高博文

（山東黃河河務(wù)局供水局，山東 濟(jì)南250011）

1 山東黃河供水基本情況

1.1 供水工程與管理體制

目前，黃河山東段渠首引黃閘共計(jì)63座[1]。其中，菏澤9座、濟(jì)寧2座、聊城4座、德州4座、濟(jì)南11座、淄博2座、濱州14座、東營(yíng)17座，總設(shè)計(jì)引水能力2 426.3 m3/s。此外，平陰田山電灌站有取水口1處，利津斷面以下有墾東、小李揚(yáng)水站等小型取水口。

作為流域水行政管理單位，山東河務(wù)局履行轄區(qū)內(nèi)黃河水資源的調(diào)度、分配等管理職能，按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)收渠首供水水費(fèi)。就系統(tǒng)內(nèi)部而言，形成了省局、市局、縣局三級(jí)水調(diào)和供水管理機(jī)構(gòu)；就系統(tǒng)外部而言，建立了河務(wù)部門與地方水行政管理單位、灌區(qū)用水戶等相互協(xié)調(diào)配合的工作格局。

1.2 主要工作成效

黃河是山東省最主要的客水資源，年均供水約70億m3，受水范圍包括山東省沿黃9市、膠東半島和河北省、天津市等地區(qū)。山東省已有13個(gè)市115個(gè)縣（市、區(qū)）用上了黃河水。多年來，圍繞提升供水保障能力、促進(jìn)水資源節(jié)約集約利用，河務(wù)部門協(xié)同地方有關(guān)單位（部門）開展工作的成效斐然。自1999年開始，推進(jìn)實(shí)施了黃河水量統(tǒng)一調(diào)度，確保了黃河連續(xù)21年不斷流，山東省成為了這一舉措的最大受益者：濟(jì)南泉水連續(xù)噴涌17年；聊城市亮起了江北水城的名片；濱州市建設(shè)了四環(huán)五海；東營(yíng)市打造了黃河水城。山東省糧食連年豐產(chǎn)，2020年產(chǎn)量較2000年提升了30%以上。2005年河務(wù)部門創(chuàng)新提出了“兩水分供”供水模式[2]，有效緩解了全省工農(nóng)業(yè)用水不分、爭(zhēng)水搶水、用水效率低等難題，15年間省內(nèi)引黃農(nóng)業(yè)用水比例降低了30個(gè)百分點(diǎn)。該模式被人民日?qǐng)?bào)頭版所報(bào)道，并在黃河流域全面推廣。2010年開啟了引黃濟(jì)津潘莊線路，配合原有位山線路，形成了多口門、多線路、常態(tài)化的跨區(qū)供水格局，近10年累計(jì)向河北、天津供水約64億m3，為雄安新區(qū)建設(shè)、華北地下水超采治理和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力支撐。2019年引黃濟(jì)青開通供水31周年之際，又開啟了東營(yíng)麻灣閘供水線路，膠東供水多條線路并舉，青島、煙臺(tái)、威海、濰坊等地市用水保障能力進(jìn)一步提升。為落實(shí)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念，2019年開始實(shí)施了河道外湖泊濕地生態(tài)補(bǔ)水，近兩年已累計(jì)補(bǔ)水12.4億m3，菏澤、德州、濱州等沿黃地市，特別是河口地區(qū)生態(tài)效益明顯。

2 面臨的形勢(shì)和問題

2.1 面臨的新形勢(shì)

黨的十九大作出了中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾等重大論斷。在習(xí)近平總書記歷次重要講話中，先后提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，發(fā)出了“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號(hào)召，明確了“黃河流域必須下大氣力進(jìn)行大保護(hù)、大治理，走生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的路子”“推動(dòng)用水方式由粗放向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變”等具體要求。為適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求，落實(shí)好總書記的囑托，水利部黨組深刻分析國(guó)情水情，明確我國(guó)治水主要矛盾已經(jīng)從人民群眾對(duì)除水害興水利的需求與水利工程能力不足轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼?duì)水資源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足的矛盾，提出的“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)，為當(dāng)前及今后一段時(shí)期水利事業(yè)，特別是引黃供水工作指明了發(fā)力方向。

2.2 存在的主要問題

1）供需矛盾長(zhǎng)期存在。一是新發(fā)展理念要求把水資源作為最大剛性約束，堅(jiān)持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”原則[3]。山東省每年約70億m3的黃河水量分配指標(biāo)不僅難以調(diào)增，還面臨調(diào)減壓力。二是預(yù)測(cè)從2020年到2030年，山東省用水總量需求還將增加25億m3。作為全省主要用水的沿黃地區(qū)，黃河水不夠用的情況將長(zhǎng)期存在。

2）用水結(jié)構(gòu)仍需優(yōu)化。優(yōu)化供水結(jié)構(gòu)，提高水資源利用效率，一直是供水管理工作的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)。但是就灌溉效率而言，當(dāng)前山東省農(nóng)田還普遍存在大水漫灌的情況，灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.63左右，與發(fā)達(dá)國(guó)家0.7~0.8的系數(shù)差距較大。就用水性質(zhì)而言，各地黃河渠首農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)供水結(jié)構(gòu)差異較大，地處黃河上游的魯西南、魯西北地區(qū)農(nóng)灌用水占比較高，與下游地區(qū)相差30~50%。

3）供水監(jiān)管強(qiáng)度不足。新一輪黃河取水許可證申請(qǐng)核發(fā)工作尚未完成，無(wú)指標(biāo)、超指標(biāo)、超計(jì)劃引水的情況沒有完全杜絕。供水生產(chǎn)沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋、全過程、全鏈條、全周期監(jiān)管，隨意改變?nèi)∷猛?、農(nóng)水公用、跑冒滴漏等問題沒有完全杜絕。供水監(jiān)督管理的信息化、科技化水平不高，整體而言，在實(shí)時(shí)監(jiān)督、精準(zhǔn)監(jiān)督、有效監(jiān)督等方面還存在較大差距。

4）市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)滯后。長(zhǎng)期以來，供水工作強(qiáng)于行政而弱于市場(chǎng)，市場(chǎng)或價(jià)格在黃河水資源配置中的基礎(chǔ)作用發(fā)揮不夠充分。主要表現(xiàn)：一是基礎(chǔ)水價(jià)偏低，渠首農(nóng)業(yè)水價(jià)0.01元/m3，近20年未做調(diào)整，造成用水戶惜水節(jié)約意識(shí)不強(qiáng)，水價(jià)杠桿作用及其微弱；二是水權(quán)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不完善，山東黃河用水指標(biāo)流轉(zhuǎn)不暢，目前還沒有成功交易案例；三是河務(wù)系統(tǒng)在供水產(chǎn)業(yè)鏈當(dāng)中參與度低、模式單一，在協(xié)同地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同推進(jìn)水資源綜合效益最大化方面，發(fā)揮作用不夠充分。

3 推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的建議

3.1 提高認(rèn)識(shí) 凝聚共識(shí)

建議著力強(qiáng)化4個(gè)方面的認(rèn)識(shí)和共識(shí)，即：提高全社會(huì)對(duì)黃河水資源稀缺性的認(rèn)識(shí)，凝聚節(jié)水優(yōu)先的共識(shí)，重點(diǎn)要增強(qiáng)宣傳引導(dǎo)的針對(duì)性、持續(xù)性；提高黃河水用水結(jié)構(gòu)仍需優(yōu)化的認(rèn)識(shí)，凝聚產(chǎn)業(yè)升級(jí)的共識(shí)，重點(diǎn)要堅(jiān)持“四定”原則，確保最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)落細(xì)；提高依法依規(guī)利用黃河水資源的認(rèn)識(shí)，凝聚遵規(guī)守紀(jì)的共識(shí)，重點(diǎn)要解決違規(guī)用水成本低的問題；提高流域管理機(jī)構(gòu)與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展的認(rèn)識(shí)，凝聚合作共贏的共識(shí)，重點(diǎn)要搞好供水產(chǎn)業(yè)化政策研究和試點(diǎn)推廣。

3.2 明確目標(biāo) 規(guī)劃先行

建議深入學(xué)習(xí)貫徹落實(shí)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》，立足山東、跳出山東，在國(guó)家戰(zhàn)略中找準(zhǔn)山東黃河供水的定位，立足自身、協(xié)同推進(jìn)，盡快細(xì)化銜接部委與山東省相關(guān)發(fā)展規(guī)劃；結(jié)合新的五年發(fā)展計(jì)劃編制工作，全面深入總結(jié)“十三五”發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和不足，謀劃山東黃河供水工作未來發(fā)展目標(biāo)定位和實(shí)現(xiàn)路徑；強(qiáng)化既定目標(biāo)監(jiān)督考核，全力確保《山東黃河供水發(fā)展三年規(guī)劃（2019-2021）》《山東黃河供水安全體系建設(shè)指導(dǎo)意見》《山東黃河生態(tài)保護(hù)體系建設(shè)指導(dǎo)意見》等現(xiàn)有各項(xiàng)規(guī)劃任務(wù)落地落實(shí)。

3.3 完善法規(guī) 強(qiáng)化監(jiān)管

應(yīng)綜合采取法制、行政、經(jīng)濟(jì)、科技手段，構(gòu)建責(zé)任明確、監(jiān)管嚴(yán)格、科學(xué)高效的供水監(jiān)管工作機(jī)制。建議將習(xí)近平總書記視察黃河重要講話精神納入《山東省黃河條例》相關(guān)章節(jié)，以法規(guī)形式明確黃河水資源管理原則、使用條件、責(zé)任主體和考核要求，強(qiáng)化法制和行政約束力；鼓勵(lì)以經(jīng)濟(jì)方式規(guī)范供水管理，進(jìn)一步完善供水協(xié)議管理機(jī)制，理順工作流程，規(guī)范協(xié)議條款，強(qiáng)化契約精神，提高經(jīng)濟(jì)合同約束力；加快供水監(jiān)管設(shè)施更新升級(jí)，借助黃河水資源國(guó)控系統(tǒng)建設(shè)，一體推進(jìn)從渠首引黃閘到用水戶的全過程、全天候、全自動(dòng)監(jiān)管體系建設(shè)，不斷提升供水監(jiān)管科技化、信息化水平。

3.4 探索創(chuàng)新 補(bǔ)齊短板

應(yīng)堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，大力推進(jìn)理念創(chuàng)新、思路創(chuàng)新、方法創(chuàng)新，補(bǔ)齊發(fā)展短板，以創(chuàng)新發(fā)展的新成效開創(chuàng)高質(zhì)量發(fā)展新紀(jì)元。建議結(jié)合上級(jí)機(jī)構(gòu)改革部署，落實(shí)改革任務(wù)，探索建立統(tǒng)分有度、權(quán)責(zé)明晰、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的供水管理體制機(jī)制；強(qiáng)化東平湖供水功能，有效提升其水資源存蓄能力，探索形成包括黃河水、南水北調(diào)水、雨洪資源及配套設(shè)施等因素的綜合水價(jià)，增強(qiáng)對(duì)黃河下游的供水保障能力；深入開展引黃渠首供水價(jià)格、供水方式政策研究，積極參與相關(guān)政策研究和制定，促進(jìn)行政和市場(chǎng)兩手發(fā)力更加均衡。協(xié)同有關(guān)單位部門，加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外供水管理工作交流，學(xué)習(xí)引進(jìn)先進(jìn)思想觀念、發(fā)展理念和工作方式，力爭(zhēng)在促成水權(quán)交易、共建供水產(chǎn)業(yè)鏈、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等方面實(shí)現(xiàn)新突破。