□何文盛 蔡澤山 杜麗娜

（蘭州大學(xué)管理學(xué)院，甘肅蘭州730000）

一、問題的提出

公共政策是政府管理的重要手段，無論從主體、功能抑或本質(zhì)上講，政府管理與公共政策都密不可分[1]。作為一項(xiàng)基本行政工具，政府通過制定并執(zhí)行公共政策來從事社會(huì)事務(wù)的管理、棘手問題的應(yīng)對(duì)、國家建設(shè)的推進(jìn)和公共利益的實(shí)現(xiàn)。因此，從某種意義上講，國家治理的顯著特征便是國家通過制定和執(zhí)行公共政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展[2]。但在具體的政策執(zhí)行層面，政策實(shí)施效果卻短長互見、大相徑庭，政策失敗或績效不彰的案例更是比比皆是。政策失敗在造成物質(zhì)資源與制度資源浪費(fèi)的同時(shí)，進(jìn)一步破壞降低了政府的公信力與公共權(quán)威，進(jìn)而導(dǎo)致合法性質(zhì)疑、政治信任危機(jī)等一系列問題的顯現(xiàn)。簡單而言，政策失敗即政策預(yù)期目標(biāo)與政策實(shí)際效果之間產(chǎn)生了一定的差距，或者說公共政策沒有達(dá)到預(yù)期的效果[3]。一般意義上，公共政策的目標(biāo)設(shè)置主要包含進(jìn)度、成本和范圍三個(gè)方面，政策失敗即意味著未能在限定的時(shí)間、成本與質(zhì)量范圍內(nèi)滿足現(xiàn)實(shí)的要求[4-6]，初期的時(shí)間規(guī)劃、目標(biāo)設(shè)定、內(nèi)容估計(jì)、成本計(jì)算等與最終呈現(xiàn)結(jié)果之間存在差距。隨著時(shí)間的推移與實(shí)踐的發(fā)展，學(xué)者們逐漸發(fā)現(xiàn)公共政策失敗其實(shí)是一種復(fù)雜的多維度狀態(tài)，傳統(tǒng)意義下的分析框架僅僅證明并解釋了物理意義上的公共政策失敗，卻無法整體判定其失敗程度與損失水平。公共政策的最終目標(biāo)是創(chuàng)造公共價(jià)值，由此產(chǎn)生的績效也是數(shù)量和質(zhì)量、價(jià)值與功效的統(tǒng)一體[7]，因此更為嚴(yán)重的失敗應(yīng)是其背離了公眾需求。公共政策首先必須要反映協(xié)調(diào)后的公眾集體偏好，這是公共政策具備合法性的重要前提，沒有體現(xiàn)公眾需求的政策根本沒有存在的價(jià)值[8]。若要從根本上避免公共政策失敗，最為關(guān)鍵的是保證這項(xiàng)政策符合了包括重要利益相關(guān)者在內(nèi)的公眾需求，其中充分性、公平性、回應(yīng)性、參與性、透明性和適當(dāng)性等有關(guān)公共價(jià)值的基本要素應(yīng)該被嵌入到政策過程中進(jìn)行考察[9]。有鑒于此，部分學(xué)者在對(duì)傳統(tǒng)公共政策失敗的分析框架進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，提出了“績效損失”這一理論視角，嘗試從績效生成的角度衡量與審視政策失敗程度，并反思和回答公共政策失敗或績效不彰的深層次致因。

具體而言，“績效損失”這一概念嘗試在價(jià)值分析的視角下，刻畫績效生產(chǎn)過程中因社會(huì)價(jià)值建構(gòu)、組織管理和協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)等要素所包含的價(jià)值內(nèi)容沒有得到實(shí)現(xiàn)而導(dǎo)致的績效減少程度，可表達(dá)為產(chǎn)出（Outputs）與結(jié)果（Outcomes）之間的差距[10]。績效損失據(jù)此又可分為“治理缺陷型”和“價(jià)值偏離型”兩種基本類型[9]?！爸卫砣毕菪汀笨冃p失指公共資源投入后，公共政策并沒有在設(shè)定的時(shí)間、成本和范圍內(nèi)完成績效目標(biāo)，影響因素主要包括社會(huì)建構(gòu)不足、組織管理失靈或協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)缺失等?！皟r(jià)值偏離型”績效損失指雖然公共政策達(dá)成了既定的績效目標(biāo)，但由于該政策在制定與實(shí)施過程中，社會(huì)價(jià)值建構(gòu)過程的缺失導(dǎo)致了需求偏離與公共價(jià)值缺失，進(jìn)而出現(xiàn)負(fù)面的社會(huì)影響，造成公共政策中途“夭折”或最終失敗，無法實(shí)現(xiàn)公共性、有效性、可持續(xù)性等價(jià)值目標(biāo)。

回顧相關(guān)文獻(xiàn)，本文認(rèn)為，公共政策失敗不應(yīng)被簡單、機(jī)械地限定在政策目標(biāo)未達(dá)成或政策績效出現(xiàn)偏差等范圍之內(nèi)，更重要的是在政策周期內(nèi)績效生成過程中出現(xiàn)了“損耗”，未能實(shí)現(xiàn)數(shù)量與質(zhì)量、價(jià)值與效率之間的平衡。公共政策績效損失不僅僅是一個(gè)關(guān)于評(píng)估過程、評(píng)估技術(shù)和評(píng)估手段的績效管理問題，更是一個(gè)涉及社會(huì)價(jià)值建構(gòu)、公民參與和協(xié)同治理等內(nèi)容的績效治理難題。這也進(jìn)一步要求未來研究必須以政策結(jié)果為導(dǎo)向，對(duì)政策制定和實(shí)施的各環(huán)節(jié)進(jìn)行分析，真實(shí)、客觀、全面、系統(tǒng)地判斷特定公共政策的價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度[11]。由此，深層次考量公共政策失敗或績效不彰的表現(xiàn)形式和損失程度，無疑具有突出的現(xiàn)實(shí)必要性。有鑒于此，本文運(yùn)用“績效損失”這一基礎(chǔ)概念與分析工具，以G 省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策為研究對(duì)象，運(yùn)用訪談、實(shí)地考察所收集的資料，分析研究兩類績效損失產(chǎn)生的主要成因及生成機(jī)理，嘗試從公共績效治理的視角反思與回應(yīng)這一難題。

二、G省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的基本情況

G 省位于我國西北地區(qū)，地處內(nèi)陸腹地，特殊的地理位置使得G 省常年干旱少雨，水資源嚴(yán)重不足。而G省農(nóng)業(yè)用水占總用水量的80%，長期以來農(nóng)業(yè)用水短缺已成為制約G省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“瓶頸性”問題。2014 年10 月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)等四部委聯(lián)合印發(fā)《深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)方案的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2014〕2271號(hào)），將農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策作為保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、維護(hù)農(nóng)民利益和提升農(nóng)民生產(chǎn)積極性的重要舉措，開始在G省5個(gè)縣區(qū)進(jìn)行改革試點(diǎn)。在進(jìn)一步鞏固提升國家級(jí)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，G省又自主選擇5個(gè)縣區(qū)作為省級(jí)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)地區(qū)開展相應(yīng)改革。隨著農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作范圍的陸續(xù)拓展，為進(jìn)一步加快推進(jìn)區(qū)域農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，改進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉條件與管理服務(wù)水平，2016 年8 月，G 省政府辦公廳印發(fā)《G省推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案》，要求各地區(qū)加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和農(nóng)業(yè)用水需求管理，堅(jiān)持政府和市場協(xié)同發(fā)力，以完善農(nóng)田水利工程體系為基礎(chǔ)，以健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制為核心，以創(chuàng)新體制機(jī)制為動(dòng)力，加快建立健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制和農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制，保障和維護(hù)農(nóng)民的基本利益，助推脫貧攻堅(jiān)和全面小康社會(huì)的建設(shè)。

在改革過程中，G省堅(jiān)持綜合施策、兩手發(fā)力、供需統(tǒng)籌、因地制宜和節(jié)水增效的原則，重點(diǎn)從農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革、農(nóng)業(yè)水價(jià)改革、小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制建立、用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)和配套工程提升改造等方面，積極穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策的落地生效。通過一系列政策的落地實(shí)施，G省各試點(diǎn)縣區(qū)用水結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式大幅度轉(zhuǎn)變，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和管護(hù)工作也逐步邁入正軌，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策取得了相對(duì)顯著的預(yù)期效果。事實(shí)上，作為一項(xiàng)重要公共政策，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革本質(zhì)上始終將維護(hù)與實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶利益作為其最直接、最核心的價(jià)值訴求，而地方政府也通過農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶提供更好的管理服務(wù)，保障農(nóng)戶利益不受損害，并以此作為其孜孜以求的績效目標(biāo)，以期能夠最大可能地調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。

三、G 省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策績效損失的結(jié)構(gòu)與生成機(jī)理分析

（一）績效損失的顯現(xiàn)

G 省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策雖已實(shí)施多年并取得了一定的成效，但與國家預(yù)期績效目標(biāo)相比仍存在一定的差距。本研究前期對(duì)G省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策進(jìn)行了績效評(píng)估，與G省水利廳、水務(wù)局等單位進(jìn)行多輪磋商之后，運(yùn)用德爾菲法和層次分析法構(gòu)建了一套關(guān)于G省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策績效評(píng)估指標(biāo)體系，以便對(duì)該項(xiàng)政策實(shí)施效果開展科學(xué)、系統(tǒng)、客觀的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)；同時(shí)，還從項(xiàng)目實(shí)施、過程管理以及改革效益維度設(shè)計(jì)了關(guān)于G省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策實(shí)施效果的滿意度調(diào)查問卷，以便從農(nóng)戶滿意度的角度對(duì)該政策的實(shí)施績效進(jìn)行一個(gè)雙重檢驗(yàn)。運(yùn)用G省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策評(píng)估指標(biāo)對(duì)試點(diǎn)縣區(qū)改革績效進(jìn)行綜合評(píng)估后發(fā)現(xiàn)，該政策產(chǎn)生的總體績效與政策目標(biāo)還存在不小的差距。

圖1 G省試點(diǎn)縣區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策總體績效得分與農(nóng)戶滿意度統(tǒng)計(jì)圖

如圖1所示，一方面G省各試點(diǎn)縣區(qū)整體績效得分相對(duì)不理想，各試點(diǎn)縣區(qū)平均績效得分僅為74.6分，勉強(qiáng)處于中等水平①根據(jù)通用績效評(píng)估結(jié)果等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)，90—100分為“優(yōu)秀”，80—89分為“良好”，60—79分為“合格”，60分以下為“不合格”。。從項(xiàng)目完成情況看，部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并未完全按照政策要求實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，供水計(jì)量設(shè)施、末級(jí)渠系的配套、水價(jià)制度建設(shè)等改革尚未完成；分級(jí)、分類、分檔水價(jià)制度仍未落實(shí)；精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)制度資金沒有足額下?lián)?，有制度無實(shí)施等現(xiàn)象普遍存在。另一方面，作為一項(xiàng)利國利民的公共政策，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策制定伊始即體現(xiàn)出“公民本位”的基本取向，但通過開展G 省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策實(shí)施效果滿意度問卷調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在政策實(shí)施過程中，多數(shù)農(nóng)戶對(duì)該政策的認(rèn)可度、接受度并不是太高，G省各試點(diǎn)縣區(qū)對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策的平均滿意度僅為3.26分（5分制），甚至在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)部分試點(diǎn)縣區(qū)還出現(xiàn)了農(nóng)戶抵制政策的現(xiàn)象。以上現(xiàn)象說明，G省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策的應(yīng)然目標(biāo)和實(shí)然結(jié)果之間出現(xiàn)分野，沒有達(dá)到理想績效，因此可以判定存在績效損失。究竟什么原因?qū)е驴冃p失的產(chǎn)生？該問題作為本文的研究重點(diǎn)，需要通過相關(guān)理論工具和調(diào)研資料進(jìn)行深入分析。

（二）績效損失分析的“類型—流程”矩陣

“為了研究復(fù)雜組織系統(tǒng)的問題，就必須要研究多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的部分協(xié)調(diào)整合發(fā)揮作用的問題”[12]。因此，要有效解構(gòu)績效損失的結(jié)構(gòu)與分布，一方面需要對(duì)績效損失進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆诸?，另一方面則需要從績效產(chǎn)出的各階段審視績效損失的生成過程。因此，借由對(duì)已有“績效損失”分析工具——“環(huán)節(jié)—要素”矩陣的基本理解，本文從公共政策過程這一視角，將該矩陣中的流程維度定義為“議程設(shè)置—政策制定—政策執(zhí)行—政策評(píng)估”環(huán)節(jié)，在類型上借鑒已有研究成果，將“績效損失”分為兩類。在此基礎(chǔ)之上，本文構(gòu)建了公共政策績效損失分析的“類型—流程”矩陣（見圖2）。這一分析工具較為全面地刻畫和描述了公共政策績效生產(chǎn)的全過程，從而為分析績效損失提供了一個(gè)全面的解釋框架。

圖2 公共政策績效損失分析的“類型—流程”矩陣

具體而言，圖2的矩陣反映了政策過程視角下績效損失生成的邏輯和機(jī)理。矩陣中S、C、I、E各節(jié)點(diǎn)表示公共政策績效生成過程中的具體績效損失。橫向上，績效損失是公共政策績效生產(chǎn)過程中各節(jié)點(diǎn)的積累值；縱向上，每一個(gè)分析單位代表該環(huán)節(jié)上第I類和第Ⅱ類績效損失的總和。公共政策績效損失分析的“類型—流程”矩陣既可以清楚分析公共政策中績效損失的發(fā)生環(huán)節(jié)和生成機(jī)理，也可以針對(duì)性地提出具體的績效損失矯正策略。

（三）基于“類型—流程”矩陣的績效損失影響因素與生成機(jī)理分析

通過文獻(xiàn)回顧與案例概述可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)于G省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策而言，“治理缺陷型”和“價(jià)值偏離型”績效損失是顯然存在的。結(jié)合已有文獻(xiàn)對(duì)兩類績效損失的定義，本文從技術(shù)操作層面和公共價(jià)值層面解構(gòu)績效損失，分別定義為第I類和第Ⅱ類績效損失。其中，第I類績效損失面向公共政策技術(shù)操作層面，主要是指在公共政策實(shí)施過程中由于組織、協(xié)調(diào)、控制等管理活動(dòng)效率低下而引起的績效偏差；第Ⅱ類績效損失則面向公共政策公共價(jià)值層面，主要是指在政策制定與執(zhí)行過程中由于偏離公眾需求而導(dǎo)致公共價(jià)值缺失進(jìn)而引起的績效損耗。在明確兩類績效損失的基礎(chǔ)上，借助“類型—流程”矩陣分析工具與訪談資料等，從政策過程維度對(duì)公共政策績效損失的生成機(jī)理進(jìn)行闡釋與驗(yàn)證。

1.第I類績效損失的影響因素與生成機(jī)理

（1）議程設(shè)置

政策議程設(shè)置是指社會(huì)問題被認(rèn)定為政策問題，并被納入決策機(jī)構(gòu)的議事日程或行動(dòng)計(jì)劃的過程[13]。而政策制定者的注意力則構(gòu)成了影響公共政策議程設(shè)置的重要變量[14]。由于決策者受理性限度的影響，當(dāng)其面對(duì)紛繁復(fù)雜的決策信息時(shí)，往往不能考慮所有備選方案，也無法準(zhǔn)確計(jì)算任一方案所帶來的收益，故而決策者只能將注意力聚焦于某些備選方案上進(jìn)行重點(diǎn)篩選[15]，由此被決策者重點(diǎn)關(guān)注或考慮的備選方案、政策目標(biāo)以及最終結(jié)果被提上議事日程。實(shí)際上，在此次農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策實(shí)施伊始，由于受到“壓力型體制”政策環(huán)境的影響，G 省水利廳向各試點(diǎn)縣區(qū)水務(wù)局及各相關(guān)單位以“政治任務(wù)”名義下達(dá)績效任務(wù)，當(dāng)各試點(diǎn)縣區(qū)在面對(duì)這種壓力時(shí)，政府內(nèi)部決策者的注意力自然首先放在“完成任務(wù)”這一績效目標(biāo)上，故而議程設(shè)置過程中往往會(huì)排除追求極致、包含公共需求但難以快速實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)，盡量將能夠服務(wù)于“完成任務(wù)”的議案進(jìn)行討論并進(jìn)行議程設(shè)置。在實(shí)地調(diào)研與訪談中，縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革辦公室工作人員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都言及此事：“這是中央下達(dá)下來的硬性任務(wù)，你不做，或者做不好，到時(shí)候人家來驗(yàn)收或者考核的時(shí)候，這是要被問責(zé)的。”（訪談資料20171120-GT-06）“我們之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核有三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)是被一票否決，2014、2015 和2016 年，是每年都要考核，18 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有一個(gè)倒數(shù)第一，分管領(lǐng)導(dǎo)和主要領(lǐng)導(dǎo)在提拔任用的時(shí)候就不予考慮，只要是排名末位的就否決?！保ㄔL談資料20171103-MQ-03）

另外，如果下級(jí)政府官員要在政治晉升等方面取得相對(duì)優(yōu)勢，一般就會(huì)將行動(dòng)方案都聚焦于自上而下的考核指標(biāo)上，整合政府內(nèi)部資源展開績效競賽。同時(shí)，這種自上而下的績效考核無形中也會(huì)對(duì)政府部門形成一種有效約束，驅(qū)使政府部門盡快完成績效考核目標(biāo)以獲得上級(jí)政府的認(rèn)可與肯定[15]。在類似“雙重激勵(lì)”驅(qū)動(dòng)下，政府決策者往往在議程設(shè)置過程中盡可能將凸顯個(gè)人政績的需要置于公民訴求之上，促使政策議程設(shè)置出現(xiàn)“扭曲”現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致一些“形象工程”“政績工程”相繼出現(xiàn)。也正是在這樣一個(gè)背景之下，尚存在論證不充分、設(shè)計(jì)不合理、管理不完善等問題的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策倉促上馬。在調(diào)研中部分水務(wù)局負(fù)責(zé)人便直言：“各級(jí)政府也有自己的政績目標(biāo)、政績要求的。而實(shí)際上，政府訴求的東西和民眾訴求的東西是有差距的，這樣的話，在改革開始的時(shí)候，我們需要考慮的因素就很多，不是那么簡簡單單就把決策做好了的?！保ㄔL談資料20171112-LZ-01）

可見，在農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策的議程設(shè)置階段，政府官員的注意力更多聚焦于“政治使命”和“政績目標(biāo)”，較少關(guān)注如何能使該政策做到因地制宜、量體裁衣，而這很有可能已經(jīng)使得該政策的實(shí)際產(chǎn)出與預(yù)期目標(biāo)出現(xiàn)偏差，為后續(xù)在政策制定與政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中績效損失的生成埋下伏筆。

（2）政策制定

個(gè)體是有限理性的，往往受到知識(shí)水平、信息水平、計(jì)算能力、認(rèn)知范圍、不確定性等的限制和約束[16]，使政策制定者無法保證能夠收集到準(zhǔn)確、全面的決策信息，也難以考慮所有的可選方案，導(dǎo)致行為者的決策無法獲得古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的最大收益，轉(zhuǎn)而采取滿意原則進(jìn)行決策。由此可知，政策信息的不完備或者信息失真已成為政策制定無法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的首要制約因素。在本案例中，由于政策信息損失繼而導(dǎo)致政策制定環(huán)節(jié)產(chǎn)生績效損失的機(jī)理主要體現(xiàn)在：該政策治理績效實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力機(jī)制在于“高位推動(dòng)”，國家層面制定并出臺(tái)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》（以下簡稱《意見》），經(jīng)由省、市、縣（區(qū)）各級(jí)政府層層落實(shí)。在國家治理場域中，頂層設(shè)計(jì)往往具有內(nèi)容宏觀性、表達(dá)模糊性和政策目標(biāo)普遍性等特征[17]。但國家層面的頂層設(shè)計(jì)最終是要落實(shí)到具體的微觀場域中，而這一落實(shí)過程實(shí)際上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐淮未蔚恼咴偌?xì)化和再規(guī)劃的過程?！兑庖姟窂膰鴦?wù)院到G 省水利廳，再到各市、縣（區(qū)），層層下發(fā)，逐級(jí)落實(shí)，而政策信息在這個(gè)較為漫長的層級(jí)鏈條上傳輸過程中，一方面，由于多層級(jí)的信息傳導(dǎo)，必然會(huì)出現(xiàn)信息遺漏、信息失真、信息損失等問題，導(dǎo)致該項(xiàng)政策在地方層面變得“殘缺不全”；另一方面，由于各級(jí)基層官員工作經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值取向、主觀偏好等不一致，加之各地區(qū)實(shí)際情況差異性大、復(fù)雜度高，故在政策解讀過程中必然出現(xiàn)偏差，使得基層制定的具體實(shí)施方案與國家頂層設(shè)計(jì)大相徑庭，致使該政策的改革目標(biāo)和良善意圖無法精準(zhǔn)還原，績效損失問題相繼出現(xiàn)。在訪談中部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和灌區(qū)負(fù)責(zé)人坦言：“政策層面制定的時(shí)候想的是好的，但是到了下面的時(shí)候，和老百姓打交道的時(shí)候這復(fù)雜著呢，這不是說的那么簡單。”（訪談資料20171017-BY-03）“精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)有什么區(qū)別？含義我們也具體搞不清楚，精準(zhǔn)補(bǔ)貼具體精準(zhǔn)到什么程度我們也沒有個(gè)尺度，也沒辦法把握，只能以節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的名義下發(fā)。精準(zhǔn)補(bǔ)貼的范圍理解不了。”（訪談資料20171008-ML-02）

（3）政策執(zhí)行

政策執(zhí)行是政策過程的核心，一項(xiàng)政策成功與否，更多取決于政策執(zhí)行的有效性和徹底性。對(duì)于農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策執(zhí)行而言，廣泛存在諸如精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制落實(shí)不到位、水費(fèi)上調(diào)工作難以開展、水權(quán)分配與交易落實(shí)不到位、水價(jià)改革機(jī)制落實(shí)不到位等多種問題。這些問題的存在使得該項(xiàng)政策結(jié)果無法完全凸顯出來，政策效果大打折扣，進(jìn)而導(dǎo)致政策執(zhí)行環(huán)節(jié)出現(xiàn)績效損失現(xiàn)象。

第一，在精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制落實(shí)方面，各試點(diǎn)縣區(qū)雖根據(jù)本區(qū)域內(nèi)種植特點(diǎn)與用水情況制定了精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)方案，但是并未真正落實(shí)。試點(diǎn)縣區(qū)只是將其當(dāng)作政策實(shí)施硬性指標(biāo)中的一項(xiàng)，目前多是停留在文件層面。訪談中，灌區(qū)負(fù)責(zé)人也說：“政策沒啥問題，主要是執(zhí)行的問題，貴在落實(shí)。我去其他縣認(rèn)真學(xué)習(xí)考察過，說精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)都執(zhí)行了的都是假話?！保ㄔL談資料20170914-YC-02）當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶也普遍反映道：“獎(jiǎng)補(bǔ)政策有是有，但是沒有落實(shí)下來。”（訪談資料20171018-BY-05）

第二，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革政策實(shí)施以后，G省10個(gè)試點(diǎn)縣區(qū)按照國家文件規(guī)定全部上調(diào)了水價(jià)，水價(jià)上調(diào)以后帶來的直接影響就是增加了水費(fèi)收取工作的難度。拒絕繳納水費(fèi)的農(nóng)戶比例較之以前驟然上升。而在這種激烈矛盾之下，大部分試點(diǎn)縣區(qū)出于社會(huì)穩(wěn)定等方面的考慮，被迫放緩改革速度，水價(jià)上調(diào)也成了一句空話。對(duì)此，部分灌區(qū)負(fù)責(zé)人也很無奈地談道：“老百姓就不交，你就是去十遍八遍人家就是不交?！保ㄔL談資料20171115-MQ-02）“漲價(jià)這個(gè)農(nóng)民不太接受，我們也害怕上訪之類的，總體進(jìn)度也比較緩慢。盡管上面催得緊，但是到了我們下面還是慢下來了?！保ㄔL談資料20171204-JT-02）

第三，由于前期政策的模糊性與現(xiàn)實(shí)情境的復(fù)雜性，水權(quán)分配與確認(rèn)工作一直處于懸空狀態(tài)。誠如當(dāng)?shù)匾晃凰畡?wù)局負(fù)責(zé)人所言：“由于本區(qū)域內(nèi)農(nóng)作物種植種類復(fù)雜，實(shí)際種植的面積沒有確權(quán)依據(jù)，造成水權(quán)沒法落實(shí)認(rèn)定。”（訪談資料20171014-GZ-01）同時(shí)，現(xiàn)實(shí)中定額分配的水量一般都是小于實(shí)際需求的水量，農(nóng)灌用水緊張，因此沒有節(jié)約出來的水量以供交易，水權(quán)交易平臺(tái)有建立無運(yùn)用，沒有發(fā)揮作用?！坝貌煌昕梢越灰祝菍?shí)際中沒有交易的，給多少就用多少，因此他沒什么可交易的?！保ㄔL談資料20170910-YZ-04）

第四，水價(jià)改革機(jī)制建設(shè)是該政策得以持續(xù)的關(guān)鍵點(diǎn)，也是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策實(shí)施的終極目標(biāo)之一。但試點(diǎn)縣區(qū)均存在水價(jià)形成機(jī)制落實(shí)不到位的問題，嚴(yán)重影響政策的真實(shí)績效。在訪談中，縣區(qū)水務(wù)局負(fù)責(zé)人和灌區(qū)負(fù)責(zé)人都說：“比如說分檔水價(jià)，說做得好，工業(yè)水能行，農(nóng)業(yè)你怎么行，說是高耗水作物，但是這個(gè)高耗水你怎么定義？怎么分？你有依據(jù)嗎？農(nóng)戶要你把國家的政策規(guī)定拿出來，不然根本不認(rèn)賬?！保ㄔL談資料20170914-YC-01）“水權(quán)改革還沒有落實(shí)，缺乏必需的定額基數(shù)，只能一步一步核實(shí)?！保ㄔL談資料20171121-GT-02）

（4）政策評(píng)估

政策評(píng)估要求對(duì)政策給社會(huì)帶來的實(shí)際變化加以測評(píng)。一般來講，公共部門也會(huì)就某項(xiàng)公共政策開展部門自評(píng)，但這種經(jīng)過“加工制作”的自評(píng)往往不會(huì)有太多實(shí)質(zhì)性內(nèi)容[18]，公共部門的績效評(píng)估也因此常常會(huì)面臨諸如“數(shù)字懸浮”“形式主義”等困境。這種評(píng)估偏差在造成公共部門實(shí)際績效被扭曲異化的同時(shí)，也在很大程度上制約了績效結(jié)果與績效改進(jìn)之間的有效關(guān)聯(lián)互動(dòng)，導(dǎo)致公共政策績效的可持續(xù)改進(jìn)動(dòng)力缺失。在本案例中，評(píng)估偏差的出現(xiàn)是由多方面因素引起的。首先，評(píng)估數(shù)據(jù)難以保證全面性、客觀性。本次評(píng)估數(shù)據(jù)采集以“自我舉證”方式為主，主要是由試點(diǎn)縣區(qū)相關(guān)政府部門為評(píng)估小組提供評(píng)估數(shù)據(jù)。在評(píng)估過程中，各試點(diǎn)縣區(qū)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)由于考慮到此次評(píng)估結(jié)果可能會(huì)對(duì)他們以后的資源分配等關(guān)鍵性決策產(chǎn)生重大影響，因此水務(wù)管理部門盡可能選擇了一些成效較好的事項(xiàng)開展評(píng)估，導(dǎo)致部分關(guān)鍵評(píng)估信息難以收集。評(píng)估過程中出現(xiàn)信息不對(duì)稱的狀況，一定程度上影響了真實(shí)的績效結(jié)果顯現(xiàn)。其次，評(píng)估指標(biāo)體系開發(fā)的科學(xué)性有限。一方面，由于時(shí)間、人力等資源要素和外部因素的限制，本次政策績效評(píng)估開發(fā)的指標(biāo)體系仍有部分缺陷，尤其是在“結(jié)果導(dǎo)向”的理念驅(qū)動(dòng)下，我們常常將紛繁復(fù)雜的政府活動(dòng)簡化為數(shù)量有限的核心指標(biāo)，以此代表評(píng)估總體。然而，這種將“代表性指標(biāo)”替代“政府全部工作”的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方法，往往不能反映公眾真實(shí)的績效訴求。另一方面，各級(jí)政府部門的價(jià)值偏好在指標(biāo)體系中的添加，產(chǎn)生了部分評(píng)估“噪音”，使得本次績效評(píng)估指標(biāo)體系并不能完全以公民訴求偏好為導(dǎo)向，導(dǎo)致民眾對(duì)此次評(píng)估熱情不高，滿意度明顯下降。最后，評(píng)估的結(jié)果未能得到充分利用?？冃гu(píng)價(jià)最重要的一個(gè)作用，實(shí)質(zhì)上是通過獲得的績效信息來改善后續(xù)的政策，也就是說，公共部門績效信息的使用程度是決定該部門政策改善情況的一個(gè)重要因素。但從目前來看，G省水利部門對(duì)此次評(píng)估績效信息的使用程度依然很低，這既與我國政治性、制度性因素有關(guān)系，也受到具體公共部門的價(jià)值偏好和利益取向的影響。因此，本次農(nóng)業(yè)水價(jià)改革政策績效評(píng)估信息，并沒有很好地被應(yīng)用，這也造成了政策績效不彰，進(jìn)而成為績效損失的一個(gè)影響因素。

基于對(duì)以上各政策環(huán)節(jié)的分析發(fā)現(xiàn)，第I類績效損失的生成貫穿于公共政策的議程設(shè)置、政策制定、政策執(zhí)行與政策評(píng)估的整個(gè)政策過程，而在每個(gè)環(huán)節(jié)則又存在不同的主導(dǎo)誘發(fā)因素，主要包括注意力偏移、信息失真、執(zhí)行乏力和評(píng)估偏差等，最終呈現(xiàn)出的績效損失實(shí)際上是各環(huán)節(jié)和因素疊加的結(jié)果。

2.第Ⅱ類績效損失的影響因素與生成機(jī)理

在政策過程中，議程設(shè)置、政策選擇與政策執(zhí)行是一個(gè)公共部門、市場主體、社會(huì)主體和大眾傳媒等不同行動(dòng)者不斷互動(dòng)與強(qiáng)化的過程，具有典型的社會(huì)建構(gòu)特征[19]。在這一過程中，來源于公民訴求和民眾偏好的社會(huì)基本價(jià)值經(jīng)識(shí)別、選擇和判斷而聚合為基本公共價(jià)值，進(jìn)而對(duì)績效結(jié)果產(chǎn)生要求，引導(dǎo)并約束一般行政過程[20]，即要求政府部門首先應(yīng)充分考慮公民的需求是什么以及需求的程度如何，然后再確定其工作重點(diǎn)，以此來提高政府工作目標(biāo)與公民需求的契合度。換言之，公共政策可以通過公共價(jià)值的承載與多元主體參與互動(dòng)的實(shí)現(xiàn)來創(chuàng)造“正確的績效”，減少第Ⅱ類績效損失。因此，社會(huì)價(jià)值建構(gòu)是減少此類績效損失的核心條件[9]。而對(duì)于G 省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策來講，也正由于缺乏了社會(huì)價(jià)值建構(gòu)這一過程，導(dǎo)致公共政策的價(jià)值偏離與績效損失的產(chǎn)生。從整個(gè)政策過程來看，政府主管部門與主要負(fù)責(zé)人并沒有進(jìn)行充分的社會(huì)調(diào)研與民意采集，也沒有為社會(huì)參與提供相應(yīng)的制度安排、交流平臺(tái)與反饋渠道等，社會(huì)調(diào)研、公民參與、部門聯(lián)動(dòng)、對(duì)話機(jī)制等必備要素缺失。因此，農(nóng)戶、社會(huì)公眾、媒體等多元主體未能及時(shí)、深入地參與到整個(gè)政策過程之中，從而沒有成為確定政策用途的參與者和政策的最終受益者，而只淪為該項(xiàng)政策績效損失的見證者。在實(shí)地調(diào)研中，某縣主管農(nóng)業(yè)的副縣長直言不諱地說道：“哪里會(huì)有什么詳細(xì)調(diào)研、聽證會(huì)之類的，我們只從上級(jí)主管部門拿文件，他們出什么文件我們就怎么實(shí)施，各個(gè)灌區(qū)都是一樣的?！保ㄔL談資料20171128-JY-02）在這種情景之下，該項(xiàng)公共政策的績效生成反而成為一種偶然，而績效損失的出現(xiàn)則成為一種必然。

3.績效損失生成的調(diào)節(jié)機(jī)制：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與自然區(qū)位要素的“放大效應(yīng)”

在定量研究中，調(diào)節(jié)機(jī)制主要用于解釋變量X何時(shí)影響、如何影響結(jié)果Y[21]。關(guān)于績效損失的既有研究成果更多只是單純地對(duì)其產(chǎn)生的影響因素進(jìn)行歸納分析，最后總結(jié)出各個(gè)影響因素與績效損失之間的簡單線性因果函數(shù)。但是從本案例出發(fā)，我們發(fā)現(xiàn)，績效損失的生成機(jī)理并非完全符合以往的線性邏輯，僅表現(xiàn)為自變量與因變量之間的簡單對(duì)應(yīng)關(guān)系，而是在績效損失生成過程中還存在一種調(diào)節(jié)機(jī)制。當(dāng)然，這里所謂的“調(diào)節(jié)機(jī)制”并非指傳統(tǒng)定量研究中嚴(yán)格意義上的調(diào)節(jié)效應(yīng)，此處更多只是借用定量研究中調(diào)節(jié)機(jī)制的思路，闡釋經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與自然區(qū)位要素對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策績效損失水平的“放大效應(yīng)”。具體而言，G 省由于自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，縣區(qū)政府財(cái)政能力有限，導(dǎo)致地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策的支持力度大大減弱，政策執(zhí)行難度顯著提升。同時(shí)，由于G省區(qū)域差異明顯，各區(qū)域間情況復(fù)雜，且自然條件苛刻，使得G省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的政策落地難度系數(shù)顯著增大，進(jìn)一步加劇了政策實(shí)施的困難。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與自然區(qū)位條件這兩個(gè)因素，通過與政策制定和政策執(zhí)行中的績效損失誘發(fā)因素耦合互動(dòng)，最終對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策績效損失水平產(chǎn)生一種“放大效應(yīng)”，加深了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策績效損失的程度。

（1）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策的開展和實(shí)施與改革地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。《2018年G省國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2018年G省一般公共預(yù)算收入為870.8億元，全省一般公共預(yù)算支出為3773.8億元，收支缺口明顯，相應(yīng)的對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的資金支持能力也較弱。雖然本次農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的大部分資金均來源于中央的轉(zhuǎn)移支付，但文件同時(shí)規(guī)定，本次改革需要地方政府尤其是試點(diǎn)縣區(qū)配套相應(yīng)的資金，而G 省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的試點(diǎn)縣區(qū)均為農(nóng)業(yè)縣，地方財(cái)政能力窘迫，“吃飯財(cái)政”現(xiàn)象普遍存在，很大程度上無法對(duì)改革實(shí)施提供財(cái)力上的支持。在訪談中，當(dāng)?shù)刎?cái)政局負(fù)責(zé)人聲稱：“上面的文件規(guī)定，試點(diǎn)縣區(qū)要配套一部分資金，補(bǔ)充現(xiàn)在的資金缺口。但我們是農(nóng)業(yè)縣，基本上就是‘吃飯財(cái)政’，根本拿不出那么多錢來，所以改革推進(jìn)的難度還是比較大，速度也很慢。”（訪談資料20171014-GT-08）這一客觀因素在一定程度上加劇了試點(diǎn)縣區(qū)工程進(jìn)度緩慢、設(shè)施配套不完善、農(nóng)民怨聲載道等現(xiàn)象。縣區(qū)水務(wù)局負(fù)責(zé)人也稱：“我們這兒到目前為止還是有一部分末級(jí)渠系沒有修好，因?yàn)闆]錢了。實(shí)際上前期一部分渠道維修主要靠的還是整合了‘一事一議’和扶貧的資金?！保ㄔL談資料20171017-BY-01）

（2）自然區(qū)位要素

受自然區(qū)位要素的影響，G省將試點(diǎn)縣區(qū)的灌區(qū)類型分為西部自流灌區(qū)、中部提水灌區(qū)和東南部補(bǔ)充灌區(qū)，三類灌區(qū)具有不同的自然條件、水資源稟賦與灌溉需求，因此改革措施帶來的影響作用各不相同。如中部提水灌區(qū)因揚(yáng)程較高，水資源成本增加，農(nóng)戶普遍反映水電費(fèi)均超出承受范圍，壓力較大，無法負(fù)擔(dān)。而東南部補(bǔ)充灌區(qū)的農(nóng)業(yè)灌溉以地表水為主，因靠近黃河，水資源相對(duì)豐富，因此并未使當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶形成節(jié)水意識(shí)，也導(dǎo)致水費(fèi)收取難度增加。訪談中，一位灌區(qū)負(fù)責(zé)人抱怨道：“由于我們縣就在黃河邊上，所以自始至終就不太缺水，農(nóng)戶節(jié)水意識(shí)也很差。更要緊的是，你要進(jìn)行水價(jià)改革，農(nóng)戶人家自己去黃河邊取水澆地了，到頭來人家說又沒用水，憑什么交水費(fèi)？說到底，政策還是沒有發(fā)揮作用?！保ㄔL談資料20170910-YZ-04）

此外，G省區(qū)域內(nèi)氣候差異明顯，入冬早，氣溫低，這樣的氣候特點(diǎn)給農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策的實(shí)施帶來了一定程度的影響。第一，每年的施工期較短。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革要求對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施、灌排渠系等進(jìn)行改造與擴(kuò)建，這就要求施工期與灌溉期必須交錯(cuò)進(jìn)行，不能耽誤農(nóng)戶的灌溉用水。加之冬季漫長，氣溫下降之后，澆筑混凝土無法達(dá)到施工標(biāo)準(zhǔn)，為保障工程質(zhì)量，就必須停工。在調(diào)研中，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革辦公室的工作人員和水利工程辦公室的負(fù)責(zé)人都言及此事：“每年11月15號(hào)左右以后就不干了，主要是混凝土就凍住了?！保ㄔL談資料20171013-GZ-01）“關(guān)鍵問題就是在建設(shè)時(shí)間上，只能抓兩個(gè)時(shí)期，一個(gè)是冬灌之前，再一個(gè)是春灌之前這兩個(gè)時(shí)期，其他都是灌溉期，間隙只能施工5到6天，所以這個(gè)施工期是相當(dāng)緊張的?！保ㄔL談資料20171205-JT-07）第二，施工中的用水計(jì)量設(shè)施運(yùn)行不穩(wěn)。按照《意見》要求，新建、改造水利工程要同步建設(shè)計(jì)量設(shè)施，目前的計(jì)量設(shè)施以智能水表與超聲波水表為主，這兩種設(shè)備對(duì)外部環(huán)境要求較高，尤其在夏季，溫度過高會(huì)導(dǎo)致設(shè)備運(yùn)行不良，出現(xiàn)跳閘等問題。而夏季一般是灌溉用水的高峰期，計(jì)量設(shè)施出現(xiàn)問題既耽誤農(nóng)灌用水，又增加維修成本，因此導(dǎo)致農(nóng)戶產(chǎn)生抱怨情緒，最終影響對(duì)政策改革的客觀認(rèn)知與評(píng)價(jià)。

四、總結(jié)與討論

績效損失與績效目標(biāo)為公共政策績效的“一體兩面”，對(duì)績效損失的分析目的根本上還是要解決“何以提升績效”這一核心問題，這也是對(duì)績效內(nèi)涵再認(rèn)識(shí)的回歸[10]。本文將G省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策作為分析對(duì)象，從議程設(shè)置、政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估這一政策過程出發(fā)，對(duì)兩類績效損失生成的影響因素和機(jī)理進(jìn)行了歸納分析（見圖3）。

（一）公共政策績效損失是政策過程中各環(huán)節(jié)績效損失的一個(gè)疊加結(jié)果

基于案例可以發(fā)現(xiàn)，在整個(gè)政策過程中，從議程設(shè)置、政策制定到政策執(zhí)行和政策評(píng)估，實(shí)質(zhì)上每個(gè)政策階段都包含著績效損失產(chǎn)生的影響因子，這也致使每個(gè)政策環(huán)節(jié)都產(chǎn)生了績效損失現(xiàn)象，而且每一個(gè)環(huán)節(jié)損失的產(chǎn)生原因也不盡相同，這在第Ⅰ類績效損失中體現(xiàn)得尤為明顯。而最終呈現(xiàn)的績效損失，正如前面“類型—流程”矩陣中所呈現(xiàn)的，是政策過程中不同環(huán)節(jié)的各個(gè)要素導(dǎo)致的績效損失的疊加結(jié)果。這一分析視角的提出，一方面能夠從不同環(huán)節(jié)來審視政策績效產(chǎn)生的有效性問題，為判斷與分析公共政策失敗與否和失敗程度提供一種更為深刻的視角；另一方面也有助于比較實(shí)踐中不同層次、不同過程中績效損失的程度和產(chǎn)生原因，為進(jìn)一步構(gòu)建科學(xué)、可行的公共政策改進(jìn)方案和治理路徑提供理論依據(jù)與工具支撐。

（二）社會(huì)價(jià)值建構(gòu)不足是導(dǎo)致政策績效損失的邏輯起點(diǎn)，而注意力偏移、信息失真、執(zhí)行乏力和評(píng)估偏差則是公共政策績效損失的主要成因

在這兩類績效損失中，第Ⅱ類績效損失的產(chǎn)生主要是由于在政策制定階段多元主體參與缺失，繼而導(dǎo)致在政策制定過程中社會(huì)價(jià)值建構(gòu)不足，最終未能體現(xiàn)“公共性”而出現(xiàn)績效損失。基于公共價(jià)值的政府績效治理理論認(rèn)為，在復(fù)雜和不確定條件下的績效需要多主體合作生產(chǎn)[22]。然而在案例中，多元利益主體的有效參與和協(xié)同合作并未實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致在政策制定、執(zhí)行與評(píng)估過程中監(jiān)督、激勵(lì)機(jī)制缺失走樣，為地方政府重新定義政策目標(biāo)與績效結(jié)果提供了一個(gè)模糊地帶與微調(diào)空間，使地方政府更加傾向從“政治路徑”出發(fā)，將目光更多聚焦于項(xiàng)目建設(shè)本身而非政策的實(shí)際效果與真實(shí)產(chǎn)出，進(jìn)而在政策制定與執(zhí)行過程中出現(xiàn)注意力偏移、信息失真、執(zhí)行乏力和評(píng)估偏差等現(xiàn)象，最終導(dǎo)致第I 類績效損失出現(xiàn)?？梢姡嘣嬷黧w參與缺失繼而導(dǎo)致社會(huì)價(jià)值建構(gòu)不足，既是主導(dǎo)第Ⅱ類績效損失生成的核心要素，也是導(dǎo)致公共政策整體績效損失的邏輯起點(diǎn)；而注意力偏移、信息失真、執(zhí)行乏力和評(píng)估偏差則成為公共政策績效損失的主要致因，同時(shí)也主導(dǎo)第I類績效損失生成。實(shí)質(zhì)上，我們從本案例中也可以發(fā)現(xiàn)，兩類績效損失雖然存在類型學(xué)上的劃分，但其生成過程并非截然分離，二者是在公共政策組織管理系統(tǒng)和公共價(jià)值建構(gòu)系統(tǒng)中交互形成的，其公共價(jià)值因素與組織管理因素相互影響，共同作用于整體績效損失的生成。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然區(qū)位因素對(duì)公共政策績效損失產(chǎn)生“放大效應(yīng)”

通過案例分析發(fā)現(xiàn)，在績效損失的生成過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然區(qū)位因素通過與其他績效損失成因耦合、互動(dòng)，進(jìn)而對(duì)該政策整體績效損失水平產(chǎn)生一種“放大效應(yīng)”。事實(shí)上，“社會(huì)事件并不是簡單展現(xiàn)在我們眼前，完整地顯示其固有的意義和內(nèi)涵”[23]。所以，我們必須從這些復(fù)雜的社會(huì)政治現(xiàn)象中，借助理論工具提煉出其內(nèi)在的因果鏈條，從而幫助人們達(dá)到認(rèn)識(shí)并控制社會(huì)政治現(xiàn)象的目的。但由于社會(huì)事實(shí)的客觀存在，也使得從中歸納凝練的因果關(guān)系常常趨向于多重復(fù)合路徑[24]。本文亦遵循多元復(fù)合因果關(guān)系的分析路徑，深入考察G 省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然區(qū)位要素與農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策績效損失之間的內(nèi)在機(jī)理與邏輯關(guān)系，概括總結(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然區(qū)位因素對(duì)公共政策績效損失的調(diào)節(jié)機(jī)制，即G省相對(duì)而言較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和差異較大的自然區(qū)位條件，與政策過程中的其他績效損失誘發(fā)因素耦合互動(dòng)，進(jìn)而在一定程度上加劇了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策的績效損失水平，使得該項(xiàng)政策績效損失程度相對(duì)更加明顯。由此推論，對(duì)于G省和其他相類似的省份而言，未來在公共政策績效損失矯正過程中，不但要在制度改進(jìn)、機(jī)制優(yōu)化與管理創(chuàng)新方面下足功夫，還要在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面做好長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，并嘗試構(gòu)建不同區(qū)域分類施策的政策模式與策略，如此才能真正找到長期以來導(dǎo)致地方政府政策失敗突出問題的解決之道。

圖3 G省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革政策績效損失生成機(jī)理圖

不可否認(rèn)，本文選擇的研究案例雖具有典型性，但不免失之于簡，在今后的研究中應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大政策范圍，涵蓋基本的政策類型，以期提高理論模型的科學(xué)性、完整性與合理性。另外，本文主要利用案例研究方法探究了公共政策績效損失的主要成因與生成機(jī)理，未來則需要進(jìn)一步明確影響績效損失水平的測量變量，科學(xué)開發(fā)評(píng)估指標(biāo)，嘗試通過開展基于大規(guī)模數(shù)據(jù)調(diào)查的定量研究明確績效損失形成的關(guān)鍵區(qū)域，以期能夠提出更具針對(duì)性和操作性的績效損失矯正策略與治理路徑。