作者簡介：邵朱勵（1973-），女，安徽蚌埠人，法學博士，副教授，研究方向：國際稅法。

摘?要：根據(jù)2019年4月FATF公布的《中華人民共和國反洗錢和反恐怖融資措施互評報告》，我國保障法人和法律安排的受益所有人透明度的執(zhí)行措施不符合FATF反洗錢和反恐融資國際標準。我國應拓寬法人受益所有人信息獲取渠道，規(guī)定無記名股票必須實名存放于指定機構，嚴格規(guī)范名義股東名義董事的信息登記和保存制度;應設立民事信托登記中心，登記民事信托的委托人、受托人、受益人身份;應進一步明確金融機構的客戶盡職調(diào)查義務，并讓房產(chǎn)交易機構、會計師事務所、律師事務所、公證機構、公司服務提供商等特定非金融機構切實履行其客戶盡職調(diào)查義務。

關鍵詞：受益所有人;反洗錢;反恐融資;透明度;FATF互評

中圖分類號： D922.281/F832.2???文獻標志碼： A?????文章編號：1672-0539（2021）05-0043-08

一、引言

（一）反洗錢反恐融資視角下受益所有人透明度問題的產(chǎn)生

公司、合伙人、信托、基金等各種類型的實體工具是全球經(jīng)濟活動的重要參與者，在促進全球經(jīng)濟發(fā)展方面起到了積極作用，但同時，這些實體工具也經(jīng)常被不法分子當成其洗錢和恐怖融資的工具，因為通過復雜的法律安排，這些實體背后的真正控制人（受益所有人）可以在不暴露真實身份的情況下將不法資金進行偽裝和轉換，從而實現(xiàn)洗錢和恐怖融資的目的。罪犯通過在不同管轄區(qū)創(chuàng)設、管理、控制、擁有和經(jīng)營這些實體工具，避免被任何一個管轄區(qū)的主管部門獲取有關實體工具的受益所有權信息，從而增加反洗錢反恐怖融資的難度。而如果這些實體工具的實際控制人身份是透明的，隨時可供政府查詢和使用，則會大大減少其對各種實體工具的濫用，有力打擊洗錢和恐怖融資行為。

然而，各國在采取措施確保政府獲得充足、準確、及時的受益所有人信息時面臨重大挑戰(zhàn)。在許多國家，由于沒有相關規(guī)則保證各種實體工具的受益所有人的信息被收集和充分核實，因此受益所有人的信息是不可得的，這阻礙了執(zhí)法部門和其他主管部門在涉及各類實體工具的財務調(diào)查中“跟蹤資金”的努力。

反洗錢金融行動特別工作組（FATF）是當前國際社會最具權威的反洗錢和反恐怖融資專業(yè)性政府間國際組織[1]，其任務是為打擊洗錢、恐怖融資以及其他對國際金融體系完整性造成威脅的行為制定標準并促進其成員遵守這些標準。1990年，F(xiàn)ATF首次發(fā)布《反洗錢國際標準——40條建議》，2001年后增加為《打擊洗錢、恐怖融資與擴散融資國際標準——40+9條建議》。2003年、2012年進行了修訂。在其2012年的修訂版本中，F(xiàn)ATF在第24、25條中增加了關于受益所有人透明度的建議，要求其成員確保各類實體工具的受益所有權信息能被主管部門充分、準確、及時地獲取，以阻止對各類實體工具的濫用。為幫助成員國執(zhí)行第24、25條建議，F(xiàn)ATF又于2014年公布了《透明度和受益所有權指南》。

為促進成員國執(zhí)行建議標準，F(xiàn)ATF對成員國執(zhí)行標準的情況進行了四輪互評，中國都積極參與其中。2019年4月，F(xiàn)ATF公布了第四輪《中華人民共和國反洗錢和反恐怖融資措施互評報告》，其中和受益所有權透明度有關的各項建議的執(zhí)行措施的互評結果分別為：第24條建議（透明度和法人的受益所有權）執(zhí)行措施不合規(guī)（non compliant），第25條建議（透明度和法律安排的受益所有權）執(zhí)行措施不合規(guī)（non compliant），第10條建議（金融機構客戶盡職調(diào)查）執(zhí)行措施大部分合規(guī)（largely compliant），第22條建議（特定非金融機構客戶盡職調(diào)查）執(zhí)行措施不合規(guī)（non compliant）[2]。這說明，中國在各類實體工具受益所有人透明度執(zhí)行措施上與FATF的建議標準還存在很大差距。

（二）反洗錢和反恐融資視角下受益所有人內(nèi)涵

根據(jù)2014年FATF公布的《透明度和受益所有權指南》，受益所有人是指對客戶擁有最終所有權或控制權的自然人，和（或）以其名義開展交易的自然人，也包括對法人或法律安排行使最終有效控制權的自然人[3]。

“受益所有人”是和“法律所有人”相對應的概念。在英美法國家的衡平法中，任何財產(chǎn)的所有權都可分為法律所有權（legal ownership）和受益所有權（beneficial ownership），兩種所有權既可以歸屬于同一人，也可以歸屬于不同的人[4]。正是由于兩種所有權的存在，F(xiàn)ATF的建議才特別強調(diào)應把受益所有人的定義與法律所有人的定義區(qū)別開來。

按照FATF的建議，各國應對兩類實體工具——法人和法律安排——的受益所有人進行識別和確認。

就法人而言，其法律所有人是指依照法律規(guī)定擁有法人所有者權益的自然人或者法人，其法律控制人則是指具有在法人內(nèi)部依法做出相關決議并實施這些決議的能力的人。而法人的受益所有人的概念則強調(diào)最終（或者實際）擁有和利用法人資本或資產(chǎn)的自然人（不包括法人），以及真正有效控制法人資本或資產(chǎn)的自然人，而不僅僅是從法律上有權這樣做的自然人或法人。例如，如果根據(jù)公司注冊信息，第一家公司是由第二家公司合法擁有全部股權的，那么第一家公司的法律所有人是第二家公司，但其受益所有人實際上是控制第二家公司的自然人。同樣，在公司注冊信息中被列為在公司內(nèi)部擔任控制職務但實際代表他人行事的人不能被視為受益所有人，因為他們最終被其他人用來對公司行使有效控制權[3]。

就法律安排而言，其受益所有人也是最終擁有或控制法律安排的自然人，包括對法律安排行使最終有效控制權的人，和/或代表其進行交易的自然人。但是，在實踐中，法律安排的受益所有人的確定往往比法人更為復雜。例如，信托是典型的法律安排，是委托人委托受托人為受益人的利益代為管理財產(chǎn)的行為，信托財產(chǎn)的法律所有權屬于受托人，但其受益所有權則視各國信托法和信托文件的不同而可能歸屬于委托人、受益人、受托人或其他人。比如說，有些國家信托法允許委托人和受益人（有時甚至是受托人）為同一人，而有些信托契約則可能包含影響信托資產(chǎn)最終控制權的條款，如委托人保留某些權力的條款（例如撤銷信托并返還信托資產(chǎn)的權力）。這就增加了確定信托受益所有人的復雜性。

二、法人受益所有人透明度問題

（一）FATF關于法人受益所有人透明度的建議

FATF第24條所指的“法人”，是除自然人外，能夠與金融機構建立永久客戶關系或以其他方式擁有財產(chǎn)的任何實體。這可能包括公司、法人團體、基金會、慈善機構、合伙企業(yè)或協(xié)會以及其他具有法人資格的相關類似實體[5]。不法分子可能通過設立空殼公司、多層級復雜的所有權和控制權架構、發(fā)行無記名股票或無記名股權憑證、使用名義股東和董事等方式隱匿法人的受益所有人，達到洗錢和恐怖融資的目的。

根據(jù)FATF第24條的建議，各國應確保主管當局能夠獲得或及時獲得關于在該國創(chuàng)建的公司和其他法人的受益所有權和控制權的充分、準確和最新信息，打破獲取法人受益所有權信息的障礙。其要求如下：

1.關于法人受益所有人信息的獲取渠道

各國應采用下列一種或幾種機制確保法人受益所有人信息的可獲取性：一是要求企業(yè)登記部門獲取和保存有關企業(yè)受益所有權的最新信息;二是要求企業(yè)采取合理措施獲取和保存有關企業(yè)受益所有權的最新信息;三是使用現(xiàn)有信息，包括：金融機構或指定的非金融機構為履行其盡職調(diào)查義務而獲取的信息、其他主管當局（例如公司登記處、稅務機關或金融或其他監(jiān)管機構）持有的關于企業(yè)法律和受益所有權的信息、企業(yè)按照法律要求持有的信息、在證券交易所上市的企業(yè)按照披露要求（通過證券交易所規(guī)則或通過法律或可強制執(zhí)行的手段）提供給證券交易所的可用信息[5]。

2.避免濫用無記名股票、名義股東和名義董事的措施

各國應采取措施防止濫用無記名股票和無記名認股權證，例如采用下列一種或多種機制：（1）禁止發(fā)行;（2）將其轉換為記名股票或認股權證;（3）要求其存放在受監(jiān)管的金融機構或?qū)I(yè)中介機構;或（4）要求擁有控股權益的股東通知公司，并由公司記錄其身份。

各國應采取措施防止濫用名義股東和名義董事制度，例如采用以下一種或多種機制：（1）要求名義股東和名義董事向公司和任何相關登記處披露被代為持有人的身份，并登記這些信息;或（2）要求需經(jīng)許可才可取得名義股東和名義董事的資格，且其名義持有人身份必須登記在公司或任何登記機構，名義持有人必須保存被代為持有人的身份信息，并在主管當局要求其提供這些信息時能夠提供[5]。

（二）我國的做法

我國在法人的受益所有人透明度問題上存在如下問題：

1.法人受益所有人信息獲取渠道狹窄

一是企業(yè)內(nèi)部沒有持有和保存受益所有人信息的機制?！吨腥A人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）第二十五條第一款規(guī)定，有限責任公司章程中必須記載股東的身份、出資額、出資方式、出資時間;《公司法》第三十二條第一款規(guī)定，股東名冊中應當記載股東的姓名或者名稱及住所、出資額、出資證明書編號;《公司法》第八十一條規(guī)定，股份有限公司章程中必須記載發(fā)起人的姓名或者名稱、認購的股份數(shù)、出資方式和出資時間;《公司法》第一百三十條規(guī)定，股東名冊中應記載記名股票股東的姓名或者名稱及住所、各股東所持股份數(shù)、股票編號、取得股份日期;《公司法》第九十六條規(guī)定，兩類公司都必須將公司章程、股東名冊置備于本公司。但《公司法》沒有要求應當記載公司的實際所有權和控制權信息，這也意味著公司的法律所有人信息記錄和保存是完備的，但公司的受益所有人信息的記錄和保存則是欠缺的。

二是企業(yè)登記部門也不要求企業(yè)登記受益所有權信息。依據(jù)《公司法》第六條、第三十二條第三款、《中華人民共和國公司登記管理條例》第二條、第九條的規(guī)定，公司設立后必須在企業(yè)登記機關（即市場監(jiān)督管理局）登記有限責任公司股東或者股份有限公司發(fā)起人的姓名或者名稱。對于上市公司，《中華人民共和國證券法》第一條、第五十四條還規(guī)定，前10名股東和持股數(shù)量必須公開。但這里的股東或發(fā)起人僅指法律所有人，而非受益所有人。這也意味著公司登記部門欠缺對公司受益所有人信息的記錄和保存。

三是反洗錢義務機構為履行其盡職調(diào)查義務而獲取的受益所有人信息不準確、及時或完整。按照2006年《中華人民共和國反洗錢法》、2017年《中國人民銀行關于加強反洗錢客戶身份識別有關工作的通知》、2018年《中國人民銀行關于進一步做好受益所有人身份識別工作有關問題的通知》等文件要求收集、保存其客戶的受益所有人信息，是反洗錢義務機構（金融機構或特定非金融機構）盡職調(diào)查義務的內(nèi)容之一，但問題是我國有關反洗錢義務機構對受益所有人的盡職調(diào)查措施也被FATF互評為大部分合規(guī)。

2.無記名股票背后的受益所有人信息不透明

根據(jù)《公司法》第一百二十九條、第一百三十條、第一百四十條的規(guī)定，發(fā)行股票的公司除必須向發(fā)起人和法人發(fā)行記名股票外，均可向其他人發(fā)行無記名股票，股東姓名無需在無記名股票上登記，股東名冊上也只需記載公司發(fā)行的無記名股票數(shù)量、編號及發(fā)行日期。無記名股票的優(yōu)點是便于流通，因為無記名股票的轉讓在股東向受讓人交付股份后立即生效。但無記名股票的缺點是公司、主管當局都無法掌握這部分股東的身份信息，不滿足反洗錢反恐怖融資透明度的要求。

按照《公司法》第一百三十八條的規(guī)定，股東轉讓股份，必須在依法設立的證券交易場所或者國務院規(guī)定的其他方式進行。而按照《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）第一百五十七條的規(guī)定，“在依法設立的證券交易場所”轉讓股份應當通過證券公司申請在證券登記結算機構開立證券賬戶，且申請開戶時應當持有證明中華人民共和國公民、法人、合伙企業(yè)身份的合法證件，即交易雙方必須開立實名賬戶，因此其身份是可查的;但“其他方式”的含義非常廣泛，如《證券法》第三十七條規(guī)定，非公開發(fā)行的證券，除了可以在證券交易所轉讓外，還可以在“國務院批準的其他全國性證券交易場所、按照國務院規(guī)定設立的區(qū)域性股權市場”轉讓，法律也沒有禁止在任何其他場所轉讓，這就很難查明交易雙方身份。此外，中國證券登記結算公司是紙面發(fā)行的無記名股票的托管人，但也沒有規(guī)定要求所有以紙面發(fā)行的無記名股票必須存放在中國證券結算公司，或禁止發(fā)行新的紙面無記名股票。

3.名義股東和名義董事背后的受益所有人信息不透明

在正常情況下，公司法律上的持股人和董事就是實際持股人和董事，但是，有些公司的實際出資人或者認購股份的人可能出于特定目的或考慮，選擇“藏身幕后”，委托他人代持股權[6]，此即隱名投資、股權代持，代持股權者即是名義股東和名義董事。如果洗錢者想利用隱名投資、股權代持進行洗錢，則名義股東和名義董事是法律上的持股人和董事，但股權的實際受益方卻是洗錢者。

在合同自由和意思自治原則的支撐下，實踐中我國隱名投資、股權代持的現(xiàn)象普遍存在，但卻沒有相應的法律監(jiān)管制度。這就意味著，各類實體工具不需要保存和登記、也不需要向第三方機構登記、向主管當局報告名義股東和名義董事背后的實際受益人身份信息，主管當局也無法了解名義股東和名義董事背后的實際受益人身份信息。這不利于保護商業(yè)交易和保護善意的第三方，也不利于打擊利用隱名投資、股權代持進行洗錢的行為。

因此，F(xiàn)ATF第四輪評估將中國的法人受益所有人透明度評為不合規(guī)[2]。

（三）我國相關措施的完善

1.拓寬法人受益所有人信息來源渠道

首先，法人應在其公司章程、股東名冊中登記公司的實際所有人和控制人身份信息，并由專人負責至少保存至法定最低年限;其次，修改現(xiàn)有企業(yè)登記管理辦法，要求企業(yè)不僅要在企業(yè)登記部門（市場監(jiān)督管理局）登記法律所有人信息，還要登記受益所有人信息;再次，抓緊建設企業(yè)登記信息的信息共享系統(tǒng)，讓相關金融機構、特定非金融機構和政府部門能夠進入系統(tǒng)查詢企業(yè)所有權信息（包括未來應該登記的受益所有權信息），以便金融機構和特定非金融機構在履行對受益所有人的客戶盡職調(diào)查義務時能夠在可靠的信息平臺上查詢客戶的受益所有人信息，并與自身掌握的客戶信息相比對，最終準確判定客戶的受益所有人。目前雖然中國人民銀行、國家和信息化部、國家稅務總局、國家市場監(jiān)督管理總局等四部委聯(lián)合建立了企業(yè)信息聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)，但只在部分金融機構試點[7]，且系統(tǒng)中不包括企業(yè)的受益所有人信息，未來應該在系統(tǒng)中納入企業(yè)受益所有人信息，并將系統(tǒng)全面推廣至所有金融機構和特定非金融機構。

2.無記名股票需實名存放在指定機構

現(xiàn)有法律允許發(fā)行無記名股票，但又沒有周全的制度設計保證無記名股票背后的真正受益人身份是可查的，有人建議為徹底杜絕對無記名股票的濫用，應當禁止發(fā)行無記名股票[8]，但由于開放型公司股東的流通性太強，在股東名冊上記載所有股東的身份可操作性不大，最好的辦法是要求無記名股票的持有人必須將無記名股票實名存放在指定機構（如中國證券結算公司），做到有據(jù)可查，保證其受益所有人信息的透明度。

3.規(guī)范名義股東名義董事信息登記和保存制度

隱名投資、代持股權背后的原因有很多，有的原因是正當?shù)?，比如為了保護個人隱私，但有的則是不正當?shù)模缫?guī)避國家法律對投資主體的限制或其他國家強制性規(guī)定、逃廢債務等[9]，其中難免有為了洗錢和恐怖融資而讓他人代持股份的情形。對于名義股東名義董事，不能一概禁止存在，但我國應嚴格規(guī)范名義股東名義董事的信息登記和保存制度，名義股東名義董事應向公司和法定登記機構披露被代為持有人身份，公司和法定登記機構應妥善記錄并保存，同時只對外公開其名義股東和名義董事身份，不對外公開被代為持有人身份，這樣既滿足了正當?shù)拇止煞菪枨螅矟M足了反洗錢和反恐怖融資對受益所有人信息的透明度要求。

三、法律安排受益所有人透明度問題

（一）FATF關于法律安排受益所有人透明度的建議

FATF第25條建議涉及“透明度和法律安排”。該條建議所指的“法律安排”指明示信托（express trust）或其他類似安排，包括信托（fiducie）、信托公司（treuhand）和信托基金（fideicomiso）。明示信托是指委托人明確設立的信托，通常以文件（如書面信托契約）的形式存在。信托能夠使受托人代委托人或受益人管理財產(chǎn)，因此信托能夠隱匿信托財產(chǎn)的實質(zhì)所有人。信托財產(chǎn)一旦移轉于受托人，受托人擁有了名義上的所有權，委托人及受益人即處于隱匿的地位[8]，這就為洗錢者掩蓋犯罪所得的來源、恐怖融資者掩蓋資金的非法用途提供了可能。

FATF第25條建議一國反洗錢主管當局應擁有一切必要的權力獲取明示信托或其他類似法律安排的受益所有人信息，而上述信息的獲取途徑有三種：一是從明示信托受托人處獲取。各國應確保任何明示信托的受托人應獲得并持有有關信托的充分、準確和及時的受益所有權信息。這應包括委托人、受托人、保護人、受益人以及對信托行使最終有效控制權的任何其他自然人的身份信息。二是從金融機構和特定非金融機構處獲取。各國應確保受托人在與金融機構和特定非金融機構形成業(yè)務關系或進行超過門檻金額的一次性交易時，向后者披露其身份。在金融機構和特定非金融機構要求受托人提供其持有和管理的信托的受益所有權信息和資產(chǎn)信息時，不應設置法律障礙。三是從其他渠道獲取。鼓勵各國確保其他有關當局、個人和實體掌握與其有關系的所有信托的信息。這些機構和個人包括：信托或信托資產(chǎn)的中央登記處或土地、財產(chǎn)、車輛、股份或其他資產(chǎn)的資產(chǎn)登記處、持有信托和受托人信息的其他主管當局、信托的其他代理人和服務提供商，包括投資顧問或經(jīng)理、律師或信托服務提供商[5]。

（二）我國的做法

按照《中華人民共和國信托法》第三條的規(guī)定，信托分營業(yè)信托、公益信托和民事信托，公益信托是為公益目的成立的信托，沒有私益受益人，營業(yè)信托是由屬于金融機構的信托公司經(jīng)營的一種金融產(chǎn)品，不是FATF第25條建議的信托，因此FATF只對我國民事信托受益所有人的透明度問題進行了評估。

典型的民事信托包括財富信托、教育信托和遺囑信托。教育信托旨在為教育提供資金，遺囑信托旨在確保死者的遺囑中關于其財產(chǎn)分配的部分得到執(zhí)行，財富信托旨在把一個人的財富交由另一個人管理。在中國，隨著社會老齡化加劇、信托概念普及率上升、個人財富積累量攀升等因素的影響，社會開始大量出現(xiàn)民事信托案例[10]，但相關配套法律卻并不完善。

《中華人民共和國信托法》（以下簡稱《信托法》）第三條認可了民事信托的合法性，且所指的民事信托既包括在國內(nèi)設立在國內(nèi)活動的信托，也涵蓋在國外設立在國內(nèi)活動的信托。同時，按照《信托法》第八條、第二十五條、第三十三條的規(guī)定，民事信托和其他信托一樣，應該有書面的信托文件，受托人也應當遵守信托文件的規(guī)定，為受益人的最大利益處理信托事務，必須保存處理信托事務的完整記錄，每年定期將信托財產(chǎn)的管理運用、處分及收支情況，報告委托人和受益人。

但我國缺乏對民事信托的登記注冊要求，因此國內(nèi)民事信托以及在國內(nèi)活動的國外信托設立后，受托人、委托人、受益人的姓名及其他信息都不需向特定部門登記、保存、報告，現(xiàn)有法律規(guī)定的反洗錢義務機構也都沒有義務去調(diào)查民事信托的受益所有人信息，政府監(jiān)管部門和執(zhí)法部門雖然有權獲取民事信托的受益所有人信息，但在沒有任何機構掌握民事信托存在狀況的體系下，這種權力聊勝于無。而在主管當局都無法獲取民事信托受益所有人信息的情況下，更談不上與他國反洗錢和反恐怖融資當局的信息交換。

因此，F(xiàn)ATF第四輪評估將中國的法律安排的受益所有人透明度評為不合規(guī)[2]。

（三）我國相關措施的完善

我國應制定規(guī)范民事信托的立法，對民事信托的種類予以明確，同時應該建立民事信托的登記中心，該中心可以由民政部門主管，民事信托的受托人應按照信托法的規(guī)定保存書面信托文件、保存委托人、受托人、受益人的身份信息，保存信托業(yè)務的完整記錄。同時，在民事信托設立之時，委托人和受托人需到民事信托登記中心辦理登記手續(xù)，登記民事信托的委托人、受托人、受益人身份，明確民事信托的受益所有人，使得民事信托的受益所有人信息透明化。

四、金融機構和特定非金融機構對客戶的受益所有人盡職調(diào)查義務

金融機構和特定非金融機構對客戶的受益所有人盡職調(diào)查義務，是指金融機構和特定非金融機構在與新客戶開展業(yè)務之前和開展業(yè)務過程中對新客戶的背景進行調(diào)查，確定其受益所有人的義務。由于洗錢者和恐怖融資者往往通過金融機構隱匿資金來源和去向，因此金融機構是獲取受益所有人信息的重要一環(huán)。另外，一些洗錢者和恐怖融資者也可能利用特定非金融機構洗錢（1），因此特定非金融機構也是獲取受益所有人信息的來源之一。

因此FATF第10條和第22條建議都提到，各國應要求金融機構和特定非金融機構通過客戶盡職調(diào)查程序確定在本機構開戶的法人和法律安排的受益所有人身份。

（一）FATF建議的主要內(nèi)容

根據(jù)FATF第10條建議的要求，各國應通過法律或者強制性措施要求金融機構確定法人和法律安排的受益所有人身份，并采取合理措施核實受益所有人身份，以使金融機構確信了解其受益所有人。

對于法人而言，金融機構應確認在法人中最終擁有控制性所有權權益的自然人的身份，如沒有或存疑，則確認通過其他方式對法人行使控制權的自然人的身份;如仍沒有或存疑，金融機構應識別并采取合理措施核實擔任高級管理官員職位的相關自然人的身份。對于法律安排而言，金融機構應確認信托中委托人、受托人、保護人、受益人以及任何其他人是否是對信托行使最終有效控制權的自然人，應確認其他類型法人安排中有著類似地位的人的身份。相關的識別數(shù)據(jù)可以從公共登記簿、客戶或其他可靠來源獲得。

根據(jù)第22條建議，第10條中金融機構對受益所有人的盡職調(diào)查義務也適用于特定非金融行業(yè)和職業(yè)，如不動產(chǎn)中介、貴金屬和珠寶交易商、律師、公證人、其他獨立法律專業(yè)人士及會計師、信托和公司服務提供商。

（二）我國的做法

1.金融機構對客戶的受益所有人盡職調(diào)查義務

根據(jù)2017年《中國人民銀行關于加強反洗錢客戶身份識別有關工作的通知》第一條第一款的規(guī)定，金融機構應采取合理措施了解非自然人客戶的業(yè)務性質(zhì)與股權或者控制權結構，了解相關的受益所有人信息。FATF指出，中國對金融機構執(zhí)行這些措施的要求似乎過分局限于采取“合理措施”。“合理措施”本身是一個模糊的字眼，金融機構是“需盡最大努力”還是“只需盡最小努力”是不明確的。而根據(jù)2017年《中國人民銀行關于加強反洗錢客戶身份識別有關工作的通知》第一條第四款的規(guī)定，金融機構“可以”采用“詢問非自然人客戶，要求非自然人客戶提供證明材料、查詢公開信息、委托有關機構調(diào)查”等方式核實受益所有人信息，這也意味著，金融機構沒有義務必須運用這些手段，只要其認為其采取的措施是“合理的”即可。

2017年《中國人民銀行關于加強反洗錢客戶身份識別有關工作的通知》第一條第三款要求金融機構在追溯非自然人客戶的受益所有人時，“應當逐層深入”并把受益所有人“最終明確為掌握控制權或者獲取收益的自然人”，同時規(guī)定了“逐層深入”追溯受益所有人的具體方法。2018年《中國人民銀行關于進一步做好受益所有人身份識別工作有關問題的通知》第三條，把“逐層深入追溯法”加以細化。例如，“直接或者間接擁有超過25%公司股權或者表決權的自然人”是確定公司受益所有人的基本方法;如果此法不可行或存疑，則“通過人事、財務等其他方式對公司進行控制的自然人”應被判定為公司的受益所有人，如仍不可行或存疑，則可將“公司高級管理人員”判定為公司的受益所有人。這就意味著，中國法律沒有明確要求金融機構一定要識別出最終掌握法人控制權的自然人，金融機構可以把沒有明確依據(jù)掌握法人控制權的“公司高級管理人員”識別成受益所有人，這與FATF要求識別受益所有人的本意不符。

2.特定非金融機構對客戶的受益所有人盡職調(diào)查義務

按照FATF第22條建議，信托公司屬信托服務提供商，屬于特定非金融機構。而根據(jù)2007年《信托公司管理辦法》第七條的規(guī)定，在中國，信托公司是唯一能夠從事營業(yè)信托業(yè)務的實體，信托公司被視作非銀行金融機構，接受銀監(jiān)會和中國人民銀行的監(jiān)管，屬于反洗錢義務機構，因此中國法律中對金融機構設定的受益所有人的盡職調(diào)查義務，信托公司也應遵守。金融機構履行對受益所有人的盡職調(diào)查義務存在的問題也適用于信托公司。

貴金屬交易場所也屬于FATF建議的特定非金融機構。2017年《中國人民銀行關于加強貴金屬交易場所反洗錢和反恐怖融資工作的通知》第二條第三款為貴金屬交易場所設定了反洗錢義務，要求貴金屬交易場所、交易商應勤勉盡責，了解實際控制客戶的自然人和交易的實際受益人，但沒有明確要求其確定受益所有人，并使用從可靠來源獲得的相關信息或數(shù)據(jù)，采取合理措施核實受益所有人的身份。

其他如不動產(chǎn)中介、律師、公證員、其他獨立法律專業(yè)人士及會計師、公司服務提供商也都是FATF建議的特定非金融機構。中國相關部門規(guī)章雖然規(guī)定了這些機構的反洗錢反恐怖融資義務，但這些義務的履行卻似乎處于監(jiān)管真空中。

2018年《中國人民銀行辦公廳關于加強特定非金融機構反洗錢監(jiān)管工作的通知》第一條把房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、房地產(chǎn)中介機構、貴金屬交易商、貴金屬交易場所、會計師事務所、律師事務所、公證機構、公司服務提供商認定為應當履行反洗錢和反恐怖融資義務的特定非金融機構，且中國人民銀行對未履行義務的這些特定非金融機構有依法處罰的權力，但這些特定非金融機構的行業(yè)主管部門并非反洗錢主管部門中國人民銀行（貴金屬交易機構除外），此通知是由中國人民銀行一家發(fā)出，而不是由其聯(lián)合特定非金融機構的行業(yè)主管部門發(fā)出，因此這些特定非金融機構履行反洗錢義務的可能性有多少無法判斷，如果不履行反洗錢義務，中國人民銀行的處罰權似乎也難以落到實處。

2017年的《住房城鄉(xiāng)建設部、人民銀行、銀監(jiān)會關于規(guī)范購房融資和加強反洗錢工作的通知》第十條為房地產(chǎn)企業(yè)規(guī)定了反洗錢義務，雖然有反洗錢主管部門中國人民銀行的參與，但沒有規(guī)定房地產(chǎn)企業(yè)違反通知義務的懲罰措施，因此其執(zhí)行力必然大打折扣。2018年《財政部關于加強注冊會計師行業(yè)監(jiān)管有關事項的通知》第八條將反洗錢/反恐融資義務（內(nèi)控制度、客戶盡職調(diào)查、記錄保存、根據(jù)風險評估結果開展強化盡職調(diào)查、報告可疑交易）等內(nèi)容納入了注冊會計師的職責范圍，但該通知由財政部下發(fā)，反洗錢主管部門中國人民銀行并未參與其中，且也沒有規(guī)定注冊會計師違反義務的處罰措施，因此注冊會計師行業(yè)能否履行反洗錢義務也存在疑問。

總體而言，可能成為洗錢和恐怖融資工具的特定非金融機構（除貴金屬交易機構外）履行反洗錢義務存在不確定性，貴金屬交易機構、信托公司的受益所有人盡職調(diào)查義務也有缺陷。

（三）我國相關措施的完善

首先，中國應對金融機構的受益所有人盡職調(diào)查義務。一是應進一步明確“合理措施”的具體含義，監(jiān)管機構應加大監(jiān)管力度，監(jiān)管金融機構是否已經(jīng)在現(xiàn)有條件下盡自己的最大努力采取了識別受益所有人的合理措施;二是應明確金融機構有義務把最終掌握法人控制權的自然人識別為受益所有人，而不是在沒有依據(jù)的情況下把“公司高級管理人員”識別為受益所有人。

其次，我國應切實有效建立中國人民銀行、財政部、住房建設部以及其他相關部門間相互合作、及時溝通、快速反饋的反洗錢監(jiān)管機制，明確各成員部門的職責、權力和義務[11]，把特定非金融機構納入行業(yè)監(jiān)管部門和反洗錢主管部門的共同監(jiān)管之下，讓在現(xiàn)有法律框架下懸空的房產(chǎn)交易機構、會計師事務所、律師事務所、公證機構、公司服務提供商等特定非金融機構的受益所有人盡職調(diào)查義務能夠落到實處，而不是猶如空中樓閣，可望而不可及。

注釋：

（1）例如，洗錢者通過設立“空殼公司”，構建虛假股權關系，虛構交易及制造虛假賬目洗錢，并要求注冊會計師事務所為該“空殼公司”審驗會計資料，如果會計師事務所疏于查驗客戶資金來源，則會淪為洗錢者洗錢的工具。

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編輯：鄒蕊