摘? 要： 新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是伴隨著第四次工業(yè)革命的澎湃發(fā)展而日漸顯現(xiàn)的陌生風(fēng)險(xiǎn)。此類風(fēng)險(xiǎn)有著比傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)更高的漸進(jìn)性、隱藏性、耦合性和高度的不確定性等特征。傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)治理體系在思維模式、管理體制、治理機(jī)制與方法乃至治理文化氛圍上都不太適應(yīng)新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)帶來的新變化與新挑戰(zhàn)。有必要推動(dòng)公共管理部門的風(fēng)險(xiǎn)治理轉(zhuǎn)型，積極開展新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)性治理，堅(jiān)持主動(dòng)性、前瞻性和包容性原則，在結(jié)構(gòu)可塑性、制度匹配性、機(jī)制彈性和時(shí)機(jī)靈活性等多個(gè)方面進(jìn)行調(diào)適與改進(jìn)，不斷提升新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的治理效能。

關(guān)鍵詞： 新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn);適應(yīng)性治理;技術(shù)革命;治理轉(zhuǎn)型

中圖分類號： F062.4? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1009-3176（2021）01-013-（15）

當(dāng)今世界的發(fā)展日新月異，人們對未來充滿憧憬和希望，公共管理部門也在想方設(shè)法規(guī)避混亂和失序。但世界總是存在著各種各樣的不確定性，社會(huì)生活中總也有著這樣那樣的危險(xiǎn)和威脅，讓人們不得不為有效應(yīng)對現(xiàn)實(shí)和潛在的風(fēng)險(xiǎn)而費(fèi)盡心思。時(shí)代在變，風(fēng)險(xiǎn)的種類和來源也在發(fā)生變化。當(dāng)大多數(shù)人還在討論如何從城市高層建筑火災(zāi)中逃生、如何有效減少臺風(fēng)侵襲與城市內(nèi)澇的損失以及怎樣才能提前預(yù)報(bào)地震等傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與災(zāi)害的時(shí)候，新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)及其帶來的新的威脅又讓人類社會(huì)面臨著更大的挑戰(zhàn)。它們與傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)一起，給如今的世界增加了新的、更大的不確定性，各類治理主體尤其是公共管理部門識別、防范和治理風(fēng)險(xiǎn)的任務(wù)變得更加繁重而艱巨。

一、第四次工業(yè)革命與新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)

1.新一輪工業(yè)革命與新興技術(shù)

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，科技也是人類文明進(jìn)步的核心動(dòng)力。近代以來，人類社會(huì)先后經(jīng)歷了三次科技推動(dòng)的工業(yè)革命：蒸汽機(jī)的發(fā)明驅(qū)動(dòng)了第一次工業(yè)革命，流水線作業(yè)和電力的使用引發(fā)了第二次工業(yè)革命，半導(dǎo)體、計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)明和應(yīng)用催生了第三次工業(yè)革命。每次的工業(yè)革命都給人類帶來了深遠(yuǎn)的影響，而今，人類社會(huì)已經(jīng)悄然開啟了第四次工業(yè)革命大幕。根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇創(chuàng)始人兼執(zhí)行主席克勞斯·施瓦布（K. Schwab）的理解，新一輪工業(yè)革命以人工智能、大數(shù)據(jù)與區(qū)塊鏈技術(shù)、基因生物技術(shù)和量子信息技術(shù)為代表，其核心是智能化與信息化[1]。本輪工業(yè)革命不斷整合數(shù)字技術(shù)、物理技術(shù)和生物技術(shù)，試圖形成一個(gè)完整的技術(shù)生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而創(chuàng)造出一個(gè)高度靈活、智能化和數(shù)字化的全新生產(chǎn)與服務(wù)模式，并以前所未有的速度、廣度和深度改變著人類社會(huì)的生產(chǎn)方式、生活方式、關(guān)聯(lián)方式乃至治理方式，將人類文明推向新的高度。包括中國在內(nèi)的世界各強(qiáng)國紛紛響應(yīng)第四次工業(yè)革命的“號角”，從國家戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)發(fā)展多個(gè)方面發(fā)力，積極實(shí)施本國的新興技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略。

第四次工業(yè)革命的開啟以新技術(shù)的興起與發(fā)展為主要標(biāo)志。新興技術(shù)（Emerging technology）的概念通常認(rèn)為是由沃頓商學(xué)院新興技術(shù)管理研究小組首先提出的，其在《沃頓商學(xué)院管理新興技術(shù)》一書中將新興技術(shù)界定為建立在科學(xué)基礎(chǔ)上的技術(shù)革新，這類技術(shù)有可能創(chuàng)立一個(gè)新行業(yè)或者改變某個(gè)老行業(yè)，具有較大的顛覆性和不確定性特征[2]。全球結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)工作組將新興技術(shù)定義為已經(jīng)可以成功實(shí)現(xiàn)的，但是還沒有被廣泛運(yùn)用的、沒有足夠成熟的技術(shù)[3]。國內(nèi)研究者如李仕明等人則認(rèn)為，新興技術(shù)是正在涌現(xiàn)且具有廣闊的市場潛力，可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、競爭及其管理思維、業(yè)務(wù)流程、經(jīng)營模式發(fā)生極大變革的技術(shù)[4]。綜合以上論述，本文認(rèn)為所謂新興技術(shù)是在第四次工業(yè)革命的大背景下興起的、具有突出創(chuàng)新性的、很可能對未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)-社會(huì)結(jié)構(gòu)都產(chǎn)生巨大影響的技術(shù)。新興技術(shù)涵蓋的范圍非常廣泛，而且不斷有更多的技術(shù)呼之欲出，本文比較贊同《第四次工業(yè)革命：行動(dòng)路線圖》一書有關(guān)新興技術(shù)的分類：拓展的數(shù)字技術(shù)（如量子計(jì)算技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)）、改變物理世界的技術(shù)（如人工智能、先進(jìn)材料、3D打印和無人載具）、改變?nèi)祟愖陨淼募夹g(shù)（如基因生物技術(shù)、神經(jīng)技術(shù)、虛擬現(xiàn)實(shí)與增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)技術(shù)）和整合環(huán)境的技術(shù)（新能源技術(shù)、地球工程和空間技術(shù)）等四大類[5]。這些新興技術(shù)涉及人類的生物結(jié)構(gòu)、智能、經(jīng)驗(yàn)和生存環(huán)境等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一旦發(fā)展成熟將會(huì)產(chǎn)生難以估量的深遠(yuǎn)影響。就目前情況判斷，新興技術(shù)大多具備三個(gè)基本特征：一是“新”，其在時(shí)間和內(nèi)容上都是以往社會(huì)未曾出現(xiàn)過的，創(chuàng)新特質(zhì)明顯;二是“興”，此類技術(shù)具有正在興起、不斷涌現(xiàn)的特征，很多技術(shù)還正處于不斷探索和發(fā)展之中;三是“顛覆性”，從前景來看，這些技術(shù)可能會(huì)創(chuàng)造一大批新行業(yè)或者改變一些傳統(tǒng)行業(yè)，甚至從根本上重塑商業(yè)模式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生活方式并改變社會(huì)的發(fā)展軌跡。

2.新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)及類型

風(fēng)險(xiǎn)通常被認(rèn)為是危險(xiǎn)事件給個(gè)人或社會(huì)帶來的意外損失的可能性，新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)可以被理解為新興技術(shù)發(fā)展過程中有可能帶給人類社會(huì)的各種負(fù)面影響或效應(yīng)的總稱。在眾多有關(guān)新興技術(shù)的顛覆性影響中，那些關(guān)涉人類社會(huì)的現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)利益的、未知的、負(fù)面影響也即新興技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)問題最能引發(fā)人們的想象和關(guān)注。當(dāng)一個(gè)新事物越是被認(rèn)為是大勢所趨，它越是備受追捧的時(shí)候，越需要用更加冷靜的視角看待它。有識之士對待技術(shù)的態(tài)度也是如此。早在20世紀(jì)50年代，控制論的倡導(dǎo)者維納（N. Wiener）就曾指出，新工業(yè)革命是一把雙刃劍，可以用來為人類造福，如果我們不理智地運(yùn)用它就有可能毀滅人類[6]。薩頓（G. Sutton）在對科技效應(yīng)的評論中斷言，就建設(shè)性而論，科技的精神是最強(qiáng)的力量;就破壞性而論，它也是最強(qiáng)的力量[7]。歷史經(jīng)驗(yàn)也告訴人們，凡事都有矛盾的兩面，技術(shù)的發(fā)展的A面是其應(yīng)用與推廣極大地增進(jìn)人類的福祉，推動(dòng)文明的進(jìn)步;B面則是它的研發(fā)與成熟過程也充滿了未知、不確定和各種隱患，時(shí)不時(shí)給人類社會(huì)帶來巨大災(zāi)難。1984年印度博帕爾毒氣泄漏事故曾導(dǎo)致55萬人受傷和1.3萬人喪生，1986年蘇聯(lián)切爾諾貝利核事故直接導(dǎo)致4000多人死亡和9萬多人遭受嚴(yán)重核輻射的終身傷害。這些載入史冊的重大工業(yè)事故中或多或少都與技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)問題緊密相關(guān)。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展同樣帶來了屢禁不止的電信詐騙和大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)攻擊，成為新技術(shù)應(yīng)用過程中揮之不去的副產(chǎn)品。雖然第四次工業(yè)革命起步不久，與之相關(guān)的新興技術(shù)方興未艾，但這一輪的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)已初露端倪：大數(shù)據(jù)時(shí)代的隱私泄漏、無人載具的安全隱患、人類基因編輯技術(shù)的濫用與倫理風(fēng)險(xiǎn)以及人工智能對就業(yè)的替代效應(yīng)與擠出壓力①等嚴(yán)重問題，同樣提醒著社會(huì)不能對此類風(fēng)險(xiǎn)掉以輕心。

本質(zhì)上講，包括新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)幾乎所有的科技風(fēng)險(xiǎn)都屬于貝克（U.Beck）所言的現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)范疇。貝克認(rèn)為，通過人力與技術(shù)力量導(dǎo)致在現(xiàn)代化進(jìn)程中，生產(chǎn)力呈現(xiàn)指數(shù)式的增長，這使危險(xiǎn)和潛在威脅的釋放達(dá)到了一個(gè)前所未知的程度[8]。作為根植于人類現(xiàn)代文明的風(fēng)險(xiǎn)形態(tài)，新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)又可以分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)兩大類：內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)源自人類理性限度和知識能力的不完善程度，而外部風(fēng)險(xiǎn)則多數(shù)由內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)外化，在環(huán)境影響下對人類社會(huì)產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。新興技術(shù)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要存在于技術(shù)的設(shè)計(jì)與研發(fā)階段。在設(shè)計(jì)階段，由于設(shè)計(jì)者對新興技術(shù)的構(gòu)思或設(shè)想考慮不夠全面，致使技術(shù)系統(tǒng)存在先天“缺陷”，導(dǎo)致技術(shù)不穩(wěn)定或安全隱患，容易引發(fā)各種安全事故。在研發(fā)階段，則存在由于技術(shù)研發(fā)項(xiàng)目本身的難度和復(fù)雜性以及技術(shù)研發(fā)人員自身知識和能力的有限性所導(dǎo)致的技術(shù)研發(fā)失敗的危險(xiǎn)。新興技術(shù)的外部風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生在技術(shù)應(yīng)用階段，它是指由于新技術(shù)成果在產(chǎn)品化、產(chǎn)業(yè)化的過程中所帶來的一系列不確定性的負(fù)面影響或效應(yīng)，可能致使個(gè)體、社會(huì)和國家利益受損以及人類生存環(huán)境遭受破壞的各種風(fēng)險(xiǎn)。此類風(fēng)險(xiǎn)包括對已有人工物和生態(tài)環(huán)境可能造成的物理性傷害，對個(gè)體的健康、安全、隱私、就業(yè)等基本權(quán)利可能造成侵害的風(fēng)險(xiǎn)以及給國家安全、社會(huì)公平、社會(huì)秩序帶來沖擊和不穩(wěn)定的各種隱患?？梢姡瑹o論是新興技術(shù)的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)還是外部風(fēng)險(xiǎn)，也都可以歸為吉登斯（A.Giddens）宣稱的人造風(fēng)險(xiǎn)，此類風(fēng)險(xiǎn)由人們不斷發(fā)展的知識對這個(gè)世界所產(chǎn)生的影響引發(fā)，是人類在沒有多少歷史經(jīng)驗(yàn)的情況下所產(chǎn)生的新風(fēng)險(xiǎn)[9]。當(dāng)然，每個(gè)時(shí)代有其自身獨(dú)有的科學(xué)技術(shù)體系，也就都會(huì)面臨這些根植于現(xiàn)代文明中的人造風(fēng)險(xiǎn)的威脅。那么，作為21世紀(jì)新興的、具有顛覆性和廣泛應(yīng)用前景的新興技術(shù)，其所蘊(yùn)含或觸發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)又具備哪些新特征呢？面對這些新變化和新情境，治理體系尤其是公共管理部門是否已經(jīng)做好準(zhǔn)備迎接新的挑戰(zhàn)？本文將嘗試性地加以解析與回應(yīng)。

二、新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的基本特征

1.生成的漸進(jìn)性

與很多事物一樣，新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的生成具有漸進(jìn)性，它是隨著新興技術(shù)一起逐步產(chǎn)生和不斷累積的。任何一項(xiàng)技術(shù)的發(fā)明創(chuàng)造都來之不易，越是那些顛覆性的技術(shù)，越需要長期的積累。以人工智能為例，如果從1956年人工智能概念首次在美國達(dá)特茅斯學(xué)院的研討會(huì)上被提及算起，它發(fā)展到今天也有60多年的歷史。這幾十年間，人工智能的發(fā)展先后經(jīng)歷了兩次低谷，其研發(fā)過程中的技術(shù)缺陷和瓶頸限制了人工智能的跨越式發(fā)展。正是如此，這項(xiàng)新技術(shù)一直沒有得到廣泛的應(yīng)用，其內(nèi)生缺陷與風(fēng)險(xiǎn)被控制在有限范圍內(nèi)，鮮為人知。在21世紀(jì)，隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的突破性發(fā)展，人工智能在算法、算力和數(shù)據(jù)三大因素的共同驅(qū)動(dòng)下進(jìn)入了第三次發(fā)展浪潮，其應(yīng)用和服務(wù)已經(jīng)相當(dāng)廣泛，對普通人的影響也越來越明顯。這時(shí)，與之相伴的各種安全隱患和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也越來越受關(guān)注。在人工智能深度參與甚至主導(dǎo)的各類活動(dòng)中，安全隱患、隱私泄漏、深度偽造和算法歧視等一系列問題逐步暴露在世人面前。可見，技術(shù)的創(chuàng)新需要長時(shí)間積累，風(fēng)險(xiǎn)的暴露同樣有一個(gè)較長的過程。人工智能這類新興技術(shù)經(jīng)歷了一個(gè)由量變到質(zhì)變的轉(zhuǎn)化過程，它所蘊(yùn)含的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)也存在一個(gè)逐步顯現(xiàn)并演化的發(fā)展階段?？梢灶A(yù)言，如果不做任何干預(yù)和準(zhǔn)備，那么隨著這些新興技術(shù)的不斷發(fā)展成熟，以它們?yōu)榛A(chǔ)的各種應(yīng)用和服務(wù)將會(huì)全方位、深刻嵌入到人類社會(huì)，那時(shí)或許會(huì)有更多的隱患和風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)顯現(xiàn)出來。

2.危險(xiǎn)的隱蔽性

基于技術(shù)迭代的原因，新興技術(shù)要比舊有技術(shù)更先進(jìn)，在高新技術(shù)企業(yè)和政府的推動(dòng)下，短時(shí)期內(nèi)新興技術(shù)的收益總會(huì)被“夸大”，這種誤導(dǎo)性宣傳策略容易讓公眾更多著眼于新技術(shù)帶來的好處，而對其風(fēng)險(xiǎn)置若罔聞。與前面的漸進(jìn)性相關(guān)，很多新興技術(shù)的災(zāi)難性后果在其發(fā)展的早期無法被準(zhǔn)確地預(yù)測，無論是業(yè)界還是監(jiān)管部門都對這些新技術(shù)系統(tǒng)認(rèn)識不清，對其危害也想象不足，更談不上有效控制，這些都讓新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)及其危害多了一些隱蔽特性。更為重要的是，與以往的技術(shù)革新不同，第四次工業(yè)革命中的核心技術(shù)創(chuàng)新更加復(fù)雜且很容易形成“閉環(huán)”，這些技術(shù)一旦形成體系，普通人和一般性規(guī)范很難干預(yù)其運(yùn)作，更談不上糾偏。類似人工智能、納米材料、物聯(lián)網(wǎng)和神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，每一項(xiàng)都具有極高的知識和技術(shù)門檻，而當(dāng)前的發(fā)展趨勢則表現(xiàn)為這些新興技術(shù)的不斷交叉，出現(xiàn)了融合人類神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)和納米級可感可變技術(shù)的智能物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，成為弗洛里迪（L. Floridi）所言的“三級技術(shù)系統(tǒng)”，一種將人類媒介從技術(shù)循環(huán)的回路中“去除”的高度自主的技術(shù)系統(tǒng)。這類新興技術(shù)系統(tǒng)具有類人類社會(huì)的甚至是超人類社會(huì)的自主性和涌現(xiàn)性，讓其變成了一個(gè)“超級黑箱”，普通人既不能了解它們的運(yùn)作機(jī)制，也無法判斷系統(tǒng)決策的依據(jù)及合理性，新技術(shù)系統(tǒng)成為了人們眼中“不可控制且難以理解”卻又不得不遵循、不得不依賴的體系。這時(shí)候，即便是新技術(shù)系統(tǒng)由于自身缺陷的原因?qū)ζ胀ㄈ俗龀隽藱?quán)益侵害、算法歧視乃至人身傷害等錯(cuò)誤行為，人們也難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，或者發(fā)現(xiàn)時(shí)也無力反擊以切實(shí)維護(hù)權(quán)益。

3.風(fēng)險(xiǎn)的耦合性

傳統(tǒng)社會(huì)尤其是農(nóng)耕社會(huì)，人們對于自然和自身的認(rèn)識都非常有限，那時(shí)的技術(shù)只是人與自然之間的媒介，技術(shù)對人類社會(huì)的影響范圍和深度存在明顯邊界。多數(shù)技術(shù)的作用領(lǐng)域較為單一，技術(shù)與技術(shù)之間的系統(tǒng)性和耦合性聯(lián)系不明顯。技術(shù)的更新?lián)Q代緩慢，其發(fā)展所帶來的好處和風(fēng)險(xiǎn)也多限于應(yīng)用場景之中，對人類社會(huì)整體的負(fù)面影響需要相當(dāng)長的時(shí)間才能顯現(xiàn)出來。這使得無論是技術(shù)的自身隱患還是其對自然的破壞，或者二者交互作用的影響給全社會(huì)帶來的危害的程度都是有限的，通常情況下也是可控的?，F(xiàn)代社會(huì)的情景則完全不同。工業(yè)社會(huì)發(fā)展到第四次革新階段，技術(shù)變革不再局限于某一單一領(lǐng)域，而是全領(lǐng)域、全技術(shù)要素的突破和創(chuàng)新。新興技術(shù)集群不斷出現(xiàn)，創(chuàng)新在多學(xué)科、多領(lǐng)域集中爆發(fā)，其間學(xué)科領(lǐng)域的交叉與融合趨勢愈加頻繁，這又催生了更多復(fù)合型新技術(shù)，不斷模糊著物理世界、生物世界和數(shù)字世界的界限，正在徹底改變著人類社會(huì)的技術(shù)生態(tài)結(jié)構(gòu)和運(yùn)作規(guī)律，讓技術(shù)體系有機(jī)會(huì)全面滲透到文明社會(huì)的各個(gè)層面，對社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化產(chǎn)生顛覆性的深遠(yuǎn)影響，這其中當(dāng)然包括技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響。比如，不斷發(fā)展的城市化、工業(yè)化和信息化讓人與人、人與社會(huì)更加緊密地融合在一起。以各類新技術(shù)為基礎(chǔ)，交通系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、通信系統(tǒng)、金融系統(tǒng)等現(xiàn)代文明體系更讓每一個(gè)人彼此聯(lián)通。而這些促使社會(huì)進(jìn)步、讓生活變得美好的各種人工系統(tǒng)自身也越來越緊密地“嵌套”在一起，它們相互協(xié)作、共同運(yùn)轉(zhuǎn)，整個(gè)社會(huì)乃至世界都依賴于這些系統(tǒng)的平穩(wěn)協(xié)作運(yùn)轉(zhuǎn)。它們構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，高度的聯(lián)通性和相互依賴性，可以帶來高效率的生產(chǎn)和便捷的生活，同時(shí)也讓單一系統(tǒng)的“安全邊界”消失[10]，各系統(tǒng)縱橫交錯(cuò)，這其中蘊(yùn)含著極大的錯(cuò)誤疊加與連鎖反應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。這些系統(tǒng)性錯(cuò)誤一旦發(fā)生，就會(huì)被互相聯(lián)通的其他系統(tǒng)傳導(dǎo)和放大，產(chǎn)生有別于單一簡單系統(tǒng)的非線性疊加錯(cuò)誤，給整個(gè)社會(huì)乃至全球政治-經(jīng)濟(jì)體系帶來巨大沖擊。可以說，在全球化的推動(dòng)下，各種新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的“蝴蝶效應(yīng)”更加明顯，沒有任何一個(gè)國家、社會(huì)和民族能在世界性危機(jī)中獨(dú)善其身。

4.整體的高度不確定性

21世紀(jì)的今天，人類對于自然界乃至自身的認(rèn)知依然稱不上深刻。自然中未被探知的領(lǐng)域還有很多，而即便對于那些稱得上是有所認(rèn)識的自然世界的一部分的真實(shí)機(jī)理，人類現(xiàn)有的知識也常常表現(xiàn)出“一知半解”甚至是無能為力[11]。就算是面對完全“人造”的技術(shù)問題，也很難說都能有效掌控，人類不再那么“確定”和“自信”了。很多時(shí)候，科學(xué)家和業(yè)界精英對于某些新興技術(shù)能否研發(fā)成功、應(yīng)用成熟的具體時(shí)間、能否穩(wěn)定商用以及安全可控性究竟如何等一系列關(guān)鍵問題的回答也沒有十足的把握。第四次工業(yè)革命的浪潮開始席卷全球，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步速度讓世人感嘆自己已經(jīng)跟不上時(shí)代的步伐。永無止境的變革讓新技術(shù)、新產(chǎn)品和新服務(wù)層出不窮。這些新出現(xiàn)的人工物在極大地滿足人類各種需求的同時(shí)，也在持續(xù)地改變著人類互動(dòng)的模式和整個(gè)社會(huì)的深層次結(jié)構(gòu)。而創(chuàng)新事物出現(xiàn)得太多、更新得速度太快，對它們的剛性監(jiān)管與約束來不及做出對應(yīng)的改變，“時(shí)間差”導(dǎo)致創(chuàng)新思想、技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)存在被誤用、濫用和錯(cuò)用的巨大風(fēng)險(xiǎn)。令人遺憾的是，對于這些已經(jīng)顯現(xiàn)的或潛在的后果，整個(gè)社會(huì)都缺乏深入的認(rèn)識，還沒有給予充分的討論，更沒有設(shè)計(jì)出可以吸納新興風(fēng)險(xiǎn)并有效糾錯(cuò)的系統(tǒng)規(guī)制。各治理主體對于新技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)中包含的風(fēng)險(xiǎn)誘因、發(fā)生概率以及影響程度缺乏科學(xué)的分析，面對新興風(fēng)險(xiǎn)高度不確定性和非線性疊加效應(yīng)缺少研究，更沒有給出建設(shè)性指導(dǎo)或可行性應(yīng)對措施的應(yīng)對指南。一旦新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)模、影響深度和作用方式超出現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)治理和應(yīng)急管理的能力范圍，既有治理框架就很難駕馭和控制后續(xù)災(zāi)害后果的蔓延與傷害，其所帶來的長期性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)衰退和社會(huì)文化心理的負(fù)面變化等損失更是難以估量。這一切都讓“技術(shù)讓生活更美好”的發(fā)展愿望實(shí)際上充滿了未知的、高度的不確定性。

三、公共管理部門治理新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)面臨的挑戰(zhàn)

做好各類風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警與先期防范，有效化解各種矛盾和風(fēng)險(xiǎn)從來都是公共管理部門的核心職責(zé)之一。面對像新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)這類具備高度不確定性和價(jià)值爭議的未知風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，公共管理部門的責(zé)任更加重大，風(fēng)險(xiǎn)治理的任務(wù)也會(huì)變得更加繁重。只不過，讓立法機(jī)構(gòu)、政府及其職能部門對已有的政策法規(guī)做出重大調(diào)整甚至要求其重建規(guī)則，以積極主動(dòng)的姿態(tài)應(yīng)對高度不確定的新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，這本身幾乎是一個(gè)與治理新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)近乎等量的挑戰(zhàn)。其中涉及的治理思維、體制、機(jī)制乃至政策法規(guī)修訂與文化建設(shè)的根本性改變都不是朝夕可成。

1.治理思維不易轉(zhuǎn)變

線性思維難以應(yīng)對復(fù)雜新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。長久以來，公共管理部門都習(xí)慣用熟悉的線性思維處理身邊乃至全球性難題。簡單歸因讓人們自以為洞悉了世界的變化規(guī)律，總是因循著“A的某一比例的變化會(huì)導(dǎo)致B的比例改變”的思路，自信滿滿地進(jìn)行著各種決策。在第四次工業(yè)革命背景下，不同技術(shù)系統(tǒng)之間不僅進(jìn)行了高度交叉與融合，而且產(chǎn)生了更為復(fù)雜的交互影響，都讓這些新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與人類社會(huì)的連接形式、作用方式和作用效果等方面的關(guān)聯(lián)變得不再那么線性，也不再那么顯而易見，在此基礎(chǔ)上呈現(xiàn)的多元的系統(tǒng)性變化和影響，既非固定比例也不一定彼此兼容。如果認(rèn)不清這一點(diǎn)，不能在思維方式上徹底做出改變，那么再熟悉的線性思維也無法應(yīng)對新興技術(shù)帶來的非線性風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

被高估的“系統(tǒng)韌性”。一直以來存在著這么一種觀點(diǎn)，也即認(rèn)為萬事萬物都有自己的運(yùn)行法則，復(fù)雜系統(tǒng)（無論是自然界還是人類社會(huì)）即使遭遇擾動(dòng)和破壞，如果給予其足夠長的時(shí)間，往往也能夠通過“自身”的力量恢復(fù)到原初的狀態(tài)[12]。被污染的自然界憑借強(qiáng)大的“自潔能力”可以逐步修復(fù)生態(tài)，而人類社會(huì)好像總是能憑借新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)和技術(shù)進(jìn)步為風(fēng)險(xiǎn)難題提供意想不到的創(chuàng)造性解決方案等等，這一切似乎都成為了“自然平衡”原則可信且有用的注解。20世紀(jì)羅馬俱樂部關(guān)于“增長的極限與世界災(zāi)難即將來臨”[13]的預(yù)言被科技的發(fā)展所打破的案例進(jìn)一步增強(qiáng)了“系統(tǒng)具有驚人韌性”的信念。然而，也有歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，這個(gè)信念并不完全可靠。人類所依賴的系統(tǒng)韌性沒有想象的那么強(qiáng)大，恢復(fù)力創(chuàng)造出的“安全邊界”很有可能是虛幻的自我安慰。100多年前，瑞典科學(xué)家就曾預(yù)言全球溫室氣體持續(xù)排放的惡果，但他們的警示被“樂觀”地忽略了一個(gè)多世紀(jì)[14]，迄今為止，新的科學(xué)技術(shù)依然沒能妥善地解決這個(gè)工業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)所帶來的全球性技術(shù)難題，全球氣溫變暖的趨勢反而越發(fā)難以遏制。

質(zhì)疑科技的新進(jìn)展具有“高風(fēng)險(xiǎn)”。盡管從來不乏有識之士堅(jiān)稱科學(xué)技術(shù)的發(fā)展是一把“雙刃劍”并提出了許多警示性和建設(shè)性的對策，但是，主流社會(huì)并沒有因此而否認(rèn)科技進(jìn)步的價(jià)值，即便是這個(gè)進(jìn)步會(huì)帶來新的、未知的風(fēng)險(xiǎn)的情況下依然如此。畢竟絕大多數(shù)公共部門都認(rèn)為，新科技雖然有風(fēng)險(xiǎn)，但其發(fā)展及所帶來的多數(shù)后果還是積極的。幾乎每次科技的重大發(fā)現(xiàn)、發(fā)明和創(chuàng)新都被認(rèn)為是推動(dòng)著人類文明向前邁進(jìn)的動(dòng)力，而不是相反。可以毫不夸張地說，人類文明史就是科技進(jìn)步的歷史?！翱萍几淖兩睢保仁且痪鋸V告語，也是當(dāng)今世界普遍認(rèn)同的價(jià)值觀?？萍歼M(jìn)步的積極正面意義如此之大，以至于任何質(zhì)疑科技的進(jìn)步及其未被也很難在短期驗(yàn)證的未知風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)，其本身就是一件“風(fēng)險(xiǎn)極大”的冒險(xiǎn)行為，很容易被扣上“開歷史倒車、阻擋文明進(jìn)步”的帽子。從這個(gè)意義上講，社會(huì)普遍缺乏對科技發(fā)展所蘊(yùn)含的未知風(fēng)險(xiǎn)的批判性反思氛圍，才是治理新興風(fēng)險(xiǎn)過程中遇到的深層次障礙。

2.治理體制改革阻礙重重

應(yīng)急管理的“虹吸效應(yīng)”過于顯著。目前，國內(nèi)針對技術(shù)領(lǐng)域的安全防范與風(fēng)險(xiǎn)治理主要放在了其應(yīng)用運(yùn)行階段的監(jiān)控和管理方面，對于新興技術(shù)在研發(fā)和測試階段的風(fēng)險(xiǎn)治理問題的重視程度不足。實(shí)際上，在“風(fēng)險(xiǎn)-災(zāi)害-危機(jī)”這個(gè)連續(xù)系統(tǒng)中，風(fēng)險(xiǎn)治理處于前段，對災(zāi)害事故的應(yīng)急位于中段，危機(jī)管理則屬于善后[15]。在新興風(fēng)險(xiǎn)背景下，長期性、彌散性和慢性的風(fēng)險(xiǎn)類型較多，等到其造成重大災(zāi)難需要應(yīng)急管理的時(shí)候，后果一般都是十分嚴(yán)重的，造成的損失甚至是難以挽回的。因此，需要把資源和精力更多地投入到風(fēng)險(xiǎn)治理的制度性設(shè)計(jì)、政策安排和機(jī)制實(shí)施等環(huán)節(jié)上，未雨綢繆是基本原則。很遺憾，從世界范圍看，真正貫徹這一原則的政府并不多，多數(shù)政府有其自身的運(yùn)行定式。在國內(nèi)，高效率的應(yīng)急管理體系的建設(shè)，從2003年算起至今也經(jīng)過了17個(gè)年頭，建設(shè)成果斐然，有目共睹，同時(shí)該體系也在逐步產(chǎn)生制度慣性與路徑依賴：政府、企業(yè)和社會(huì)都特別關(guān)注災(zāi)害救援和緊急避險(xiǎn)方面的行動(dòng)，在應(yīng)急上的體制改革和機(jī)制創(chuàng)新與資源投入呈現(xiàn)出正比例關(guān)系[16]。這種應(yīng)急管理“一枝獨(dú)秀”的情況并非幸事，應(yīng)急的“虹吸效應(yīng)”很容易讓處于前端的風(fēng)險(xiǎn)治理環(huán)節(jié)的資源投入和制度建設(shè)被忽略或減少，這對于風(fēng)險(xiǎn)的早期識別與預(yù)警工作的開展將十分不利。

轉(zhuǎn)變治理的設(shè)計(jì)思路。建立綜合治理的架構(gòu)，首先需要從治理思路上做出根本性的調(diào)整與變革。新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的耦合性和非線性疊加讓各類單一的治理主體的治理效果大為減弱。公共管理部門的政策決斷涉及國家層面和全社會(huì)維度，在應(yīng)對新興風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，需要跳出單風(fēng)險(xiǎn)治理的孤立視野和狹隘的部門利益等視野局限，做出跨層級與跨部門整合的設(shè)計(jì)思路，并且有效吸納利益相關(guān)者的充分參與。在組織架構(gòu)上，有必要將所有與風(fēng)險(xiǎn)問題有利害關(guān)系或?qū)ζ涔芾砀信d趣的組織和個(gè)人匯聚起來集思廣益，以制定出更加行之有效的公共政策。畢竟，新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)是新出現(xiàn)的帶有未知屬性的風(fēng)險(xiǎn)，無論是政府部門還是業(yè)界更遑論普通公眾對其的了解都稱不上全面。因此，針對新技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)問題，廣泛參與和集體討論是進(jìn)行科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評估與決策分析的必要條件。當(dāng)然，廣泛參與和充分討論是建立在證據(jù)的基礎(chǔ)之上，掌握相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息的組織和個(gè)人需要共享這些信息，為討論達(dá)成共識提供必需的證據(jù)材料[24]。這就要求政府部門和企業(yè)、社會(huì)組織與媒體和公眾等利益相關(guān)者開展透明性的風(fēng)險(xiǎn)溝通，將新技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)的不確定性和可知風(fēng)險(xiǎn)公布于眾，讓其他利益相關(guān)者充分表達(dá)自己的看法甚至是擔(dān)憂，供公共部門制定政策時(shí)參考。

優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)。新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的起因、過程和影響都不是簡單線性的固定程式，很難確定最終會(huì)在哪一個(gè)固定的環(huán)節(jié)或只針對哪一些特定人群造成意外的后果。因此，公共管理部門想要具備應(yīng)對這種復(fù)雜性和不確定性的能力，需要在治理體系和結(jié)構(gòu)上做出深度變革。建立綜合風(fēng)險(xiǎn)治理管理機(jī)構(gòu)是目前國際先進(jìn)的應(yīng)對方法。面對此類跨界的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，公共管理部門之間的整合尤為重要，這有助于制定有效的管理方案并實(shí)施決策。其中，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是要學(xué)習(xí)如何將不同部門的風(fēng)險(xiǎn)治理行動(dòng)納入到綜合風(fēng)險(xiǎn)評估體系之中，府際之間和部門之間的溝通與協(xié)作必不可少。綜合治理新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)可以借鑒的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)不多，但一些國家和地區(qū)公共治理體系開始嘗試開展的綜合風(fēng)險(xiǎn)治理形式值得肯定。比如，為新興風(fēng)險(xiǎn)及其影響提供證據(jù)的綜合評估的“全災(zāi)害”國家風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)構(gòu)和流程系統(tǒng)[25];涉及所有政府部門及其風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的“整體性政府或整體性治理”的整合風(fēng)險(xiǎn)管理體系[26];讓社區(qū)居民廣泛參與不確定性復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)因素討論的“全社區(qū)”風(fēng)險(xiǎn)治理體系[27]。這些治理結(jié)構(gòu)為新興風(fēng)險(xiǎn)的識別、影響及其解決策略提供了有效的討論場域和資源與權(quán)力分配機(jī)制。歐盟和日本、新加坡等國家通過上述治理結(jié)構(gòu)改進(jìn)，已經(jīng)將其應(yīng)用到有關(guān)基因食品的安全性確定、人工智能的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與倫理風(fēng)險(xiǎn)評估等多個(gè)領(lǐng)域。中國政府應(yīng)該順勢而為，盡早開展新興技術(shù)方面的綜合風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)整合與完善工作，以有效應(yīng)對新的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。

（2）進(jìn)行恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)規(guī)制創(chuàng)新以確保制度安排的匹配性

治理目標(biāo)的完成最終依賴于制度的合理設(shè)置與有序配合。新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的特有屬性讓傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度變得有些無所適從，必須從制度層面做出根本性轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)不斷涌現(xiàn)的陌生風(fēng)險(xiǎn)帶來的挑戰(zhàn)。無論是自由放任的制度設(shè)計(jì)，還是嚴(yán)苛保守的制度規(guī)制，都不利于新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)治理的制度化。適應(yīng)性治理應(yīng)對大量不確定性因素時(shí)，往往要求以避免那些不可逆轉(zhuǎn)的副作用作為制度設(shè)計(jì)必須堅(jiān)守的底線。在此基礎(chǔ)上，針對各種技術(shù)創(chuàng)新活動(dòng)及其未知的風(fēng)險(xiǎn)，還需要通過制度變革提供對應(yīng)的管理規(guī)則。這里要求的制度安排的匹配性，既是指制度創(chuàng)新要符合風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)和原則，也是指不同的制度設(shè)計(jì)要彼此關(guān)聯(lián)，遵循內(nèi)在治理邏輯，努力形成規(guī)制的合力。簡單來說，治理新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，首尾兩端的制度設(shè)計(jì)就必須相互配合和呼應(yīng)，前端是要建立更加明確的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度，尾端則是改進(jìn)現(xiàn)有的問責(zé)制度。

分配風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)，確定風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。一些新興的未知風(fēng)險(xiǎn)因素讓所謂的責(zé)任機(jī)構(gòu)、組織、個(gè)人自己也不知道該不該負(fù)責(zé)。解決“誰才是最終應(yīng)該為此負(fù)責(zé)的人”的難題，首先要確定風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)。目前看，一個(gè)較為可行的辦法是風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管部門在眾多的不確定性、潛在威脅和發(fā)展機(jī)遇中進(jìn)行艱難的選擇，給出新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)治理問題的優(yōu)先級排序，才能進(jìn)一步給組織或個(gè)人確定“風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)”，這是改進(jìn)制度安排的第一步工作。畢竟，只有當(dāng)組織和個(gè)人承擔(dān)責(zé)任時(shí)才有可能逐步實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的有效治理。分配風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)需要一些基本條件，其中增加新興技術(shù)系統(tǒng)的透明性最為關(guān)鍵。增加技術(shù)透明性主要是為解決技術(shù)“黑箱效應(yīng)”帶來的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任模糊和分散難題。這要求新興技術(shù)系統(tǒng)對其主要組件、功能和運(yùn)行過程幾個(gè)核心層面進(jìn)行公共可見性的說明和展示。具體而言，就是在法律允許框架下，最大限度地面向用戶群體和公眾在技術(shù)系統(tǒng)的可解釋性和可追溯性方面做出詳盡的闡釋和解讀。以人工智能為例，該技術(shù)體系從大的方面來說就包括數(shù)據(jù)、算法、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)品服務(wù)和行業(yè)應(yīng)用等多個(gè)集群要素，其內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患可能來自其中的任何一個(gè)或者多個(gè)環(huán)節(jié)。為了清晰地呈現(xiàn)各自及其關(guān)聯(lián)的風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)，需要每一個(gè)研發(fā)和應(yīng)用環(huán)節(jié)或者平臺能使用大多數(shù)人能聽得懂的修辭來解釋算法數(shù)據(jù)特征空間和語義空間的映射關(guān)系，讓機(jī)器語言能站在人類的角度表達(dá)自己，從而幫助人類理解機(jī)器，并了解人工智能決策的過程及其與人類利益之間的因果關(guān)系。有這樣一個(gè)詳盡的且易懂的解釋框架作為現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，無論是在法律上還是社會(huì)倫理規(guī)則上，都能更清晰地確定復(fù)雜新興技術(shù)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)所有權(quán)及其各主體應(yīng)該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。

改進(jìn)問責(zé)制。通常講，問責(zé)制是一種以事后懲戒的面貌出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)治理制度，少數(shù)時(shí)候還能起到一定的事前威懾效用（當(dāng)然，多數(shù)時(shí)候由于問責(zé)較輕而效果不盡如人意）[28]。在新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的威脅不斷加大的背景下，繼續(xù)固守以懲戒為目標(biāo)的問責(zé)制度不一定能帶來風(fēng)險(xiǎn)管理者想要的效果，更不能讓公眾和社會(huì)滿意。改進(jìn)問責(zé)制要在制度設(shè)計(jì)上做出變革：一是從事后問責(zé)變?yōu)槭虑霸u估與問責(zé)結(jié)合;二是變單一處罰為獎(jiǎng)懲結(jié)合，尤其要對各種預(yù)防性行為進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。政府會(huì)同企業(yè)和第三方組織聯(lián)合組建一個(gè)機(jī)構(gòu)（委員會(huì)），其職責(zé)是對那些創(chuàng)新技術(shù)、產(chǎn)品或者服務(wù)進(jìn)行“前景式掃描”和階段性評估，以發(fā)現(xiàn)新問題，并為此制定標(biāo)準(zhǔn)或指標(biāo)（設(shè)定一些彈性閾值），用于確定潛在危險(xiǎn)嚴(yán)重到什么程度時(shí)需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)問題得到充分評估并確定優(yōu)先順序時(shí)，以確定好的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任大小分配治理任務(wù)。風(fēng)險(xiǎn)治理工作可以將獎(jiǎng)勵(lì)良好治理實(shí)踐作為一種導(dǎo)向性工作加以推進(jìn)。需要提醒的是，預(yù)防式治理需要前期投入大量成本且后期需要持續(xù)投入維護(hù)成本。為了讓其發(fā)揮效用，在動(dòng)力機(jī)制上，需要設(shè)計(jì)一種給那些更加注意先期風(fēng)險(xiǎn)防范和基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的組織與個(gè)體行為以足夠動(dòng)力的獎(jiǎng)勵(lì)制度，資金的主要來源則是政府補(bǔ)貼和“落后以及防范失敗”的組織（個(gè)人）的罰金。要主動(dòng)建立容錯(cuò)機(jī)制，允許試錯(cuò)并對錯(cuò)誤保持一種寬容的“向前看”的態(tài)度。這類制度安排適用于基因產(chǎn)品或者新的藥物研制的適應(yīng)性監(jiān)管改革方面，既可以滿足市場的需求，又可以在沒有充分科學(xué)知識的情況下進(jìn)行長期風(fēng)險(xiǎn)后果的監(jiān)測且提出跟進(jìn)的修正和改善措施?？傊撝贫仍O(shè)計(jì)成功的關(guān)鍵則是適度的責(zé)任分擔(dān)和必要的獎(jiǎng)懲機(jī)制。

（3）不遺余力地完善風(fēng)險(xiǎn)溝通以加強(qiáng)核心治理機(jī)制的彈性

風(fēng)險(xiǎn)的治理機(jī)制包括風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)溝通等諸多環(huán)節(jié)，其中風(fēng)險(xiǎn)溝通居于核心地位。無論是風(fēng)險(xiǎn)辨識與評價(jià)還是風(fēng)險(xiǎn)管理都離不開有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，溝通為其他風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制提供研判依據(jù)和決策基礎(chǔ)，它貫穿在整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)治理全過程之中，不可或缺。因此，新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)性治理需要不斷完善該機(jī)制，扎實(shí)地做好風(fēng)險(xiǎn)溝通。雖說與外界溝通是一件看似平常的工作，但風(fēng)險(xiǎn)溝通對公共部門而言卻是一種“風(fēng)險(xiǎn)較高的工作”[29]。歷數(shù)國內(nèi)外風(fēng)險(xiǎn)溝通的案例，公共管理部門將風(fēng)險(xiǎn)溝通做得令人滿意且效果良好的例子并不多見。在當(dāng)今社會(huì)，各類行動(dòng)者對風(fēng)險(xiǎn)-收益的期待、偏好和解釋都趨于多元化，這使得關(guān)于新興風(fēng)險(xiǎn)問題的對話更為復(fù)雜化。因此，政府等公共管理部門需要將風(fēng)險(xiǎn)溝通上升到戰(zhàn)略管理的高度，最好讓溝通在新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致不能挽回的災(zāi)難之前就充分發(fā)揮作用。富有彈性的風(fēng)險(xiǎn)溝通是應(yīng)對新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的核心機(jī)制，而以分享決策權(quán)為主要形式的透明、公開、平等的包容性對話機(jī)制是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[30]。

決策權(quán)分享。既然公共管理部門不能獨(dú)自處理好新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)問題，那么讓其他社會(huì)組織、公眾、媒體等利益相關(guān)者參與到新技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)的不確定性及其后果的討論與評估管理中來，不失為明智之舉。只要政府部門愿意牽頭，開放和透明的風(fēng)險(xiǎn)討論與評估工作可以在全社會(huì)營造出一種分享、平等和互信的氛圍，進(jìn)而制造出強(qiáng)烈的參與感、存在感和主人翁意識，這對于新興未知風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知、理解大有裨益，對于權(quán)衡利弊和取舍性解決策略的制定同樣大有助益。歐盟國家和新加坡針對轉(zhuǎn)基因技術(shù)、食品安全和新藥物開發(fā)等新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)話題的“全民討論”[31]和“全國對話”[32]等制度性溝通安排及其實(shí)踐效果表明，如果能讓全社會(huì)都能聚集在一起分享觀點(diǎn)，讓更多民眾分享國家的風(fēng)險(xiǎn)決策權(quán)力，就有可能在方向性和決定性政策選擇上做合理的權(quán)衡與取舍，以共同應(yīng)對現(xiàn)在和未來的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。建設(shè)性討論的核心是各方都向政策制定者提供證據(jù)，為評估新的、未知風(fēng)險(xiǎn)以及設(shè)計(jì)相應(yīng)的解決方案提供令人信服的程序和方法。只有這樣的溝通，才能觸及風(fēng)險(xiǎn)排序與優(yōu)先性選擇問題、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的資源分配問題、處理風(fēng)險(xiǎn)的能力建設(shè)與政策規(guī)劃等諸多層面，從而在根本上改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)類公共政策的決策過程。

實(shí)施包容性溝通策略。公共管理部門開展的風(fēng)險(xiǎn)溝通不能是只圍繞所謂“政府利益”進(jìn)行。之所以給出這樣的提示，是因?yàn)檎块T在處理風(fēng)險(xiǎn)問題時(shí)，經(jīng)常將其首先看作是一個(gè)政治問題，上升到“政治穩(wěn)定”的高度進(jìn)行決策，考慮更多的政治優(yōu)先事項(xiàng)而不是技術(shù)因素和公共利益。強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)溝通的包容性，是便于參與對話和討論的利益相關(guān)者彼此能充分接觸，更深入地了解對方的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)切和利益所在，對于彼此的風(fēng)險(xiǎn)偏好和利益給予承認(rèn)，避免優(yōu)勢群體將自己的部門利益和偏好強(qiáng)加給弱勢群體。一旦弱勢群體處于風(fēng)險(xiǎn)溝通的不利地位，風(fēng)險(xiǎn)溝通就會(huì)失衡，無論是風(fēng)險(xiǎn)話題的全面性還是問題的優(yōu)先性都無法得到保障，最終應(yīng)對新興風(fēng)險(xiǎn)的政策基礎(chǔ)將會(huì)失去扎實(shí)的社會(huì)支持。另外，包容性溝通也是為了政府等公共部門分擔(dān)責(zé)任，容納不同利益相關(guān)者的風(fēng)險(xiǎn)話題的公開討論，會(huì)迫使參與各方都注意到自己的權(quán)力和義務(wù)，明確各自的職責(zé)和擔(dān)當(dāng)，共識的達(dá)成過程也讓政府之外的組織和個(gè)人明白“政府不可能也不應(yīng)該是永遠(yuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)后果的承擔(dān)者和唯一責(zé)任人”。

（4）科學(xué)確定政策介入的合適時(shí)機(jī)以提高治理時(shí)間框架的靈活性

適應(yīng)性治理非常重視治理干預(yù)時(shí)機(jī)的選擇。此種治理模式雖然主張主動(dòng)出擊，但這里的主動(dòng)不是政府等掌握公共權(quán)力的部門的肆意作為甚至是不合時(shí)宜的亂作為。由于政策的公共性和全局性影響的存在，政府部門在面對新興未知風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，不能亂了陣腳，過早的政策干預(yù)會(huì)嚴(yán)重遏制全社會(huì)的創(chuàng)造力從而阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展[33]。如果真的這樣做，新興未知風(fēng)險(xiǎn)雖然被完全“規(guī)避”，但讓生活更美好的努力也會(huì)付之東流。因?yàn)?，那些為解決傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和威脅的新技術(shù)、產(chǎn)品或服務(wù)的開發(fā)應(yīng)用將會(huì)停滯，反而滋生出更多的不確定性。與之對應(yīng)，政府部門又不能對新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)跡象毫無知覺或者明知存在風(fēng)險(xiǎn)而放任自流，以至于等到風(fēng)險(xiǎn)蔓延引發(fā)了巨大災(zāi)難后才倉促應(yīng)急管理。這樣的“亡羊補(bǔ)牢”為時(shí)已晚又備受詬病。面對威脅而無所作為或遲緩作為都不符合主動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)治理的要求。創(chuàng)建新的具備較大靈活性的治理時(shí)間框架就成為當(dāng)務(wù)之急，該時(shí)間框架應(yīng)該包含兩個(gè)主要因素：敏捷性和合時(shí)宜性。

敏捷治理。傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避流程通常是等待技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)足夠威脅到社會(huì)和國家利益的時(shí)候才會(huì)啟動(dòng)政策議程，最后制定相關(guān)規(guī)制。這一過程一般曠日持久，往往跟不上科技日新月異的變化速度，再拿滯后的規(guī)制進(jìn)行治理的時(shí)候，已經(jīng)落后于新情景。這不符合適應(yīng)性治理的原則目標(biāo)。2019年，我國發(fā)布了《新一代人工智能治理原則》，其中提到了“敏捷治理原則”。筆者認(rèn)為，與人工智能類似的新興技術(shù)體系具有相同或相似的風(fēng)險(xiǎn)屬性和特征，敏捷性治理原則可以兼容所有的其他新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的治理。所謂敏捷治理，是指在尊重人工智能發(fā)展規(guī)律，推動(dòng)新興技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展、有序發(fā)展的同時(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，以確保新興技術(shù)始終朝著有利于人類的方向發(fā)展。選擇敏捷治理，首先要確定政策核心目標(biāo)，也即確定“創(chuàng)新發(fā)展為要，還是保護(hù)人的權(quán)益為先”的問題。一個(gè)相對平衡性的選擇是：治理應(yīng)該輔助（不阻礙）技術(shù)創(chuàng)新、防控產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)（避免負(fù)外部性）、促進(jìn)公眾利益最大化[34]。其次，敏捷性要求及時(shí)治理，摒棄被動(dòng)等待技術(shù)隱患的暴露的陳舊觀念，對未來更高級新興技術(shù)形態(tài)和功能的潛在風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)開展研究和預(yù)判，早發(fā)現(xiàn)、早研判、早預(yù)警和早化解。如此，風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制定和執(zhí)行將不再過分追求風(fēng)險(xiǎn)狀況的全面、準(zhǔn)確與完整，而是讓治理的介入趕得上新興技術(shù)的發(fā)展步伐，做出迅速且敏捷的反應(yīng)。同時(shí)，敏捷性也要求全過程和全周期治理，不僅在新興技術(shù)的設(shè)計(jì)研發(fā)階段及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決風(fēng)險(xiǎn)問題，更要求在整個(gè)技術(shù)產(chǎn)品、應(yīng)用周期都保持風(fēng)險(xiǎn)防范的警覺，科學(xué)研判，及時(shí)糾偏。

擇機(jī)介入。在恰當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ撸ǚ椒ǎ┳龀稣_的決定，說著容易做起來難。根本一點(diǎn)就是需要根據(jù)新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展?fàn)顩r，提前準(zhǔn)備商定的政策干預(yù)的時(shí)間點(diǎn)。對于那些以往歷史時(shí)期未曾經(jīng)歷過的、當(dāng)今世界才產(chǎn)生的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)及其未知后果，應(yīng)該何時(shí)采取政策介入才算是最佳時(shí)間點(diǎn)，其實(shí)并沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。例如，新藥物的研發(fā)與風(fēng)險(xiǎn)防控與轉(zhuǎn)基因制品的安全性許可問題就如此。成規(guī)模的轉(zhuǎn)基因動(dòng)植物制品的食品化迄今為止也只有25年，實(shí)際可觀察到的危害也沒有得到充分的科學(xué)證明。在相關(guān)的威脅信號尚未清晰地顯現(xiàn)的時(shí)候，如果過早進(jìn)行政策干預(yù)則于法于理都不合適。當(dāng)然，如果采取“簡化鏈條”的干預(yù)措施往往也不是最理想的辦法。所謂“簡化鏈條”就是政府等公共部門放松管制并減少防范風(fēng)險(xiǎn)的準(zhǔn)備，同時(shí)加大事后監(jiān)管和追責(zé)的壓力。此種把風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的主要責(zé)任推給市場，企圖依靠企業(yè)（行業(yè)）自律來解決新興風(fēng)險(xiǎn)難題的做法同樣不可取。原因在于，事后監(jiān)管雖然在嚴(yán)重危機(jī)中可能采取政府的統(tǒng)一指揮甚至是臨時(shí)接管控制企業(yè)的措施，但嚴(yán)重后果已經(jīng)造成，損失已經(jīng)無法完全避免，并不是一種多么高明的治理策略。因此，在面對像大數(shù)據(jù)、人工智能和物聯(lián)網(wǎng)等新興事物的未知風(fēng)險(xiǎn)特性，公共管理部門特別是政府需要持續(xù)密切關(guān)注業(yè)態(tài)發(fā)展的狀況，對于主干企業(yè)和核心技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用進(jìn)度應(yīng)該充分掌握，對其中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)與安全問題的研判應(yīng)該有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)， 以嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的精神推動(dòng)注重細(xì)節(jié)管理和全過程管理的精細(xì)化管理，從而實(shí)現(xiàn)基于常規(guī)管理之上的改進(jìn)、提升和優(yōu)化[35]。另外，在復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)治理情景中，公共部門如果一時(shí)無法確定風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的介入時(shí)間，那么可以更多地把精力放在加強(qiáng)各治理主體（節(jié)點(diǎn)）之間的聯(lián)系這一功能的發(fā)揮上，以增進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)治理網(wǎng)絡(luò)的致密度與行動(dòng)的合力。既然包括政府在內(nèi)的幾乎所有的主體都暫時(shí)不能清楚地描述未來可能會(huì)是什么樣的風(fēng)險(xiǎn)狀況，那么通過一系列政策指導(dǎo)持續(xù)地說服和“誘惑”各利益相關(guān)者開展合作治理而不是強(qiáng)制和禁止的方式來規(guī)避未知風(fēng)險(xiǎn)，就不失為一種靈活性的策略。

五、結(jié)? 語

本質(zhì)上講，新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)屬于新興風(fēng)險(xiǎn)（Emerging Risks）的范疇。根據(jù)全球風(fēng)險(xiǎn)治理委員會(huì)（International Risk Governance Council，IRGC）的界定，所謂新興風(fēng)險(xiǎn)是指那些以往社會(huì)未曾出現(xiàn)過的陌生風(fēng)險(xiǎn)，也可以是在新環(huán)境下（重新出現(xiàn)）的熟悉的風(fēng)險(xiǎn)，它們表現(xiàn)出了新的特征、新的機(jī)制或者帶來了新的后果[36]。新興風(fēng)險(xiǎn)是人類現(xiàn)有知識和能力暫時(shí)無法有效解決或控制的風(fēng)險(xiǎn)。討論包括新技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的各種新興風(fēng)險(xiǎn)不得不涉及傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，二者相對而言。傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)又稱為已知風(fēng)險(xiǎn)、常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)或熟悉風(fēng)險(xiǎn)，此類風(fēng)險(xiǎn)大多具有可被識別性、管理的模式化和治理機(jī)制與效果的相對穩(wěn)定性等特征[37]。當(dāng)然，沒有必要將新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與傳統(tǒng)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)做一個(gè)涇渭分明的區(qū)分?，F(xiàn)在的熟悉技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)以前也是新興風(fēng)險(xiǎn)。一旦新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸具有了熟悉的、已知風(fēng)險(xiǎn)的某些特征，對它們的信息收集和有效管理也具備了更多機(jī)會(huì)和可能。而隨著時(shí)間的推移，新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)也就慢慢轉(zhuǎn)化為常規(guī)的、傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。只不過，這一過程或許較為漫長，而從新興到常規(guī)的轉(zhuǎn)化期間的威脅不能小覷。我們不能坐等新舊風(fēng)險(xiǎn)的自然轉(zhuǎn)化，更何況這些新興風(fēng)險(xiǎn)如果沒有得到足夠的重視和有效控制，它們甚至永遠(yuǎn)不會(huì)被人類所熟知，帶來的危害也將是史無前例的巨大，也就談不上向熟悉風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的問題了。基于上述理解，筆者認(rèn)為，新的風(fēng)險(xiǎn)情境呼喚新的治理思路，新的風(fēng)險(xiǎn)變化要求新的治理目標(biāo)設(shè)定，新的風(fēng)險(xiǎn)作用機(jī)制需要激發(fā)新的治理方式和手段，規(guī)劃并實(shí)施適應(yīng)性的行動(dòng)治理策略只是回應(yīng)這一切的改變的第一步，而風(fēng)險(xiǎn)治理體系上的顛覆性轉(zhuǎn)型與變革才是新興風(fēng)險(xiǎn)治理的根本保障。及早地認(rèn)識新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，適時(shí)地做出調(diào)整，在治理思維、治理機(jī)制和治理體制上積極回應(yīng)新興風(fēng)險(xiǎn)帶來的新的挑戰(zhàn)，這將是今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo)與任務(wù)。

注釋：

① 隨著人工智能技術(shù)的不斷成熟，其在勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域會(huì)快速替代一些原本有人工承擔(dān)的工作環(huán)節(jié)，繼續(xù)發(fā)展下去將會(huì)對某些工作崗位進(jìn)行全方位替代，造成部分勞動(dòng)者的失業(yè)。而伴隨著人工智能在整個(gè)勞動(dòng)就業(yè)領(lǐng)域的擴(kuò)張，其技術(shù)門檻會(huì)越來越高，一些低技術(shù)含量的行業(yè)將被擠出，造成更大行業(yè)領(lǐng)域的勞動(dòng)力淘汰。

當(dāng)技術(shù)介于人類使用者和自然敦促者之間時(shí)，稱之為一級技術(shù);二級技術(shù)不再將使用者與自然連接，而是使之與其他技術(shù)相連接。也就是說，這類技術(shù)的敦促者是其他技術(shù);三級技術(shù)是指，作為使用者的技術(shù)與作為敦促者的技術(shù)一旦被媒介技術(shù)關(guān)聯(lián)在一起，也即“技術(shù)-技術(shù)-技術(shù)”的連接方式。從理論上來說，一個(gè)超歷史的、依賴于三級技術(shù)的社會(huì)可以脫離人類而獨(dú)立存在。參見弗洛里迪. 第四次革命[M]. 杭州：浙江人民出版社，2016.

黑天鵝比喻小概率且影響巨大的風(fēng)險(xiǎn)事件，灰犀牛比喻大概率又影響巨大的潛在危機(jī)。黑天鵝事件隨機(jī)性和偶發(fā)性強(qiáng)，而灰犀牛事件卻是在一系列警示信號和跡象出現(xiàn)之后依然被忽略的大概率事件。參見塔勒布.黑天鵝：如何應(yīng)對不可預(yù)知的未來[M].萬丹，劉寧，譯.北京：中信出版社，2011;渥克M.灰犀牛：如何應(yīng)對大概率危機(jī)[M]. 王麗云，譯.北京：中信出版社，2017.

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（責(zé)任編輯? ?董幼鴻）