)避招標(biāo)；項(xiàng)目實(shí)施中存在邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工現(xiàn)象；施工單位高估冒算現(xiàn)象嚴(yán)重；征地資金未及時(shí)結(jié)算；挪用征地資金用于其他零星工程建設(shè)；業(yè)務(wù)招待費(fèi)支出超出建設(shè)管理費(fèi)總額的5%、擴(kuò)大項(xiàng)目支出范圍、建設(shè)項(xiàng)目管理費(fèi)列支不規(guī)范、項(xiàng)目資金會(huì)計(jì)核算不規(guī)范等普遍性問(wèn)題。

本人以呈閱件方式向本級(jí)政府反映了政府性投資項(xiàng)目清理摸底及財(cái)務(wù)決算審計(jì)中發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，并提出六條規(guī)范政府性投資項(xiàng)目管理的建議，得到本級(jí)政府重視，促使政府出臺(tái)了《縣重點(diǎn)項(xiàng)目管理暫行規(guī)定》。規(guī)定對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的主要范圍、總投資和規(guī)模、申報(bào)與確定、管理與服務(wù)、保障與考評(píng)激勵(lì)等明確了具體的要求，建立政府投資滾動(dòng)項(xiàng)目庫(kù)，總投資超過(guò)1000萬(wàn)元及以上項(xiàng)目列入縣重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤管理。政府性投資項(xiàng)目嚴(yán)格按照“概算控制預(yù)算，預(yù)算控制決算”的原則，建立以“合同價(jià)控制”為核心的工程造價(jià)管控機(jī)制，嚴(yán)格控制工程造價(jià)。對(duì)概、預(yù)算調(diào)整作出明確規(guī)定，嚴(yán)禁先建后補(bǔ)手續(xù)，從投資預(yù)算上約束建設(shè)單位，同時(shí)從資金和結(jié)算資料上做好結(jié)算控制。

三、投資審計(jì)存在的困難和問(wèn)題

（一）專(zhuān)業(yè)審計(jì)人員不足

工程結(jié)算審計(jì)的內(nèi)容所涵蓋范圍十分廣泛，包括工程施工技術(shù)、工程造價(jià)、工程建設(shè)程序及財(cái)務(wù)決算等方面的內(nèi)容。這對(duì)審計(jì)人員提出更高的要求，不僅要熟悉財(cái)務(wù)審計(jì)知識(shí)，還要熟悉工程施工、造價(jià)方面的業(yè)務(wù)及整個(gè)基本建設(shè)程序。其中缺少任何一方面的知識(shí)和業(yè)務(wù)能力，都會(huì)影響審計(jì)質(zhì)量。加之審計(jì)工作開(kāi)展的滯后性，相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)更新不及時(shí)，在實(shí)際工作中，由于審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)能力不足導(dǎo)致應(yīng)該發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題未被發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，對(duì)最后審計(jì)結(jié)果造成影響。

（二）對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督不夠

轉(zhuǎn)變投資審計(jì)模式后，財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)每年必須對(duì)中介機(jī)構(gòu)審核的項(xiàng)目進(jìn)行檢查、抽審，但因人員少、任務(wù)重、業(yè)務(wù)能力不足等原因，檢查效果并不理想。如檢查一個(gè)工程建設(shè)項(xiàng)目，但該工程項(xiàng)目的預(yù)算評(píng)審、竣工結(jié)算委托了不同的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，在考核內(nèi)容、考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上存在不一致的問(wèn)題。審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有些社會(huì)中介機(jī)構(gòu)結(jié)算審核的工程項(xiàng)目核減率過(guò)低或?yàn)?，可能存在廉政防控風(fēng)險(xiǎn)。

四、加強(qiáng)投資審計(jì)的對(duì)策

（一）提高投資審計(jì)人員綜合能力

一是加大培訓(xùn)力度，積極參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)審計(jì)人員對(duì)專(zhuān)業(yè)技能、理論研究、投資相關(guān)審計(jì)軟件的應(yīng)用培訓(xùn)，充分運(yùn)用“審計(jì)大講堂”，提升審計(jì)業(yè)務(wù)水平；二是加強(qiáng)交流溝通，補(bǔ)齊短板。充分利用審計(jì)業(yè)務(wù)會(huì)議，結(jié)合具體審計(jì)項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目中存在重大、疑難問(wèn)題，問(wèn)題定性及套用的法律法規(guī)等內(nèi)容進(jìn)行研討，同時(shí)加強(qiáng)兄弟縣市局的學(xué)習(xí)交流，積極爭(zhēng)取省、市學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)，以審代訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力；三是制定好審計(jì)實(shí)施方案，做好人員分工，使審計(jì)人員可以按照相關(guān)要求對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展審計(jì)工作，提高審計(jì)人員在審計(jì)中的參與力度，做到在審計(jì)項(xiàng)目中學(xué)習(xí)，在學(xué)習(xí)過(guò)程中開(kāi)展項(xiàng)目審計(jì)工作。四是強(qiáng)化績(jī)效考核機(jī)制，對(duì)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)行目標(biāo)管理，納入年度績(jī)效考核，與評(píng)先評(píng)優(yōu)、干部提拔任用掛鉤。

（二）加強(qiáng)對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)有效監(jiān)督

一是建設(shè)單位應(yīng)增強(qiáng)工程結(jié)算管理主體責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)履職行為的監(jiān)管；二是審計(jì)、財(cái)政部門(mén)應(yīng)按規(guī)定對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)實(shí)施的政府投資建設(shè)項(xiàng)目審核結(jié)果進(jìn)行抽查，抽查比例原則上不少于上一年度項(xiàng)目數(shù)量的10%；三是完善招標(biāo)文件和合同約定，把咨詢成果準(zhǔn)確性與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)咨詢費(fèi)掛鉤，對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)管理考核進(jìn)行規(guī)范管理；四是建立責(zé)任追究制度，加強(qiáng)社會(huì)中介結(jié)構(gòu)與建設(shè)單位、施工單位三方的制度約束，保障工程預(yù)、結(jié)算審核的質(zhì)量和嚴(yán)肅性。

（三）全面提高投資審計(jì)質(zhì)量

政府投資審計(jì)的目標(biāo)是規(guī)范工程管理、防止損失浪費(fèi)、節(jié)約政府投資。積極探索政府投資審計(jì)與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、鄉(xiāng)村振興審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政策跟蹤審計(jì) 有機(jī)結(jié)合，開(kāi)展嵌入式、融合式審計(jì)新模式，推進(jìn)投資審計(jì)全覆蓋，統(tǒng)籌審計(jì)資源配置。實(shí)現(xiàn)對(duì)工程管理、工程決算等全方位的監(jiān)督。如以重點(diǎn)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)為切入點(diǎn)，對(duì)重大工程的建設(shè)管理、資金使用管理進(jìn)行全過(guò)程跟蹤審計(jì)，關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)的合規(guī)性、資金使用效益和干部廉政情況，推進(jìn)投資審計(jì)工作從事后監(jiān)督到事前、事中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能作用。