■ 吳光蕓 黃小龍

近年來，我國(guó)中小學(xué)校園頻頻發(fā)生霸凌事件，施害者多以毆打和人格羞辱的方式來欺凌受害者，導(dǎo)致了許多負(fù)面的后果，引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注。在校園霸凌事件中，受害者不但在肉體上受到摧殘，精神上也飽受折磨，更有些受害者因遭受校園霸凌的迫害致死。為全面整治校園霸凌現(xiàn)象，營(yíng)造安全穩(wěn)定的學(xué)習(xí)環(huán)境，2017年，經(jīng)國(guó)家教育體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議審議通過，教育部等十一個(gè)部門印發(fā)《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）?！斗桨浮访鞔_界定了學(xué)生欺凌，如何防治校園霸凌，并對(duì)包括教育部在內(nèi)等十一個(gè)部門和學(xué)校的權(quán)責(zé)進(jìn)行了清晰明確的劃分。《方案》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)教育管理部門在防治校園霸凌的探索道路上邁出了關(guān)鍵的一步，而《方案》從醞釀到成型，也經(jīng)歷了一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過程，本文以多源流理論為分析框架探討我國(guó)校園霸凌治理政策議程的建立，試圖對(duì)以下問題作出回答：為什么校園霸凌事件會(huì)步入大眾的視線并引發(fā)全民關(guān)注？在引起全民討論之后，校園霸凌問題是怎樣進(jìn)入政府視野，并被其提上政策議程的？助推校園霸凌問題納入政策議程的因素有哪些？問題源流、政策源流、政治源流各自起到了怎樣的功效？校園霸凌治理政策議程的建立過程對(duì)于我國(guó)公共政策的制定有何啟示？

一、多源流理論：公共政策議程設(shè)置的分析框架

關(guān)于政策議程設(shè)置的框架和模型，埃爾德、科恩、約翰·W·金登等學(xué)者都提出了見解。其中約翰·W·金登是政策議程過程研究的集大成者，他創(chuàng)造了多源流分析模型，提出問題源流、政策源流、政治源流這三大源流存在于政策系統(tǒng)中，這三大源流發(fā)生交匯時(shí)，政策之窗隨之開啟，與此相關(guān)的社會(huì)問題就能夠上升至政策議程。問題源流著眼于問題的確認(rèn)和界定，指標(biāo)的變化、焦點(diǎn)事件和現(xiàn)行機(jī)制運(yùn)行中所獲取的反饋訊息，都會(huì)引起政府對(duì)某一問題的關(guān)注。政策源流是指圍繞解決問題所提出的各種對(duì)策、建議和主張，這些政策建議和對(duì)策能否被政策制定者信任和采用，與其技術(shù)可行性、公眾接受程度有關(guān)。政治源流則與政治對(duì)于問題解決方案的影響有關(guān)，它涵蓋了民眾情緒、利益集團(tuán)間的競(jìng)賽、行政機(jī)構(gòu)或立法機(jī)構(gòu)的人事變動(dòng)等［1］。根據(jù)金登的觀點(diǎn)，問題源流、政策源流、政治源流在平時(shí)是相互獨(dú)立的，彼此之間互不干擾。但在三大源流都逐漸演變到成熟的關(guān)鍵時(shí)期，并且在“政策之窗”開啟的那一刻，這三大源流才發(fā)生交匯，使得問題上升至政策議程。政策之窗開啟的時(shí)間很短，在此期間，政策企業(yè)家務(wù)必利用這千載難逢的機(jī)會(huì)對(duì)政策制定系統(tǒng)實(shí)施游說和倡導(dǎo)行動(dòng)等預(yù)備工作。如果在政策之窗開啟的時(shí)期內(nèi)，政策企業(yè)家順利把這獨(dú)立的三大源流結(jié)合起來，這樣問題被納入政策議程的可能性將會(huì)增大許多（見圖1）。

圖1 多源流理論模型

多源流理論在剖析公眾關(guān)注度高的政策時(shí)具備較強(qiáng)的解釋力，其系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性契合了當(dāng)今中國(guó)社會(huì)變革邏輯——日趨開放和多元化、公眾參與度增強(qiáng)。一些學(xué)者對(duì)多源流理論分析框架進(jìn)行修訂和完善，并廣泛運(yùn)用于許多公共政策的分析上，如二胎政策、校車安全、住房、異地高考、收容遣送制度、網(wǎng)約車新政、出租車改革等。國(guó)內(nèi)校園霸凌治理政策的出臺(tái)，為整治學(xué)校霸凌問題提供了重要的指引。而多源流理論框架為國(guó)內(nèi)校園霸凌治理政策議程提供了一種解釋視角，這擴(kuò)展了多源流理論框架在中國(guó)公共政策領(lǐng)域的研究運(yùn)用，也為我國(guó)公共政策的制定提供了新的研究視角。

二、我國(guó)校園霸凌治理政策議程設(shè)置的多源流分析

我國(guó)校園霸凌治理政策議程設(shè)置過程中的問題源流、政策源流、政治源流充分發(fā)育，并在政策之窗開啟時(shí)實(shí)現(xiàn)三流交匯，從而推動(dòng)我國(guó)校園霸凌治理政策的出臺(tái)。

（一）問題源流：校園霸凌問題的構(gòu)建

只有部分社會(huì)問題能夠被決策制定者重視，從而納入政策議程，成為政策問題。重要指標(biāo)或重大事件以及現(xiàn)行機(jī)制運(yùn)行中所獲取的反饋訊息能夠助推政府對(duì)于政策問題的界定。在校園霸凌這一現(xiàn)象中，問題源流是由指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和對(duì)該現(xiàn)象引起的反饋所構(gòu)成的。

1.指標(biāo)：國(guó)內(nèi)校園霸凌事件頻發(fā)

校園霸凌其實(shí)一直存在于我國(guó)中小學(xué)校園之中，隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的發(fā)展，校園霸凌現(xiàn)象才更廣泛地被公眾所感知，從而成為一個(gè)全民關(guān)注的輿論焦點(diǎn)。早在1994年，校園霸凌就被世界衛(wèi)生組織看作為妨礙學(xué)齡兒童健康的風(fēng)險(xiǎn)行為，并將其列入“學(xué)齡兒童健康行為（HBSC）”調(diào)查項(xiàng)目中。校園霸凌之所以會(huì)引起如此劇烈的社會(huì)反響，除了其本身性質(zhì)惡劣以外，校園霸凌事件頻頻發(fā)生也是其受到大眾廣泛關(guān)注的直接因素。本文在2015～2017年見諸報(bào)端的32起典型校園霸凌事件中，挑選了其中7起性質(zhì)較為惡劣、社會(huì)影響廣泛的校園霸凌事件（見表1）。

表1 2015～2017年典型校園霸凌事件一覽表

（續(xù)上表）

在這七起典型校園霸凌事件中，所有受害者都遭受了肉體上的折磨：被扇耳光、拳打腳踢、逼迫下跪，這些野蠻的暴力羞辱方式是施害者慣用的手段；而強(qiáng)制扒衣拍照拍視頻等的羞辱方式則是施害者不滿足于從肉體去摧毀受害者的自尊，轉(zhuǎn)而利用暴露受害者的身體隱私的方式來對(duì)其進(jìn)行精神方面的摧殘，企圖讓他們從此“抬不起頭”。無論是拳腳暴力還是暴露隱私亦或是逼迫下跪，都會(huì)給受害者留下了難以自愈的精神創(chuàng)傷，其中更有兩人因校園霸凌而失去了寶貴的生命。短短幾年時(shí)間，中小學(xué)校園內(nèi)頻頻曝出霸凌事件，其性質(zhì)之惡劣、影響之廣泛引得越來越多人群的關(guān)注，再加上網(wǎng)絡(luò)媒體的推波助瀾，校園霸凌已成為社會(huì)各界眼中的洪水猛獸，成為公共輿論密切關(guān)注的問題。

2.焦點(diǎn)事件：北京中關(guān)村二小校園霸凌事件

焦點(diǎn)事件能夠強(qiáng)化人們對(duì)某一問題的感知，使人們的注意力集中在某一類型的社會(huì)問題上。不僅如此，同一類焦點(diǎn)事件連續(xù)不斷地發(fā)生會(huì)讓人們意識(shí)到某一普遍問題的存在［2］123。近年來校園霸凌事件頻頻登上新聞熱點(diǎn)，早已經(jīng)被社會(huì)各界視為危害校園環(huán)境的一大毒瘤，而中關(guān)村二小校園霸凌事件更是把這一社會(huì)問題推上了輿論頂峰。2016年12月，受害者明明的家長(zhǎng)發(fā)表《每對(duì)母子都是生死之交，我要陪他向校園霸凌說NO》一文，文中提到霸凌情節(jié)，敘述了其小孩明明因此事造成了心理創(chuàng)傷無法繼續(xù)上課以及學(xué)校對(duì)于此次霸凌事件不負(fù)責(zé)任的態(tài)度。該文一出現(xiàn)在微信平臺(tái)上，迅速被各大媒體轉(zhuǎn)發(fā)報(bào)道，引起了社會(huì)公眾的熱切關(guān)注。同年12月10日，中關(guān)村二小校方在官網(wǎng)發(fā)表公告，稱網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于該事件的言論失真，并強(qiáng)調(diào)“讓教育問題回歸校園進(jìn)行處理”。此聲明一發(fā)出，便受到眾多網(wǎng)絡(luò)媒體和網(wǎng)友的質(zhì)疑，僅僅兩天時(shí)間，微博上關(guān)于中關(guān)村二小霸凌事件的閱讀量超1.5億，評(píng)論數(shù)超48000條。中關(guān)村二小校園霸凌事件讓校園霸凌問題真正成為了全民關(guān)注的焦點(diǎn)，公眾意識(shí)到校園霸凌并非是個(gè)例，而是真實(shí)存在于校園內(nèi)；加上教育管理部門在整治校園霸凌方面上的力度不足，也讓人們開始關(guān)注到我國(guó)教育管理部門防治校園霸凌制度上的缺失，出臺(tái)相應(yīng)政策來防治校園霸凌的呼聲也愈高。

3.反饋：校園霸凌社會(huì)危害性明顯，對(duì)校園霸凌實(shí)施者處罰過輕引起社會(huì)公眾不滿

被卷入校園霸凌的學(xué)生，無論是施害者還是受害者，會(huì)有較大概率出現(xiàn)心理問題甚至不可逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)重心理創(chuàng)傷。發(fā)生酗酒、抽煙、吸毒等健康風(fēng)險(xiǎn)行為的比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過同齡人，他們成年以后在處理人際關(guān)系方面也會(huì)存在著較為明顯的缺陷，發(fā)生犯罪的概率也會(huì)比正常人高。因校園霸凌而在成年后犯罪報(bào)復(fù)的典型案例是2018年4月27日發(fā)生在陜西米脂的殺人案：犯罪嫌疑人趙某因年少上學(xué)期間遭同學(xué)欺負(fù)懷恨在心，后來因生活和工作不順利產(chǎn)生報(bào)復(fù)社會(huì)的病態(tài)心理，在尋找其同學(xué)報(bào)復(fù)無果后，轉(zhuǎn)而將怒火轉(zhuǎn)嫁到米脂三中的在讀學(xué)生上，最終釀下致9名學(xué)生死亡的慘劇。校園霸凌所造成的負(fù)面影響不僅僅限于當(dāng)事人，還會(huì)給社會(huì)帶來負(fù)面效應(yīng)，衍生出一系列社會(huì)問題。

在《方案》出臺(tái)之前，政府、教育管理部門、公安局、學(xué)校甚至家庭在處理校園霸凌事件上大多都是一種大事化小、小事化了的態(tài)度，施害者往往只需賠償一些錢財(cái)或接受校內(nèi)處分，更有甚者只需簡(jiǎn)單給受害者道個(gè)歉就了事了。2016年12月，湖南石門縣校園霸凌事件中，施害者馬某等六人在被告上法院之后，僅僅付給受害者三萬元的賠償費(fèi)，并未受到其他任何處罰。2017年6月，北京延慶二中霸凌事件的施害者中也僅有5人被處以行政拘留并罰款，另外2人則是因不滿14周歲而不予處罰。在校園霸凌事件中，對(duì)于施害者處罰過輕，忽略了受害者在肉體和精神上所受到的創(chuàng)傷，使得社會(huì)公眾對(duì)于校園霸凌問題的反思和批評(píng)聲音日漸高漲，同時(shí)也對(duì)相關(guān)部門的處罰措施表達(dá)強(qiáng)烈的不滿。

（二）政策源流：校園霸凌治理政策建議的提出

當(dāng)校園霸凌問題被識(shí)別并得到社會(huì)的關(guān)注之后，為了推動(dòng)校園霸凌問題的有效治理，部分學(xué)者、研究人員、利益集團(tuán)成員、民意代表等針對(duì)這一問題提出主張和建議，這些主張和建議就形成了政策源流。而這些提出政策建議的群體，則被稱為“政策共同體”，該共同體是一個(gè)由“專家和官僚、學(xué)者、政府工作人員、方案評(píng)估者和預(yù)算工作人員組成的網(wǎng)絡(luò)”［3］。盡管政策共同體的成員并非擁有著統(tǒng)一的利益，但這些成員都圍繞著問題的解決提出了自己的建議，并希望自己的建議能夠被政策制定者采納。在如何防治校園霸凌問題上，校園霸凌治理政策共同體內(nèi)的各方代表也形成了不同的觀點(diǎn)，這些代表們圍繞著校園霸凌問題的解決都提出了自己的建議和主張（見表2）：

表2 校園霸凌治理政策共同體觀點(diǎn)描述

（續(xù)上表）

在校園霸凌治理政策共同體內(nèi)，各方代表對(duì)校園霸凌問題都持批判和譴責(zé)的態(tài)度，但具體應(yīng)該如何有效治理校園霸凌，政策共同體內(nèi)則出現(xiàn)了一些分歧：（1）校園霸凌的概念（邊界）如何界定？（2）對(duì)施害者寬容處置還是依法嚴(yán)懲？（3）是否有必要修改有關(guān)法律法規(guī)來增加處罰力度？（4）防治校園霸凌的第一道防線究竟是家庭還是學(xué)校？

首先，對(duì)于校園霸凌如何界定的問題，教育管理部門以及檢察院、法院、學(xué)校等大都持較為謹(jǐn)慎的態(tài)度，認(rèn)為“學(xué)生間的一些小矛盾不能隨便概括到校園霸凌的范疇中”，應(yīng)當(dāng)慎重確定校園霸凌的邊界；而專家學(xué)者、學(xué)生和家長(zhǎng)以及網(wǎng)絡(luò)媒體等則對(duì)校園霸凌的認(rèn)定持更為嚴(yán)格的態(tài)度，認(rèn)為“只要對(duì)弱勢(shì)一方造成了傷害就應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為出現(xiàn)了校園霸凌的行為”。其次，在對(duì)校園霸凌施害者的處置態(tài)度上，持寬容態(tài)度的絕大部分是教育管理部門和學(xué)校、檢察院、法院等代表，這些代表認(rèn)為雖然校園霸凌的施害者存在過錯(cuò)，但應(yīng)當(dāng)給予改過自新的機(jī)會(huì)，不能“一棍子打死”；而專家學(xué)者、學(xué)生和家長(zhǎng)、網(wǎng)絡(luò)媒體則表示對(duì)校園霸凌行為不可姑息縱容，對(duì)校園霸凌施害者必須嚴(yán)懲不貸，對(duì)于觸犯法律的施害者，必須對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)厲的法律制裁。再次，對(duì)于是否修訂相關(guān)法律法規(guī)例如降低刑責(zé)年齡來打擊校園霸凌現(xiàn)象這一問題上，持肯定態(tài)度的為大多數(shù)，認(rèn)為若想有效治理校園霸凌現(xiàn)象，必須要有法律上的支持，目前由于低估了未成人違法犯罪的主觀惡性，導(dǎo)致許多施害者免負(fù)刑事責(zé)任，因此更應(yīng)該健全和完善法律責(zé)任體系，以此防范和整治校園暴力現(xiàn)象［4］；但一些司法部門如檢察院、法院等則持更為謹(jǐn)慎和保守的態(tài)度，認(rèn)為如果進(jìn)一步降低刑責(zé)年齡，青少年的犯罪率將會(huì)飆升，這對(duì)于監(jiān)獄管理系統(tǒng)來說也是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也不利于社會(huì)的穩(wěn)定；最后，關(guān)于防治校園霸凌的第一道防線，各方代表對(duì)此眾說紛紜，認(rèn)同學(xué)校是第一道防線的認(rèn)為校園霸凌發(fā)生的地點(diǎn)大部分在學(xué)?；?qū)W校附近，學(xué)校應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起作為第一道防線的責(zé)任，及時(shí)將校園霸凌的苗頭扼殺在搖籃之中，維護(hù)校園的安全穩(wěn)定；而認(rèn)為家庭是第一道防線的則認(rèn)為原生家庭對(duì)于青少年的品行有著決定性的作用，作為孩子的監(jiān)護(hù)人，父母的價(jià)值觀對(duì)子女的影響尤為深遠(yuǎn)。吳帆等學(xué)者研究指出：“隨著父母在與孩子日常相處的過程中加強(qiáng)管教和情感的交流，孩子的錯(cuò)誤行為也會(huì)相應(yīng)減少”［5］。政策源流中存在的各種主張和分歧，推動(dòng)了校園霸凌問題治理的討論，從而形成有效的政策建議。這些政策建議經(jīng)由政策企業(yè)家的活動(dòng)漂進(jìn)政策制定系統(tǒng)之中，最終形成了校園霸凌治理。

（三）政治源流：民眾情緒、執(zhí)政黨的執(zhí)政理念與管理權(quán)限

政治源流由國(guó)民情緒、利益集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)、選舉結(jié)果、執(zhí)政黨的理念或者意識(shí)形態(tài)在國(guó)會(huì)中的分布以及政府變化等因素組成［2］179。校園霸凌治理政策議程的政治源流主要由民眾情緒、執(zhí)政黨理念和管理權(quán)限調(diào)整組成。

1.民眾情緒

早在中關(guān)村二小事件被曝光之前，公眾對(duì)校園霸凌的譴責(zé)聲已不絕于耳，如“2015年江西永新校園霸凌事件”被眾多網(wǎng)絡(luò)媒體報(bào)道轉(zhuǎn)載，引發(fā)全民關(guān)注。中關(guān)村二小霸凌事件發(fā)生后，受害學(xué)生家長(zhǎng)的文章在各大網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)傳播，引起了許多家長(zhǎng)的共鳴，從而也讓校園霸凌真正成為全民口誅筆伐的對(duì)象。在對(duì)全國(guó)逾10萬名中小學(xué)生抽樣調(diào)查報(bào)告顯示，校園霸凌的比率達(dá)到33.36%，多次被霸凌的學(xué)生占比4.7%［6］。2017年2月，騰訊關(guān)于校園霸凌的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在中小學(xué)校園發(fā)生的霸凌事件占總校園霸凌事件的比重為95%，97.2%的受訪者認(rèn)為，校園霸凌發(fā)生在學(xué)校及學(xué)校附近區(qū)域，有超過一半的人親身經(jīng)歷過校園霸凌。值得注意的是，在遭受校園霸凌后，40.83%的受害者和28.49%的施害者徹底放棄了學(xué)業(yè)，僅僅只有18.75%的施害者和6.31%的受害者表示學(xué)業(yè)沒有受到校園霸凌的影響。在三萬六千名受訪者中，絕大部分人認(rèn)為校園霸凌是可以避免的，有一半的受訪者認(rèn)為“法律制度的不完善”是校園霸凌產(chǎn)生的根本因素［7］。在2017年兩會(huì)上，校園霸凌也被多名人大代表、政協(xié)委員提起，呼吁將校園霸凌有效防治納入立法，使得校園霸凌的熱度又一次升溫，成為全民聚焦的沸點(diǎn)話題。

2.執(zhí)政黨的執(zhí)政理念

中國(guó)共產(chǎn)黨的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨來說，人民群眾的利益是第一位的。無論是黨的指導(dǎo)思想還是大政方針，最終目的都是為全體人民謀幸福。這種以人為本的執(zhí)政理念必然要求政策制定者在制定公共政策的過程中更加重視社會(huì)公平公正、維護(hù)弱勢(shì)群體的權(quán)益和依法治國(guó)原則［8］。在2016年兩會(huì)召開期間，時(shí)任教育部部長(zhǎng)袁貴仁在回應(yīng)校園霸凌事件時(shí)表示除了學(xué)校教育之外，也應(yīng)當(dāng)重視家庭教育和社會(huì)教育，并提到在會(huì)前他還在和委員探討關(guān)于校園暴力和欺凌的問題，坦言“現(xiàn)在教育部壓力最大的就是安全問題”［9］?？梢娫谛@霸凌事件頻頻登上網(wǎng)絡(luò)媒體頭條時(shí)，政府也對(duì)校園霸凌有著高度的關(guān)注。2016年11月，李克強(qiáng)總理在第六次全國(guó)婦女兒童工作會(huì)議指出，“要進(jìn)一步加大執(zhí)法監(jiān)督和政策執(zhí)行力度，嚴(yán)厲打擊校園欺凌、暴力、虐待、性侵、拐賣等侵害婦女兒童權(quán)利的違法犯罪行為”［10］。因此，我國(guó)校園霸凌治理政策的出臺(tái)，并非是和稀泥似的“空殼文件”，而是政府秉承著以人為本的理念，在綜合各方政策建議的基礎(chǔ)上，為防治校園霸凌現(xiàn)象推出的針對(duì)性政策。

3.管理權(quán)限調(diào)整：多部門聯(lián)合治理校園霸凌現(xiàn)象

從校園霸凌事件首次出現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)媒體上到校園霸凌成為輿論關(guān)注焦點(diǎn)，經(jīng)歷了一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過程。在這期間，對(duì)于校園霸凌事件的處理，尤其是在沒有經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)媒體的曝光之前，當(dāng)?shù)亟逃芾聿块T一般采取“內(nèi)部消化”的原則，即盡量將事情的影響壓縮到最小范圍之內(nèi)，避免將事情擴(kuò)大化。一般只有涉及到嚴(yán)重違法犯罪，教育管理部門才會(huì)將施害者交予公安機(jī)關(guān)處理。這也意味著，在以往的管理模式中，校園霸凌事件基本是由地方教育管理部門掌控著管理權(quán)，其他相關(guān)部門并沒有直接的管理權(quán)限，或者說對(duì)于校園霸凌事件的參與度較低。而這種關(guān)起門來軟處理的方式，導(dǎo)致在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，校園霸凌現(xiàn)象呈現(xiàn)愈加猖獗的趨勢(shì)。為了有效防治校園霸凌，加強(qiáng)對(duì)校園霸凌的甄別和懲治力度，保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益，2016年11月1日，教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于防治中小學(xué)生欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），文件除了明確學(xué)校、教育主管部門的職責(zé)以外，也規(guī)定了家庭、社區(qū)、公安、司法、媒體等相關(guān)部門的責(zé)任和義務(wù)，以求從多方面來防范和遏制校園暴力，對(duì)欺負(fù)弱小現(xiàn)象予以重拳打擊。自此，校園霸凌不再是地方教育管理部門的“家務(wù)事”，而是多部門聯(lián)合整治的一大校園頑疾。

（四）三流交匯：政策企業(yè)家推動(dòng)政策之窗開啟

當(dāng)問題源流、政策源流、政治源流都充分發(fā)育時(shí)，需要合適的時(shí)機(jī)促成三流交匯，使得校園霸凌治理政策的制定上升至政府政策議程，這一時(shí)機(jī)便是政策之窗的開啟。

1.政策之窗的開啟：2017年全國(guó)兩會(huì)

政策之窗是政策企業(yè)家的主張得到重視的絕佳機(jī)遇，政策之窗的開啟昭示著有些社會(huì)問題呈現(xiàn)出成為政策議題的潛在性，它是政策決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)［11］。金登認(rèn)為在關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)，三大源流將實(shí)現(xiàn)交匯，問題就能夠納入政策議程，這一關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)就是政策之窗。政策之窗打開的原因在于出現(xiàn)了急需解決的難題或者是政治源流中浮現(xiàn)了重大事情，這便形成了問題之窗和政治之窗的區(qū)別［12］。校園霸凌帶來的社會(huì)負(fù)面效應(yīng)在中關(guān)村二小事件以后達(dá)到頂峰，從而促成了問題窗口的開啟。而2017年全國(guó)兩會(huì)的召開則打開了政治之窗。在中關(guān)村二小校園霸凌事件發(fā)酵為全民關(guān)注的焦點(diǎn)事件后，政府官員、家長(zhǎng)、學(xué)者、網(wǎng)絡(luò)媒體等各方對(duì)于校園霸凌現(xiàn)象展開了熱烈的討論，并等待著二小霸凌事件的處理結(jié)果。然而校方的處理方式卻不盡如人意，隨即網(wǎng)絡(luò)上接連出現(xiàn)批判的聲音，并質(zhì)疑校方的不作為，這股針對(duì)校園霸凌的輿論熱潮一直延續(xù)到了2017年3月全國(guó)兩會(huì)的召開。盡管在中關(guān)村二小霸凌事件發(fā)生之前已經(jīng)有學(xué)者和民意代表提出了治理校園霸凌的建議，但相對(duì)于其他政策問題，校園霸凌問題一直處于備選的狀態(tài)。受中關(guān)村二小校園霸凌事件的影響，教育部在2016年12月啟動(dòng)了防治校園霸凌文件的起草工作，并邀請(qǐng)校園安全、學(xué)校管理、行政管理等方面的專家成立了起草小組，以期制定一項(xiàng)防治校園霸凌的針對(duì)性政策。在2017年3月全國(guó)兩會(huì)召開后，多名人大代表、政協(xié)委員就防治校園霸凌提出了自己的建議，這些建議隨即得到了政府的重視，經(jīng)過一些修改和補(bǔ)充，成為了《方案》的一部分。

2.政策企業(yè)家與三流交匯

在校園霸凌治理政策議程建立的過程中，政府工作人員、民意代表、專家學(xué)者、網(wǎng)絡(luò)媒體等都發(fā)揮了政策企業(yè)家的作用，他們助推三大源流完成交匯并讓校園霸凌問題納入政策議程。中關(guān)村二小校園霸凌事件的出現(xiàn)，為主張對(duì)校園霸凌采取防治措施的政策企業(yè)家們提供了一個(gè)完美的突破口，最先發(fā)聲的是網(wǎng)絡(luò)媒體?！度嗣袢?qǐng)?bào)》、新華網(wǎng)、澎湃新聞等就該校園霸凌事件進(jìn)行評(píng)論，并呼吁盡早頒布校園霸凌治理政策，確定校園霸凌的邊界。2017年3月，在十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，人大代表所提出的關(guān)于校園霸凌的政策建議共有11條。這些政策建議中有針對(duì)校園霸凌立法的，如《關(guān)于盡快出臺(tái)遏制校園暴力和欺凌的法律法規(guī)的建議》（第5304號(hào)建議）、《關(guān)于預(yù)防和治理校園欺凌立法的建議》（第6123號(hào)建議）；也有主張加強(qiáng)學(xué)生教育的，如《關(guān)于加強(qiáng)法紀(jì)教育有效預(yù)防校園欺凌現(xiàn)象的建議》（第8731號(hào)建議）、《關(guān)于在中小學(xué)校開展預(yù)防“校園暴力”教育活動(dòng)的建議》（第9133號(hào)建議）。這些建議從各個(gè)角度針對(duì)校園霸凌提出了建設(shè)性的意見，也得到了教育部肯定性的答復(fù)。中關(guān)村二小校園霸凌事件開啟了問題之窗，引起了全國(guó)公眾的關(guān)注以及各大網(wǎng)絡(luò)媒體的響應(yīng)，對(duì)政府在校園霸凌治理政策出臺(tái)的速度上施加了壓力；而借著全國(guó)兩會(huì)這個(gè)政策之窗的開啟，政策企業(yè)家們紛紛建言獻(xiàn)策，為校園霸凌治理政策增添了許多建設(shè)性的內(nèi)容，同時(shí)也進(jìn)一步強(qiáng)化了高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)這一問題的感知。同年4月12日，李克強(qiáng)總理提出，要建立防范和控制校園霸凌的治理機(jī)制，對(duì)校園暴力行徑及早采取預(yù)警和整治措施，對(duì)性質(zhì)惡劣的校園霸凌行為堅(jiān)決懲處。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于校園霸凌的堅(jiān)決態(tài)度，讓校園霸凌治理政策的迅速出臺(tái)成為了水到渠成的事情（見圖2）。

圖2 校園霸凌治理政策的多源流模型

在校園霸凌治理政策的多源流理論模型中，問題源流是關(guān)于校園霸凌問題的認(rèn)定，校園霸凌問題通過指標(biāo)、焦點(diǎn)事件以及社會(huì)對(duì)校園霸凌問題的反饋，從而引起政府的重視；政策共同體提出的各種關(guān)于校園霸凌的建議和主張構(gòu)成了政策源流；政治源流中的民眾情緒、執(zhí)政黨理念、管理權(quán)限的調(diào)整反映了當(dāng)前的社會(huì)制度背景。等到政策之窗開啟的時(shí)刻，三大源流將實(shí)現(xiàn)交匯，政策企業(yè)家在此時(shí)積極進(jìn)行游說等軟化行動(dòng)，以此推動(dòng)校園霸凌問題提上政策議程。

三、基于校園霸凌治理政策的制定策略探討

在我國(guó)校園霸凌治理政策議程建立的過程中，問題源流提升公眾對(duì)于問題的關(guān)注度，政策源流為解決問題提供政策建議，政治源流中的政策企業(yè)家進(jìn)行軟化活動(dòng)推動(dòng)政策之窗的開啟，實(shí)現(xiàn)了三流交匯，促成政策議程的建立。校園霸凌治理政策議程設(shè)置的一些經(jīng)驗(yàn)，也能夠?yàn)槠渌舱叩闹贫ㄌ峁﹨⒖肌?/p>

（一）抓住焦點(diǎn)事件，借助網(wǎng)絡(luò)媒體擴(kuò)大關(guān)注度

在格斯頓的觸發(fā)機(jī)制學(xué)說看來，某個(gè)緊要事故會(huì)讓積累多時(shí)的社會(huì)問題變動(dòng)為廣泛且負(fù)面的民眾反饋，民眾反饋的轉(zhuǎn)變會(huì)引發(fā)人們的變革需要，這倒過來奠定了問題源流的基礎(chǔ)，促使政策議題誕生［13］。中關(guān)村二小校園霸凌事件在網(wǎng)絡(luò)媒體的高度關(guān)注和轉(zhuǎn)發(fā)下，校園霸凌問題也在此時(shí)被廣大公眾所感知，成為了全民性的焦點(diǎn)問題。同時(shí)，人民日?qǐng)?bào)、新華社等權(quán)威媒體以及眾多學(xué)者、民意代表們乘勢(shì)紛紛在采訪或報(bào)道中積極表達(dá)自己對(duì)于校園霸凌的建議和主張，加速推動(dòng)校園霸凌問題納入政策議程。

政府向來重視民意，尤其是在我國(guó)當(dāng)前決策環(huán)境下，公眾對(duì)于社會(huì)問題的態(tài)度是政府將社會(huì)問題提上政策議程的重要參考標(biāo)準(zhǔn)。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代讓信息的傳播產(chǎn)生了根本性的飛躍，人們即便足不出戶也能夠知曉外界發(fā)生之事，而網(wǎng)絡(luò)媒體在信息傳播中的優(yōu)勢(shì)地位，能夠讓原本“微小的個(gè)體事件”以放射性的方式快速擴(kuò)散，使其成為公眾聚焦的熱點(diǎn)問題。因此，以焦點(diǎn)事件為突破口，借助網(wǎng)絡(luò)媒體的導(dǎo)向作用，營(yíng)建有利的輿論氛圍，為某類社會(huì)問題爭(zhēng)取更多的支持者，能夠讓這類社會(huì)問題相較于其他社會(huì)問題更快得到?jīng)Q策者的重視，在政策議程設(shè)置上占據(jù)有利地位。

（二）政策企業(yè)家積極進(jìn)行軟化活動(dòng)，引起核心決策者的注意

政治首腦是決策系統(tǒng)的核心，政策議程中的關(guān)鍵決策都必須得到他們的肯定，并且他們關(guān)于政策的提議往往能夠直接納入議程之中［14］。與“各主體競(jìng)爭(zhēng)議程與備選方案”的美國(guó)模式不同，以政策制定者團(tuán)體為中心，專家學(xué)者、利益集團(tuán)、民意代表等主體緊緊環(huán)繞，各顯能力來獲得核心決策者的重視，從而影響政策問題和備選方案的抉擇，構(gòu)成了我國(guó)政策議程的參與模式［15］。

核心決策者的目光并不總停留在某一社會(huì)問題上，因此吸引核心決策者的注意力，在合適的時(shí)機(jī)提出自己的主張，便成為了政策企業(yè)家必須克服的難題。在校園霸凌治理政策議程中，政策企業(yè)家針對(duì)校園霸凌問題進(jìn)行各種軟化活動(dòng)，引起了主要決策者的重視，借由他們的權(quán)威加速實(shí)現(xiàn)了三流交匯，促使校園霸凌問題推上了政策議程。通過對(duì)中國(guó)公共政策過程的深入探究可以發(fā)現(xiàn)，政策企業(yè)家利用政策之窗開啟的時(shí)機(jī)展開游說和倡議活動(dòng)，加深核心決策者對(duì)問題的感知，繼而轉(zhuǎn)變決策觀念，最終在核心決策者的支持下推出新的公共政策。

（三）漸進(jìn)決策，推動(dòng)公共政策穩(wěn)步出臺(tái)

漸進(jìn)決策理論認(rèn)為，新政策的出臺(tái)是基于以往的決策經(jīng)驗(yàn)，通過對(duì)舊政策不斷的修正和補(bǔ)充來完成的。早在2016年4月28日，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室發(fā)布了《關(guān)于開展校園欺凌專項(xiàng)治理的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），要求全國(guó)中小學(xué)（含中等職業(yè)學(xué)校）針對(duì)學(xué)生之間蓄意或惡意通過肢體、語言及網(wǎng)絡(luò)等手段，實(shí)施欺負(fù)、侮辱造成傷害的校園欺凌事件進(jìn)行整治。作為專門針對(duì)校園霸凌所頒布的專項(xiàng)治理文件，《通知》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)在防治校園霸凌問題上邁出了重要的一步。但不可否認(rèn)的是，《通知》的缺點(diǎn)也是顯而易見的。它只是一個(gè)大綱性的指導(dǎo)文本，并沒有規(guī)劃好相關(guān)管理部門的職責(zé)，校園霸凌問題的管理主體仍然是學(xué)校和地方教育督導(dǎo)部門。同年11月1日，教育部等九部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防治中小學(xué)欺凌和暴力的指導(dǎo)意見》，指出要對(duì)校園霸凌采取積極防治舉措，嚴(yán)肅處理恃強(qiáng)凌弱行徑，維護(hù)學(xué)校秩序。與《通知》相比，《意見》對(duì)教育部等九部門在防治校園霸凌方面的職責(zé)作了明確的劃分，使得防治校園霸凌的主體多元化。2017年11月22日，教育部等十一部門聯(lián)合發(fā)布《加強(qiáng)中小學(xué)生欺凌綜合治理方案》。《方案》集合了前兩次政策的優(yōu)點(diǎn)，不僅明確了校園欺凌的界定，還對(duì)教育部等十一部門的工作進(jìn)行了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為防治校園霸凌提供了一部較為完備的文件。《方案》的出臺(tái)離不開前兩部文件，《通知》提供了起始的范本，《意見》則是提供了治理的總體方向?？梢哉f《方案》是在前兩部文件的修補(bǔ)完善基礎(chǔ)上的成果，經(jīng)歷了一個(gè)漸變的過程。

林德布洛姆認(rèn)為，由于人的認(rèn)知是有限度的，決策者的智慧有限，難以集全與決策相關(guān)的所有信息，在決策時(shí)間緊迫和資源有限的情況下，決策者只能在協(xié)調(diào)各方利益的基礎(chǔ)上做出選擇。在當(dāng)代中國(guó)的公共政策實(shí)踐中，由于時(shí)間的緊迫性和資源限制，加上出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要，許多新政策都采取“試點(diǎn)—推廣”的方式，即便是在短期內(nèi)全面實(shí)施的政策，大多也是以舊政策為基礎(chǔ)，并針對(duì)舊政策的不足進(jìn)行修改和完善而推出的，確保政策的平穩(wěn)過渡，以盡可能小的消耗實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)利益。

（四）有效的制度性利益反映渠道助推政策議程建立

盡管當(dāng)前我國(guó)政策議程的建立依賴于核心決策者的推動(dòng)作用，但有效的制度性利益反映渠道也發(fā)揮了重要的作用。在校園霸凌問題成為全民關(guān)注的焦點(diǎn)后，眾多專家學(xué)者和民意代表在網(wǎng)絡(luò)媒體上提出了自己對(duì)校園霸凌的建議和主張，但這些行動(dòng)在當(dāng)時(shí)卻并未直接將校園霸凌問題推上政策議程，2017年全國(guó)兩會(huì)召開，校園霸凌問題便在政策議程中獲得了先行優(yōu)勢(shì)，從而加速了校園霸凌治理政策議程的建立。2017年全國(guó)兩會(huì)為民意代表們提供了表達(dá)利益的途徑，尤其是兩會(huì)代表來自各個(gè)階層、各個(gè)職業(yè)，有著充分的代表性和廣泛性，可以說廣大群眾的利益訴求也就是他們的利益訴求。在這些代表的努力下，校園霸凌問題從其他的教育問題中脫穎而出，早早地被送上了政策議程。有效的制度性利益反映渠道對(duì)于政策議程的影響是顯而易見的，但同時(shí)也需要注意到，當(dāng)前我國(guó)政策的制定程序還不夠透明，需要建立更多有效的利益反映制度來確保決策的公正公開，讓廣大公眾能夠切實(shí)參與到政策議程的商討和制定中來。