王曉京，陳夢雪

(黃石市西塞山區(qū)人民檢察院，湖北 黃石 435002)

湖北省檢察機(jī)關(guān)從2018年6月開始部署開展“長江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動”。近一年的時間，湖北省檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮了生態(tài)保護(hù)公益訴訟在長江大保護(hù)中的作用，共立案1472件，督促恢復(fù)治理被污染水域面積6.3萬余畝，關(guān)停、整治違法養(yǎng)殖場500余家，清理被非法占用的長江干支流航道96.6公里，清除長江干支流岸線固體廢物43萬噸，恢復(fù)被破壞林地面積1700余畝。①雖然檢察機(jī)關(guān)在長江流域公益訴訟工作初步取得成效，長江流域公益訴訟依據(jù)的水法規(guī)也已經(jīng)形成了較為完整的制度體系，但仍然存在法律規(guī)定之間協(xié)調(diào)性差、各責(zé)任主體之間權(quán)限劃分不明、缺乏流域整體性保護(hù)機(jī)制等急需解決的問題。本文以檢察機(jī)關(guān)開展長江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟為視角，就完善長江流域水法規(guī)體系建設(shè)提出一些建議，為實(shí)現(xiàn)長江流域綠色健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

一、長江流域水法規(guī)體系概述

從1988年，我國第一部規(guī)范長江水事活動的基本法《中華人民共和國水法》頒布實(shí)施以來，我國又先后制定頒布了《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國水土保持法》等，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國的長江流域水法規(guī)體系已經(jīng)基本成型，為檢察機(jī)關(guān)在長江流域開展公益訴訟工作奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

(一)長江流域水法規(guī)體系概念

長江流域水法規(guī)體系是指調(diào)整長江流域水事活動中社會關(guān)系的各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有法律約束力的規(guī)范性文件構(gòu)成的有機(jī)整體。

(二)長江流域水法規(guī)體系的分類

根據(jù)法律法規(guī)的效力位階的不同進(jìn)行劃分，我國長江流域水法規(guī)體系可以分為：由全國人大或者全國人大常委會制定的長江流域法律；由國務(wù)院制定的長江流域行政法規(guī)；由國務(wù)院各部門制定的長江流域部門規(guī)章；由地方各級立法機(jī)關(guān)制定的長江流域地方性法律法規(guī)。

根據(jù)法律法規(guī)內(nèi)容的不同進(jìn)行劃分，我國長江流域水法規(guī)體系可以分為：防洪減災(zāi)、水資源開發(fā)利用與保護(hù)、水污染防治、水生態(tài)保護(hù)、航運(yùn)管理等。

(三)我國的長江流域水法規(guī)體系

經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國已經(jīng)建立了基本符合長江流域水情的水法規(guī)體系，讓長江流域的公益訴訟檢察工作能夠有法可依、有章可循。具體包含以下幾個部分：

1、長江流域法律：《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國水土保持法》“涉水四法”等。

2、長江流域行政法規(guī)：《中華人民共和國防汛條例》《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》《長江河道采砂條例》《中華人民共和國水文條例》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等。

3、長江流域部門規(guī)章：《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》《長江流域大型開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查辦法》《長江流域省際水事糾紛預(yù)防和處理實(shí)施辦法》《長江水利委員會入河排污口監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等。

4、長江流域地方性法律法規(guī)：《湖北省河道采砂管理辦法》《湖北省河道管理實(shí)施辦法》《湖北省湖泊保護(hù)條例》等。

二、目前長江流域水法規(guī)體系建設(shè)存在的問題

我國已經(jīng)建立的較為完整的長江流域水法規(guī)體系，高度體現(xiàn)了新時期長江治水思路，明確了長江水利事業(yè)可持續(xù)發(fā)展方向，為檢察機(jī)關(guān)開展“長江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動”提供了法律依據(jù)。但是在看到立法成果的同時，也要清醒地看到目前長江流域水法規(guī)體系中仍然存在的一些問題，這些問題都將直接或者間接地影響到長江流域公益訴訟工作的開展，如長江水法規(guī)之間協(xié)調(diào)性差、各責(zé)任主體之間權(quán)限劃分不明、缺乏流域整體性保護(hù)機(jī)制等。

(一) 長江水法規(guī)之間協(xié)調(diào)性差，存在重疊、交叉、沖突

從目前我國的長江流域水法規(guī)體系可以看出，不同效力位階、不同內(nèi)容的法律法規(guī)十分眾多，紛繁復(fù)雜。由于不同的長江水法規(guī)的出臺背景、價值觀念、法律關(guān)系、核心內(nèi)容、制度體系是不同的，缺乏通盤考慮，必然導(dǎo)致協(xié)調(diào)性差，交叉重疊的事項(xiàng)授權(quán)不清、規(guī)定不明，實(shí)踐層面的法律沖突等諸多問題。例如對于在河道范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪建筑物，《水法》和《防洪法》分別規(guī)定了法律責(zé)任，《中華人民共和國水法》第六十五條第一款規(guī)定：“在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，或者從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責(zé)令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物，恢復(fù)原狀?！薄吨腥A人民共和國防洪法》第五十六條規(guī)定：“在河道、湖泊管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物的，責(zé)令停止違法行為，排除阻礙或者采取其他補(bǔ)救措施，可以處五萬元以下的罰款?！毙姓C(jī)關(guān)常常以《水法》為依據(jù)對在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物的處理是一般法律規(guī)定，《防洪法》對在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物的處理是特別法律規(guī)定，基于特別法優(yōu)于一般法的適用原則，行政機(jī)關(guān)主張適用《防洪法》規(guī)定，以《防洪法》中要求的“排除阻礙或者采取其他補(bǔ)救措施”為履職到位的依據(jù)，從而逃避《水法》規(guī)定的“限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物，恢復(fù)原狀”的職責(zé)。如此一來，檢察機(jī)關(guān)很難確定行政機(jī)關(guān)履職到位的標(biāo)準(zhǔn)，無法從根源上治理在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪建筑物的頑疾。

(二)各責(zé)任主體之間權(quán)限劃分不明

長江流域?qū)λ鷳B(tài)、水環(huán)境負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的責(zé)任主體眾多，包括對長江水上、岸線、湖泊、資源、漁政等各個方面的管理，責(zé)任涉及十幾甚至二十余家單位，職責(zé)分工復(fù)雜，有時還有交叉和空白。②由于一些長江水法規(guī)規(guī)定不完善，導(dǎo)致不同責(zé)任主體的權(quán)力界限不明確，權(quán)力間的關(guān)系不清晰。一個公益訴訟案件可能涉及多個責(zé)任主體參與其中，因各責(zé)任主體之間權(quán)限劃分不明，經(jīng)常出現(xiàn)互相推諉扯皮、推卸責(zé)任的局面，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以鎖定責(zé)任主體。比如在地方層面，《水法》第12條第4款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作?！钡珱]有明確不同層級水行政管理部門“規(guī)定的權(quán)限”的劃分方式及其相關(guān)程序，導(dǎo)致各地方“三定方案”規(guī)定職責(zé)權(quán)限差異很大。③在黃石市西塞山區(qū)人民檢察院訴黃石市水利湖泊局對黃石市眾成黃砂站在長江河道管理范圍內(nèi)非法建設(shè)港口設(shè)施怠于履職一案中，上下級行政機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)規(guī)定不清晰，導(dǎo)致互相推諉扯皮、推卸責(zé)任的局面。黃石市水利湖泊局表示已經(jīng)通過書面授權(quán)的方式將西塞山區(qū)的水執(zhí)法權(quán)下放到西塞山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，而西塞山區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局表示執(zhí)法人員編制少、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)短缺、執(zhí)法手段單一，雖有書面的權(quán)力授權(quán)，但無實(shí)際的執(zhí)法力量，實(shí)際執(zhí)法困難，導(dǎo)致西塞山轄區(qū)內(nèi)長江水生態(tài)環(huán)境的管理和監(jiān)督執(zhí)法缺位，給檢察機(jī)關(guān)確定責(zé)任主體造成一定困擾。

(三)缺乏流域整體性保護(hù)機(jī)制

長江水法規(guī)體系中缺乏流域整體性保護(hù)和治理的機(jī)制，沒有統(tǒng)一協(xié)調(diào)立法標(biāo)準(zhǔn)，沒有完善的流域司法體制，并且由于行政分隔和利益沖突，當(dāng)發(fā)生跨行政區(qū)域的水污染事故和糾紛時，難以做出及時有效的防控措施。目前，檢察機(jī)關(guān)初步形成長江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟協(xié)作新格局，跨省域、跨地域、跨區(qū)域檢察保護(hù)“擰成一股繩”，筑牢長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法屏障。如江西、湖北、湖南三省檢察機(jī)關(guān)簽署《關(guān)于加強(qiáng)新時代區(qū)域檢察協(xié)作服務(wù)和保障長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的意見》，將長江流域跨區(qū)域公益訴訟和刑事檢察協(xié)作作為重要內(nèi)容部署，同頻共振保護(hù)“一江水”。④然而，長江水法規(guī)體系缺乏流域整體性保護(hù)機(jī)制，無法為檢察機(jī)關(guān)跨區(qū)域協(xié)作提供完善的機(jī)制保障。

三、完善長江流域水法規(guī)體系建設(shè)的建議

要解決當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)在開展長江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟中遇到的水法規(guī)體系建設(shè)存在的問題，單純的對現(xiàn)行法律修改無法滿足需要，最有效的是針對長江流域特點(diǎn)的長江保護(hù)進(jìn)行專門立法。以下對長江保護(hù)專門立法提幾點(diǎn)建議。

(一)加大《長江保護(hù)法》立法工作推進(jìn)力度

2019年12月23日，長江保護(hù)法草案首次提請全國人大常委會會議審議。2020年5月25日，栗戰(zhàn)書在全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告中指出，2020年，全國人大常委會圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，制定《長江保護(hù)法》等?！堕L江保護(hù)法》將是一部跨流域的綜合法、特別法，通過“橫切面”立法的方式，與已有的長江水法規(guī)交叉，打破“條條”立法和“塊塊”立法之間的矛盾，把與長江流域有關(guān)的各種要素、各種社會關(guān)系綜合起來，放一部法律里來進(jìn)行規(guī)范，以期達(dá)到統(tǒng)一協(xié)調(diào)的效果。

長江保護(hù)法草案不僅在一定程度上體現(xiàn)了長江流域水法規(guī)體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，也將為公益訴訟提供更加強(qiáng)有力的法律依據(jù)。草案也提出，十年內(nèi)長江干流和重要支流等重點(diǎn)水域全面禁止生產(chǎn)性捕撈，在水生生物重要棲息地科學(xué)劃定禁止航行區(qū)域和限制航行區(qū)域，加大對長江流域珍稀瀕危水生野生動植物的保護(hù)力度。草案更提出，建立長江流域河道采砂許可制度，依法劃定禁止采砂區(qū)和禁止采砂期，控制采砂船舶總量；草案提出，禁止在長江干支流岸線一公里范圍內(nèi)新建、擴(kuò)建化工園區(qū)和化工項(xiàng)目，禁止重污染企業(yè)和項(xiàng)目向長江中上游轉(zhuǎn)移。針對公益訴訟“長江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)活動”的重點(diǎn)和熱點(diǎn)問題，長江保護(hù)法草案一一作出規(guī)定，這些規(guī)定將是檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真學(xué)習(xí)掌握的內(nèi)容?！堕L江保護(hù)法》的出臺將為公益訴訟提供更有力的法律依據(jù)，有利于檢察機(jī)關(guān)更充分地履行檢察職能,更好地維護(hù)人民群眾切身利益，因此加大《長江保護(hù)法》立法工作推進(jìn)力度是完善長江水法規(guī)體系的當(dāng)務(wù)之急。

(二)明晰法律責(zé)任承擔(dān)主體

明晰法律責(zé)任承擔(dān)主體，對于公益訴訟案件準(zhǔn)確定性、程序及時啟動至關(guān)重要。針對因長江水法規(guī)規(guī)定不完善，長江流域公益訴訟實(shí)踐中出現(xiàn)的權(quán)責(zé)交叉、分工不明等導(dǎo)致責(zé)任主體不明問題，首當(dāng)其沖的解決辦法應(yīng)當(dāng)是完善長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法。以期界定權(quán)力邊界、建立權(quán)力溝通協(xié)調(diào)平臺、暢通權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，妥善消除權(quán)力與權(quán)力之間的沖突。

《長江保護(hù)法》將以明晰責(zé)任方式規(guī)范推進(jìn)長江流域公益訴訟走深走實(shí)。長江保護(hù)法草案說明中明確提出：“制度長江保護(hù)法，科學(xué)合理劃定各方職責(zé)邊界，理順中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系，建立起統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動的長江流域管理體制?！遍L江流域協(xié)調(diào)機(jī)制下的分部門管理體制，貫穿于長江保護(hù)法草案始終，涉及需要多部門協(xié)同配合或職責(zé)交叉的工作，基本都有牽頭組織、協(xié)同配合的表述，通過強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制的制度設(shè)計(jì)，可以有效解決長江流域管理體制中“九龍治水”的問題。長江保護(hù)法草案對于各責(zé)任主體權(quán)責(zé)的明確規(guī)定，將有利于檢察機(jī)關(guān)確定責(zé)任主體，從而更好地履行公益訴訟檢察監(jiān)督職能，做深、做實(shí)長江流域公益訴訟檢察工作。

但是，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制仍然存在一個設(shè)計(jì)缺陷。長江保護(hù)法草案規(guī)定：“長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制由國務(wù)院建立；國務(wù)院有關(guān)部門和長江流域省級人民政府負(fù)責(zé)落實(shí)國務(wù)院長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制有關(guān)決定；長江流域市、縣級河長,負(fù)責(zé)落實(shí)長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制決定的相關(guān)工作任務(wù)。”從法條規(guī)定中可以看出，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制沒有設(shè)立具體的機(jī)構(gòu)，與各個層級的行政機(jī)關(guān)關(guān)系也比較混亂，并且還將許多具體的職責(zé)賦予給沒有具體機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)機(jī)制，難以讓協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，《長江保護(hù)法》應(yīng)給協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)立特別機(jī)構(gòu)或者將協(xié)調(diào)機(jī)制的職能賦予給某個現(xiàn)存的機(jī)構(gòu)，這個機(jī)構(gòu)有法律明確授權(quán)的管理職能，有權(quán)力運(yùn)行的范圍和基本程序，如此才是《長江保護(hù)法》能否解決“九龍治水”問題的關(guān)鍵所在。

長江流域水法規(guī)體系能夠完全將長江流域每一個水事行為的責(zé)任明確下來肯定是理想狀態(tài)，那么現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)多部門參與、職權(quán)交叉的特殊情況，檢察機(jī)關(guān)在確定責(zé)任主體時應(yīng)當(dāng)在充分參考法律規(guī)定的情況下，根據(jù)責(zé)任主體參與的時間順序、對行政行為的影響程度、履行職責(zé)的分工等進(jìn)行全局考量。

(三)建立流域整體性保護(hù)機(jī)制

從建立長江流域整體性保護(hù)機(jī)制上來看，長江保護(hù)法草案規(guī)定在調(diào)整長江水事活動中達(dá)到流域性整體保護(hù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制也在一定程度上打破行政區(qū)域分隔，但是在流域性司法體制還存在立法空白。司法管轄地域性不利于解決流域性糾紛是《長江保護(hù)法》必須面對的挑戰(zhàn)。建議探索在《長江保護(hù)法》中對長江流域司法體制做出明確規(guī)定，比如以流域?yàn)閱挝辉O(shè)立跨行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境專門審判機(jī)構(gòu)，打破傳統(tǒng)的司法管轄界限，建立符合“流域特性”的司法制度。如此一來，能夠與最高檢《意見》提出要深化長江經(jīng)濟(jì)帶鐵路運(yùn)輸檢察體制改革，建立集中管轄跨省生態(tài)環(huán)境資源行政公益訴訟案件機(jī)制相互配合。為檢察機(jī)關(guān)開展長江流域公益訴訟檢察區(qū)域協(xié)作從單一分散合作向系統(tǒng)整體合作轉(zhuǎn)變，從依靠地緣聯(lián)系合作向依靠制度合作轉(zhuǎn)變，從臨時隨機(jī)合作向常態(tài)規(guī)范合作轉(zhuǎn)變提供機(jī)制保障，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)長江生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)與改善。

注釋：

①記者程遠(yuǎn)州、范昊天：《湖北加強(qiáng)公益訴訟保護(hù)長江生態(tài)》，《人民日報》，2019年05月09日，12版。

②穆書芹、趙春蕾：《長江流域生態(tài)保護(hù)檢察公益訴訟實(shí)踐探析》，《中國檢察官》，2019年第15期。

③呂忠梅：《建立“綠色發(fā)展”的法律機(jī)制：長江大保護(hù)的“中醫(yī)”方案》，2019年第10期。

④《綠色發(fā)展·協(xié)作保障服務(wù)保障長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展檢察白皮書》，2019。