談 群

(上海大學 歷史系，上海 200444)

1931年水災來勢洶洶，并持續(xù)數(shù)月之久，破壞極大。中央政府雖然展開了大規(guī)模的救災工作，但總體側重于政策制定、秩序維護等方面，具體的施賑工作由受災地區(qū)政府及團體來完成。1931年安徽省的水災救濟，主要也是在安徽省政府的統(tǒng)籌下進行的。目前關于1931年水災救濟研究，成果頗豐(1)有關1931年水災為研究對象的個案很多，參見孔祥成教授有多篇相關論文：民國義賑募捐機制探析——以1931年江淮水災救助為例[J].河北學刊，2008(2)、1931年大水災與國民政府應對災害的資金籌募對策[J].安徽史學，2011(3)、1931年大水災與政府的糧食調(diào)控政策[J].華南農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》，2011(3)、從1931年大水看國民政府的防災機制[J].江蘇社會科學，2012(3)等二十余篇。此外還有孫語圣.1931年江淮水災災民的救濟[J].民國春秋，1998(4)，孫語圣.1931年皖北賑務舞弊案[J].民國春秋，1998(5)；顧建娣.杜月笙救濟1931年江淮水災[J].檔案春秋，2005(7)；王林.評1931年江淮水災救濟中的美麥借款[J].山東師范大學學報(人文社會科學版)，2011(1)等；早期有竺可楨、劉治華.長江流域三十年代未有之大雨量及其影響[J].時事月報,1931(5)等。，但是關于各地區(qū)具體的救災情況，尚缺乏研究。下文主要通過對民國報刊資料的整理和分析，以安徽省為例，就當年水災突發(fā)時，地方政府如何積極自救展開討論。

一、安徽省府水災救濟措施考察

1931年，安徽受災48縣，人口近一千萬，災情慘重為百年罕見。早在7月21日，《大公報》上便刊登“皖北一片汪洋，各縣組織賑災會向各方呼吁請賑”[1]的文章，詳細列出了五河、鳳陽、宿縣、蒙城、壽縣、潁上和阜陽的受災情況。8月1日，省政府電賑委會請賑[2]，8月2日，省政府又發(fā)文向社會各界乞賑[3]，其他地區(qū)也都先后通過《申報》《大公報》等報刊媒體向政府及社會各界乞賑。這期間，在六安剿匪的省府主席陳調(diào)元先行趕回安慶，籌辦急賑，具體措施如下：

(一)賑濟災民

災荒年代，賑濟一直是政府救濟災民的重要措施，鄧云特先生總結歷史經(jīng)驗，將賑濟分為賑谷、賑銀、工賑三類[4]，到南京國民政府時期，賑濟種類遠不止三類。1931年水災后，安徽省政府頒布《安徽賑撫局章程》，賑濟形式有糧賑、錢賑、工賑、農(nóng)賑、醫(yī)賑等。安徽省由于災民眾多，賑濟災民主要由國民政府救濟水災委員會撥付賑麥和賑款，再由安徽賑務會按急賑、冬賑分期發(fā)放[5]。對于災后過程中出現(xiàn)的一些特殊情況，省政府也隨時完善相關賑濟辦法，例如多數(shù)災民認為省會得賑比較容易，所以多數(shù)攜帶子女來到省會城內(nèi)外，要么在粥廠就食，要么沿街乞討，期間對子女不能兼顧的，有賣掉子女者，也有丟棄道路旁的特殊慘況，對于這種情況，安徽省政府在1932年4月2日下文，令民政廳將省會災民中鬻棄子女送往苦兒院、育嬰所暫時收容，所有費用由省庫撥發(fā)。從4月1日起，每月?lián)馨l(fā)給苦兒院育嬰所各200元，以五個月為限[6]。

(二)與中央政府及其他各團體合作

1931年水災，災情重大，中央政府、地方政府或慈善組織皆不能獨立完成賑災工作，需要全體通力合作，才有可能渡過難關。安徽省政府一方面針對本省災情，展開救濟工作，另一方面，始終保持著與中央政府和其他各團體的緊密合作，合力救災。前文提及的中央政府制定的各項救災法規(guī)，《安徽省政府公報》及其他部門刊物都進行了全文轉載，如《辦理賑務公務員獎勵條例》《辦賑團體及在事人員獎勵條例》全文刊登在《安徽建設公報》[7]上，以便省府各部門機關了解情況。同時與國府救濟水災委員會保持著密切聯(lián)系，例如委員會就各處潰堤達丈尺等項向安徽省政府進行了通報，安徽省政府很快便予以回復，表示“正在查勘”[8]，當賑災糧款都不足的時候，省政府立即將相關情況向中央?yún)R報，請求加賑。又如“國府救濟水災委員會文電，時屆春融，工賑刻不容緩，請飭沿江各縣切實協(xié)助保護，隨時宣傳江堤施工與人民之關系，并嚴訂各縣長協(xié)助工賑，考成以資獎懲”，對于這一提議，安徽省政府“準如所擬，辦理此令”[9]。整個賑災期間，安徽省政府與中央政府及其他救災機構團體始終保持聯(lián)系，分享災區(qū)情報，合作救災，對賑災過程中出現(xiàn)的問題，如前文提到的來安徽省查災的監(jiān)察院委員田炯錦報告稱災區(qū)代表面稱各縣縣長時有挪用賑款及延不發(fā)放的問題，雖未來得及調(diào)查，但省政府下文，表示“一經(jīng)查覺或被告發(fā)，定予重究”，并令飭各縣，“對于賑款，領到即放，不得挪用遲延”[10]。實業(yè)部曾發(fā)文，要求各災區(qū)籌措最合宜的短期作物，指導災農(nóng)種植，安徽省接到電文后，建設廳根據(jù)本省實際情況，“斟酌各災區(qū)氣候土，宜選擇最適宜之短期作物種子數(shù)種，認真采購，分別散發(fā)，俾農(nóng)民得早播種以期秋收有著”[11]。

(三)米禁及嚴禁釀酒

安徽素來是產(chǎn)米的農(nóng)業(yè)大省，但是水災發(fā)生后，農(nóng)業(yè)遭受沉重打擊(表1)，使得安徽出現(xiàn)嚴重的米荒，從7月底開始，安徽各地區(qū)接連出現(xiàn)搶米風潮。在糧食極度匱乏之際，部分官員卻將之視為發(fā)財?shù)臋C會，將余糧出口他省，甚至征收米捐[12-15]，引發(fā)民眾恐慌。因此，在陳調(diào)元途徑蕪湖時，蕪湖各界便電請省主席命令禁止米糧出境，電文寫道：“米價飛騰，不可遏制，若不思患預防，禁米出省，將來皖省饑民，勢必盡為餓殍，除籌辦水災救濟會維持現(xiàn)狀外，開會決議電請即日明令禁米出省，以救災黎，而維民食”[16]。10月28日，蕪湖商會再次請求實行米禁。面對災民日益增多，各地偷運糧食出省的問題，安徽省政府最終決定設立“米糧出境查禁處”，禁止糧食出省，特別規(guī)定由蕪湖商會及縣賑務委員會負責協(xié)助，其他帆運必經(jīng)之地設查禁委員會，并制定施行辦法[17]，之后省政府委員會議決公布《安徽省出境米糧查禁處暫行章程》，規(guī)定：“本省米糧自實行查禁后，任何機關團體不得假藉名義，私運米糧出境”；“本省米糧只禁出境，其在省境以內(nèi)流通者予以放行”；“凡遇中央鄰省或軍事機關，持有護照在本省采辦米糧出境者，須事先奉有省政府暨民、財兩廳電令通知，并驗明照相符”；“查禁期內(nèi)如有米糧出境者，一經(jīng)查獲，應即全部充公變價，以五成提賞在事出力人員，以五成解繳金庫，仍一面呈報省府暨民、財兩廳”；“查禁處暨各分處員司如有查禁不力或私行賣放及以多報少情事，一經(jīng)查實，除撤差外，應按情節(jié)輕重分別懲辦”。此外還公布《安徽省出境米糧查禁處組織暨辦事細則》，對查禁處的機構組織、人員數(shù)量設置、各自履行的職責以及如何查禁等細則，都做了詳細制定[18]。

表1 1931年水災中的安徽農(nóng)家損失(以10萬元計)

資料來源：《中華民國二十年水災區(qū)域之經(jīng)濟調(diào)查》，金陵大學農(nóng)學院刊，1932年版，第24頁。

除了實施米禁外，與糧食相關的還有嚴禁釀酒。釀酒的主要原料是米、麥等五谷，釀酒是人們生產(chǎn)水平提高，糧食有大量剩余的結果，而災荒年份，最突出的問題便是糧食不足。1931年水災后，不僅毀掉了農(nóng)田，使得當年糧食毫無收成，也因各種原因，秋收無望，所以，安徽水災賑濟會向省政府電文：“自受災至明年麥秋，計有九閱月之長期饑荒，糧米無從接濟災民，餓斃堪虞，蔽會議決，電請鈞府，通令各縣嚴禁釀酒，以維民食，救災要政，務盼施行”，安徽省政府除回復該電文外，在1931年10月15日令民政廳“即便轉飭各縣，一體禁釀，以重民食”[19]。

(四)開辟賑款來源

救災，除了了解災情外，更重要的是需要足夠的財政來支持災賑工作。前文已經(jīng)寫到，1931年前后，安徽省的財政早已入不敷出，水災的發(fā)生，使得省財政更加雪上加霜。然而，面對慘重災情和各縣發(fā)來的急賑請求，省政府先將7月領到的中央?yún)f(xié)濟款10萬，按照九成預算發(fā)給半數(shù)，用來維護黨政機關的現(xiàn)狀，另一方面，省主席陳調(diào)元特派財政廳長劉彭翊偕同軍長范熙績?nèi)x謁蔣介石，請求救濟，并要求三件事：請中央先撥鹽庫券二百萬，償還從前未撥各項欠款；請電財政當局，迅將七月份協(xié)款克日撥發(fā)；請準皖省發(fā)行善后公債一二百萬，彌補二十年度(1931)預算的不足。據(jù)媒體報道，這三件事，第一件蔣介石允撥，但數(shù)目不確定，第二件沒有問題，但要等鹽稅收到與否才能確定，第三件略有問題，需要考慮[20]。這三件事實際上沒有一件實現(xiàn)，財政一貧如洗。后經(jīng)討論修訂，水災善后公債得以發(fā)行，定額為五百萬，以安徽省田賦附加稅為基金。但這五百萬公債對于安徽省救濟來說，猶如杯水車薪。

在這情況下，除了向社會各界乞賑、募集賑款以及發(fā)行公債外，省政府還增加各種稅收。如設立“安徽省特稅處”，征收鴉片及煙苗稅，以補省庫支絀[21]，強征30%的建設附加捐賑災[22]等。這些增加的稅收雖以賑災為名，但實際上加重了人民負擔，引起民怨。

(五)加強對賑災工作的管理

賑災工作是一個浩大繁瑣的“工程”，面對特大災情，不僅需要籌措大量賑款、賑糧、衣物等物資，更需要大量的工作人員來實施這一工作，所以，賑災工作的有序進行，賑災效果的好壞，除了募集大量物資外，還需要對施賑過程進行有效管理。當時進行了大量立法工作，除了依據(jù)中央制定的各種獎懲辦法外，安徽省也在1931年制定《公務員懲戒法》，懲戒的范圍包括“違法”“廢弛職務、其他失職行為”[23]。此后在救災過程中，不少對公職人員的要求便依據(jù)此項法令，如在救災過程中，省政府奉行政院令，多次要求民政廳、財政廳、教育廳、建設廳、六十縣縣政府、九公安局等各機關公職人員在施賑過程中，“非因疾病及確系不得已事故，不得請假”，并有專門章程規(guī)定“不得任意離職”，“現(xiàn)在各省水災情形嚴重，政府對籌辦賑濟及防御災害各事，正在分別規(guī)劃，積極進行，所有京內(nèi)外各機關職員自應及時各自振奮……未經(jīng)核準，擅離職守至一個月以上或無正當理由繼續(xù)曠職至兩個月以上者，均即先行停職另補，情節(jié)較重者，并著各主管長官查明具報，分別撤職，嚴予懲處”[24]。此外，為了保證施賑工作的有序進行，省政府及時修正災區(qū)視察員細則，將全省劃為十二個區(qū)，委派專門的視察員分區(qū)域視察[25]3，加強對地方得監(jiān)察力度，同時下令：“飭查禁災民搶奪食物，并仰隨時派隊防范?！盵26]

(六)災后防疫問題

災后最大的問題，便是人們食不果腹，衣不蔽體，居無房舍，而水災又使得環(huán)境惡化，疫病極容易流行開來。水災爆發(fā)前，安徽省恰好修正了夏令防疫會章程，由省政府指派委員擔任該會委員長，下設“醫(yī)務組”“宣傳組”“事務組”和“檢查組”，必要時設“衛(wèi)生警察長”“隔離所”及“檢查所”，辦事期間暫定由五月至十月[27]。該會在水災發(fā)生過程中以及災后的防疫工作中，起到了很大的作用。如省會由于人煙稠密，大街小巷時有亂傾垃圾，污穢不堪，公安局派衛(wèi)生警察隨時清潔，以防疫病發(fā)生，雨后天氣亢熱，病菌發(fā)生極多，公安局每日抽派2名衛(wèi)生警察到夏令防疫會聽候派遣，并派其他衛(wèi)生警察巡視各街道，注意清潔。同時，夏令防疫會還制備臂章，指揮檢查。除省會外，各地方防疫工作也得到有效實施，如正陽公安局唐局長稱，“該鎮(zhèn)發(fā)生腹痛時，疫中者驟死，顯系急性霍亂，應即電京衛(wèi)生署購辦疫苗注射”[28]。所以，夏令防疫會使得安徽省對災后防疫工作不致于組織匆忙，并與各地公安局合作，設立“衛(wèi)生警察”，發(fā)生問題能夠快速應對。另外，當時媒體提及霍亂流行時，安徽感染城市及人數(shù)相對其他省份要少，也從側面證明了安徽省的防疫工作做得較好。

以上救災措施，主要包括了災后的實時救濟和災后重建兩個方面，除以上主要措施外，安徽省政府還積極與中央政府及各社會團體合作，如利用華洋義賑會在安徽辦理農(nóng)賑推行合作運動的契機，大力開展合作運動，甚至在救災結束后繼續(xù)推行，得到社會各界的支持，甚至有人專門為安徽的合作事業(yè)建言獻策[29]。此外還有響應教育部“災區(qū)學生免繳學費”的號召[30]等。

二、賑濟與基層社會治理

通過對相關史料的整理，安徽省政府針對1931年特大水災的災情，從多個方面出臺相關政策，應該說每個政策都具有很強的針對性，比如對災民展開直接救濟，興修水利，修筑道路，嚴禁米糧出省和釀酒等，都直接與救災相關，甚至在1932年制定《安徽省森林規(guī)則》，保護植被，從長遠的角度來防范水災的再發(fā)生。保障政策有效實施方面，有“懲罰”和“獎勵”多個體系。這些政策的出臺體現(xiàn)了安徽省政府是個行政效率相當之高，治理經(jīng)驗非常豐富的地方政府。但是，根據(jù)本人的考察，在1931年水災爆發(fā)前，安徽省的地方政治環(huán)境非常糟糕，社會治理混亂(2)1930-1931年間，安徽省政府財政困難，直接影響到地方包括水利在內(nèi)的基礎設施的修建，政治上則混亂不堪，在這短期內(nèi)，省府主席經(jīng)歷了石友三、王金鈺、馬福祥到陳調(diào)元的改任，猶如走馬觀花，致使安徽省地方政局不穩(wěn)，社會治理缺乏一個穩(wěn)定的統(tǒng)籌全局之人。見談群.1931年安徽水災社會致因新論[J].安徽農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)，2020(2)：132-133.，與前文迅速制定行之有效的賑濟政策的省府形象截然不同。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因，與安徽省本身的地方社會治理生態(tài)息息相關。

在安徽省的政府機構中，主管賑濟工作的一直是民政機構。從清末到新中國建立前，無論社會制度、政權性質(zhì)、行政體制如何變更，安徽民政機構一直是政府的重要職能部門之一。武昌起義后不久，安徽省獨立，省都督府設立民治科，后改稱民政部，1912年3月又改為民政司，1913年初，根據(jù)北京政府《劃一現(xiàn)行各省地方行政官廳組織令》，軍政分治，都督府民政司改為安徽省民政長公署內(nèi)務司，下設四科，賑恤救濟由第二科承辦。同年，省政府在民政機構外設立官賑義賑合一的賑撫局，并在北京設立安徽駐京籌賑處。1915年，在蚌埠設安徽工賑總局，1921年，設立由省長兼任督辦的安徽賑撫事宜處，并在蚌埠設事務所。1922年，省設防災委員會，各道設分會，同年冬，成立安徽水災籌賑會及其下屬機構皖北賑務處。

1927年3月，北伐軍平定安徽后，4月成立安徽省政務委員會，委員會設民治科主管民政，7月省政府成立，下設民政廳，廳長由省政府委員兼任，賑災、救濟是民政廳的主管事項之一。同年，省政府籌組安徽賑災委員會，1929年設立安徽賑務會。其中，1928年7月成立安慶市救濟院，后被市府裁撤，改屬民政廳，稱為安徽省會救濟院，下轄育嬰所、貸款所、游民感化所、施醫(yī)所、養(yǎng)老所、殘廢所、婦女教養(yǎng)所等7所，經(jīng)常費每月480元，由省庫支付[31]，除省會救濟院外，根據(jù)水災爆發(fā)前的調(diào)查，地方還有五處救濟院(表2)，一共六處救濟院。這些機構便是1931年水災爆發(fā)前安徽省政府的官方災賑機構，1931年水災爆發(fā)后，安徽省還成立了一系列的救濟團體(3)這些團體有：廣濟圩水災臨時救濟委員會，安徽省賑務會，大通地方水災救濟會，皖北二十一縣水災宣善后委員會，安徽省全局水災協(xié)濟會，蚌埠臨時水災急賑會，銅山縣水災救濟委員會，蓮漕水災會，泗縣水災籌賑會，施蕪名縣人士組蕪湖、宣城、南陵、繁昌四縣義賑協(xié)會。見[韓]金勝一.近代中國地域性災荒政策史考察——以安徽省為例[J].北京大學學報(哲學社會科學版)，1997年(4):146.。

表2 安徽省各地方救濟院概況表

資料來源：《安徽省各地方救濟院概況表》，《安徽民政月刊》，1931年第28期。

安徽省在民國時期的災賑制度，共有四種：一“災賑查放”。1913年，《安徽賑撫局章程》規(guī)定，賑撫分冬賑、春賑、平糶、工賑、購買蝗子五項。災情依據(jù)輕重分四等：災情重而地面寬者為一等，災情重而地面狹為二等，地面雖廣而災情較輕為三等，偏災屬四等。災害發(fā)生后，賑撫局須派調(diào)查員到災區(qū)會同查賑紳士親自到災民家清查情況，1921年，調(diào)查員該為常駐調(diào)查干事，負責復查賑務及監(jiān)視發(fā)放；二“勘報災歉”。1928年7月，內(nèi)政部，財政部公布《勘報災歉條例》規(guī)定：旱蟲各災，由縣長隨時履勘，最遲不得超過10天；風雹水災及其他急災，最遲不得超過3天。報災日期，夏災限立秋前1日，秋災限立冬前1日，臨時急變成災者，不受限制?？h長勘災不實，或因?qū)⑺鶊鬄牡亓舸眻蠓謹?shù)，不令趕種，致誤農(nóng)時者，均依《公務員懲戒法》處治，會勘委員收受陋規(guī)，也將受到懲戒。此外，還有“賑災經(jīng)費”和“賑捐獎勵”，這兩項制度都是根據(jù)中央政府制定的法規(guī)執(zhí)行，前者有1930年頒布的《救災準備金法》，后者有1920年內(nèi)政部《修正義賑獎勵章程》，1929年國民政府賑災委員會發(fā)布的《捐助賑款給獎章程》和1931年中央賑務會發(fā)布的《辦賑團體在事人員獎勵條例》等[32]。

除了1931年之前建立的各級救濟院及各種賑濟法規(guī)，由于1931年水災的慘重后果，安徽省府在積極救災之后，也開始大力加強基層社會治理，預防類似的水災再現(xiàn)皖省。例如1933年，省府公布《各縣水利工程委員會堤工巡查員服務規(guī)則》[33]，前四條對巡查員的工作做了明確的規(guī)定，其中第一條要求巡查員“逐日在野巡迥視察，督促各圩修堤工程”；第二條要求巡視員做到“每晚填送該日之報告表”，如果有的地方不通郵政，“得并日付寄，但至多不得積壓至五日，其郵費按次五分由縣水利委員會計給”；第三、四兩條指出，如果遇到雨天或者汛期，巡查員應“會集當?shù)厥考濌壤匣蛑鬓k堤工人員(如區(qū)分會職員等)詳詢該地之提防情形，催促加工守修”，并且“絕對不得請假，遇有疾病或急事必須請假在五日以上者，應即由縣水利工程委員會遴員代理，移給薪金”。后三條則對巡查員的獎懲做了說明，如巡查員每月有四天時間可以請假休息，“逾期五日以下者扣薪，五日以上者撤職”，“巡查員報告簡略間斷或虛偽時，縣水利工程委員會應酌量輕重，分別予以記過罰薪撤職之懲處”，“辦事勤慎，報告詳實者，縣水利工程委員會得呈請縣政府核給名譽獎勵或加給薪金，呈報建設廳備案”,并附日報表于后。該規(guī)則中，要求巡查員做到每日巡視，每日填寫報表，填寫時不得簡略間斷或弄虛作假，并做到每日上報，不得積壓報表超過五日，汛期不得請假等，否則輕則扣薪，重則撤職，不可謂不嚴厲謹慎。

以上，不難發(fā)現(xiàn)，雖然水災爆發(fā)前的安徽省政府非?；靵y，但是同樣，關于災賑制度，也相當完善，從省會到地方，均有相應的救濟院，且分類清晰，有養(yǎng)老、育嬰、貸款、施醫(yī)、殘廢及游民感化、婦女教養(yǎng)等不同的門類，并配有專門的經(jīng)費支持，災后，更是完善水利相關工作，積極防災。另外，為了保障救災的及時性和有效性，地方政府制定了較為完備的災情呈報制度和獎懲辦法。而這些制度和法規(guī)一旦形成，不會輕易因人而變。因此，盡管安徽省災前的地方政治環(huán)境混亂，但是制度的完善，保障了基層社會治理的有效進行，反過來又確保了突發(fā)災難來臨時，賑濟工作的有序進行。

三、結語

本文以安徽1931年水災救濟為線索，考證了20世紀30年代初中國地方社會面對一場浩劫，如何迅速實施自救的史實。

面對突如其來的大水災，國民政府展開了大規(guī)模救災工作，并專門成立國民政府救濟水災委員會，與國內(nèi)外各種力量展開了廣泛的合作，實施急賑、工賑、農(nóng)賑等救災措施。安徽省政府作為直面水災的地方政府，積極承辦著中央的賑濟政策，并根據(jù)本省情況，迅速制定并實施相關措施，展開救濟工作，成為水災賑濟中的主體。

應當說，隨著時代的發(fā)展，我們所面對的突發(fā)事件也隨之增多，而有效的基層社會治理，則越發(fā)顯得重要，這既能減輕國家層面的壓力，重要的是能夠有效的組織地方自救。其中，制度的完善，理應成為基層社會治理必不可少的一點。因此，仔細考察當年皖省的救濟舉措，研究其中的利弊，對當下面對突發(fā)災難時，地方政府展開積極自救大有裨益。