摘要：“反租倒包”流轉農(nóng)地相比其它農(nóng)地流轉模式具有獨特的優(yōu)勢，科學防范“反租倒包”模式中的風險，對于促進農(nóng)地健康流轉具有重要意義。從理論上來說， “反租倒包”流轉模式存在著承租方經(jīng)營風險、承租方破壞農(nóng)地風險、侵害農(nóng)民權益風險、承租人故意拖欠流轉租金風險等。從湖南省Z縣S村集體“反租倒包”農(nóng)地流轉模式實地調查情況來看，這些風險真實存在，并可能導致農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化風險，以及觸發(fā)社會不穩(wěn)定因素。因此，在充分利用“反租倒包”這一農(nóng)地流轉模式的同時，應采取有效措施防范風險。

關鍵詞：土地經(jīng)濟;農(nóng)地流轉;反租倒包;農(nóng)民權益;流轉租金

中圖分類號：F3? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1004-3160（2021）01-0107-08

一、引言

2020年全球爆發(fā)新冠肺炎疫情，農(nóng)產(chǎn)品進出口的難度加大，各地響應中央的號召，大力推進耕地拋荒治理。推進農(nóng)地流轉是遏制拋荒、優(yōu)化農(nóng)地資源配置的重要舉措。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在自然災害、國家政策、市場變化等多方面的風險，農(nóng)業(yè)投資大、回報周期長，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中的風險容易通過現(xiàn)金流傳導給農(nóng)地流轉[1， 2]?？茖W防范農(nóng)地流轉風險是落實耕地保護戰(zhàn)略、保障糧食安全、促進農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營和減少農(nóng)村社會矛盾的重要途徑[1]。改革開放以來，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化加快推進，社會轉型不斷深化，大量農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移，留守在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大多是老人和婦女，農(nóng)地拋荒現(xiàn)象日益增多。為了保障國家糧食安全，中央政府采取壓力傳導的方式推動地方政府保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正常進行，地方政府為遏制農(nóng)地拋荒，尤其是遏制優(yōu)質農(nóng)地拋荒，積極探索符合當?shù)貙嶋H的農(nóng)地流轉模式。從全國范圍內來看，逐漸形成了轉包、出租、股份合作制、反租倒包、代耕、信托流轉等農(nóng)用地流轉模式[3]。在眾多流轉模式中，轉包和出租是主要流轉模式，“反租倒包”是一種占比不高的農(nóng)地流轉模式[4]，但是它具有其獨特的優(yōu)勢，如“反租倒包”在降低農(nóng)地流轉過程中的交易成本具有明顯的促進作用，同時還可以使得承租方獲得相對集中連片的農(nóng)地經(jīng)營權，可以有效地提高農(nóng)地流轉效率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營。單純依靠私人之間農(nóng)地流轉，難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。從我國臺灣地區(qū)和日本實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營的過程來看，單純依靠農(nóng)戶之間自發(fā)型的農(nóng)地流轉，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模并沒有增加，即使政府提倡規(guī)模化經(jīng)營，并采取了一系列措施后，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模仍然增長較為緩慢[5]。“反租倒包”流轉模式對于農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要促進作用。對“反租倒包”這一流轉模式進行深入調查，分析其風險來源，并提出風險防范的對策建議，對于完善農(nóng)地流轉、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。目前，國內學界對“反租倒包”流轉模式的研究主要集中在“反租倒包”模式形成原因[6]、“反租倒包”模式優(yōu)勢[7-12]和劣勢[12，13]、“反租倒包”模式可行性[14]、“反租倒包”模式優(yōu)化建議[12]。從現(xiàn)有研究成果來看，大多集中在爭論“反租倒包”這種模式的優(yōu)劣，而系統(tǒng)分析“反租倒包”風險，并提出風險防范措施的研究成果不多。本研究從理論上分析“反租倒包”流轉模式的風險來源，以湖南省Z縣S村集體為例，實證分析了村集體“反租倒包”流轉模式的風險，最后提出村集體“反租倒包”流轉模式風險防范的對策建議。

二、“反租倒包”流轉模式及其風險的理論分析

（一）“反租倒包”流轉模式的內涵及優(yōu)勢分析

從農(nóng)地流轉運行實踐來看，“反租倒包”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體先從農(nóng)戶或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織租賃土地，并進行統(tǒng)一的規(guī)劃和整治，然后將農(nóng)地經(jīng)營權通過市場手段再承包給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營大戶或者農(nóng)業(yè)公司的行為。[4]根據(jù)“反租倒包”組織者的差異，可以劃分為兩種類型：一種是農(nóng)村集體或者地方政府參與，在市場導向下輔助行政手段的“反租倒包”;另一種是龍頭企業(yè)或者其它中介組織參與，以純市場力量組織的“反租倒包”?！胺醋獾拱笔寝r(nóng)地流轉模式的創(chuàng)新，是土地承包經(jīng)營權商品化的重要渠道，這種流轉模式因為有基層行政力量的介入，農(nóng)地流轉大戶比較容易流轉到集中連片農(nóng)地，且可以得到較為穩(wěn)定的農(nóng)地經(jīng)營權，有效地促進了農(nóng)地資源優(yōu)化配置。除了容易獲得集中連片的農(nóng)地經(jīng)營權以外，“反租倒包”模式另外一個明顯的優(yōu)勢體現(xiàn)在降低農(nóng)地流轉過程中的交易成本。從交易成本的視角來看，假設流轉雙方是陌生人，則雙方都需要花費一定的人力、物力和時間來獲取對方的信息和資料，這個過程中就產(chǎn)生了隱形的交易成本。在農(nóng)地流轉過程中，農(nóng)戶和流轉方（尤其是外來流轉大戶）由于缺乏有效的溝通渠道，彼此之間不了解，從農(nóng)戶的角度而言，由于對外來的流轉大戶比較陌生，在流轉土地過程中具有較強的謹戒心理。從承租方角度來看，難以獲取農(nóng)地信息、當?shù)厣鐣h(huán)境、市場狀況、農(nóng)地質量等信息，如果承租方通過自身努力獲取相關信息，則將耗費一定的成本。同時，在流轉合同談判、簽訂和執(zhí)行過程中，如果承租方面對的是眾多的農(nóng)戶，則這一系列過程中所產(chǎn)生的成本必然是高昂的。通過“反租倒包”模式流轉農(nóng)地，有地方政府或村集體參與，一方面消除了農(nóng)戶的謹戒心理，同時，也可以有效降低承租戶在流轉信息獲取、流轉合同談判、簽訂和履行過程中的系列成本。因此，從優(yōu)勢上來看，“反租倒包”流轉模式最大的優(yōu)勢就是降低農(nóng)地流轉過程中的交易成本。

（二）“反租倒包”流轉模式的風險分析

雖然“反租倒包”在農(nóng)地流轉過程中具有獨特的優(yōu)勢，但是其風險也不容忽視?？茖W把握其風險，并明確風險防范舉措，有利于促進“反租倒包”流轉模式健康有序發(fā)展。從理論上來看，“反租倒包”存在的普遍性風險歸納起來主要有以下幾種：

1.承租方經(jīng)營風險

一般而言，“反租倒包”流轉模式都是較大規(guī)模集中連片地流轉農(nóng)地和規(guī)?；?jīng)營，它的實施對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展基礎、農(nóng)產(chǎn)品品種選擇、承租人經(jīng)營能力等要求較高，尤其是承租人的經(jīng)營能力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)相交織的基本特點，決定了農(nóng)業(yè)的高風險性。除了面臨嚴重的自然風險外，還面臨技術、經(jīng)濟、社會和政治等風險（金風霞，2004）。縱觀我國多種農(nóng)產(chǎn)品市場行情，幾乎大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品都存在價格的年際波動，如何科學把握農(nóng)產(chǎn)品市場行情，并根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品市場行情進行品種的配置，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資成功與否至關重要?！胺醋獾拱绷鬓D模式由于經(jīng)營規(guī)模較大，要求承租人對農(nóng)產(chǎn)品市場具有較高的敏銳性。同時，還需要對農(nóng)產(chǎn)品的種植技術、品種選擇、倉儲管理等方面具有豐富的經(jīng)驗積累。隨著經(jīng)濟全球化不斷推進，農(nóng)產(chǎn)品市場也逐漸國際化，對農(nóng)產(chǎn)品市場把握難度在不斷地增加。同時，農(nóng)業(yè)技術更新、新品種開發(fā)和農(nóng)產(chǎn)品物流管理手段不斷更新，此外，隨著氣候變化不斷加快，次生自然災害不斷增加，使得大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營面臨的風險因素不斷增加。當“反租倒包”的承租戶遭遇經(jīng)營風險時，其產(chǎn)出尚不足以抵扣投入時，承租人就面臨客觀拖欠流轉租金的風險。承租人拖欠租金，農(nóng)村集體和地方政府將面臨巨大的壓力，農(nóng)村集體和地方政府缺乏資金支付流轉租金，農(nóng)戶將會進行大規(guī)模的上訪。

2.承租方破壞農(nóng)地風險

“反租倒包”流轉模式承租人往往經(jīng)營面積較大，村集體或地方政府為了吸引外來投資者，往往會承諾承租人在流轉一定規(guī)模農(nóng)地的同時，配比一定面積的建設用地建設農(nóng)舍，或者配比一定的設施農(nóng)用地，用于外來投資者居住、儲存農(nóng)機具和農(nóng)產(chǎn)品。由于流轉年限有限，經(jīng)營權的產(chǎn)權保護激勵功能不足，受利益的驅動，部分承租戶不滿足于流轉農(nóng)地僅僅用于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，會積極游說村集體負責人或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責人，允許其利用流轉的農(nóng)地開展農(nóng)產(chǎn)品加工或鄉(xiāng)村旅游觀光。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益對于村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績而言不明顯，兩大基層主體更多樂見農(nóng)村發(fā)展短平快的產(chǎn)業(yè)。因此，在承租戶利益驅動、村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政績驅動下，承租戶往往會開展與農(nóng)業(yè)相關的第二、三產(chǎn)業(yè)，在這一過程中，承租人建設占用的土地不再滿足于少量的農(nóng)舍用地，而是具有占用更多農(nóng)地的動機，在這一動機的驅使下，其破壞農(nóng)地的風險陡然增加。農(nóng)地被破壞后，恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要長時間的自然沉淀。這也是國家禁止農(nóng)地流轉過程中非農(nóng)化的重要原因。

3.侵害農(nóng)民權益風險

“反租倒包”流轉模式是村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府反租了農(nóng)戶的土地，然后再將土地轉租給承租者，在這個過程中，農(nóng)村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實質上是一個中介組織，按照市場經(jīng)濟規(guī)則，這一職能應由農(nóng)地流轉市場中介組織來承擔，但由于農(nóng)村土地流轉中介組織發(fā)育不足，加之村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一方面具有特有優(yōu)勢，于是村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了“反租倒包”模式中 “最佳中介”的角色。作為中介，村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就具有在農(nóng)地流轉過程中賺取差價的可能性，在村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶、承租者之間進行流轉租金談判過程中扮演著兩個不同的角色，村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)戶談判時盡量壓低農(nóng)地流轉租金，與承租者談判時則盡量抬高流轉租金。使得村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在從兩個租金差距中謀取私利的可能，侵害農(nóng)民的權益。同時，由于流轉租金首先由承租戶交給村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，再由村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)放給農(nóng)戶。因此，還存在村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府挪用、截取、侵吞農(nóng)地流轉租金的風險。

4.承租人故意拖欠流轉租金風險

“反租倒包”流轉模式中的承租人要求具備較好的經(jīng)濟條件。一般而言，承租人除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資以外，還在其它行業(yè)開展投資。因此，從承租人的角度出發(fā)，部分承租人在流轉農(nóng)地幾年后會以其它投資受損、流動資金不足、遭遇部分自然災害等理由向村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府訴苦，以期達到拖欠流轉租金的目的，如果村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府接受承租人的訴苦，則承租人故意拖欠流轉租金的目的得以實現(xiàn)。如果村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不接受承租人的訴苦，以拖欠農(nóng)地流轉租金欲收回流轉農(nóng)地經(jīng)營權時，承租人會以前期投資較大為由，向村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府索取高額賠償，使村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于被動局面。

三、“反租倒包”流轉模式風險的實證分析——以湖南省Z縣S村集體為例

（一）湖南省Z縣S村集體“反租倒包”流轉模式的具體做法

黨的十六屆五中全會提出社會主義新農(nóng)村建設以來，為開展新農(nóng)村建設試點，推進農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營，在上級政府和領導的引導下，湖南省Z縣進行了大膽嘗試，將原來相鄰的三個行政村組建成為一個新農(nóng)村社區(qū)，定名為Z縣S社區(qū)，在各種政策和資金支持下，S社區(qū)成為湖南省社會主義新農(nóng)村建設試點單位。全社區(qū)共有34個村民小組，1574戶，5718人，社區(qū)土地總面積為785公頃，其中耕地面積563公頃。為提高農(nóng)地流轉效率，S村集體確立了“反租倒包”流轉農(nóng)地的模式，其主要做法是：

1.村集體成立企業(yè)作為“反租”農(nóng)戶土地的市場主體。在上級政府的支持下，由當?shù)氐胤秸屑壨度谫Y平臺和S村集體合股成立了S集體實業(yè)投資公司，作為S村集體反租農(nóng)戶土地的市場主體。在上級政府和村集體的承諾和美好藍圖吸引下，農(nóng)戶積極配合農(nóng)地流轉工作，除了根據(jù)每戶家庭成員數(shù)量給每戶保留一定面積的菜地外，S集體實業(yè)投資公司將全村所有的農(nóng)地以一定的價格從農(nóng)戶手中流轉過來，并簽訂了30年的流轉合同。

2.開展農(nóng)村土地整治。S村集體是湖南省新農(nóng)村建設試點單位，當?shù)卣叨戎匾?，吸引了各級領導干部前來考察，引導了大量的涉農(nóng)項目資金投向S村集體。2009年，S村集體被湖南省國土資源廳列為“省級農(nóng)村土地綜合整治示范點”，獲得湖南省國土資源廳土地整治項目資金資助，同時地方政府也利用投融資平臺予以注資。S村集體利用向上爭取的資金積極開展農(nóng)村土地綜合整治，建設高標準基本農(nóng)田，對田、水、路、農(nóng)民住宅等進行了全面的整治，農(nóng)村道路、水利、通訊、能源等基礎設施條件大為改善，土地利用外部條件不斷優(yōu)化，為農(nóng)地流轉、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營提供了便利的條件。

3.村集體將整治后的農(nóng)地“倒包”給專業(yè)種植大戶。農(nóng)地整治結束后，S集體實業(yè)投資公司將整治后的農(nóng)地以從農(nóng)戶那里轉入的價格流轉給專業(yè)種植大戶，在這個過程中，S村集體所屬的實業(yè)投資公司并未在農(nóng)戶與專業(yè)種植大戶之間賺取流轉差價。但由于項目前期論證不足、宣傳力度不夠，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身存在較大的自然災害風險，在S村集體將土地整治后，并未能將其“反租”過來的農(nóng)地全部“倒包”出去，剩余農(nóng)地1000多畝未流轉出去，但由于S集體實業(yè)投資公司技術人員、農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理人才不足等多重原因，S集體實業(yè)投資公司并未對尚未流轉出去的1000余畝土地進行生產(chǎn)經(jīng)營。

4.村集體開展鄉(xiāng)村旅游。在社會主義新農(nóng)村建設的大浪潮下，大多數(shù)試點單位將社會主義新農(nóng)村建設的定位不僅僅局限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是積極推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。S村集體作為城郊農(nóng)村，距離中心城區(qū)近，區(qū)位優(yōu)勢明顯，S集體利用流轉后的土地挖塘、修別墅，積極開展垂釣、采摘、度假、休閑等鄉(xiāng)村旅游活動，將原來屬于耕地的農(nóng)地變?yōu)轲B(yǎng)殖用地。部分種植水稻、玉米等糧食作物的農(nóng)田變?yōu)楣麡浞N植用地。通過一系列打造，S村集體鄉(xiāng)村旅游得到了一定程度發(fā)展，基礎設施不斷改善，并積極準備爭創(chuàng)國家4A級景區(qū)。

（二）湖南省Z縣S村集體“反租倒包”流轉模式的風險分析

農(nóng)地流轉是一個系統(tǒng)工程，然而由于農(nóng)地流轉前期論證不足，對農(nóng)地流轉需求、形勢缺乏準確把握，急于快速推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，致使Z縣S村集體“反租倒包”過程中出現(xiàn)了一系列風險，主要表現(xiàn)在：

1.村集體所屬S集體實業(yè)投資公司拖欠農(nóng)戶流轉金。由于全社區(qū)的農(nóng)地并未全部流轉出去，使得村集體必須從其它收入渠道為農(nóng)戶籌措農(nóng)地流轉資金。這就需要村集體有一定的產(chǎn)業(yè)收入，而S集體實業(yè)公司發(fā)展的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，受中央控制公款吃喝的影響，出現(xiàn)了大規(guī)模下滑，對S集體實業(yè)公司收入造成了很大的影響。致使S村集體無法全額支付農(nóng)戶的農(nóng)地流轉金，由于農(nóng)戶是與S集體實業(yè)投資公司簽訂協(xié)議，農(nóng)戶只能找S村集體索要農(nóng)地流轉金。當S集體實業(yè)投資公司無法支付農(nóng)地流轉資金時，村民則大規(guī)模上訪、堵政府機關大門。縣級政府為維護社會穩(wěn)定，被迫先期墊付農(nóng)地流轉金。土地流轉合同期限較長，如果長期由縣政府來承擔這筆流轉資金，則對縣級財政也是一個負擔，相當于縣里全體納稅人在為S村集體的“反租倒包”流轉模式支付成本。

2.專業(yè)種植大戶拖欠流轉金風險。在流轉合同簽訂過程中，由于專業(yè)知識和經(jīng)驗不足，沒有要求專業(yè)種植大戶繳納前期流轉保證金。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭遇自然災害、農(nóng)產(chǎn)品市場行情下滑、專業(yè)種植大戶其他投資受損等情況下，專業(yè)種植大戶以各種理由拖欠農(nóng)地流轉租金，使得地方政府背負墊付流轉租金的負擔。從流轉的第三年起，專業(yè)種植大戶每年都存在不同程度的拖欠流轉租金，導致S集體難以支付農(nóng)民的農(nóng)地流轉租金。

3.農(nóng)地荒蕪的風險。由于S集體實業(yè)投資公司并未將全部農(nóng)地流轉出去，而S集體實業(yè)投資公司自身并無從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營和管理的經(jīng)驗和能力，以及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，使得整個集體約三分之一的農(nóng)地處于荒蕪狀態(tài)。農(nóng)民不能種、農(nóng)民不愿種、土地荒蕪的現(xiàn)象較為明顯，部分農(nóng)田長出了高達2米的雜木，使得農(nóng)田的耕種條件明顯降低。如果長期不種植，農(nóng)地耕作條件會受到大幅度影響，未來要重新實施耕作，則需要投入大量的人力、物力進行規(guī)?；巍?/p>

4.農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化風險。由于S社區(qū)所在地離城市較近，流轉大戶大多選擇在流轉的農(nóng)地上種植蔬菜和水果等經(jīng)濟作物，還有部分農(nóng)田被挖成池塘，并在池塘邊修建別墅，使得農(nóng)地利用條件發(fā)生明顯變化，農(nóng)地出現(xiàn)非農(nóng)化、非糧化，尤其非糧化現(xiàn)象較為明顯，致使當?shù)卮迕裥枰コ菂^(qū)糧油市場購買糧食。一方面是社區(qū)內存在農(nóng)地荒蕪，另一方面村民需要在市場上購買糧食，部分村民對該流轉模式不斷產(chǎn)生質疑。

5.社會穩(wěn)定風險。前述分析表明，流轉大戶存在拖欠流轉租金的風險，農(nóng)地存在荒蕪的風險，而留守在農(nóng)村的部分勞動力卻沒有土地進行耕作，當二、三產(chǎn)業(yè)難以將剩余勞動力完全吸納，則會形成一部分游民。當游民的利益訴求得不到滿足之時，則會形成一股不穩(wěn)定的社會力量，危及社會穩(wěn)定。S村集體由于沒有將全部土地流轉出去，使得部分土地荒蕪，而S村集體內卻存在無地可種的農(nóng)村剩余勞動力，致使S村集體部分無業(yè)游民經(jīng)常集結起來前往地方政府信訪。村中部分年齡較大的農(nóng)民，外出務工年齡偏大，本村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無地可種，生活條件較為艱難，極易成為影響社會穩(wěn)定的不確定因素。

四、村集體“反租倒包”流轉模式風險防范的對策建議

（一）穩(wěn)步推進農(nóng)地流轉

縱觀農(nóng)業(yè)發(fā)達國家實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的過程，都是穩(wěn)步推進農(nóng)地流轉。因此，在“反租倒包”流轉農(nóng)地過程中，宜穩(wěn)步推進，杜絕農(nóng)地流轉的“大躍進”。在“反租倒包”流轉農(nóng)地的過程中，科學界定村集體的功能至關重要。從前文理論分析表明，村集體在“反租倒包”流轉農(nóng)地的過程中，其主要功能是減少農(nóng)地流轉過程中的交易成本，提高農(nóng)地流轉效率。因此，農(nóng)地流轉過程中，村集體應該根據(jù)市場需求主體（專業(yè)種植大戶）的農(nóng)地需求情況來實施“反租倒包”模式，防止一次流轉過多造成農(nóng)地閑置，增加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負擔，最終將負擔轉嫁到地方政府。在推進流轉過程中，科學地選擇受讓方，在條件允許的情況下，盡量選取從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者在集團主營業(yè)務中有農(nóng)業(yè)板塊的大型國有企業(yè)或上市企業(yè)。這類企業(yè)資金雄厚、融資難度小、經(jīng)營管理能力強，在推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營中經(jīng)驗豐富，整體抗風險能力優(yōu)于其他種植大戶。

（二）防止承租人惡意拖欠流轉租金

在“反租倒包”流轉農(nóng)地過程中，為了防止流轉大戶故意拖欠農(nóng)地流轉租金，可以在村集體與流轉大戶之間的流轉合同中明確要求流轉大戶在每年的年初向村集體預交一半左右的流轉租金，防止農(nóng)地流轉過程中出現(xiàn)流轉大戶惡意拖欠流轉租金的行為。避免將流轉大戶惡意拖欠流轉租金的壓力傳導給村集體或地方政府。在年中或第三季度，積極向流轉大戶收取剩余流轉租金，防止流轉大戶以各種理由惡意拖欠流轉租金。建立流轉大戶惡意拖欠流轉租金的懲處機制，當流轉大戶惡意拖欠流轉租金時，收回流轉大戶的農(nóng)地經(jīng)營權，對流轉大戶在農(nóng)地上的前期投資不給予任何補償。

（三）嚴格禁止“反租倒包”過程中農(nóng)地非農(nóng)化

農(nóng)地非農(nóng)化和非糧化將影響國家的糧食安全和生態(tài)安全。國家明確規(guī)定在農(nóng)地流轉過程中禁止農(nóng)地非農(nóng)化?！胺醋獾拱边^程中應該嚴格禁止流轉大戶將農(nóng)地非農(nóng)化，明確將這一限制條件寫入村集體和流轉大戶之間的流轉合同，并由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員嚴格監(jiān)督，對出現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化的行為予以嚴厲制止。在流轉合同中盡量細化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設施用地的標準，防止流轉大戶以設施農(nóng)用地名義實施農(nóng)地非農(nóng)化。嚴格禁止流轉大戶修建玻璃房、大棚房，嚴禁流轉大戶在未經(jīng)允許的條件下，擅自將農(nóng)地經(jīng)營權進行二次轉讓。設立“反租倒包”流轉模式農(nóng)地用途監(jiān)督專員，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中年長、有威信的老人擔任，每年支付一定的報酬，由其負責監(jiān)督流轉大戶農(nóng)地利用情況。

（四）加大農(nóng)業(yè)保險投入力度

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件約束明顯，自然災害風險大，當農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中遭遇自然災害的風險時，農(nóng)業(yè)收成將受到明顯的影響，將直接影響到流轉大戶的經(jīng)營收入。因此，應該加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險投入，村集體可以將從上級爭取的部分涉農(nóng)資金投入到農(nóng)業(yè)保險中，同時要求流轉大戶將自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)購買農(nóng)業(yè)保險，形成“反租倒包”過程中村集體和流轉大戶共同抵御農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險的格局。建立農(nóng)地流轉經(jīng)營大戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險投入激勵機制，地方政府在農(nóng)地流轉經(jīng)營大戶投入一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)保險后，對后續(xù)農(nóng)地流轉經(jīng)營大戶投入農(nóng)業(yè)保險實行1：1獎勵配套，激勵流轉大戶加大農(nóng)業(yè)保險投入力度。

（五）構建“反租倒包”承租人考核機制

為了防止出現(xiàn)流轉大戶流轉后生產(chǎn)經(jīng)營不理想、又拒絕退出流轉，或者退出流轉要求高額補償?shù)男袨?，應該在村集體和流轉大戶之間的流轉合同中明確流轉大戶的績效考核標準，當流轉大戶績效考核達不到要求、難以支付流轉租金達到2年以上，應解除村集體和流轉大戶之間的流轉合同，將“反租倒包”的農(nóng)地重新面向市場招標。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險較大，對流轉大戶的現(xiàn)金流要求較高，在推進“反租倒包”流轉過程中，應與流轉大戶進行事先溝通，對流轉過程中現(xiàn)金流要求進行明確規(guī)定，防止流轉大戶資金鏈斷鏈帶來的系統(tǒng)性社會風險。

（六）構建農(nóng)民權益保障機制

保障農(nóng)民經(jīng)濟利益是保障農(nóng)民權益的重要內容?！胺醋獾拱蹦Ｊ街修r(nóng)地流轉租金標準的確定直接影響到農(nóng)民經(jīng)濟權益的保障?？茖W的農(nóng)地流轉價格應該是由市場機制形成。但是由于新中國成立以來，我國農(nóng)村土地長期未進入市場，農(nóng)用地流轉市場發(fā)育不足，每畝地流轉價格到底如何、農(nóng)用地流轉價格評估方法等在我國尚未有標準化的操作流程。尤其是當前農(nóng)地流轉期限較長的情況下，如果不考慮物價上漲、土地增值、政策補貼等因素，用一次性價格與農(nóng)民確定農(nóng)地流轉價格，將導致農(nóng)民難以獲取農(nóng)地的正常增值部分。因此，建議將農(nóng)地的流轉價格設定為一個浮動價格，引入價格發(fā)現(xiàn)機制、價格協(xié)商機制、價格保障機制等。保障農(nóng)戶最低流轉價格，引入第三方評估機構，定期評估農(nóng)地流轉價格，由地方政府、村集體和農(nóng)戶代表共同出面與承租人協(xié)商確定一定時期的農(nóng)地流轉價格。此外，加強“反租倒包”流轉租金監(jiān)管，邀請第三方作為資金監(jiān)管主體，對流轉租金進行監(jiān)管，防范村集體挪用、截取、侵吞農(nóng)地流轉租金。

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責任編輯：詹花秀