楊春茂

現代社會，凡勞動對象是人的行業(yè)，從業(yè)人員的數量與勞動對象的數量都存在科學的比例關系，這種比例關系在教師行業(yè)表現得極為明顯。

世界范圍內，在辦學條件達到國家規(guī)定標準的前提下，一般用師生比來衡量一個地區(qū)、一所學校的辦學效益。這道理看起來簡單，但實際操作起來并非易事。筆者曾經參加過國家制定中小學教職工編制標準的一些工作。在確定教師編制標準時，負責經費的部門認為教師太多，學校認為教師太少，教育行政部門夾在中間兩頭為難。教師編制標準的制定過程，實際上是一個對教育重要性認識的過程。

2001年10月11日，國務院辦公廳轉發(fā)了中央編辦、教育部、財政部出臺的《關于制定中小學教職工編制標準的意見》。雖然在筆者看來，這個編制標準在全面實施素質教育、大力推進課程和教材改革、應對教育質量要求越來越高的形勢下較為嚴格，但這畢竟是新中國成立以來國家頒布的最權威的中小學教師編制方面的法規(guī)。

盲目減少教師數量無異于殺雞取卵

理論的探討可以繼續(xù)進行，但教師編制應當按照法規(guī)執(zhí)行。據筆者了解，在我國一些農村地區(qū)，國家規(guī)定的教師編制執(zhí)行很不理想。一些地方沒有進行定量分析，更沒有學習和了解教育的基本規(guī)律，只憑感覺認為教師數量太多，要減少，更有甚者，為了減輕財政壓力而減少教師數量。

不可否認，當前在一些地區(qū)和單位確實存在“吃皇糧”的人過多、財政負擔過重的問題。但要解決財政負擔過重的問題，首先要弄清楚誰不應當“吃皇糧”，哪個行業(yè)不應當“吃皇糧”，從而規(guī)定不同地區(qū)公務員、教師、警察等公職人員及某些事業(yè)單位“吃皇糧”人員占總人口的比例，而不是簡單地拿“塊頭大”、占財政支出比重大的教育或者教師隊伍開刀，甚至以拖欠教師工資的形式來緩解財政壓力。

在我國農村一些地區(qū)，不顧教育質量，盲目減少或限制增加教師數量，以求減少財政支出的行為，無異于殺雞取卵，后果可想而知。

確定編制應以工作量為重要依據

教育本身有其內在規(guī)律，教育質量要以相應的教師數量作為保障。宏觀分析，我國教師數量不是多了而是少了。不妨與國外比較一下：俄羅斯約1.4億人口，教師405萬人;美國人口3億多，教師3600多萬人;我國14億人口，教師只有1730多萬人。這是宏觀的分析和比較，當然各國有各國的國情。具體操作起來，筆者認為，應根據國家頒布的編制標準和省級人民政府制定的實施意見，以規(guī)范、優(yōu)化、高效、精簡為原則，根據教育層次、學校教育教學工作任務、班額和教職工工作量，合理確定每所學校的教職工編制。應當從以下幾個方面加強中小學教職工編制管理工作。

第一，要明確中小學教職工編制管理權限。只有中央和省級人民政府才能制定教職工編制標準和實施意見。在編制主管部門核定的教職工編制總額內，教育行政部門應該具體核定中小學校教職工編制，并負責日常管理。

第二，在教育系統(tǒng)內部應當嚴格控制學校領導職位數量，科學設置學校內部機構，建立職責分明、管理高效的學校內部運行機制。學校管理人員和其他職員，按照一人多崗、專兼結合的原則配備。要通過辭退不合格人員、清退臨時人員、精簡非教學人員的方式，優(yōu)化中小學教師隊伍，保證一線教學教師需要。進一步推動農村中小學布局調整，根據新的教師編制標準和學校規(guī)模重新核定教師編制。

第三，結合教師資格制度的實施，辭退不合格教師和代課教師，清理被學校以外機構占用的教師編制（包括教育部門占用的教師編制）和在編不在崗人員的編制，讓能夠任教的回到教學崗位，讓有特殊需要的調出教學崗位。

第四，從工作能力上劃分清楚從業(yè)人員的性質。例如，一些教科研單位編制全國沒有統(tǒng)一的標準，但基本上都是用教師編制。這些人占用教師編制，拿教師工資和津貼。對以上人員應當清理，明確性質，屬于公務員、科研機構的應剝離教師序列。

第五，不應當輕易斷言一個地區(qū)或一所學校教師超編，因為全世界基礎教育都有小班化趨勢。中國的農村地區(qū)，還有10多萬個教學點，這些教學點學生少，居住分散，采用復式教學。對于這些地區(qū)，不應當簡單套用師生比配備教師。我國目前缺編最嚴重的是幼兒園、職業(yè)學校和高等學校。

第六，確定教師編制時，應當“以人為本”，而不應當“以錢為本”。應當盡快制定教師工作量標準，把教師工作量作為制定每個教師編制的主要依據。制定教師工作量標準，一方面有利于教師有足夠的精力投入教育教學，另一方面也有利于維護教師的合法權益。

第七，進一步明確教師聘任中法律規(guī)定與地方政府權力的關系。改革開放以來，為了提高教師地位，改善教師待遇，保障教師的合法權益，國家加快教師隊伍管理的法制建設進程，陸續(xù)出臺一系列法律，充分體現了教師職業(yè)性質和勞動特點。

聘任教師要依法辦事

在教師的權利和義務、資格和作用、培養(yǎng)和培訓、考核、待遇、獎勵等方面，法律做了明確規(guī)定。對于一些影響重大、操作復雜、涉及面廣的問題，有關法律法規(guī)用授權方式做出了規(guī)定。例如，《中華人民共和國教師法》第十七條規(guī)定：“實施教師聘任制的步驟、辦法由國務院教育行政部門規(guī)定。”第三十條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府可以適當提高長期從事教育教學工作的中小學退休教師的退休金比例。”

國家之所以要做這樣的法律規(guī)定，就是為了保障教師教育質量，保障教師的合法權益。凡有國家法律明確規(guī)定的，地方政府無權制定與法律相抵觸的政策法規(guī)。具體來說，按照地方法規(guī)服從國家行政法規(guī)、國家行政法規(guī)服從法律、法律服從憲法的原則辦事。

當前，在中小學教師聘任中，無視國家法律法規(guī)，超越教師管理權限，違背教育規(guī)律的事時有發(fā)生。今后應當加強《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》的實施力度和執(zhí)法檢查，在保證教師數量、提高教師質量等方面保障教師的合法權益。

（作者系教育部中國教師發(fā)展基金會原秘書長、中國教育學會監(jiān)事長、北京大學繼續(xù)教育學院課程專家）