□封鐵英 南 妍

(西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，陜西西安710049)

在我國不斷加劇的老齡化背景下，面對家庭結(jié)構(gòu)日益小型化、國家財政資金有限、社區(qū)居家養(yǎng)老體系有待完善等多重現(xiàn)實困境，以家庭、社會為支撐的養(yǎng)老模式體系已難以滿足當(dāng)前社會多樣化、個性化的養(yǎng)老服務(wù)需求[1]。發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可提供符合老人偏好的產(chǎn)品和服務(wù)，提高養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)效率，節(jié)減政府開支，由此已成為我國應(yīng)對老齡化、提升老年人生活質(zhì)量的國家戰(zhàn)略。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是由上下游不同環(huán)節(jié)的企業(yè)組成的專門以市場為導(dǎo)向、以老年群體為目標(biāo)客戶的經(jīng)濟群體，包括所有有關(guān)老年人物質(zhì)和精神需求以及其他特殊需求的商品生產(chǎn)和服務(wù)提供者。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策是國家政府部門為實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展目標(biāo)而制定的需要遵循的行動原則、部署的主要任務(wù)、實行的工作方式，以及采取的具體措施的總和。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策是養(yǎng)老政策的重要組成部分，不僅關(guān)系著我國日益增長的老年人群體的生活品質(zhì)與幸福指數(shù)，而且決定著國家與社會的穩(wěn)定[4]。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策是老年產(chǎn)品與服務(wù)企業(yè)確立自身發(fā)展目標(biāo)和市場定位的重要依據(jù)，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有引領(lǐng)作用?？茖W(xué)有效的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策是實現(xiàn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的科學(xué)有效性集中體現(xiàn)在政策體系的完善性、協(xié)調(diào)性及優(yōu)化性等方面[3]。因此，現(xiàn)階段，學(xué)術(shù)界亟須加強對我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系分析框架的研究，以便為其發(fā)展及完善提供優(yōu)化調(diào)整方向。

一、文獻回顧

已有研究對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)實踐發(fā)展的關(guān)注較多，多集中于對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不同模式的探索[4-5]，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推進路徑研究[6-7]等，而對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的研究較少。王明華等對我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策導(dǎo)向進行了分析[8]，付舒、楊復(fù)衛(wèi)等從政策工具視角研究支持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策選擇與調(diào)試問題[9-10]，湯丁、楊燕英從養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的配套政策角度探索了金融政策、財稅政策對養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的推動作用[11-12]。胡憲等人對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策進行了研究[13]。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的研究方法以規(guī)范研究法為主，政策文本的量化分析極少。韓艷等人以養(yǎng)老服務(wù)政策文本為分析對象，從不同角度對養(yǎng)老服務(wù)政策的演進路徑與方向進行了分析[14]。

綜上，從研究對象、研究內(nèi)容與研究方法角度來觀察，幾乎沒有應(yīng)用政策文本分析方法對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系及其協(xié)調(diào)性進行的系統(tǒng)研究。文本分析方法可將政策文字內(nèi)容可視化，定量分析政策的深層次含義，已被廣泛應(yīng)用于科技政策、創(chuàng)新政策和環(huán)境政策等領(lǐng)域[15-17]。該方法支持大量的文本內(nèi)容分析，有助于降低定性研究的主觀性和不確定性，實現(xiàn)對文本“質(zhì)”的更深刻、更精確理解[18]。運用這一方法對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策進行研究，有助于更好地理解政策內(nèi)容與政策體系，為決策者設(shè)計合理與完善的政策提供支撐，以及為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

本文以國家級、省級、市級出臺的現(xiàn)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策文本為基礎(chǔ)，從不同層級政策要素中的政策發(fā)展歷程、政策主體、政策效力、政策專項性、政策內(nèi)容縱橫交織等角度，建立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)性分析框架，對選入案例的省（市）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系協(xié)調(diào)性進行綜合評價，剖析政策體系橫向、縱向上的不協(xié)調(diào)問題，提出政策體系完善的可行方案，以期為我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系的完善和優(yōu)化提供決策參考。

二、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)性框架

政策協(xié)調(diào)是通過政策系統(tǒng)各部分一致運作以達到特定目的[19]，包括縱向協(xié)調(diào)和橫向協(xié)調(diào)。前者指的是不同級別的政府之間的協(xié)調(diào)，后者指的是在同一治理級別上協(xié)調(diào)行動者或機構(gòu)之間的活動。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系的協(xié)調(diào)性指不同養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策子體系之間相互聯(lián)系、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，表現(xiàn)為國家與地方養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)，以及同一層級政策體系內(nèi)部要素的協(xié)調(diào)，具體包括政策發(fā)展歷程、制定主體、專項與非專項政策、政策效力、政策內(nèi)容的協(xié)調(diào)等。完整的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系包括國家與地方養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)子體系，同一層級的政策子體系又可從不同角度劃分為不同類型（如圖1 所示）。

從層級角度分析，我國政策制定具有“高層驅(qū)動、行政主導(dǎo)、央地互動”的特征[20]，國家與地方政策是相互聯(lián)系的，地方政府部門在國家級政策的引導(dǎo)下進行具體政策的制定與調(diào)整。在時間上，地方相關(guān)部門緊跟國家腳步，及時制定政策，引導(dǎo)與指導(dǎo)本地區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在主體上，地方政策制定主體與國家政策制定主體具有承接性，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的核心主體包括人民政府、民政部門及發(fā)改部門，協(xié)作主體有財政部門、衛(wèi)生與健康部門及市場監(jiān)管（含原工商、食藥監(jiān)、質(zhì)量監(jiān)督等部門的全部或部分職責(zé)）部門等。為了保障國家級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策中明確的各主體責(zé)任能在地方級政府部門得以承接，政策發(fā)文主體在層級上必須保持協(xié)調(diào)。在政策效力上，各層級在保持高、中、低不同強制性政策比例協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)各有所側(cè)重。國家、省級層面應(yīng)保持一定比例的高、中強制性政策，以對基層相關(guān)政府部門有一定的約束力，使其能及時采取措施推動當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在政策專項性與政策內(nèi)容上，下級政策應(yīng)深入貫徹上級政策的內(nèi)涵，在政策體系結(jié)構(gòu)與政策構(gòu)成要素上與上一級保持一致，并依據(jù)本地區(qū)實際情況對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體內(nèi)容進行補充與拓展。

從構(gòu)成要素角度分析，政策基本要素包括政策發(fā)展歷程、政策制定主體、政策專項性、政策效力與政策內(nèi)容。政策體系協(xié)調(diào)性指政策各組成要素及要素內(nèi)部具有的動態(tài)平衡性，它是一種合理的比例關(guān)系以及功能之間的合理匹配，一種整體結(jié)構(gòu)最優(yōu)、功能最強的合理布局[21]。政策制定主體是政策體系的核心部分，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策制定主體的協(xié)調(diào)性決定了政策涉及的領(lǐng)域與職責(zé)分配是否全面與合理。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及經(jīng)濟、民生、財政、基建等多個領(lǐng)域，其政策的運行必然涉及多部門、多機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，因此，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策制定主體的協(xié)調(diào)性體現(xiàn)在政策不僅涉及人民政府、民政部門、發(fā)改部門等核心部門的單獨行文，還涉及核心部門之間、核心部門與其他協(xié)作部門的聯(lián)合發(fā)文。政策效力指政策對行為對象的約束力，該效力是在主體協(xié)同互動中實現(xiàn)的，其實現(xiàn)程度也隨著協(xié)同互動的逐步升級而提高[22]。依據(jù)政策效力可將政策分為高約束力、中約束力與低約束力政策。本文借鑒姚海琳等的量化標(biāo)準(zhǔn)[23]，將政策效力分為三個等級：高強制性政策——法律、預(yù)決算、公告等，中強制性政策——條例、規(guī)定、規(guī)劃、辦法、章程、通報等，低強制性政策——意見、通知、報告等。政策效力與政策制定主體層級基本一致，不同層級的政府部門傾向制定不同效力類型的政策。在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系中，政策效力的協(xié)調(diào)體現(xiàn)在兩個方面：一是不同政策制定主體要依據(jù)各自權(quán)責(zé)制定與其層級相符的政策；二是不同效力等級政策間要保持?jǐn)?shù)量協(xié)調(diào)。政策內(nèi)容指政策涉及的具體事項，政策內(nèi)容的協(xié)調(diào)性須表現(xiàn)為事項上的互補性，即產(chǎn)業(yè)政策體系須包含產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的各方面。根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的功能可將政策內(nèi)容劃分為引導(dǎo)性政策、支持性政策和保障性政策[24]?；诖?，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策從內(nèi)容上可劃分為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)性、支持性與保障性政策。引導(dǎo)性政策是為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出總體目標(biāo)與要求的政策，如階段目標(biāo)導(dǎo)向、目標(biāo)群體定位等；支持性政策是為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供社會經(jīng)濟支持的政策，如財政補貼、人才支持等；保障性政策是為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好環(huán)境的政策，如市場環(huán)境的改善、規(guī)則的確立等。三類政策分別為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展確立了發(fā)展方向，提供核心條件，奠定實施基礎(chǔ)，缺一不可。

三、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系及其協(xié)調(diào)性實證分析

（一）案例選擇與數(shù)據(jù)來源

本章節(jié)通過選取典型案例，應(yīng)用養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)性分析框架，基本反映我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系協(xié)調(diào)性現(xiàn)狀。案例選擇依據(jù)包括以下幾個方面。第一，以全國31個省級行政區(qū)為樣本框，選取老齡化程度居于中間位次的省級行政區(qū)，與該省級行政區(qū)中養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展居中且養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策完備的地級市，作為政策文件來源對象，以避免案例所反映的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系及其協(xié)調(diào)性現(xiàn)狀的極好或極差情況。第二，所選省市已存在推進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐，以驗證養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容的非形式化。第三，政策文件具有層級性，以分析政策體系的縱向協(xié)調(diào)。鑒于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)處于起步階段，縣級政策極少，且國家、省、市級政策體系已能說明養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系特征，本文選擇國家、省、市三級政策文本進行分析。

考慮陜西省及陜西省安康市的老齡化程度及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)特點①依據(jù)國家統(tǒng)計局2018年數(shù)據(jù)，陜西省老齡化程度居于全國省份的中間位次。此外，陜西省政府、民政、財政等部門緊跟國家政策，逐步開放養(yǎng)老市場，計劃到2020年全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，促進健康、智慧、旅居等養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。至今，陜西已開展多場養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)高峰論壇、多家企業(yè)成為國家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)試點企業(yè)。而安康市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)實踐發(fā)展居于陜西省中等水平（依據(jù)調(diào)研訪談數(shù)據(jù)），形成了獨特的模式。且該市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策數(shù)量居于陜西省市級政策數(shù)量首位。，本文以陜西省及其省內(nèi)安康市為例，從縱向維度上分析國家、省與市級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策文本的特征；在橫向維度上從政策發(fā)展歷程、發(fā)文主體、政策效力、政策專項性與政策內(nèi)容等方面描述養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策特征，進而探究我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系的協(xié)調(diào)性。

政策文本來源于2006—2018 年國家、陜西省及其安康市（以下簡稱“國家、省、市”）各部門頒布的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策文獻②依據(jù)有關(guān)學(xué)者的定義，政策有廣義與狹義之分，廣義的政策含義包括法律。例如張金馬（1992）指出政策是黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)有關(guān)機構(gòu)團體和個人行為的準(zhǔn)則或指南，表現(xiàn)形式有法律、規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示，以及行動計劃與策略等；郝模（2005）認(rèn)為政策是為達到一定目的，各種組織（包括國際社會、國家、政黨、部門）在特定時期用以規(guī)范或指導(dǎo)人們行動的一系列法律、法規(guī)、條例、措施等的總稱；丁煌（2002）將政策定義為：政策是政府或社會公共權(quán)威在一定的歷史時期，為達到一定的目標(biāo)，經(jīng)過一定的合法程序而制定的行動方案和行為依據(jù)。參見：張金馬.政策科學(xué)導(dǎo)論[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,1992；郝模.衛(wèi)生政策學(xué)[M].北京:人民衛(wèi)生出版社,2005；丁煌.政策執(zhí)行阻滯機制及其防治對策——一項基于行為和制度的分析[M].北京:人民出版社,2002。就本文而言，為最大程度保障研究的實用性，采用的是廣義的政策含義，包括法律。，運用“網(wǎng)絡(luò)爬蟲”與人工檢索，從人民政府、民政部門、發(fā)改委等部門的官方網(wǎng)站收集公開發(fā)布的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策文件。為保證政策搜集的全面性，根據(jù)兩項原則對政策進行篩選。首先，搜集以“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”為標(biāo)題式關(guān)鍵詞的政策，正文中包含養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展實質(zhì)內(nèi)容的政策也在搜集范圍之內(nèi)。如《陜西省人民政府關(guān)于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的實施意見》雖是關(guān)于旅游業(yè)的專項政策，但文件中出現(xiàn)“結(jié)合養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、健康服務(wù)業(yè)發(fā)展，積極開發(fā)多層次、多樣化的老年人休閑養(yǎng)生度假產(chǎn)品，推動形成專業(yè)化的老年旅游服務(wù)品牌”等促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實質(zhì)內(nèi)容，故本文也將其劃分為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的非專項政策；又如《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》中，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)主要涉及的是以市場方式供給的養(yǎng)老服務(wù)，因此也被納入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策分析文本之中。其次，刪除正文中雖出現(xiàn)“養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)”關(guān)鍵詞，但無實質(zhì)內(nèi)容的文本。本文共收集到129 份養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策文獻，包括公告、意見、通知等狹義法定公文形式，也包括講話稿、決算等廣義公文形式。

（二）研究方法

本研究采用文本內(nèi)容分析方法，通過MAXQ?DA軟件對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策文本內(nèi)容進行系統(tǒng)解構(gòu)、歸類，提煉出能反映主題本質(zhì)、且可以計量的政策維度進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，并基于定量結(jié)果解釋養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系構(gòu)成，分析其協(xié)調(diào)性。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策文本分析的具體步驟為：首先，運用爬蟲軟件與人工選取的方法從政府網(wǎng)站抽取與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)的所有政策文本，分為國家級政策文件組群、省級政策文件組群及市級政策文件組群，并對每一個政策文本進行編碼（見表1）；其次，提煉出與研究主題相關(guān)的政策條目進行整理、匯總、命名，形成編碼手冊與能體現(xiàn)研究主題的維度（見表2）；再次，對剩余的政策文本主題進行編碼和計量時，對于新出現(xiàn)的政策主題及時增列編碼，更新政策主題編碼；最后，基于樣本政策文本主題進行信度和效度分析，開展政策計量研究。

表1 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策文本分析單元部分編碼

（三）政策文本編碼

表1中，對全部政策文本編碼，如《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》編碼為3；對單項政策文本內(nèi)容進行逐條編碼，如編碼為3的文件中，第15個含有一定意義的語句編碼為3-15。

表2中，提煉出與研究主題相關(guān)的政策條目進行整理、匯總、命名，形成一級編碼，再對一級編碼下的內(nèi)容進行再次分類與編碼，形成二級編碼。本文依據(jù)研究內(nèi)容提煉出5個一級編碼，分別為發(fā)文時間、發(fā)文主體、文件屬性、文件類型與文件主題。其中發(fā)文時間的二級編碼以發(fā)文年份為名稱；發(fā)文主體的二級編碼為聯(lián)合發(fā)文主體與單獨發(fā)文主體，三級編碼以具體發(fā)文主體為名稱；文件屬性編碼含義為文件內(nèi)容是否全部與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有關(guān)，二級編碼為專項養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策與非專項養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策，三級編碼以政策實質(zhì)內(nèi)容為名稱；文件類型依照強制性程度將編碼分為高強制性政策、中強制性政策及低強制性政策三個二級編碼，三級編碼以法定公文類型為名稱；文件主題是對政策中涉及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)文段主要內(nèi)容的概括，二級編碼為引導(dǎo)性政策、支持性政策與保障性政策，三級編碼以政策文段表述的核心意思為名稱。

（四）政策文本基本信息分析

1996—2018 年，我國制定國家級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策30 份，陜西省制定養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策46 份，安康市制定養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策53 份。其中，1996—2013 年政策數(shù)量較少，每年不超過4 份，2014—2016 年發(fā)文數(shù)量逐年大幅增加，分別為12份、29份和35份，并達到頂峰，2017—2018年發(fā)文數(shù)量有小幅下降，分別為28 份和11 份。1996 年，我國頒布《中華人民共和國老年人權(quán)益保護法》，為我國養(yǎng)老事業(yè)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。而養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策實際發(fā)展起始時間為2006 年，國務(wù)院辦公廳在當(dāng)年轉(zhuǎn)發(fā)的《全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)意見》中明確提出，要“促進老年服務(wù)業(yè)加快發(fā)展......促進老年用品市場開發(fā)。制定鼓勵措施，引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)、生產(chǎn)老年人特殊用品，促進老年用品市場發(fā)展，滿足老年人的多方面需求”，這成為各地方養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想。

（五）養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)性分析

本文通過政策發(fā)展歷程、政策主體、政策效力、政策專項性與政策內(nèi)容五個維度對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系進行分析，五個維度分別對應(yīng)的政策文本編碼依次為發(fā)文時間、發(fā)文主體、文件屬性、文件類型與文件主題（見表3）。對國家、省、市級政策的綜合分析表明，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系處于不斷完善與發(fā)展中，總體上較為協(xié)調(diào)?？v向維度上，三級政策之間關(guān)系緊密，橫向維度上政策各要素較為完備。但是，仍然在縱向、橫向的雙維度中存在著不協(xié)調(diào)因素。

1.縱向協(xié)調(diào)性分析

我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系的縱向協(xié)調(diào)性存在明顯差異。省、市級部門能根據(jù)國家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，積極制定本地區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策，對于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有促進作用。政策構(gòu)成要素能與國家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策保持一致，不同類型政策數(shù)量與占比符合本層級權(quán)責(zé)特征，比例關(guān)系比較協(xié)調(diào)。但政策發(fā)展的歷程、政策效力、政策專業(yè)性與政策內(nèi)容等還存在不同程度的不協(xié)調(diào)問題。

表2 政策文本內(nèi)容編碼

表3 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策量化維度及衡量指標(biāo)

從政策發(fā)展歷程看，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系縱向時間分布較為協(xié)調(diào)，國家、省、市級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)布與實施時間基本一致，地方能緊跟國家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，積極響應(yīng)上級政策要求，依據(jù)本地區(qū)實際情況制定相應(yīng)細化的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策。

從政策效力來看，國家層面的高、中強制性政策極少，省級層面以低強制性政策為主（見表4）。高、中強制性政策缺乏的局面，不利于利用政策效力執(zhí)行國家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策。

從政策專項性來看，對于發(fā)文主體，國家層面的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策制定主體構(gòu)成較為合理，單獨發(fā)文中既涉及宏觀指導(dǎo)性部門，也涉及專業(yè)部門，聯(lián)合發(fā)文主體幾乎涵蓋了與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)的所有其他協(xié)助主體，如財政部、人力資源和社會保障部等。國家級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)文主體合作網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)（如圖2所示），財政部、民政部、全國老齡委辦公室等部門居于網(wǎng)絡(luò)中心，聯(lián)系緊密；國資委、教育部、統(tǒng)計局等處于網(wǎng)絡(luò)邊緣，部門之間聯(lián)系松散。但省、市級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策發(fā)文主體以單一的人民政府為主，難以體現(xiàn)政策主體的專業(yè)性與合作性。對于文件屬性，國家級專項政策與非專項政策數(shù)量上比較協(xié)調(diào)（25∶5），但省、市級的政策絕大部分為非專項性養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策，數(shù)量上比較失衡（4∶42和7∶46）。若以非專項性養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策涉及的領(lǐng)域角度分析，省、市級與國家級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策基本一致，均涉及綜合政務(wù)政策、金融政策與消費政策，這表明省、市級在制定相關(guān)政策時系以國家級政策為指導(dǎo)，且已經(jīng)在其他政策中顧及發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容。

從政策內(nèi)容來看，省、市級與國家級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策在構(gòu)成上較為協(xié)調(diào)，各層級均包含引導(dǎo)性政策、支持性政策與保障性政策。通過對國家和省級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策主題詞共現(xiàn)分析與聚類分析發(fā)現(xiàn)，國家級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策以引導(dǎo)性政策為主，主要內(nèi)容涉及開放養(yǎng)老服務(wù)市場的目標(biāo)、原則與主要任務(wù)。省級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策在把握中央政策導(dǎo)向的基礎(chǔ)上更為具體化，并結(jié)合陜西省省情將開放養(yǎng)老服務(wù)市場定位為以健康養(yǎng)老為主要模式，促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合。具體分析如下：

國家級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策14個高頻主題詞經(jīng)過共詞分析、聚類分析，形成了4個群組(如圖3所示，刻度為12.5的縱線與圖中樹狀橫向線交叉的點為一個群組)。結(jié)合政策文本中的實質(zhì)含義，4 個群組分別被解釋為:開放養(yǎng)老服務(wù)市場的重點工作，以試點形式推動養(yǎng)老服務(wù)社會化，推動制定實施養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)性政策，鼓勵金融企業(yè)設(shè)立養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券。

陜西省省級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的6 個高頻主題詞經(jīng)過共詞分析與聚類分析，形成了兩個群組(如圖4所示，刻度為12.5的縱線與圖中樹狀橫向線交叉的點為一個群組)。結(jié)合政策文本中的實質(zhì)含義，兩個群組分別被解釋為:陜西省激發(fā)養(yǎng)老市場潛力的主要措施為發(fā)展養(yǎng)老金融與促進養(yǎng)老服務(wù)社會化；陜西省開放養(yǎng)老市場的主要措施為促進健康養(yǎng)老與旅游業(yè)、農(nóng)業(yè)、體育等產(chǎn)業(yè)的融合，形成健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

圖2 國家級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策發(fā)文主體合作網(wǎng)絡(luò)圖

表4 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策效力數(shù)量分布

圖3 國家級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策高頻主題詞聚類圖

圖4 陜西省養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策高頻主題詞聚類圖

2.橫向協(xié)調(diào)性分析

我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系橫向協(xié)調(diào)性程度不高，主要體現(xiàn)在政策數(shù)量的時間分布、發(fā)文主體的合作性、政策效力的分布、政策專項性及政策內(nèi)容等諸多方面。

由上文可知，2006—2013年，國家、省、市發(fā)文數(shù)量極少，政策的缺乏對這一時期養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響，導(dǎo)致養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)沒有方向性指引，難以在實踐中獲得突破性進展；2014—2017年，隨著社會老齡化程度加深，國家出臺一系列政策鼓勵養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動效應(yīng)明顯；然而到2018 年，國家、省、市級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策制定數(shù)量急劇下降，弱化了這一階段政策之間的銜接與配套，不利于進一步形成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度合力。

就發(fā)文主體的合作性而言，部門聯(lián)合發(fā)文與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)核心政府部門發(fā)文過少。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的單獨行文主體多于聯(lián)合行文主體，前者占比90%，而后者中99%的聯(lián)合行文主體屬于國家級部門，省級部門無聯(lián)合發(fā)文，市級部門只有1 項聯(lián)合發(fā)文政策。聯(lián)合發(fā)文主體的缺乏不利于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)與合作。此外，發(fā)文主體中人民政府發(fā)文占總發(fā)文數(shù)的77%，其中省級政策發(fā)文主體全部為省政府，市級政策發(fā)文主體87%為市政府，與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的部門等發(fā)文數(shù)量過少，如民政部門、發(fā)改委等。人民政府是國家、各級地方社會經(jīng)濟發(fā)展的綜合性部門，其制定的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策具有宏觀指導(dǎo)性，但缺乏專業(yè)部門制定的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策會使政策內(nèi)容缺乏具體性與可操作性。例如，在《安康市人民政府關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的實施意見》中，對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展僅限于從總體思路、發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)方面提出宏觀性指導(dǎo)，沒有進一步細化相關(guān)規(guī)定，政策精準(zhǔn)性和可操作性不強（見表5）。

表5 國家、省、市三級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策發(fā)文主體分布

就政策效力的分布而言，總體上，低強制性養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策占總文件數(shù)的83%，即使在省級層面，也沒有高強制性政策，絕大多數(shù)政策仍為低強制性?，F(xiàn)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策中以通知、意見、講話稿等低強制性類型居多，方案、規(guī)劃等中強制性政策文件數(shù)量較少，法律法規(guī)、決定、批復(fù)等約束力強的政策或規(guī)范更是鳳毛麟角（見表4）。低強制性政策對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向具有一定指導(dǎo)作用，但同時政策的自由度高，可執(zhí)行性低，對下級機關(guān)的約束力不足，政策效力較低。如意見一般是以總體要求和指導(dǎo)思想為主，政策效力有限。高強制性政策的缺乏會在一定程度上降低相關(guān)部門對發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重視度，力度也不足以對企業(yè)和市場實施有效的規(guī)范。

就政策專項性而言，現(xiàn)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策散見于其他領(lǐng)域中，如環(huán)境保護、土地管理、醫(yī)療衛(wèi)生等。專項政策只占政策總數(shù)的28%，比例遠遠低于非專項政策。三個層面中只有國家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項政策數(shù)量較多，超過非專項政策，省、市層級的專項政策均較少（見表6）。在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系中，專項政策與非專項政策均不可或缺，專項政策由專業(yè)部門與專業(yè)人士制定，有較強的目標(biāo)性、專業(yè)性和針對性，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展能提供實質(zhì)性的指導(dǎo)；非專項政策體現(xiàn)了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展與其他領(lǐng)域發(fā)展的關(guān)系，對養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的共生發(fā)展、相關(guān)部門的合作提供政策基礎(chǔ)。專項政策是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心依據(jù)與指導(dǎo)，非專項政策是輔助性政策，專項政策的缺乏不利于指導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政府主體與企業(yè)主體在實踐中采取目標(biāo)明確的措施。

就政策內(nèi)容而言，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不同類型政策之間，以及同類政策內(nèi)部的內(nèi)容協(xié)調(diào)程度均不高。不論是在總體上，還是在不同層級內(nèi)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策中保障性政策極少，占比只有4%，且政策內(nèi)容均為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的組織保障與人才保障，保障手段單一。政策內(nèi)容的不協(xié)調(diào)還表現(xiàn)在：引導(dǎo)性、支持性和保障性政策的內(nèi)部不協(xié)調(diào)，國家—省—市級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)性內(nèi)容60%以上均為“推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，目標(biāo)過于宏觀，不利于相關(guān)部門與企業(yè)確立發(fā)展目標(biāo)與明確市場定位，且缺乏政策體系完善化與科學(xué)化的目標(biāo)；支持性政策中開放養(yǎng)老市場與促進產(chǎn)業(yè)融合方面占比較大，具體的人才支持、土地支持與財政支持占比過少。保障性政策的缺乏不利于營造養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好營商環(huán)境，阻礙養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的長遠發(fā)展；政策內(nèi)容內(nèi)部不協(xié)調(diào)會在政策導(dǎo)向與執(zhí)行中厚此薄彼，使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)各個方面的發(fā)展不平衡，導(dǎo)致其先天性“營養(yǎng)不良”（見表7）。

表6 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項政策與非專項政策分布

四、結(jié)論與建議

促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展是我國應(yīng)對老齡化的重要國家戰(zhàn)略，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策是養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本保障。尤其是在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的初級階段，完善、協(xié)調(diào)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系至關(guān)重要，這決定了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)布局的方式與企業(yè)發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的方向。本文以養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策文本為研究對象，構(gòu)建養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系協(xié)調(diào)性分析框架，運用內(nèi)容分析和描述性統(tǒng)計，對國家—省—市級的養(yǎng)老政策體系及其協(xié)調(diào)性進行研究。結(jié)果表明：我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策在橫向維度上與縱向維度上均存在不協(xié)調(diào)因素。

因此，為優(yōu)化與完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系，國家相關(guān)政府部門應(yīng)基于統(tǒng)籌發(fā)展的視角，繼續(xù)加強政策的宏觀指導(dǎo)性，統(tǒng)籌各方利益，在指明養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展方向的同時，增強中央與地方、區(qū)劃內(nèi)各地方間政策的協(xié)調(diào)性，使國家政策連續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。省、市級相關(guān)政府部門應(yīng)在準(zhǔn)確把握國家層面養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，加強政策的因地制宜性，并在政策制定主體、政策效力、政策專項性與政策內(nèi)容上與國家級政策保持協(xié)調(diào)性。同時，各層級政策子體系內(nèi)部也應(yīng)保持要素與結(jié)構(gòu)上的協(xié)調(diào)，具體建議如下：

（一）豐富養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策類型與內(nèi)容

完善的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系分為引導(dǎo)性、支持性和保障性政策，從政策效力上可分為高強制性、中強制性和低強制性政策，從政策專業(yè)性角度可分為專項與非專項養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策。目前我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的保障性政策、高強制性政策和專項政策極其缺乏。同時各類型政策內(nèi)部內(nèi)容趨同，表現(xiàn)為：引導(dǎo)性政策以宏觀目標(biāo)導(dǎo)向為主，支持性政策以開放養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場為主，保障性政策以組織設(shè)置與人才培養(yǎng)為主；高強制性政策中養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)缺位；專項政策多局限在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)方面。這些要素都不足以涵蓋養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)，需進一步豐富養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的類型與內(nèi)容，增加政策階段目標(biāo)、政策工具和相關(guān)部門責(zé)任分工、養(yǎng)老市場培育、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)督及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展評估等引導(dǎo)性、支持性、保障性政策的制定，加大養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)、規(guī)章制度等高中強制性政策及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)金融政策、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)財政政策等專項政策的制定力度。

（二）優(yōu)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系結(jié)構(gòu)

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系結(jié)構(gòu)的合理性體現(xiàn)了政策體系的縱向協(xié)調(diào)，國家—省—市三級政策不是獨立分裂的個體，三者是相互依賴相互聯(lián)系的，沒有國家級政策導(dǎo)向，省、市級政策會因為不符合國情與宏觀政策環(huán)境而無法落實；沒有省、市級政策的具體化和規(guī)范化，國家級政策會因為過于宏觀和脫離基層實際而無法施行。當(dāng)前我國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策體系結(jié)構(gòu)尚不完善，三層級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策在政策方向一致性、政策內(nèi)容的互補性和因地制宜性方面還存在問題，需進一步加強上層政策宏觀導(dǎo)向性內(nèi)容與下層政策因地制宜操作性內(nèi)容的結(jié)合，使養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策既不會偏離政策目標(biāo)，也不會因為過于空泛而不可操作。

（三）加強養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門政策制定的合作

政策制定涉及多個政府和相關(guān)部門的合作與協(xié)同，各省、市級人民政府統(tǒng)領(lǐng)屬地經(jīng)濟社會全方位的發(fā)展，引導(dǎo)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，發(fā)改委有權(quán)審批養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的項目，民政部門與老齡部門是了解養(yǎng)老市場需求與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的最直接的部門。此外，從產(chǎn)業(yè)融合角度分析，環(huán)保、金融、旅游等部門也與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展密不可分。加強養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門在政策制定階段的合作，有利于聚集與優(yōu)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)資源，明確各部門的責(zé)任，協(xié)調(diào)部門間關(guān)系，為政策順利執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。研究表明，目前我國省、市級養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策制定主體較為單一，聯(lián)合發(fā)文極少，不利于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在實踐發(fā)展的探索中形成各部門合力。因此，應(yīng)加大部門聯(lián)合性養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的制定力度，實現(xiàn)政策制定部門源頭式合作。