楊順靈，周小暉

(1.江門(mén)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 江門(mén) 529000；2.廣東科學(xué)技術(shù)職業(yè)學(xué)院，廣東 珠海 519090)

一、PPP模式的概述

(一)PPP模式定義

PPP模式(public-private partnership)按英文原意為公私合作伙伴關(guān)系，是指公共部門(mén)與私人企業(yè)之間為提供某種公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的一種合作關(guān)系。我國(guó)把PPP模式定義為政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。①在這個(gè)定義中，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，將原PPP模式中的“私人企業(yè)”擴(kuò)充到“社會(huì)資本”的概念，擴(kuò)充后的社會(huì)資本不僅包括私人資本，還包括以國(guó)企為主體的法人資本。且對(duì)合作的具體模式也做了詳細(xì)的表述，進(jìn)一步豐富了PPP模式的內(nèi)涵。

(二)PPP模式的意義

不斷完善基本設(shè)施建設(shè)，努力提高社會(huì)服務(wù)水平，是各國(guó)政府部門(mén)的主要職責(zé)。在財(cái)政資金日益緊缺的背景下，一些價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場(chǎng)化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長(zhǎng)期穩(wěn)定的領(lǐng)域引入PPP模式，可以大大減少政府的資金投入，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，PPP項(xiàng)目的引進(jìn)有利于政府部門(mén)轉(zhuǎn)變職能，從以前的社會(huì)公共服務(wù)提供者演變?yōu)楣芾碚?，徹底從過(guò)去不擅長(zhǎng)的經(jīng)營(yíng)管理職能中退出，主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的行政協(xié)調(diào)、政策支持、質(zhì)量和安全監(jiān)督，從而提高了政府的履職效率，降低了履職的風(fēng)險(xiǎn)。而從社會(huì)資本方的角度來(lái)看，社會(huì)資本方通過(guò)PPP項(xiàng)目不僅拓寬了投資領(lǐng)域，將資金投到原來(lái)由政府部門(mén)控制的公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域。而且由于政府部門(mén)和社會(huì)資本方共擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上也降低了社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)。因此，PPP模式的運(yùn)用促使政府和社會(huì)資本方在各自的優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域充分合作，既實(shí)現(xiàn)了雙方的互利共贏，活躍了經(jīng)濟(jì)，也實(shí)現(xiàn)了以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量服務(wù)的目標(biāo)。

(三)我國(guó)PPP模式應(yīng)用現(xiàn)狀

從國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目的實(shí)踐來(lái)看，目前PPP模式應(yīng)用的領(lǐng)域主要集中在適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)領(lǐng)域。我國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目2019年報(bào)顯示，截至2019年末，管理庫(kù)項(xiàng)目累計(jì)9,440個(gè)，累計(jì)投資額14.4萬(wàn)億元，各領(lǐng)域投資額和項(xiàng)目數(shù)構(gòu)成如下(全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù),2020②):

圖1 截至2019年末管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)行業(yè)分布(個(gè))

圖2 截至2019年末管理庫(kù)項(xiàng)目投資額行業(yè)分布(億元)

從以上數(shù)據(jù)可以看出，在經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)趨緩、貨幣以及財(cái)政政策維持中性的情況下，政府和社會(huì)資本對(duì)PPP模式有著強(qiáng)烈的市場(chǎng)需求。我國(guó)PPP項(xiàng)目普遍應(yīng)用于市政、交通、環(huán)保等公共基礎(chǔ)領(lǐng)域建設(shè)方面，對(duì)我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了舉足輕重的作用，成為了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要引擎。

二、高職院校校企合作中引入PPP模式的思考與探索

職業(yè)院校的定位及其應(yīng)用型人才培養(yǎng)目標(biāo)決定了職業(yè)院校與普通高校尤其是研究型大學(xué)的教學(xué)模式有著本質(zhì)區(qū)別，行業(yè)企業(yè)的參與度成了影響職業(yè)教育的關(guān)鍵因素。然而在校企合作中，企業(yè)參與合作的動(dòng)力和能力嚴(yán)重不足。校企合作往往是學(xué)校一廂情愿，而企業(yè)則基于利益的驅(qū)動(dòng)，對(duì)職業(yè)教育陷入“想說(shuō)愛(ài)你卻并不容易”的尷尬局面。究其原因，主要是校企合作中雙方的利益訴求沒(méi)能得到合理的平衡，企業(yè)很難在校企合作中獲得合理的回報(bào)。因此，深入開(kāi)展校企合作的關(guān)鍵是必須充分考慮雙方的利益訴求，以互利共贏為根本的出發(fā)點(diǎn)，這與PPP模式的優(yōu)勢(shì)特征正好相吻合。由于PPP模式是建立在合作雙方合理利益訴求的基礎(chǔ)上的，而且項(xiàng)目的一般運(yùn)營(yíng)周期平均在20年左右，風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和有效控制顯得尤為重要，[1]因此，探索高職院校校企合作中引入PPP模式，需要全面分析高職院校與企業(yè)的合作訴求。

(一)高職院校校企合作中引入PPP項(xiàng)目的訴求分析

1.高職院校的訴求分析

高職院校定位于服務(wù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，著力于培養(yǎng)技術(shù)技能型人才，這在我國(guó)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、更加發(fā)力于中高端制造的大背景下顯得尤為重要，而技術(shù)技能型人才的培養(yǎng)無(wú)疑需要緊跟產(chǎn)業(yè)最新的工藝、技術(shù)的發(fā)展對(duì)人才技能上的需求。因此，高職院校對(duì)深入的校企合作天生具有緊迫的需求。從學(xué)校層面來(lái)看，校企合作的關(guān)鍵點(diǎn)在于了解產(chǎn)業(yè)需求和發(fā)展現(xiàn)狀及發(fā)展方向，并借助企業(yè)的力量，引入實(shí)際應(yīng)用的教學(xué)體驗(yàn)，以便能更好地培養(yǎng)出產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的技術(shù)技能型人才。

2.企業(yè)的訴求分析

目前我國(guó)的絕大多數(shù)企業(yè)，一部分從過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代逐步發(fā)展而來(lái)，另一部分是在過(guò)去改革開(kāi)放的快速發(fā)展及擴(kuò)張中發(fā)展而來(lái)，都在改革開(kāi)放、全球經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，經(jīng)歷了較為粗放、快速的發(fā)展過(guò)程。隨著市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)的加劇以及內(nèi)外部環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)條件、環(huán)境的變化，企業(yè)對(duì)于精細(xì)化管理、核心技術(shù)、工藝、質(zhì)量方面的提升更加關(guān)注，市場(chǎng)已經(jīng)不允許企業(yè)在管理、技術(shù)粗放的條件下還可以做大做強(qiáng)。而在精細(xì)化管理、技術(shù)、工藝等方面的創(chuàng)新，依靠企業(yè)自身科研團(tuán)隊(duì)的力量往往是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，因此，企業(yè)也希望能借力高校的場(chǎng)地、設(shè)備、技術(shù)力量?jī)?yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)管理、技術(shù)及工藝的轉(zhuǎn)型升級(jí)。從企業(yè)的角度來(lái)看，利益固然是促使企業(yè)做出決策的重要因素，但利益并不僅僅表現(xiàn)為資金上的收益，除了量化的資金上的收益外，從戰(zhàn)略管理的角度出發(fā)，企業(yè)可能更關(guān)注在產(chǎn)品創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、專(zhuān)業(yè)技能人才的儲(chǔ)備以及管理水平和經(jīng)營(yíng)效率的提升等方面的未來(lái)發(fā)展空間。而且當(dāng)前很多企業(yè)也很關(guān)注長(zhǎng)期利益，關(guān)注回饋社會(huì)，創(chuàng)造社會(huì)價(jià)值，即企業(yè)的社會(huì)形象及社會(huì)認(rèn)可度，從而讓企業(yè)進(jìn)入良性的未來(lái)發(fā)展。在此情況下，短期利益反而顯得沒(méi)那么重要了，尤其是一些已經(jīng)發(fā)展到一定階段的企業(yè)更是如此。因此，企業(yè)在發(fā)展過(guò)程中也越來(lái)越渴望與高職院校的進(jìn)一步合作。

(二)高職院校校企合作中引入PPP模式的具體項(xiàng)目分析

基于高職院校和行業(yè)企業(yè)的合理利益訴求，可以考慮在高職院校校企合作中引入PPP模式，借鑒國(guó)外成功PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)營(yíng)模式、融資模式中充分考慮項(xiàng)目的特點(diǎn)，并據(jù)此遴選合適的參與者，并通過(guò)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)模式或融資模式很好地把各方的專(zhuān)長(zhǎng)和利益訴求融入項(xiàng)目的設(shè)計(jì)。

可以嘗試從以下幾個(gè)方面的校企合作中引入PPP模式：

1.校企共建職業(yè)技能訓(xùn)練中心PPP項(xiàng)目

這一種類(lèi)型的校企合作PPP模式在國(guó)際上比較典型的是與企業(yè)合作辦學(xué)的德國(guó)“雙元制”教育體系，以及以印度、牙買(mǎi)加為代表的國(guó)家培訓(xùn)基金體系。在這種合作模式下，學(xué)校在政府財(cái)政撥款資金無(wú)法滿(mǎn)足需求的前提下，為緊跟產(chǎn)業(yè)最新的工藝、技術(shù)的發(fā)展，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)技術(shù)技能型人才的需求，可考慮采用特許經(jīng)營(yíng)的方式引入社會(huì)資本，校企共建職業(yè)技能培訓(xùn)中心，以BOO (建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)) 的模式開(kāi)展校企合作，回報(bào)機(jī)制可為可行性缺口補(bǔ)助，即學(xué)校提供場(chǎng)地、師資，社會(huì)資本方在一定時(shí)期 (通常為25～30年) 內(nèi)承擔(dān)學(xué)校職業(yè)技能教育培訓(xùn)課程設(shè)計(jì)、技能培訓(xùn)中心的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，社會(huì)資本方可按法律或者合同約定授權(quán)收取一定的費(fèi)用 (學(xué)費(fèi)) ，政府可以直接通過(guò)資金補(bǔ)貼、稅收減免、提供低息貸款或貸款擔(dān)保等對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行補(bǔ)貼，進(jìn)一步降低社會(huì)資本方的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。如目前教育部推行的“1+X”證書(shū)制度，就比較適合采用這一類(lèi)型的PPP模式。2019年1月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)職教20條)，把學(xué)歷證與職業(yè)技能等級(jí)證書(shū)結(jié)合起來(lái)，探索實(shí)施“1+X”證書(shū)制度。③可通過(guò)政府部門(mén)牽頭,以社會(huì)化機(jī)制招募職業(yè)教育培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織，開(kāi)發(fā)若干職業(yè)技能等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和證書(shū)。采用以上PPP模式，由高職院校和培訓(xùn)評(píng)價(jià)組織(社會(huì)資本)共建職業(yè)技能培訓(xùn)中心，以BOO (建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)) 的模式建立起利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系，從而有效推動(dòng)“1+X”證書(shū)制度的落地實(shí)施。

2.校企共建研發(fā)中心PPP項(xiàng)目

在校企合作中，高職院校能否將企業(yè)的真實(shí)研發(fā)項(xiàng)目乃至研發(fā)中心引進(jìn)學(xué)校, 與企業(yè)共同研制新產(chǎn)品、新工藝和新材料,是校企深入合作的重要體現(xiàn)。[2]校企共建產(chǎn)品研發(fā)中心PPP項(xiàng)目，由學(xué)校與企業(yè)基于長(zhǎng)期合作的需要，共同建立研發(fā)中心，并由雙方共同運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目的運(yùn)作方式為ROO (改造—擁有—運(yùn)營(yíng)) 的模式，回報(bào)機(jī)制可為可行性缺口補(bǔ)助。在PPP項(xiàng)目運(yùn)行過(guò)程中，企業(yè)根據(jù)自身的發(fā)展訴求，提供真實(shí)的產(chǎn)品研發(fā)項(xiàng)目，學(xué)校提供研發(fā)場(chǎng)地、科研人員和研發(fā)設(shè)備，研發(fā)經(jīng)費(fèi)可采取部分企業(yè)投入、部分學(xué)校投入、部分政府補(bǔ)貼的形式進(jìn)行籌集。從學(xué)校層面來(lái)看，研發(fā)中心為學(xué)校的實(shí)踐教學(xué)提供機(jī)會(huì)和場(chǎng)所，并提供部分學(xué)生的實(shí)習(xí)及就業(yè)崗位，同時(shí)將企業(yè)的真實(shí)環(huán)境引入教學(xué)環(huán)境，學(xué)生在專(zhuān)業(yè)教師團(tuán)隊(duì)的帶領(lǐng)下參與企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品研發(fā)，實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)與就業(yè)的零距離銜接，培養(yǎng)出大量行業(yè)高度需求的畢業(yè)生；從企業(yè)的層面來(lái)看，企業(yè)則將產(chǎn)品、技術(shù)的研發(fā)活動(dòng)引入學(xué)校，利用學(xué)校的技術(shù)力量開(kāi)展研發(fā)，節(jié)約了企業(yè)的研發(fā)成本，實(shí)現(xiàn)了校企的雙贏。這一類(lèi)型的校企合作模式目前在我國(guó)高職院校中已有先例，但完全作為PPP項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作的并不多。從國(guó)外來(lái)看，新加坡南洋理工學(xué)院的“教學(xué)工廠”可提供有價(jià)值的參考。

3.校企共建信息化中心PPP項(xiàng)目

職業(yè)教育信息化是在當(dāng)前信息化時(shí)代大背景下，培養(yǎng)高素質(zhì)技術(shù)技能型人才的重要支撐，也是職業(yè)教育現(xiàn)代化發(fā)展的必然要求和重要途徑。[3]目前我國(guó)大部分高職院校信息化建設(shè)中普遍存在的問(wèn)題主要是教師的信息化課程開(kāi)發(fā)能力跟不上信息化教學(xué)的要求。因此不可避免地，很多高職院校的信息化教學(xué)大多演變?yōu)镻PT教學(xué)。正所謂“專(zhuān)業(yè)人做專(zhuān)業(yè)事”，高職院校在學(xué)校信息化建設(shè)方面可嘗試引入社會(huì)資本，與具備專(zhuān)業(yè)信息化開(kāi)發(fā)條件的專(zhuān)業(yè)公司共建信息化中心，以BTO(Build-Transfer-Operate，即建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng))模式進(jìn)行運(yùn)作，具體包括：信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)中心建設(shè)、信息化課程建設(shè)等，即社會(huì)資本負(fù)責(zé)建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給學(xué)校，隨后學(xué)校再授予其經(jīng)營(yíng)該設(shè)施的長(zhǎng)期合同，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)教育信息化系統(tǒng)軟硬件設(shè)施的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，并對(duì)核心基礎(chǔ)部分進(jìn)行更新改造?；貓?bào)機(jī)制可為可行性缺口補(bǔ)助。即在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，社會(huì)資本方可按法律或者合同約定授權(quán)收取一定的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)費(fèi)用和信息化課程建設(shè)費(fèi)用，政府可以直接通過(guò)資金補(bǔ)貼、稅收減免、提供低息貸款或貸款擔(dān)保等對(duì)社會(huì)資本方進(jìn)行補(bǔ)貼，進(jìn)一步降低社會(huì)資本方的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

職業(yè)教育校企合作中的PPP模式，本質(zhì)上是一種公共服務(wù)管理制度的創(chuàng)新。這種制度創(chuàng)新面臨著如何在保障教育質(zhì)量的前提下，合理兼顧社會(huì)資本方的合理利益的問(wèn)題，因此，在項(xiàng)目具體的設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程中，政府部門(mén)應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，對(duì)PPP項(xiàng)目參與者的投資、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)、收益、稅收等方面給以明確的制度性安排和具體可供操作的法律規(guī)定，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，建立資金的使用效益評(píng)估機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制。學(xué)校層面需將教育教學(xué)質(zhì)量的提升作為合作的根本原則和出發(fā)點(diǎn)，注重與社會(huì)資本方的長(zhǎng)期合作，在確保滿(mǎn)足教育教學(xué)質(zhì)量的前提下，使社會(huì)資本獲得合理利潤(rùn)，實(shí)現(xiàn)雙方利益共享。

注釋?zhuān)?/p>

①中華人民共和國(guó)財(cái)政部，http://www.mof.gov.cn/，《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式通知》。

②數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部政府與社會(huì)資本合作中心，http://www.cpppc.org。

③現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育網(wǎng)，http://www.chinamde.com/，解讀|開(kāi)展1+X證書(shū)制度試點(diǎn)。