楊靜慧，曹楊楊

(江蘇師范大學(xué) 公共管理與社會(huì)學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出拉開了鄉(xiāng)村復(fù)興的序幕，體現(xiàn)出新時(shí)代黨中央對(duì)我國社會(huì)基本矛盾變化的敏銳觀察，也表現(xiàn)了黨中央對(duì)于農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的進(jìn)步、農(nóng)民生活的改善的重視。農(nóng)村公共服務(wù)的完善是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要前提，也是鄉(xiāng)村振興的重要組成部分。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民生活的改善離不開農(nóng)村公共服務(wù)的完善。

一、鄉(xiāng)村振興背景下完善農(nóng)村公共服務(wù)供給的必要性分析

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是在新時(shí)代為解決“三農(nóng)”問題而提出的偉大戰(zhàn)略，而農(nóng)村公共服務(wù)供給的完善則是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必要條件，沒有農(nóng)村公共服務(wù)的完善，就無法實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)。

(一)完善農(nóng)村公共服務(wù)供給是鄉(xiāng)村振興的基石

農(nóng)村公共服務(wù)的完善能夠促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、生態(tài)和諧，這些正是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，所以，農(nóng)村公共服務(wù)的完善能為鄉(xiāng)村振興提供強(qiáng)力支撐，是鄉(xiāng)村振興的基石。第一，農(nóng)村公共服務(wù)的完善能促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。激活農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)活力一直是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要目標(biāo)，隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村” 已經(jīng)成為農(nóng)村新的生產(chǎn)方式，有效推進(jìn)了農(nóng)業(yè)的高效化、科學(xué)化。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在農(nóng)村的應(yīng)用需要堅(jiān)實(shí)的技術(shù)基礎(chǔ)，這就有賴于農(nóng)村公共服務(wù)的完善，尤其是農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的完善。第二，農(nóng)村公共服務(wù)的完善能促進(jìn)農(nóng)村的文化繁榮。文化建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容之一，文化的繁榮能夠讓農(nóng)村的生活變得更加多姿多彩，豐富農(nóng)民的精神世界。農(nóng)村公共文化供給是農(nóng)村公共服務(wù)供給的重要組成部分之一，而農(nóng)村公共文化供給的完善能夠推動(dòng)鄉(xiāng)村文明的發(fā)展。第三，農(nóng)村公共服務(wù)的完善能促進(jìn)農(nóng)村的生態(tài)和諧。生態(tài)和諧是建立美麗鄉(xiāng)村的關(guān)鍵之一，也是鄉(xiāng)村振興必須要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)之一。金山銀山不如綠水青山，想要擁有綠水青山就必須整治農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。目前，我國農(nóng)村生活垃圾和污水的集中處理率較低，而胡亂排放的污水和隨地亂扔的垃圾嚴(yán)重影響了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是解決農(nóng)村環(huán)境問題的有效途徑之一。

(二)完善農(nóng)村公共服務(wù)供給是鄉(xiāng)村振興的評(píng)價(jià)指標(biāo)

農(nóng)村公共服務(wù)是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要組成部分，農(nóng)村公共服務(wù)水平是檢驗(yàn)鄉(xiāng)村振興的重要指標(biāo)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中明確提出要完善農(nóng)村公共服務(wù)供給體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)體現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)水平的提高以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。一方面，鄉(xiāng)村振興要求提升農(nóng)村公共服務(wù)水平。農(nóng)村公共服務(wù)水平直接反映出鄉(xiāng)村振興的實(shí)施效果，是鄉(xiāng)村振興的評(píng)價(jià)指標(biāo)。我們可以從農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村社會(huì)設(shè)施建設(shè)來考察鄉(xiāng)村振興的實(shí)施效果。一方面，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的老問題不少，主要體現(xiàn)在農(nóng)村水利設(shè)施老舊、道路建設(shè)不足以及農(nóng)村生活設(shè)施不完善等。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)可以直接反映出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施進(jìn)度，鄉(xiāng)村的振興必須要有現(xiàn)代化的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。另一方面，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興必須完善農(nóng)村社會(huì)設(shè)施的建設(shè)，農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，主要體現(xiàn)在農(nóng)村醫(yī)療設(shè)施的落后以及教育資源的不足。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須完善農(nóng)村社會(huì)設(shè)施的建設(shè)，農(nóng)村社會(huì)設(shè)施的建設(shè)既是鄉(xiāng)村振興的實(shí)施結(jié)果，也是鄉(xiāng)村振興實(shí)施過程中的重要支撐。此外，鄉(xiāng)村振興要求實(shí)現(xiàn)城市公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不公的根源，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的差距主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)醫(yī)療設(shè)施、教育資源以及社會(huì)保障上的巨大差距。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是提高農(nóng)村公共服務(wù)水平的最終目的，也是鄉(xiāng)村振興的重要目標(biāo)之一。鄉(xiāng)村能否振興，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成效如何，關(guān)鍵在于城鄉(xiāng)公共服務(wù)能否實(shí)現(xiàn)均等化。

(三)完善農(nóng)村公共服務(wù)供給是鄉(xiāng)村振興的保障

產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)，而這些目標(biāo)的達(dá)成都離不開公共服務(wù)供給的完善，農(nóng)村公共服務(wù)是鄉(xiāng)村振興各個(gè)方面的保障。第一，完善農(nóng)村公共服務(wù)供給保障產(chǎn)業(yè)興旺。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的關(guān)鍵在于通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系的現(xiàn)代化，構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的格局。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，電商具有強(qiáng)大的發(fā)展?jié)摿Γ趯?shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的過程中可以通過電商平臺(tái)優(yōu)秀的流通銷售能力來實(shí)現(xiàn)三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，而電商平臺(tái)的應(yīng)用則有賴于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施尤其是農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的保障。第二，完善農(nóng)村公共服務(wù)供給保障生態(tài)宜居。實(shí)行綠色發(fā)展方式、整治農(nóng)村環(huán)境是生態(tài)宜居的必由之路。農(nóng)村居住環(huán)境的改造升級(jí)是生態(tài)建設(shè)的重要方面，而農(nóng)村居住環(huán)境的改善離不開農(nóng)村環(huán)衛(wèi)設(shè)施的建設(shè)，這也是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一部分。第三，完善農(nóng)村公共服務(wù)供給保障鄉(xiāng)風(fēng)文明。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明的關(guān)鍵在于深入挖掘農(nóng)村的傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，在批判繼承的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村文化進(jìn)行創(chuàng)新，發(fā)展出適合新時(shí)代的優(yōu)秀農(nóng)村文化。這有賴于農(nóng)村公共文化供給的不斷發(fā)展完善，農(nóng)村公共文化供給的完善是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)風(fēng)文明的重要基礎(chǔ)。第四，完善農(nóng)村公共服務(wù)供給保障治理有效。實(shí)現(xiàn)治理有效的關(guān)鍵在于不斷推進(jìn)農(nóng)村治理工作，完善農(nóng)村治理體系，最終實(shí)現(xiàn)共建共治共享的目標(biāo)。在這個(gè)過程中，不僅要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，也需要包括第三部門、農(nóng)村自治組織等多元主體的協(xié)助。發(fā)揮多元主體的力量也是完善農(nóng)村公共服務(wù)一直努力的方向，在這個(gè)層面上，治理有效和完善農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)際上是相輔相成、相互促進(jìn)的。第五，完善農(nóng)村公共服務(wù)供給保障生活富裕。農(nóng)村居民生活富裕是實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕的重要組成部分，是實(shí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本所在。生活富裕的重要標(biāo)志之一就是農(nóng)村居民享有高水平的公共服務(wù)，高水平的農(nóng)村公共服務(wù)有賴于農(nóng)村公共服務(wù)供給能力的提高。

二、鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村公共服務(wù)供給的缺失現(xiàn)狀

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展迫切需要提升農(nóng)村公共服務(wù)供給水平，但當(dāng)前的農(nóng)村公共服務(wù)供給卻呈現(xiàn)出供給不足、供給不公及供給失衡等現(xiàn)狀。

(一)農(nóng)村公共服務(wù)供給不足

農(nóng)村公共服務(wù)供給總量不足是我國農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中的一個(gè)頑疾。國家給予的財(cái)政支持有限，基層政府和農(nóng)民的財(cái)力有限，資金的嚴(yán)重不足導(dǎo)致了我國農(nóng)村公共服務(wù)供給總量的不足。

一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足。這主要表現(xiàn)在：第一，在農(nóng)田水利設(shè)施方面。“財(cái)政資金中支農(nóng)資金直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出僅占 40%，其中用于小型農(nóng)田水利建設(shè)的資會(huì)更少?！盵1]資金的不足直接導(dǎo)致了小型水利建設(shè)的不足。農(nóng)田灌溉設(shè)施質(zhì)量差，這些設(shè)施的管護(hù)也不到位，政府官方設(shè)立的管護(hù)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)困難，民間的管護(hù)組織也體現(xiàn)出有心無力的狀態(tài)。此外，農(nóng)村水利設(shè)施缺乏專業(yè)技術(shù)。2018年的《中國水利年鑒》顯示，我國農(nóng)村的節(jié)水灌溉面積占有效灌溉面積不到一半，其中的微灌和噴灌面積與發(fā)達(dá)國家相差較遠(yuǎn)。第二，農(nóng)村交通設(shè)施方面。首先我國農(nóng)村的道路規(guī)劃不合理，通達(dá)率和密集率不高。其次農(nóng)村道路建設(shè)質(zhì)量差，在農(nóng)村道路建設(shè)中速度被放在第一位，忽視了農(nóng)村道路的建設(shè)質(zhì)量。最后是道路建成之后缺少養(yǎng)護(hù)，導(dǎo)致農(nóng)村的道路使用壽命偏低。就我國目前的情況而言，農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)存在資金匱乏、養(yǎng)護(hù)體系不健全和養(yǎng)護(hù)技術(shù)落后等問題。第三，農(nóng)村電力設(shè)施方面。首先是農(nóng)村電網(wǎng)設(shè)施不足，布局不合理，由于農(nóng)村的地形不像城市那樣平整，農(nóng)村電網(wǎng)設(shè)施建設(shè)存在困難。其次是農(nóng)村電網(wǎng)線路不耐用，主要由于農(nóng)村電路負(fù)荷較高導(dǎo)致?lián)p耗過快的問題。最后是農(nóng)村供電容量低。第四，農(nóng)村供水設(shè)施方面。自來水普及率較低，這在西部農(nóng)村尤為突出。第五，在農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)設(shè)施方面。第46次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率僅為52.3%，農(nóng)村網(wǎng)民只占全國網(wǎng)民數(shù)量的30.4%[2]，農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)設(shè)施供給不足現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

二是農(nóng)村社會(huì)設(shè)施不足。第一，農(nóng)村教育資源較為匱乏、教學(xué)設(shè)施落后、師資力量薄弱，導(dǎo)致農(nóng)村教育水平偏低、教育觀念落后的問題較為突出。第二，農(nóng)村的醫(yī)療水平低、缺少能力強(qiáng)的醫(yī)護(hù)人員。第六次人口普查顯示：我國80%的醫(yī)療資源都在城市，但是全國只有一半人口居住在城市。雖然農(nóng)民對(duì)于好醫(yī)院好醫(yī)生的需求強(qiáng)烈，但目前為止為我國農(nóng)村醫(yī)療體系依然存在著很大的問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)均等化，還有很長的路要走。

(二)農(nóng)村公共服務(wù)供給不公

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，黨中央提出了農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則，強(qiáng)調(diào)要優(yōu)先安排農(nóng)村公共服務(wù)供給，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。但是由于我國一直以來實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式，造成了城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不公的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育水平、城鄉(xiāng)醫(yī)療水平以及城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差距大。

第一，城鄉(xiāng)教育水平差距大。從2012年開始，我國實(shí)現(xiàn)了財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比重達(dá)4%的目標(biāo)，連續(xù)八年保持在這一水平上。盡管教育投入已經(jīng)如此之大，城鄉(xiāng)教育水平依然差距很大。“以北大、清華為例，北大鄉(xiāng)村學(xué)生所占比例從三成落至一成，清華大學(xué)2010級(jí)鄉(xiāng)村生源僅占17%?！盵3]第二，城鄉(xiāng)醫(yī)療水平差距大。城市人均擁有的醫(yī)療衛(wèi)生資源量是農(nóng)村的兩倍以上。[4]農(nóng)民不僅享有的醫(yī)療資源在數(shù)量上不如城市居民，在質(zhì)量上也遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上城市醫(yī)療資源。農(nóng)村醫(yī)療水平低、醫(yī)療設(shè)備差和醫(yī)護(hù)人員素質(zhì)低的問題已經(jīng)成為農(nóng)村醫(yī)療體系老大難的問題。由于農(nóng)村醫(yī)療水平偏低，大量農(nóng)民涌入到城市看病，導(dǎo)致了城市醫(yī)療資源的供不應(yīng)求以及農(nóng)村醫(yī)療資源的限制。第三，城鄉(xiāng)社會(huì)保障水平差距大。我國現(xiàn)在已經(jīng)建立起較為完善的城市社會(huì)保險(xiǎn)制度，比如城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)體系也在逐步完善的過程中，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療制度等社會(huì)保險(xiǎn)制度為農(nóng)民提供了基本的社會(huì)保障。但是城鄉(xiāng)的社會(huì)保險(xiǎn)水平依然差距不小，“2018年，我國城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)2127元/人年，農(nóng)村居民低保標(biāo)準(zhǔn)僅為城市的69. 4%?！盵4]僅僅從低保標(biāo)準(zhǔn)就可以看出城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障差距，我國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障均等化，還有很長的路要走。

(三)農(nóng)村公共服務(wù)供給失衡

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，我國提出要堅(jiān)持人民的主體地位，尊重農(nóng)民的意愿，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。但是由于我國一直以來實(shí)行的以政府為中心的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式，農(nóng)民的需求并不能得到充分反映，從而導(dǎo)致了我國的農(nóng)村公共服務(wù)存在供給失衡的現(xiàn)象。農(nóng)村公共服務(wù)的供給失衡主要是指農(nóng)村公共服務(wù)的供需失衡和供給結(jié)構(gòu)失衡。

第一，農(nóng)村公共服務(wù)的供需失衡?，F(xiàn)在我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在新時(shí)代，農(nóng)民對(duì)于公共服務(wù)的需求已經(jīng)發(fā)生改變，如果以前農(nóng)民追求的是吃飽穿暖，那么在鄉(xiāng)村振興的背景下，農(nóng)民追求的是更高層次的公共服務(wù)。盡管農(nóng)村的需求已經(jīng)發(fā)生了如此明顯的變化，供給卻跟不上需求的腳步。國家將大量的資金與心力投入到城市公共服務(wù)建設(shè)中去，而農(nóng)村的公共服務(wù)則是通過基層政府的財(cái)政資金和農(nóng)民自籌的方式供給。基層政府和農(nóng)民的財(cái)力都極其有限，無法支撐起農(nóng)村公共服務(wù)的建設(shè)與發(fā)展，切實(shí)滿足農(nóng)民如今的公共需求。

第二，農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡。一方面，農(nóng)民急需的公共服務(wù)供給不足；另一方面，并非農(nóng)民急需的公共服務(wù)又出現(xiàn)過剩的情況，其根源在于自上而下的公共服務(wù)供給決策方式。根據(jù)委托——代理理論，政府作為農(nóng)民的代理人，可能會(huì)脫離委托人也就是農(nóng)民的目標(biāo)，主要是由于政府的官員也是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”。政府官員在提供農(nóng)村公共服務(wù)的過程中并不會(huì)以公共利益為先，提供農(nóng)民急需的公共服務(wù)。相反，政府官員會(huì)使自身以及自己部門的利益最大化，提供一些見效快、容易出政績的公共服務(wù)，這也就導(dǎo)致了形象工程、面子工程等的出現(xiàn)。

三、農(nóng)村公共服務(wù)供給缺失的原因分析

農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中出現(xiàn)了諸多問題，通過對(duì)上述問題的分析，可以看出這些問題的關(guān)鍵在于以政府為主體的壟斷式供給模式以及我國一直實(shí)行的城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式，導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中的諸多弊端。

(一)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體單一

“治理理論認(rèn)為，提供公共服務(wù)的職責(zé)不僅囿于政府，非政府組織與私人組織同樣可以提供公共服務(wù)，甚至供給效能更佳?！盵5]但在很長的時(shí)間內(nèi)，政府壟斷了農(nóng)村公共服務(wù)的供給。單一的供給主體是造成農(nóng)村公共服務(wù)供給總量不足、供給失衡以及供給不公的因素之一。第一，缺少私人組織的參與。公共物品具有消費(fèi)上的非競爭性和非排他性。由私人組織提供公共服務(wù)存在成本沉沒的風(fēng)險(xiǎn)大、收益小等突出問題。政府對(duì)于私人組織進(jìn)入到農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了限制，由于農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)權(quán)界定不清晰，又缺少相應(yīng)的政策支持，私人組織供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的交易成本大大上升了，所以私人組織一般不愿提供農(nóng)村公共服務(wù)。但是由私人組織來提供公共服務(wù)也具有無可比擬的優(yōu)越性，私人組織提供公共服務(wù)往往供給效率高、質(zhì)量高。所以政府應(yīng)明晰農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)權(quán)，鼓勵(lì)私人組織參與到農(nóng)村公共服務(wù)的供給中來，給與其政策上的優(yōu)惠。第二，缺少第三部門的參與。第三部門具有組織性、民間性、自治性、志愿性和非營利性等特點(diǎn)，它能從事政府部門以及私人組織無力、無法、無意提供的公共服務(wù)事業(yè)。由第三部門供給農(nóng)村公共服務(wù)，能夠彌補(bǔ)政府供給的缺陷，合理配置農(nóng)村公共服務(wù)資源，激發(fā)農(nóng)村參與公共服務(wù)供給的積極性，促進(jìn)公共服務(wù)供給過程中的公正性和透明性。第三，缺少農(nóng)村自治組織的參與。農(nóng)村自治組織能夠發(fā)揮農(nóng)民的積極性，精準(zhǔn)地提供農(nóng)村公共服務(wù)，在農(nóng)村公共服務(wù)的供給過程中能起到至關(guān)重要的作用。我國政府應(yīng)實(shí)現(xiàn)從掌舵到劃槳的轉(zhuǎn)變，逐步明確農(nóng)民自治組織的定位，扶持農(nóng)村自治組織的發(fā)展，并賦予農(nóng)村自治組織更多的權(quán)力，讓其能在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮出更加積極的作用，減輕政府的負(fù)擔(dān)，并且改善農(nóng)村公共服務(wù)供給現(xiàn)狀。

(二)農(nóng)村公共服務(wù)籌資渠道單一

在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，基層政府的財(cái)政收入減少了很多，這導(dǎo)致了地方政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給上的有心無力。以前農(nóng)村公共服務(wù)以制度外的籌資渠道為主，而現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)主要依靠一事一議制度進(jìn)行籌資，一事一議制度能夠降低農(nóng)村公共服務(wù)的供給成本，但依然存在著許多缺陷。單一的籌資渠道導(dǎo)致了籌集的資金不足，而地方政府對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政支持有限，這就在很大程度上限制了農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展。所以在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域，要充分發(fā)揮市場和社會(huì)的力量?？偟膩碚f，我國農(nóng)村公共服務(wù)主要缺少市場和社會(huì)的籌資渠道。第一，缺少市場籌資渠道。通過政府財(cái)政和一事一議制度籌集的資金非常有限，并不能支撐起我國農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展需求。通過市場渠道籌資無疑具有很多優(yōu)勢(shì)，市場能籌集到較多的資金，而且一般而言市場籌資資金的效率也更高。由市場決定資源配置，也能將資金配置到最合適的領(lǐng)域內(nèi)。具體而言，一方面，可以通過利用資本市場來進(jìn)行資金的募集。另一方面，政府也可以放松對(duì)于農(nóng)村公共領(lǐng)域資金募集的限制，并采取激勵(lì)的政策，為私人企業(yè)提供更多的優(yōu)惠，從而促使更多的私人企業(yè)進(jìn)入到農(nóng)村公共服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)。第二，缺少社會(huì)籌資渠道。中國有句老話叫做人多力量大，這句話放在農(nóng)村公共服務(wù)的籌資上也是適用的。社會(huì)蘊(yùn)含著無窮的力量，政府應(yīng)該充分調(diào)動(dòng)社會(huì)的力量，利用社會(huì)的力量來進(jìn)行資金的籌集。具體而言，政府應(yīng)該加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的宣傳力度，鼓勵(lì)社會(huì)大眾對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行投資和捐助，同時(shí)政府也可以開放海外的投資渠道來籌集更多資金。

(三)農(nóng)村公共服務(wù)自上而下的決策方式

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，我國提出要堅(jiān)持人民的主體地位，尊重農(nóng)民的意愿，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性。但長期以來，我國農(nóng)村公共服務(wù)供給采用的是自上而下的決策方式，由政府決定農(nóng)村公共服務(wù)的供給類型、數(shù)量等問題。這樣的決策方式導(dǎo)致農(nóng)民的需求得不到體現(xiàn)，農(nóng)村公共服務(wù)供給失衡。我國公共服務(wù)供給決策過程主要是缺少了自下而上的決策方式以及農(nóng)民的需求表達(dá)機(jī)制。

第一，缺少自下而上的決策方式。“阿爾蒙德針提出自下而上的需求表達(dá)型供給模式，并認(rèn)為這種模式是科學(xué)決策的基本前提，代表著多數(shù)人在反復(fù)協(xié)商和權(quán)衡之后達(dá)成的‘公意’?！盵6]我國一直以來實(shí)行的自上而下的決策方式導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)供給過程中公意的缺少。為此，我國應(yīng)建立起自下而上的決策方式，使農(nóng)民的意愿能在決策過程中得到體現(xiàn)。一方面，我國應(yīng)加強(qiáng)基層民主建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)民的主動(dòng)性，讓更多的農(nóng)民參與到?jīng)Q策中來。另一方面，我國應(yīng)加強(qiáng)決策的信息公開制度，保障農(nóng)民的知情權(quán)，讓農(nóng)民能夠了解到農(nóng)村公共服務(wù)的現(xiàn)狀，從而提出合適的建議。第二，缺少農(nóng)民的需求表達(dá)機(jī)制。農(nóng)民的需求表達(dá)機(jī)制是精準(zhǔn)有效提供農(nóng)村提供公共服務(wù)的關(guān)鍵，需求表達(dá)機(jī)制的缺少也是農(nóng)村公共服務(wù)供給失衡的根源之一。加強(qiáng)農(nóng)民的需求表達(dá)能力是建立需求表達(dá)機(jī)制的前提，而挖掘需求背后的價(jià)值，充分整合需求，是建立需求表達(dá)機(jī)制的關(guān)鍵。當(dāng)然，政府也要建立規(guī)范的需求表達(dá)平臺(tái)，讓農(nóng)民的需求合法合理的表達(dá)出來。

(四)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

一直以來，我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式。這是導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給水平差距大，供給不公的根源。這種模式主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民的雙重身份和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)分割。

第一，城鄉(xiāng)居民的雙重身份。我國現(xiàn)行戶籍制劃分了城市戶口和農(nóng)村戶口，其背后則分別代表了不同的公共服務(wù)待遇。國家為城市居民提供了良好的公共服務(wù)，卻又將農(nóng)村居民排除在外，農(nóng)村居民不僅沒能享受到和城市居民同等的公共服務(wù)待遇，農(nóng)民自己還承擔(dān)了絕大部分提供農(nóng)村公共服務(wù)的成本。第二，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)分割。我國一直實(shí)行的優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的方針，用農(nóng)業(yè)來哺育工業(yè)，促進(jìn)了工業(yè)和城市的快速發(fā)展?！斑@主要是通過農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策和工農(nóng)業(yè)價(jià)格剪刀差等方式，將盡可能多的農(nóng)業(yè)剩余和資本積累用于城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)?！盵7]這種政策也導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的長期落后，而且在工業(yè)和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平后，由于一直以來的思維限制，工業(yè)和城市也并沒有很好地支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村農(nóng)業(yè)一直處于一個(gè)落后的水平。城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式深刻影響著我國農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展，是我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不公的根源。

四、鄉(xiāng)村振興背景下完善農(nóng)村公共服務(wù)供給的對(duì)策

“協(xié)調(diào)、整合和信任是整體性治理理論關(guān)注的核心內(nèi)容?！盵8]“整體性治理注重發(fā)揮市場和社會(huì)力量的輔助功能，減輕政府公共服務(wù)支出負(fù)擔(dān)，提高服務(wù)質(zhì)量和效率?！盵9]整體性治理理論可以為完善中國農(nóng)村公共服務(wù)提供方向。在中國情境下，完善農(nóng)村公共服務(wù)供給需要政府轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)從劃槳到掌舵的轉(zhuǎn)變，打造多元供給的局面，給予多元主體充分的信任和幫助，協(xié)調(diào)多元主體之間的利益矛盾，同時(shí)也要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

(一)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體多元化

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，但是也不能過度干預(yù)，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時(shí)也要激發(fā)社會(huì)主體的活力。所以面對(duì)當(dāng)前我國公共服務(wù)存在的諸多問題，最重要的就是轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府自身定位，并且向市場和社會(huì)放權(quán)。

第一，發(fā)揮政府的作用。政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，“建立有限政府。有限政府的重要職能在于‘公共領(lǐng)域’中‘組織和執(zhí)行公共產(chǎn)品供給’的職能?！盵10]有限政府并不是弱政府，而是正確履行職能、做好自己該做的事的政府。一方面，政府應(yīng)發(fā)揮其在農(nóng)村公共服務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃作用。另一方面，應(yīng)重視社會(huì)和市場的力量，向社會(huì)和市場放權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)供給主體多元化，切實(shí)提供農(nóng)村公共服務(wù)供給效能。具體來說，政府應(yīng)加大對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政投入，履行好自己的職責(zé)。同時(shí)政府應(yīng)加大對(duì)于社會(huì)、市場的扶持力度，為其提供政策上的優(yōu)惠，投入資源扶助私人部門、第三部門等組織的發(fā)展，真正發(fā)揮社會(huì)和市場的作用。

第二，發(fā)揮私人部門的作用。馬克思認(rèn)為，市場上“不承認(rèn)任何別的權(quán)威，只承認(rèn)競爭的權(quán)威 ”[11]。由私人部門提供農(nóng)村公共服務(wù)的供給效率更高，供給質(zhì)量更高，同時(shí)也可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)政府職能上的轉(zhuǎn)變。但是由私人部門供給農(nóng)村公共服務(wù)也會(huì)忽視公共利益，從而違背了公共服務(wù)供給過程中公共性的要求。所以政府部門應(yīng)揚(yáng)長避短，充分發(fā)揮私人部門的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也要對(duì)于私人部門供給服務(wù)的過程進(jìn)行監(jiān)管，減輕劣勢(shì)。

第三，發(fā)揮第三部門的作用。第三部門在公共服務(wù)的供給中能夠承擔(dān)政府和市場不能做也做不好的事，切實(shí)彌補(bǔ)政府和市場力量的不足，所以在農(nóng)村公共服務(wù)的供給中要特別重視第三部門的力量。具體而言，由第三部門供給公共服務(wù)能促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)資源的合理配置，更能發(fā)揮農(nóng)民的積極性，同時(shí)第三部門公共服務(wù)供給過程也更為透明，更容易受到監(jiān)管。

第四，發(fā)揮農(nóng)村自治組織的作用。奧斯特羅姆認(rèn)為：“在諸如森林草場等公共池塘資源的公共事務(wù)領(lǐng)域，除政府和市場的力量之外，自主治理也是有效的制度選擇?！盵12]農(nóng)村自治組織能在政府和農(nóng)民之間起到橋梁的作用，使得政府的指令更容易傳達(dá)下去，農(nóng)民的意見更能被政府知曉。農(nóng)村自治組織也能整合農(nóng)民的需求，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的精準(zhǔn)化。但是我國農(nóng)村自治組織發(fā)育并不成熟，公共服務(wù)的供給也存在著許多不足之處，所以政府在農(nóng)村自治組織的發(fā)展中應(yīng)予以人力、物力、財(cái)力上的幫助。

(二)農(nóng)村公共服務(wù)籌資渠道多元化

隨著我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，社會(huì)不斷進(jìn)步，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)的需求也在逐步上升，并且這種需求也表現(xiàn)出差異化的特點(diǎn)。但是我國農(nóng)村公共服務(wù)籌資渠道單一，限制了農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展，使得農(nóng)民日益多元的需求并沒有得到很好的滿足。所以要做到農(nóng)村公共服務(wù)籌資渠道多元化，通過多元化渠道籌到更多的資金，為農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展輸送血液。

第一，發(fā)揮政府籌資的作用。政府的財(cái)政支持一直是農(nóng)村發(fā)展的重要支撐。我國由于一直以來的城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式，國家將大量的資金輸送到城市，從而導(dǎo)致投入農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域的資金不足。對(duì)此，一方面，政府應(yīng)該逐步加大對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)的財(cái)政支持。另一方面，也應(yīng)完善對(duì)于農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付制度。

第二，發(fā)揮市場籌資的作用。政府應(yīng)通過各種優(yōu)惠政策，加大對(duì)于市場的扶持力度，鼓勵(lì)市場主體積極參與到農(nóng)村公共服務(wù)的供給中來，利用市場力量提供更加高質(zhì)量的服務(wù)。

第三，發(fā)揮社會(huì)籌資的作用。政府應(yīng)加大對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)的宣傳力度，鼓勵(lì)社會(huì)各界對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)進(jìn)行投資和捐助，同時(shí)也應(yīng)發(fā)揮海外投資捐助的作用，通過多渠道籌集到更多的資金，也可從個(gè)人的角度出發(fā)，鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村公共服務(wù)的資金投入。

(三)優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制

協(xié)同治理理念的一個(gè)重要思想就是強(qiáng)化公眾服務(wù)導(dǎo)向?！罢辉偈橇桉{于社會(huì)之上的封閉官僚機(jī)構(gòu)，而是以公眾服務(wù)為導(dǎo)向，積極回應(yīng)公眾需求的開放式、互動(dòng)式的政府。”[13]鄉(xiāng)村振興背景下完善農(nóng)村公共服務(wù)供給，需要優(yōu)化農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機(jī)制，并以農(nóng)民的需求為導(dǎo)向，提供農(nóng)民真正需要的公共服務(wù)。

第一，建立自上而下和自下而上相結(jié)合的決策方式。我國一直以來實(shí)行的是自上而下的決策方式，這樣的決策方式并不能很好地反應(yīng)農(nóng)民的需求，導(dǎo)致了農(nóng)村公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡的情況。應(yīng)讓農(nóng)民參與到農(nóng)村公共服務(wù)的決策中來，以農(nóng)民的需求為導(dǎo)向，進(jìn)行公共服務(wù)的供給，優(yōu)化農(nóng)村公共資源的配置。為此，應(yīng)大力加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)民主建設(shè)和決策信息公開制度建設(shè)，宣揚(yáng)民主觀念，最大程度發(fā)揮人民當(dāng)家作主的作用。通過農(nóng)村的基層組織或者采用調(diào)查訪談等方式，把農(nóng)民的意見傳達(dá)上去。

第二，在公共服務(wù)供給決策中引入農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。應(yīng)關(guān)注農(nóng)民的需求，在鄉(xiāng)村振興中建立農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，因地制宜地提供公共服務(wù)。首先應(yīng)提高農(nóng)民的需求表達(dá)能力。農(nóng)民的需求能夠成功表達(dá)是建立需求表達(dá)機(jī)制的重要前提。政府應(yīng)加大宣傳力度，培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識(shí)，切實(shí)提高農(nóng)民的參政議政能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主。其次，應(yīng)該深入挖掘需求背后的價(jià)值，對(duì)多元化的需求進(jìn)行整合。最后，應(yīng)該規(guī)范農(nóng)民需求表達(dá)的方式，讓農(nóng)民的需求能夠合法合理地表達(dá)出來。

(四)積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

我國實(shí)行的城鄉(xiāng)二元發(fā)展模式對(duì)于我國農(nóng)村公共服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，是城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不公的重要因素之一。一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了城鄉(xiāng)戶籍壁壘的產(chǎn)生，于公共服務(wù)而言，城市居民在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等各個(gè)方面享受到的公共服務(wù)都比農(nóng)村居民要好，而農(nóng)村居民不僅享有的公共服務(wù)質(zhì)量不如城市居民，而且農(nóng)民一直承擔(dān)著供給公共服務(wù)的成本。另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也導(dǎo)致不同的資源配置方式的產(chǎn)生，國家將大量的資源投入到城市發(fā)展中，農(nóng)村的資源非常有限，這種資源配置方式導(dǎo)致了農(nóng)村農(nóng)業(yè)的長期落后。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，必須破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。一要推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革，取消城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口，全面放開城區(qū)、城鎮(zhèn)落戶限制，破除城鄉(xiāng)壁壘。短期上，以先非戶籍利益再戶籍利益為邏輯順序加大對(duì)中小城市的扶持力度；長期上，通過實(shí)施分散型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略推動(dòng)農(nóng)民工市民化[14]。二要統(tǒng)籌規(guī)劃工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村村民的發(fā)展，堅(jiān)持整體推進(jìn)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。三要大力發(fā)展現(xiàn)代化高效農(nóng)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)民的勞動(dòng)生產(chǎn)率，同時(shí)提升農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)能力，加大對(duì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)的扶持力度，鼓勵(lì)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)。四要破除要素流動(dòng)的體制機(jī)制壁壘，引導(dǎo)勞動(dòng)力、土地、資金等生產(chǎn)要素雙向流動(dòng)，延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，堅(jiān)持規(guī)?；?jīng)營，推動(dòng)鄉(xiāng)村企業(yè)健康快速發(fā)展。五要切實(shí)改善農(nóng)村道路、網(wǎng)絡(luò)、通訊、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善以政府投資為主的供給體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均衡發(fā)展。