何精華

摘? 要：政府職責(zé)動態(tài)配置問題在機(jī)構(gòu)和行政體制改革實(shí)踐及學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域日益突顯。改革開放以來，我國先后開展了八次規(guī)模浩大、積極推進(jìn)的政府機(jī)構(gòu)改革，涉及組織轉(zhuǎn)型、職能轉(zhuǎn)型、治理轉(zhuǎn)型等重要議題，更使政府職責(zé)動態(tài)配置有了前所未有的現(xiàn)實(shí)緊迫性。作為國家治理關(guān)系的形塑，政府職責(zé)動態(tài)配置狀況同時創(chuàng)生著轉(zhuǎn)變政府職能的績效與政府機(jī)構(gòu)改革的績效，事關(guān)深化機(jī)構(gòu)與行政體制改革全局。動態(tài)配置政府職責(zé)，是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的組織保障，是提高政府機(jī)構(gòu)效能的重要抓手，是完善治理體系、提升治理能力，完善市場經(jīng)濟(jì)體制的重要途徑，必須遵循政府職能轉(zhuǎn)變及政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在邏輯，從橫向均衡與縱向融合兩個層面滿足政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革實(shí)踐的需求，以多元協(xié)同與效能提升相統(tǒng)一為切入點(diǎn)，探討政府職責(zé)動態(tài)配置的可行路徑。這種內(nèi)在邏輯與可行路徑的尋繹與發(fā)揮，將為深化、拓展政府職責(zé)動態(tài)配置研究提供助力，彰顯其學(xué)術(shù)與現(xiàn)實(shí)的意義。

關(guān)鍵詞：政府職責(zé)動態(tài)配置;實(shí)踐邏輯;可行路徑;機(jī)構(gòu)改革;政府職能轉(zhuǎn)變

中圖分類號： D625? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1009-3176（2021）01-041-（15）

政府職責(zé)動態(tài)配置的考察和詮釋，是一個重要的理論與現(xiàn)實(shí)問題。它關(guān)涉機(jī)構(gòu)和行政體制改革的基本訴求，又包括政府的組織轉(zhuǎn)型、職能轉(zhuǎn)型、治理轉(zhuǎn)型在內(nèi)所有國家治理體系與治理能力實(shí)踐不可回避的問題。伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變、政府機(jī)構(gòu)改革、行政體制改革以前所未有的強(qiáng)度、廣度、深度展開，大量的政府職責(zé)配置問題不斷聚焦于動態(tài)層面，形成了普遍性的職責(zé)動態(tài)配置的理論吶喊與實(shí)踐訴求，驅(qū)使人們多角度深入探討和解析它們。但轉(zhuǎn)變政府職能實(shí)踐的感觸和政府機(jī)構(gòu)改革表象化的理解，不能取代行政體制改革對政府職責(zé)配置的學(xué)術(shù)思考與內(nèi)在邏輯揭示，可行路徑的探求、研制同樣無法替代政府職責(zé)動態(tài)配置的學(xué)理疏浚和法則尋繹。誠如黨的十九大報告所言，深化政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革，要“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”[1]。政府職責(zé)關(guān)系作為黨政機(jī)構(gòu)依法執(zhí)政、履行責(zé)任的重要載體，其調(diào)整與改革狀況，直接關(guān)系到深化機(jī)構(gòu)與行政體制改革的全局。改革開放以來，黨中央高度重視政府改革及其職責(zé)配置工作，黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)關(guān)系調(diào)整已取得了豐碩成果。目前，中國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型、心態(tài)轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期。今后較長一段時期，“放管服”改革及政府職能轉(zhuǎn)變依然是我國機(jī)構(gòu)與行政體制改革的重點(diǎn)，而與之匹配的職責(zé)關(guān)系調(diào)整已迫在眉睫，這就需要系統(tǒng)梳理歷次政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革的實(shí)踐邏輯，著力探索政府機(jī)構(gòu)與職責(zé)配置制度改革的創(chuàng)新理念，探討職責(zé)配置制度改革的未來方向及可行路徑，具有十分重要的理論價值與實(shí)踐意涵。

一、職責(zé)動態(tài)配置的立論基礎(chǔ)：政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的多維需求

職責(zé)動態(tài)配置，是將意念形態(tài)的“政府職能”以空間物化的政府機(jī)構(gòu)及其內(nèi)在職位、職權(quán)及相應(yīng)責(zé)任等方式的具象形塑，構(gòu)成政府職能-政府機(jī)構(gòu)-政府責(zé)任的動態(tài)匹配關(guān)系。職責(zé)動態(tài)配置的本質(zhì)，是指政府職責(zé)與政府職能之間的動態(tài)匹配。這就要求不斷跟蹤政府內(nèi)部與外部環(huán)境的變化，分析職能轉(zhuǎn)變對職責(zé)的牽引作用，根據(jù)職能轉(zhuǎn)變的狀況，及時調(diào)整職責(zé)關(guān)系，以適應(yīng)職能轉(zhuǎn)變的需要，保持政府職責(zé)與政府職能之間的關(guān)系匹配為最優(yōu)狀態(tài)。

政府職能轉(zhuǎn)變是職責(zé)關(guān)系變革的根本依據(jù)。政府創(chuàng)新的一般邏輯順序可以歸納為：首先，界定政府職能，其次，依據(jù)政府職能，確定政府機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置形式，最后，也是鞏固職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革成果的固本之舉——科學(xué)合理配置政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)關(guān)系。政府職能作為政府機(jī)構(gòu)存在的核心價值和政府從事公共管理的本質(zhì)內(nèi)容，決定了政府職能部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、編制數(shù)量及公職人員的結(jié)構(gòu)比例。政府職能是科學(xué)設(shè)置政府機(jī)構(gòu)及其職責(zé)的依據(jù)。反之，政府職責(zé)關(guān)系則是政府職能的任務(wù)形態(tài)，政府職能部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)配備科學(xué)合理與否，又會直接影響政府職能的履行。政府的職能與機(jī)構(gòu)、職責(zé)設(shè)置彼此作用，三者的改革彼此關(guān)聯(lián)、彼此呼應(yīng)、彼此補(bǔ)充，整體推進(jìn)政府部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)的科學(xué)配置。

要持續(xù)推動政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革，必須努力探索科學(xué)合理配置政府職責(zé)關(guān)系的理論與實(shí)踐，將加快政府職能轉(zhuǎn)變、改革政府職能部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與改革職責(zé)關(guān)系配置制度、推進(jìn)職責(zé)動態(tài)配置進(jìn)程視為一個整體。一方面，要扎實(shí)做好職責(zé)調(diào)整工作，落實(shí)定職能、定機(jī)構(gòu)、定職責(zé)舉措的具體執(zhí)行;另一方面，要以提升政府整體運(yùn)行效能為目標(biāo)，著眼宏觀，構(gòu)建科學(xué)合理、與政府職能轉(zhuǎn)變相匹配的組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)關(guān)系調(diào)整方案，實(shí)現(xiàn)職責(zé)關(guān)系配置中“量”和“質(zhì)”的統(tǒng)一。

1.政府職能轉(zhuǎn)變決定政府職責(zé)動態(tài)配置的方向

第一，公共需求的增加對政府職責(zé)動態(tài)調(diào)整提出了新要求。改革開放以來，伴隨著資源配置市場化程度的提升及城市化的快速擴(kuò)張，中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型催生出一系列外部性問題，導(dǎo)致政府陷入效能低下、財政負(fù)擔(dān)過重等困境。政府規(guī)模及財政供養(yǎng)范圍呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢，究其原因是公共需求的增加;伴隨著公共需求的持續(xù)增加，政府公共服務(wù)與社會管理的職能及職責(zé)范圍隨之?dāng)U展，政府公共事務(wù)管理的職責(zé)邊界相應(yīng)發(fā)生“位移”。近年來，在滿足不均衡、不充分的公共需求的同時控制過高的行政成本，將政府的職責(zé)關(guān)系調(diào)整到科學(xué)合理的范圍內(nèi)，是各國政府必須面對并著力解決的新課題。目前，中國正處在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會加速轉(zhuǎn)型和全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，特殊的國情形成了公共需求迅猛增長的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。加速推進(jìn)機(jī)構(gòu)和行政體制改革、促進(jìn)政府職責(zé)配置與社會需求相匹配的使命要求，必須更加審慎地客觀分析政府職責(zé)關(guān)系配置的“兩面性”。一方面，受到外部行政生態(tài)尤其是政治、經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境變遷及公共事務(wù)自身復(fù)雜狀況的制約;另一方面，取決于政府自身的職能定位、組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)配置相關(guān)制度等因素。片面強(qiáng)調(diào)外部行政生態(tài)的變化，有可能陷入政府機(jī)構(gòu)與職責(zé)關(guān)系“精簡膨脹悖論”的窠臼。在充分考慮政府機(jī)構(gòu)及職責(zé)配置制度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，更應(yīng)當(dāng)正視頂層設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變這一核心問題對職責(zé)配置制度改革方向產(chǎn)生的作用及影響，同時探討如何能夠在保持政府職責(zé)關(guān)系調(diào)整與政府職能及組織機(jī)構(gòu)適度匹配的前提下，有效完成新的歷史使命。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要和政府職能變化，順應(yīng)公共服務(wù)結(jié)構(gòu)從單一消費(fèi)型向發(fā)展型改變的趨勢，需適時對政府職責(zé)關(guān)系進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

第二，資源的市場化配置對政府職責(zé)動態(tài)調(diào)整提出了新要求。黨的十八屆三中全會明確提出，要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，使市場在資源配置中起決定性作用。2020年4月，中共中央、國務(wù)院出臺的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》明確指出，要“深化要素市場化配置改革，促進(jìn)要素自主有序流動，提高要素配置效率，進(jìn)一步激發(fā)全社會創(chuàng)造力和市場活力”。從“基礎(chǔ)性”到“決定性”再到“進(jìn)一步激發(fā)市場活力”，表明中國政府堅(jiān)定不移地邁向資源配置市場化的決心與方向。市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展和要素市場化配置體制機(jī)制的建立，需要與之相配套的政府職能轉(zhuǎn)變，中國政府進(jìn)行了一系列以構(gòu)建科學(xué)合理職能體系為核心的職責(zé)體系調(diào)整。改革開放以來，八次自上而下大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革及地方自發(fā)推動的機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)取得了階段性成就，改變了過去政府職責(zé)“無所不包”的“大政府”狀態(tài)，初步理順了中央與政府的職責(zé)關(guān)系，將“放管服”（即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、動態(tài)服務(wù)）改革作為職責(zé)調(diào)整改革的重點(diǎn)，并持續(xù)深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，減少了政府對微觀經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)。在機(jī)構(gòu)的整合上，一方面，通過撤并機(jī)構(gòu)，減少政府直接管理經(jīng)濟(jì)的專業(yè)職能部門，相應(yīng)地也調(diào)減了政府干預(yù)微觀市場主體的責(zé)任;另一方面，則強(qiáng)化了政府市場監(jiān)管部門的職責(zé)，通過不斷擴(kuò)大資源市場化配置，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量變革、效率變革與動力變革。然而，要素市場化配置又進(jìn)一步明確了政府職責(zé)關(guān)系調(diào)整的新方向：即在職責(zé)配置方面，由于行政體制改革相對滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，一些政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位還大量保留著已不適應(yīng)變化的政府職能、機(jī)構(gòu)與職責(zé)，在增加行政成本的同時，也固化了人力資源配置，阻礙了市場經(jīng)濟(jì)條件下的人力資本要素合理暢通有序流動;中國政府機(jī)構(gòu)及事業(yè)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型尚需不斷深化，政府職責(zé)之外的輔助性人員管理尚不完善。在中國，承擔(dān)無所不包之無限職責(zé)的政府職能正在發(fā)生改變。但是，一些政府機(jī)構(gòu)涉及行政控制的核心職責(zé)隱性膨脹的新問題依然存在。要實(shí)現(xiàn)更加完善的資源市場化配置導(dǎo)向的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變，政府機(jī)構(gòu)及其職責(zé)關(guān)系配置，必須牢牢把握政府職能轉(zhuǎn)變的規(guī)律與最新動態(tài)，并以此為基礎(chǔ)扎實(shí)推進(jìn)。

第三，整體性政府實(shí)踐對政府職責(zé)動態(tài)調(diào)整提出了新要求。整體性政府被認(rèn)為是20世紀(jì)90年代末開始的又一輪政府改革的新舉措，與其相關(guān)的詞匯包括“網(wǎng)絡(luò)化治理”“協(xié)同政府”“水平化管理”“跨部門協(xié)作”等[2]。整體性政府旨在通過對政府內(nèi)部彼此獨(dú)立的各個部門行政要素的職責(zé)整合、政府與社會的職責(zé)整合來提升行政效能，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的目的。整體性政府的實(shí)踐，要求整合組織結(jié)構(gòu)、職責(zé)、流程與信息資源，實(shí)現(xiàn)跨部門政務(wù)流程再造及公共服務(wù)路徑的整合。無論是作為一項(xiàng)具體的改革舉措，還是作為一種新型的政府改革理論，它都發(fā)揮了傳統(tǒng)科層制組織無可比擬的正向效果，表現(xiàn)出了很強(qiáng)的社會適應(yīng)性和生命力，已成為行政改革的一種國際趨勢[3]。全球范圍內(nèi)服務(wù)型政府的建設(shè)浪潮，期盼新的協(xié)作性公共治理方式的產(chǎn)生，催生了西方整體性政府的實(shí)踐，同時給中國政府的職責(zé)關(guān)系調(diào)整提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。破除“碎片化”“分割式”的部門主義，要以全新的職責(zé)配置理念為制度保障，這關(guān)系到政府不同層級、不同部門間職責(zé)配置比例、崗位的安排、新的改革邏輯中職責(zé)模塊整合多個層面的協(xié)同，要充分發(fā)揮整體性政府的作用，推進(jìn)協(xié)同化政府理念的落實(shí)，則必須從根本上將機(jī)構(gòu)整合、職責(zé)配置與這種全新的政府治理理念有機(jī)結(jié)合，從職責(zé)配置的角度對整體性政府進(jìn)行更為深入的思考。

2.機(jī)構(gòu)改革與職責(zé)動態(tài)調(diào)整是政府職能轉(zhuǎn)變的外在表征

第一，定職責(zé)是定機(jī)構(gòu)、定職能的具體表達(dá)方式。政府職能在社會公共事務(wù)管理過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能，具體可以表現(xiàn)為，在特定歷史階段各自不同的政府機(jī)構(gòu)所履行的行政義務(wù)、發(fā)揮的公共作用、具體的職責(zé)內(nèi)容及職責(zé)邊界。政府職能是界定政府職責(zé)關(guān)系的根本依據(jù)。反之，由于政府機(jī)構(gòu)及其職責(zé)關(guān)系原則上都是政府依據(jù)一定的邏輯進(jìn)行主觀設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其職責(zé)配置科學(xué)合理與否，直接影響政府職能的執(zhí)行效果。深化政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革，要始終把握政府職能轉(zhuǎn)變這一核心命題，以推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、完善行政體制、提升機(jī)構(gòu)效能為手段，二者互為表里，缺一不可。政府職能隨著外部行政生態(tài)變遷而變化，而政府職能的調(diào)整，則具體表現(xiàn)為政府組織結(jié)構(gòu)的變遷與職責(zé)關(guān)系的調(diào)整。政府職能最微觀的表達(dá)方式，就是具有特定職責(zé)的具體行政職位，也就是被明確了職務(wù)、職權(quán)與具體責(zé)任的崗位。政府的職責(zé)關(guān)系可細(xì)化為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全、司法保障、交通與通信、環(huán)境保護(hù)等各類具體的職責(zé)，這些職責(zé)均與各類公共需求相對應(yīng)。因此，現(xiàn)實(shí)中的政府職能本質(zhì)上是來自不同機(jī)構(gòu)中每一具體崗位在完成工作任務(wù)時所形成的作用總和?？梢哉f，科學(xué)合理的職責(zé)配置，可以將不同的職責(zé)崗位實(shí)現(xiàn)有效整合，促進(jìn)政府各類機(jī)構(gòu)的有序有效運(yùn)行，并將抽象的政府職能，用職能部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的具體職位與職責(zé)固定下來。政府職能轉(zhuǎn)變的大方向確定后，政府機(jī)構(gòu)職責(zé)配置的靈活性，使得與其崗位直接相關(guān)的職責(zé)關(guān)系調(diào)整，成為政府整體權(quán)力結(jié)構(gòu)重塑的根本支撐。政府職能部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)配置的科學(xué)性，決定了政府崗位職責(zé)分工與政府機(jī)構(gòu)總體形成的職能表現(xiàn)。

第二，職責(zé)動態(tài)配置的科學(xué)有序是履行政府職能的保證。職責(zé)配置既涉及公職人員的具體崗位，還涉及公職人員的崗位結(jié)構(gòu)、職能配置以及權(quán)責(zé)邊界。在政府機(jī)構(gòu)中進(jìn)行職責(zé)動態(tài)配置的目的，就是科學(xué)、合理、高效地確保政府職能的實(shí)現(xiàn)。政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)表明，改革成果難以長期保持，政府長期存在職責(zé)邊界模糊、推諉扯皮、職責(zé)交叉的現(xiàn)象，造成了政府職能部門運(yùn)行效率低下。究其原因，是政府職責(zé)關(guān)系的調(diào)整，相對于政府職能轉(zhuǎn)變以及政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整而言，具有明顯的滯后性。職責(zé)調(diào)整與職能調(diào)整之間的不匹配，導(dǎo)致了改革中宏觀與微觀、目標(biāo)與手段的錯位，一定程度上影響了政府職能的有效履行。政府職能作為決定職責(zé)關(guān)系調(diào)整的內(nèi)生變量，其作用與影響應(yīng)當(dāng)貫穿于職責(zé)配置的具體環(huán)節(jié)之中。當(dāng)政府職能依據(jù)公共需求與外部生態(tài)的變化而發(fā)生轉(zhuǎn)變時，在政府機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上，不斷強(qiáng)化職責(zé)配置的科學(xué)性，嚴(yán)格遵守職責(zé)配置的科學(xué)、統(tǒng)一、法治原則，以職責(zé)動態(tài)配置鞏固政府機(jī)構(gòu)改革的成果，有助于推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變進(jìn)程，加快中國行政體制機(jī)制的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

3.職責(zé)動態(tài)配置與轉(zhuǎn)變職能同步是政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵

結(jié)構(gòu)權(quán)變理論認(rèn)為，組織結(jié)構(gòu)及職責(zé)結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境因素存在著“動態(tài)匹配”關(guān)系。這種匹配關(guān)系分為內(nèi)部匹配和外部匹配兩個方面。對于政府的職責(zé)結(jié)構(gòu)而言，其內(nèi)部匹配關(guān)系，主要是指職責(zé)關(guān)系與政府重大戰(zhàn)略需求、黨和國家工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移的動態(tài)匹配;其外部匹配關(guān)系，主要是指職責(zé)結(jié)構(gòu)與外部環(huán)境的動態(tài)匹配。政府職能的轉(zhuǎn)變，是組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)相互作用的產(chǎn)物。職責(zé)結(jié)構(gòu)的動態(tài)原則，是指當(dāng)政府職能發(fā)生變化的時候，職責(zé)也要適時地進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，以保證職責(zé)始終適應(yīng)職能需要。研究職責(zé)動態(tài)配置的目的在于更好地提升政府績效。究其原因在于，組織結(jié)構(gòu)與背景因素是一個相互聯(lián)系的“選擇”系統(tǒng)，包括組織活動的選擇、戰(zhàn)略的選擇、結(jié)構(gòu)的選擇、資源配置的選擇等。據(jù)此，人們有理由支持這樣一個判斷，政府職責(zé)動態(tài)配置的起點(diǎn)是進(jìn)一步健全與完善各級政府的清單管理制度。

第一，破除機(jī)構(gòu)設(shè)置“條塊分割”要從職責(zé)結(jié)構(gòu)改革著眼。長期以來，政府職能職責(zé)配置的“職責(zé)同構(gòu)”和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的“上下對口”，有利于鞏固計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下所形成的自上而下集中統(tǒng)一與安定團(tuán)結(jié)的局面。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，這種“職責(zé)同構(gòu)” “上下對口”，已經(jīng)不適應(yīng)以效率為目標(biāo)的資源市場化配置。若這一問題長期存在，直接影響到政府的職責(zé)關(guān)系調(diào)整，成為形成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事等積弊的癥結(jié)所在。歷次政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐表明，職責(zé)交叉、職責(zé)邊界模糊和機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)比例失調(diào)往往被人為分開、割裂地對待。而對于政府職責(zé)關(guān)系調(diào)整的制度供給不足，則更多地傾向于政府規(guī)模的“大”“小”之爭，忽略了政府機(jī)構(gòu)條塊分割所衍生的政府職責(zé)結(jié)構(gòu)失調(diào)問題。事實(shí)上，政府的職責(zé)關(guān)系也存在嚴(yán)重的條塊問題。一是政府職責(zé)以“塊塊管理”為主。本級黨政群機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系調(diào)整一般由上級部門核定后，由本級政府對職責(zé)關(guān)系進(jìn)行具體實(shí)施，通過“三定”規(guī)定予以具體明確;二是政法機(jī)構(gòu)職責(zé)配置實(shí)行“條塊結(jié)合”，傾向于“條條為主”;三是垂直部門職責(zé)配置以“條條”為主。目前，政府機(jī)構(gòu)和人員過于“臃腫”的現(xiàn)象，主要屬于縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”所導(dǎo)致的一種相對的“結(jié)構(gòu)性臃腫”[4]。若只考慮機(jī)構(gòu)條塊分割所帶來的“臃腫”現(xiàn)象，而不考慮深入思考政府職責(zé)配置制度不完善、職責(zé)關(guān)系混亂所帶來的機(jī)構(gòu)“臃腫”，這就容易陷入“只見樹木，不見森林”的迷思，不利于“條塊分割”問題的徹底破除與最終解決。

第二，精兵簡政的政府機(jī)構(gòu)改革要以職責(zé)動態(tài)配置為前提。基于經(jīng)濟(jì)社會變革的行政體制調(diào)整，使得政府機(jī)構(gòu)間的職能與職責(zé)關(guān)系發(fā)生了變化。一些職能部門根據(jù)新中國成立以來所形成的行政傳統(tǒng)、歷史與政治習(xí)慣而延續(xù)下來，其承擔(dān)的行政職能職責(zé)已被大量削減或嚴(yán)重弱化，而另一部分承擔(dān)社會管理與公共服務(wù)職能、直面公共需求不斷增加的政府機(jī)構(gòu)，卻面臨職責(zé)不斷增多、工作任務(wù)不斷加重的困境，這就面臨對既有職責(zé)關(guān)系與職責(zé)范圍重新配置的客觀現(xiàn)實(shí)。2013年及2018-2019年兩次政府機(jī)構(gòu)改革，雖然伴隨著政府職能轉(zhuǎn)變而對政府組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一定程度的規(guī)范與調(diào)整，尤其是大農(nóng)業(yè)與大生態(tài)管理體制得到進(jìn)一步完善，但對職責(zé)關(guān)系的調(diào)整尚待深化，還需要進(jìn)一步細(xì)化相應(yīng)的職責(zé)規(guī)范與職責(zé)邊界。從宏觀視角分析，政府職責(zé)關(guān)系調(diào)整的方式方法還不夠完善，不能有效反映職責(zé)關(guān)系調(diào)整的發(fā)展趨勢，其如何與基本公共服務(wù)的普遍性需求及個性化服務(wù)需求進(jìn)行差異化匹配尚不明確。就目前而言，政府機(jī)構(gòu)職責(zé)配置的諸多規(guī)定，主要基于歷史經(jīng)驗(yàn)的分析結(jié)論，而經(jīng)濟(jì)社會的需求則處在持續(xù)進(jìn)步之中，并非停留在歷史的某個瞬間。使用前瞻性的歷史傳統(tǒng)結(jié)論，或借鑒某個歷史瞬間的經(jīng)驗(yàn)，這在一定程度上影響了政府機(jī)構(gòu)職責(zé)配置標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的科學(xué)性。要取得更富有前瞻性的政府機(jī)構(gòu)改革效果，必須具有更為宏大的全球視野，進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)職責(zé)配置的整體性、前瞻性設(shè)計(jì)，提升職責(zé)配置在特定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的相對穩(wěn)定性與發(fā)展性，綜合考量客觀現(xiàn)實(shí)與未來愿景的結(jié)合，以滿足不斷變化的服務(wù)需求，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。由此，依據(jù)政府職能結(jié)構(gòu)與職能體系變化規(guī)律來配置職責(zé)關(guān)系，是提高職責(zé)配置的穩(wěn)定性與可操作性的根本保障。

第三，流暢高效的機(jī)構(gòu)運(yùn)作要以職責(zé)動態(tài)配置為依托。實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的核心與關(guān)鍵，是“雙促雙轉(zhuǎn)”，即促進(jìn)“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)“科層治理模式”向“網(wǎng)絡(luò)化治理模式”轉(zhuǎn)變。而“有限政府”同時又是“有效政府”及“網(wǎng)絡(luò)化治理模式”的前提。2008年、2013年、2018-2019年的政府機(jī)構(gòu)改革以大部門制改革為主要內(nèi)容，進(jìn)一步表明了目前機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是在機(jī)構(gòu)設(shè)置與職責(zé)配置確定的情況下，如何提高機(jī)構(gòu)運(yùn)作效率、提升行政效能。在市場化改革不斷深入的背景下，需要探索并持續(xù)建設(shè)職責(zé)動態(tài)配置的高效政府，即一個與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和公共需求相適應(yīng)的，以精簡、高效原則作為組織架構(gòu)要素與職責(zé)動態(tài)配置的行政體系。組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的目的，是為了促進(jìn)機(jī)構(gòu)更好履職履責(zé)。而動態(tài)的職責(zé)配置既是檢驗(yàn)政府改革績效目標(biāo)能否從主觀“藍(lán)圖”變?yōu)榭陀^“現(xiàn)實(shí)”的關(guān)鍵，也是政府職責(zé)動態(tài)配置的核心涵義所在。目前，在我國政府職責(zé)關(guān)系的調(diào)整過程中，尚有剛性規(guī)定僵化滯后、職責(zé)配置缺乏必要的彈性等弊端，只有在政府機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐中繼續(xù)完善職責(zé)關(guān)系動態(tài)配置，敦促各級政府全面落實(shí)職責(zé)動態(tài)配置與動態(tài)調(diào)整的要求，才能對政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行以及簡政放權(quán)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，以此促進(jìn)行政體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革持續(xù)不斷深化。

二、橫向均衡與縱向融合：政府職責(zé)配置的實(shí)踐邏輯

在中國政府治理體系的框架中，政府部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)處于引導(dǎo)與控制整個機(jī)構(gòu)治理體系的“核心層”，故政府職責(zé)配置便具備“雙重邏輯”。一方面，遵循科層制治理的基本規(guī)律，順應(yīng)政府職能部門的橫向職責(zé)均衡邏輯，推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的精干設(shè)置，解決好兩個方面的問題：一是政府的“缺位”和“錯位”問題;二是政府的“碎片”和“交叉”問題，這兩個方面均與政府的職責(zé)配置密切相關(guān)。順應(yīng)政府職能部門縱向錯位分責(zé)的邏輯，動態(tài)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)配置，重點(diǎn)解決“集分平衡”問題;另一方面，在政府職能部門的整體框架中，通過內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)動態(tài)配置，推進(jìn)平行專業(yè)化、垂直專業(yè)化兩種政府機(jī)構(gòu)治理模式的融合發(fā)展。譬如，探索審批權(quán)橫向動態(tài)的集中審批，把受理、審查、決定、送達(dá)所有環(huán)節(jié)都集中到一個部門，一門式、一站式、一網(wǎng)式從根本上解決多頭審批造成的各種問題。遵從單純地進(jìn)行政府職能部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系調(diào)整的一般邏輯，先從內(nèi)部結(jié)構(gòu)入手，依其職能定機(jī)構(gòu)、定職責(zé)，再到編制管理的法制化、信息化，職責(zé)關(guān)系調(diào)整經(jīng)歷了一個逐步動態(tài)、與時俱進(jìn)的漸進(jìn)過程，政府職能部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)關(guān)系配置也更為緊密地與經(jīng)濟(jì)體制改革相融合，從而表現(xiàn)出了諸多中國特色。具體分析中國政府職能部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系調(diào)整的改革歷程，有助于我們更好地鞏固改革成果，為政府職能部門職責(zé)關(guān)系進(jìn)一步調(diào)整提供借鑒。

1.政府職責(zé)動態(tài)配置已成為實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的組織保障

如前所述，政府職能是政府活動的邏輯起點(diǎn)。機(jī)構(gòu)是職能的載體，并隨職能變化而變化?？v觀1978年以來政府機(jī)構(gòu)改革歷程，改革內(nèi)容都與職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)。隨著轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的日益深化，政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革實(shí)現(xiàn)了三個階段的跨越。第一階段是以1994年政府機(jī)構(gòu)改革為代表，率先實(shí)現(xiàn)了以轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)職能為核心，突破“簡單數(shù)量思維”的政府機(jī)構(gòu)職能部門的改革。第二階段是以1999-2002年政府機(jī)構(gòu)改革為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)了圍繞政府職能轉(zhuǎn)變的政治體制改革，在一定程度上把政府機(jī)構(gòu)改革與政府職能部門的職責(zé)關(guān)系調(diào)整有機(jī)地結(jié)合起來。第三階段是以2008-2019年的三次自上而下的“大部門體制”改革為典范，提出政府職責(zé)實(shí)現(xiàn)方式的調(diào)整，政府職能部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置呈現(xiàn)出典型的分散化模式。以某個地方衛(wèi)生健康部門為例，其內(nèi)部處級機(jī)構(gòu)多達(dá)40余個，包括內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)2個、直屬機(jī)構(gòu)30余個，另外還管理著副局級的直屬管理機(jī)構(gòu)1個，其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于美國衛(wèi)生與公眾服務(wù)部的15個內(nèi)設(shè)部門。政府職能部門“內(nèi)部”的范圍不僅包括職能部門機(jī)關(guān)，而且包括部門直屬機(jī)構(gòu)（大部分為各類事業(yè)單位，有的部門稱之為“直屬事業(yè)單位”）、直屬管理的局。在我國，作為政府職能部門的直屬機(jī)構(gòu)的職能、資源與隊(duì)伍，屬于政府部門組織體系內(nèi)部的有機(jī)組成部分，如疾病預(yù)防控制中心等;在中國，政府職能部門的直屬機(jī)構(gòu)為“部門機(jī)關(guān)”（含領(lǐng)導(dǎo)班子、機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)）提供技術(shù)支撐，與機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具有密切的工作關(guān)聯(lián)，并處于職能部門負(fù)責(zé)人的統(tǒng)一管理之下，具有明顯的政府部門“內(nèi)部”屬性。這就意味著政府只能進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整與挖潛。理順部門職責(zé)，加快推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的組織保障和有力工具。

2.政府職責(zé)動態(tài)配置已成為提高政府效能的重要抓手

自1999年開始，在政府機(jī)構(gòu)改革過程中，開始關(guān)注轉(zhuǎn)變政府職能與改革政府機(jī)構(gòu)彼此的動態(tài)匹配。但是，每次機(jī)構(gòu)改革或多或少地帶著明顯的過渡性特征。具體表現(xiàn)是，在政府機(jī)構(gòu)改革中，或側(cè)重于精簡人員及機(jī)構(gòu)，而在協(xié)同效能上著力不夠;或側(cè)重于政府機(jī)構(gòu)改革，而對政府組織結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)配套改革不夠，造成政府職能部門編制緊張，借調(diào)人員過多，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)配置不合理，多頭管理、職責(zé)交叉、相互扯皮、效率低下的狀況依然存在。與此同時，由于行政效能評價機(jī)制缺失，管理分散，資源重復(fù)配置，綜合協(xié)調(diào)水平低，導(dǎo)致行政成本上升;政府間職責(zé)關(guān)系沒有理順，上下級政府間強(qiáng)調(diào)“對口”設(shè)置，職責(zé)同構(gòu)導(dǎo)致下屬機(jī)構(gòu)臃腫。因此，如何通過政府職能部門整合，解決分散化、碎片化的政府治理格局，就成為當(dāng)前及以后黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)動態(tài)配置的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

3.政府職責(zé)動態(tài)配置已成為建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑

中國政府機(jī)構(gòu)改革，從表象上看是機(jī)構(gòu)的撤并，而實(shí)質(zhì)卻是政府職能的轉(zhuǎn)變。自2003年以來，SARS公共衛(wèi)生事件凸顯的民生問題，政府職能轉(zhuǎn)變的重心轉(zhuǎn)向社會管理和公共服務(wù)，而“服務(wù)型政府”建設(shè)成為價值取向，相應(yīng)地，政府機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)在“完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的基礎(chǔ)上擴(kuò)充為“為全面建成小康社會提供組織保障”，并延續(xù)至今。在理順政府公共服務(wù)職責(zé)方面進(jìn)行了諸多探索。譬如，在食藥監(jiān)管體制改革中，政府將原食品監(jiān)督部門的稽查職責(zé)、商務(wù)部門綜合行政執(zhí)法中的酒類食品安全監(jiān)督管理執(zhí)法職責(zé)與食品化妝品監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)整合，組建了食品藥品監(jiān)督管理部門的稽查機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化了對食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品的統(tǒng)一執(zhí)法工作。將商務(wù)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)畜禽屠宰管理辦公室整體劃轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，進(jìn)一步理順了業(yè)務(wù)管理關(guān)系。再如，理順城管執(zhí)法體制，健全完善城市管理領(lǐng)域相對集中的行政處罰權(quán)工作，由城市管理行政執(zhí)法部門集中行使市容、環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、園林、綠化、市政、公用事業(yè)等城市管理方面的全部或部分行政處罰權(quán);整合縣域經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控部門，如一些地方將扶貧辦和“農(nóng)開辦”進(jìn)行整合，組建了扶貧和農(nóng)業(yè)開發(fā)辦公室，實(shí)現(xiàn)了扶貧攻堅(jiān)和農(nóng)業(yè)開發(fā)工作的有效結(jié)合;政府突出政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，將公共資源交易監(jiān)督職責(zé)劃入政務(wù)服務(wù)中心，并將行政審批管理和公共交易監(jiān)督辦公室進(jìn)行整合，提高了辦事效率;等等。

4.動態(tài)優(yōu)化政府職責(zé)關(guān)系有助于政府職能部門的科學(xué)配置

2003年的政府機(jī)構(gòu)改革，是理順政府職能部門職責(zé)的一個重要節(jié)點(diǎn)。本次改革不同于以往改革的特點(diǎn)在于，目標(biāo)已經(jīng)不單向地定位為以政企分開為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變，而是在充分考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀的情況下，針對一些突出的時代特征，作出了明確規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，還強(qiáng)調(diào)了政府技術(shù)手段的創(chuàng)新，即電子政務(wù)系統(tǒng)的應(yīng)用。尤其是此次政府機(jī)構(gòu)改革除對改革內(nèi)容、方式進(jìn)行了規(guī)定外，方案還特別提出了職責(zé)關(guān)系調(diào)整過程中“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三權(quán)相協(xié)調(diào)的并行要求。值得注意的是，2003年以前的政府機(jī)構(gòu)改革均是方向明確、領(lǐng)域清晰的，往往專注于政府改革的單一維度，如用撤并機(jī)構(gòu)、裁減職責(zé)的方式解決政府規(guī)模的膨脹，以及用政企分開、取消專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的方式推進(jìn)政府的經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變。由此可見，2003年以前，政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)體現(xiàn)了一種完整的線性關(guān)系——改革手段與改革對象、改革內(nèi)容的高度匹配。而2003年的改革，無論是改革的目標(biāo)、對象還是手段，都體現(xiàn)了殊途同歸的多元理念，同時對政府改革本身職責(zé)配置的規(guī)范性與監(jiān)督問題也更加重視。2008-2009年與2013年的政府大部門制改革沿用了這一邏輯，并在改革的徹底性上更是邁進(jìn)了一大步。在借鑒西方國家行政改革的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，以服務(wù)社會、改善民生為新要求，著眼于探索政府職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制要求，同時結(jié)合本地特色，對一些職能相近的部門進(jìn)行了整合。尤其是在大部制的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)探索決策、執(zhí)行與監(jiān)督的三權(quán)分離，運(yùn)用綜合的行政改革手段，這標(biāo)志著政府機(jī)構(gòu)和行政體制的整體改革與政府職能的調(diào)整持續(xù)邁出了更為堅(jiān)實(shí)的一步。

自1988年首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”以來，八次政府機(jī)構(gòu)改革中的職能轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)明顯的兩個階段：第一階段的重點(diǎn)是政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變，涉及政企分開和政府經(jīng)濟(jì)管理方式的合理化：第二階段的重點(diǎn)是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，更加注重社會管理和公共服務(wù)職能[5]。有學(xué)者認(rèn)為，這一改革的轉(zhuǎn)折點(diǎn)是2003年的機(jī)構(gòu)改革。服務(wù)型政府的建設(shè)與公共治理理論的探索，給中國政府職能部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與職責(zé)關(guān)系調(diào)整提出了全新的要求?？萍嫉倪M(jìn)步與社會的發(fā)展呼吁更加全面的政府體系構(gòu)建，政府經(jīng)濟(jì)職能的轉(zhuǎn)變也不再是僅僅關(guān)系到宏觀與微觀的經(jīng)濟(jì)管理部分，而是涉及了不同行政機(jī)構(gòu)與職責(zé)關(guān)系、人員、職能的方方面面。2003年以來的改革經(jīng)驗(yàn)表明，雖然政府機(jī)構(gòu)改革已基本走出了機(jī)構(gòu)與職責(zé)“膨脹—精簡—再膨脹”的怪圈，若進(jìn)一步深化政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革，必須從政府與社會的全局出發(fā)，不斷引入新的改革與管理理念，由原來的重視機(jī)構(gòu)改革與職責(zé)管理制度改革本身，到如今加強(qiáng)機(jī)構(gòu)改革之改革問題的思考。從前七次的政府機(jī)構(gòu)改革到2018-2019年政府機(jī)構(gòu)改革，已經(jīng)展現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)改革戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型與變遷，今后改革的道路必將更加復(fù)雜靈活，想要鞏固已有的改革成果并取得新的成就，就必須堅(jiān)持把握政府職能從對經(jīng)濟(jì)的微觀干預(yù)到宏觀調(diào)控再到服務(wù)于社會、市場的轉(zhuǎn)變脈絡(luò)，在進(jìn)行職責(zé)關(guān)系調(diào)整的同時，更多地強(qiáng)調(diào)不同政府職能部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)崗位的職責(zé)配置，通過管理的科學(xué)化、精細(xì)化，促使職責(zé)配置改革在流程再造方面發(fā)揮最大效益。

5.政府職責(zé)動態(tài)配置有助于大部門“精干式”設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)

在2018-2019年政府機(jī)構(gòu)改革過程中，各地在確定大部門“寬職能、扁平化”基礎(chǔ)上，按照“突出主業(yè)、動態(tài)設(shè)置、轉(zhuǎn)變職能、提高效率”的原則，注意理順職責(zé)、動態(tài)配置、彰顯特色，著力探索符合法律法規(guī)和重點(diǎn)工作實(shí)際的大部門“精干式”內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)體系。譬如，浙江省長島縣認(rèn)真調(diào)研縣域44個黨政群機(jī)關(guān)以及184個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的詳細(xì)配置及運(yùn)行情況，弄清職責(zé)配置核心，突出主業(yè)主責(zé)，按照“便捷暢通、精簡高效”的原則，對內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)行綜合設(shè)置。對原職責(zé)分散、單一、相近或交叉的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，采取職責(zé)歸并、撤銷等動態(tài)調(diào)整方式;精簡規(guī)范內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置，對承擔(dān)的各項(xiàng)職責(zé)與上級改革新精神、新要求逐一對照把關(guān)，重新規(guī)范科室名稱，強(qiáng)化工作量大的核心業(yè)務(wù)科室，壓縮綜合性、輔助性的非業(yè)務(wù)科室，著力加強(qiáng)一線科室力量，避免出現(xiàn)“忙閑失衡”現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上，弄清職能部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一。該縣科學(xué)合理劃分內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，分配到不同科室承擔(dān)，形成三方既相互協(xié)調(diào)又相互制約的運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)精細(xì)化管理，厘清行政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與相關(guān)事業(yè)單位職責(zé)分工，讓權(quán)責(zé)更加明晰，促進(jìn)了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的有序運(yùn)行，形成分工合理、結(jié)構(gòu)動態(tài)、規(guī)范高效的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)新布局，確保機(jī)構(gòu)改革任務(wù)落到實(shí)處。

三、多元協(xié)同與效能提升相統(tǒng)一：政府職責(zé)動態(tài)配置的可行路徑

改革開放40余年來，中國政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)進(jìn)入了由“科層治理模式”向“網(wǎng)絡(luò)化治理模式”轉(zhuǎn)變的新階段?！熬W(wǎng)絡(luò)化治理”不僅是一種分析工具，更是一種挑戰(zhàn)傳統(tǒng)政府制度的治理模式。這要求政府機(jī)構(gòu)必須具有更高的效能與更強(qiáng)大的社會治理能力和公共服務(wù)能力，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。一般而言，優(yōu)化、協(xié)同、高效三者之間，相互聯(lián)系，相互促進(jìn)，內(nèi)在統(tǒng)一于政府機(jī)構(gòu)職責(zé)動態(tài)配置之中。優(yōu)化，主要指政府機(jī)構(gòu)、職能和職責(zé)相互之間的動態(tài)匹配;協(xié)同，主要指政府及職能部門之間的配合聯(lián)動;高效，主要指政府體制機(jī)制運(yùn)行的效率及效能。優(yōu)化本質(zhì)上包含著協(xié)同，而協(xié)同內(nèi)在的本質(zhì)要求建立在動態(tài)基礎(chǔ)之上。無論優(yōu)化抑或是協(xié)同，其最終目的都是為了追求高效，達(dá)成政府職責(zé)配置的目標(biāo)。

對于政府職責(zé)動態(tài)配置的構(gòu)想與展望，應(yīng)始終以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，同時，需要考慮多層次多領(lǐng)域的相關(guān)變量。譬如，政府管理層級與管理幅度，中央與地方或不同層級政府間的事權(quán)與責(zé)任界定，不同行政區(qū)內(nèi)公共服務(wù)民營化的發(fā)展程度差異、公私合作網(wǎng)絡(luò)、政府信用等。隨著我國政府管理模式從科層治理模式邁入網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理模式，不應(yīng)僅僅從傳統(tǒng)“公務(wù)員”的涵蓋范圍來界定職責(zé)關(guān)系，更應(yīng)從公共需求的角度出發(fā)，考察地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r及現(xiàn)階段公共服務(wù)的需求，探索立足于地方特色的新型職責(zé)關(guān)系。同時，以構(gòu)建“無縫隙政府”與“整體性政府”，整體提升行政效能，通過質(zhì)量、效率、動力“三大變革”方式，以構(gòu)建現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系發(fā)展戰(zhàn)略為目標(biāo)和導(dǎo)向，結(jié)合電子政務(wù)、大數(shù)據(jù)等多種新時代的信息技術(shù)手段，力求實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)配置從“控”到“變”、從“管”到“治”的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新政府職責(zé)動態(tài)配置的新方向。

1.職責(zé)動態(tài)配置的邏輯：以政府職能轉(zhuǎn)變方式為根本的多元要素整合

政府職能是決定職責(zé)配置的核心因素。政府職能轉(zhuǎn)變主要包括，職能在政府體系內(nèi)橫向的同層級水平方向與縱向的不同層級間垂直方向轉(zhuǎn)移，職能在政府體制內(nèi)外的相互轉(zhuǎn)移以及隨著政府運(yùn)作方式改變而產(chǎn)生的政府過程中職能的動態(tài)轉(zhuǎn)移。如前所述，通過對改革開放以來政府機(jī)構(gòu)改革（包括自上而下的八次大規(guī)模改革即“規(guī)定動作”及部分地方自發(fā)啟動的改革即“自選動作”）與政府職能調(diào)整的梳理不難發(fā)現(xiàn)，改革中政府職能轉(zhuǎn)移的方式剛好符合這樣的一個邏輯——從體制內(nèi)的職能調(diào)整，到關(guān)注政府與社會體制內(nèi)外的關(guān)系，再到單純的關(guān)注靜態(tài)職能分配，到考慮動態(tài)行政過程與靈活的管理方式，給政府職能轉(zhuǎn)變帶來的多元因素影響。從認(rèn)知的角度而言，“政府承擔(dān)的職能”首先作為一個整體在機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行分配，接著出現(xiàn)了行政職能與經(jīng)濟(jì)職能的二元結(jié)構(gòu)劃分，并與政府和市場相聯(lián)系;當(dāng)社會進(jìn)步到一定階段，隨著公共需求的進(jìn)一步釋放與增長，“職能”被分成了更多元的職責(zé)關(guān)系組合，包括了“行政”“經(jīng)濟(jì)”“社會服務(wù)”“監(jiān)督”等。而社會服務(wù)職能還可以細(xì)分為科學(xué)、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、社會保障等更為具體的職責(zé)關(guān)系，這些職能需要由政府、市場和社會共同承擔(dān)?？梢哉f，隨著改革的不斷深入和經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，人們對于政府職能的認(rèn)知呈現(xiàn)出持續(xù)擴(kuò)張的態(tài)勢，職能承擔(dān)的主體也由過去單一的政府主體變?yōu)槎嘣黧w。在日趨復(fù)雜多變的現(xiàn)代社會，無論是政府，還是社會組織，抑或是市場，都沒能力擁有足夠的信息、知識和能力，公共事務(wù)的良好治理就是由單個治理主體“各得其所，各盡所能”的結(jié)果。相應(yīng)地，當(dāng)政府告別了大而全的管理模式，從部分經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與社會領(lǐng)域退出干預(yù)的職責(zé)之后，并不意味著政府職責(zé)的減弱，而是重新進(jìn)行自我定位，充當(dāng)好“掌舵”的角色，履行與社會、市場相互協(xié)作的“共治”職責(zé)。從政府的角度分析，用較少的行政成本與有限的職責(zé)配置，可以提供更加全面、更為完善的公共服務(wù)，是政府機(jī)構(gòu)職責(zé)動態(tài)配置未來一段時間內(nèi)的總體目標(biāo)。這就要求政府機(jī)構(gòu)在履職過程中，要更加集中高效地履行職責(zé)，同時杜絕因?yàn)槁毮軓?fù)合、管控不嚴(yán)而產(chǎn)生的部門職責(zé)無序、無效或低效配置。從科層治理模式邁入網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理模式，一個重要的改變，就是政府職能的調(diào)整，已經(jīng)由“職能轉(zhuǎn)變”成為“職能轉(zhuǎn)變之轉(zhuǎn)變”——變“管”為“治”的網(wǎng)絡(luò)化多元協(xié)作共治模式，破除了公共職能及職責(zé)只能由政府承擔(dān)的既定框架，職能轉(zhuǎn)變的方式也隨之發(fā)生了變化，這就要求政府機(jī)構(gòu)改革的方式也隨之改變，同時與之相匹配的職責(zé)關(guān)系更要隨之調(diào)整。結(jié)合歷次政府機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，在構(gòu)建服務(wù)型政府，積極探索無縫隙政府、整體性政府與網(wǎng)絡(luò)化協(xié)作治理的當(dāng)下，如何將職責(zé)關(guān)系配置的流程予以精細(xì)化，整合成符合多元化職能需求的整體，實(shí)現(xiàn)政府與社會協(xié)同合作履行有效治理的職責(zé)，是實(shí)現(xiàn)改革愿景的關(guān)鍵議題。

2.職責(zé)動態(tài)配置的內(nèi)容：聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，推進(jìn)行政體制改革的不斷深化

中國以轉(zhuǎn)變政府職能為中心的漸進(jìn)式改革，在前期打下良好基礎(chǔ)與提供寶貴經(jīng)驗(yàn)的同時，也為未來改革的不斷深化打造了新平臺，提出了新挑戰(zhàn)。目前，政府機(jī)構(gòu)職責(zé)動態(tài)配置已進(jìn)入了相對復(fù)雜、多元的發(fā)展階段，如何鞏固已有的改革成效，更有力地推進(jìn)改革步伐，是一個值得認(rèn)真討論的議題。這不僅要求用更大的勇氣與魄力，徹底解決已有的問題，更要清晰地把握改革動向，對未來做出統(tǒng)籌謀劃。

第一，新時期政府職責(zé)動態(tài)配置需要深化改革，持續(xù)解決阻礙改革的現(xiàn)實(shí)問題。一般而言，鞏固已有政府職責(zé)關(guān)系調(diào)整成果的最好方式，就是推進(jìn)改革的持續(xù)深化。開弓沒有回頭箭，在歷經(jīng)改革開放以來的八次大規(guī)模政府機(jī)構(gòu)改革之后，雖然取得了一些積極成就，但依然有一些職責(zé)動態(tài)配置的問題遺留下來，這些問題即是改革的客體。

一是繼續(xù)加強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)改革、職責(zé)動態(tài)配置與政府職能轉(zhuǎn)變的互動，推動政府職責(zé)關(guān)系的調(diào)整，更好地適應(yīng)大部門制的組織體系。在2008-2009年機(jī)構(gòu)改革過程中，首次提出了“大部門制”的改革設(shè)想。這標(biāo)志著政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革進(jìn)入了從管機(jī)構(gòu)、管層級到以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡穆氊?zé)動態(tài)配置的新時期。其后，2013年的改革在“大部門制”改革框架基本建立的基礎(chǔ)上，深化并發(fā)展了這一重要思想，除了對職能相同或相近的部門進(jìn)行機(jī)構(gòu)整合外，還突出強(qiáng)調(diào)了緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變推進(jìn)改革，理順部門之間職責(zé)關(guān)系的重要性?！按蟛块T制”改革有效地從機(jī)構(gòu)層面改變了原來政府職責(zé)配置中“九龍治水”、多頭治理、政出多門的現(xiàn)象，建立了更為科學(xué)的分權(quán)機(jī)制，客觀上抑制了職責(zé)關(guān)系的混亂不清狀況，有利于政府職能部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)動態(tài)配置。2017年，黨的十九大報告提出“在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”;2018年，十九屆三中全會提出“統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)”，均表明此次機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵特征是形成行政機(jī)構(gòu)之間和黨政機(jī)構(gòu)之間的大環(huán)境、大健康、大監(jiān)管、大農(nóng)業(yè)等“大部制”的整合，初步建立起政府“大部制”的基礎(chǔ)框架。但是，由于中國政府推進(jìn)大部門制改革的時間較短，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)改革與職責(zé)關(guān)系調(diào)整尚未到位，尤其是政府職能部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)配置尚未完全到位，依然有一些問題值得繼續(xù)關(guān)注。一方面，職責(zé)關(guān)系調(diào)整與政府職能轉(zhuǎn)變不同步。參與改革的主體思想不夠解放，觀念轉(zhuǎn)變還不徹底。盡管中央提出“以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵摹?，但是，一些政府領(lǐng)導(dǎo)還是將目光更多地聚焦在機(jī)構(gòu)的簡單撤并層面，并以此為依據(jù)進(jìn)行職責(zé)關(guān)系的調(diào)整與崗位的配置，而較少關(guān)注政府職能轉(zhuǎn)變，并按照公共需求與職能轉(zhuǎn)變的要求進(jìn)行職責(zé)關(guān)系的調(diào)整。另一方面，職責(zé)關(guān)系調(diào)整對政府機(jī)構(gòu)改革的回應(yīng)力不足。大部門制改革后，由于政府職能部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了動態(tài)重組，必然造成職責(zé)關(guān)系的適當(dāng)調(diào)整，尤其是一些政府職能部門承擔(dān)一定職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)崗位。改革打破了既有的利益格局，必然會出現(xiàn)一些障礙與阻力。職責(zé)調(diào)整之后精簡下來的崗位及人員依然以隱性的方式存在著，最終依然需要耗費(fèi)大量行政成本。在與大部門制相匹配的機(jī)構(gòu)協(xié)同合作方面，一些政府積極探索跨部門、跨機(jī)構(gòu)的“輪崗”交流制度，力圖實(shí)現(xiàn)人員的優(yōu)勢互補(bǔ)，使職責(zé)配置在動態(tài)匹配中更趨完善、結(jié)構(gòu)配置更趨合理。要鞏固已有的機(jī)構(gòu)改革成果，并進(jìn)一步加強(qiáng)職責(zé)配置管理與機(jī)構(gòu)改革的匹配度與回應(yīng)力，必須從最關(guān)鍵的問題入手，扎實(shí)解決推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部“能上能下”、輪崗交流“能屈能伸”，這是職責(zé)動態(tài)配置的重要環(huán)節(jié)。

二是持續(xù)提升政府職責(zé)調(diào)整對公共需求的動態(tài)回應(yīng)匹配度，努力消除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代造成的結(jié)構(gòu)性失衡。改革開放以來，政府職責(zé)關(guān)系調(diào)整滯后于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與社會的持續(xù)進(jìn)步。雖然先后進(jìn)行了八次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，也極大改善了政府職責(zé)配置與市場經(jīng)濟(jì)體制的匹配狀況，但政府部分職責(zé)配置制度依然遺留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的烙印。隨著中國城市化率的提升與市場化進(jìn)程的加快，公共需求的持續(xù)增長，也不斷為政府職責(zé)配置提出了新挑戰(zhàn)。紛繁復(fù)雜的公共服務(wù)項(xiàng)目需要高素質(zhì)的行政人員、更動態(tài)的服務(wù)性機(jī)構(gòu)以及更便捷的審批服務(wù)流程。目前，在一些地方，尤其是基層政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)關(guān)系依然沒有配置到位，在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的利益壁壘以及“職責(zé)同構(gòu)”造成的多重現(xiàn)實(shí)因素阻礙下，政府的職責(zé)配置產(chǎn)生了結(jié)構(gòu)性失衡，導(dǎo)致承擔(dān)或?qū)?yīng)于傳統(tǒng)政府職能職責(zé)的人員較多，而對應(yīng)于新增公共需求與服務(wù)職能的人員明顯短缺。在公共管理實(shí)踐中，政府職責(zé)關(guān)系確定后，也常常存在著基層政府片面強(qiáng)調(diào)工作任務(wù)繁重而履職人員不足等理由與上級政府相關(guān)部門討價還價的博弈問題。更有一些部門面對領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)“削減難”的問題，私設(shè)副職，產(chǎn)生了“吃空餉”與“在編不在崗”等不良職責(zé)配置現(xiàn)象。要全面實(shí)現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，政府必須具有“壯土斷腕”的勇氣，將這一類由于政府機(jī)構(gòu)職責(zé)配置不合理而產(chǎn)生且尚未徹底解決的“運(yùn)行性過剩”與“結(jié)構(gòu)性過?！眴栴}，持續(xù)作為今后改革的重點(diǎn)內(nèi)容，以期一舉取得突破性進(jìn)展。

三是持續(xù)探索政府職責(zé)配置，合理規(guī)劃內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的人才流動，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)職責(zé)的科學(xué)配置與動態(tài)配置。長期以來，政府機(jī)構(gòu)職責(zé)配置存在一定程度的制度剛性問題，一經(jīng)形成便產(chǎn)生某種程度難以消解的固化現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為職能職責(zé)相似相近的部門協(xié)作能力差，不同職責(zé)部門間的界限比較分明，政府難以根據(jù)機(jī)構(gòu)動態(tài)的職能變化及時調(diào)整職責(zé)關(guān)系與崗位職權(quán)。由此，有可能導(dǎo)致部分機(jī)構(gòu)效率低下、人員不足，而另一部分機(jī)構(gòu)人浮于事，由于缺乏動態(tài)的調(diào)節(jié)機(jī)制，造成不能才盡其用，浪費(fèi)寶貴的公共人力資源。職責(zé)配置無法依據(jù)政府工作與公共需求，進(jìn)行隨時的動態(tài)調(diào)整，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)職責(zé)配置的靈活性大打折扣。在政府日常職責(zé)動態(tài)配置過程中，除特殊情況外，跨部門跨單位的職責(zé)調(diào)整和人員流動較少發(fā)生，已經(jīng)暴露出的陳舊僵化的管理方式相對于經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的需求而言，政府職責(zé)調(diào)整具有明顯的滯后性。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)及人工智能技術(shù)的應(yīng)用，這為政府職責(zé)實(shí)時動態(tài)配置提供了技術(shù)可能性?，F(xiàn)有的問題是，相應(yīng)的職責(zé)配置制度若要適應(yīng)動態(tài)化的職責(zé)配置與部門間人員流動，更需要盡快作出相應(yīng)的變革。

第二，探索政府職責(zé)動態(tài)配置與機(jī)構(gòu)改革、政府職能轉(zhuǎn)變相統(tǒng)一的新思路。依據(jù)職能、機(jī)構(gòu)及職責(zé)相互之間的邏輯關(guān)系，政府職能部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)定職能、定機(jī)構(gòu)、定職責(zé)。換言之，先有政府職能定位，之后才有政府機(jī)構(gòu)，最后才有政府職責(zé)，這三者之間存在著預(yù)設(shè)的邏輯順序。然而，在政府機(jī)構(gòu)改革的時效上，則應(yīng)保持同步，維持動態(tài)平衡，這樣才能最大限度地發(fā)揮政府改革的效用，從而盡可能地阻止政府改革效用的遞減趨勢。在政府機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系調(diào)整中，無論是職責(zé)配置理念或具體制度的落實(shí)，尚有一些與職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革不完全匹配的職責(zé)配置問題，而推進(jìn)這些問題的解決，則是進(jìn)一步深化政府改革，推動職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

一是跳脫政府職責(zé)配置的“數(shù)量屏障”，更多地聚焦政府職責(zé)履行過程的質(zhì)量。一直以來，人們聚焦于政府職能部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制規(guī)模，然而，2020年初，新冠肺炎疫情的全球蔓延，引發(fā)人們對政府如何履行應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件及其他類似的“黑天鵝”“灰犀?！笔录氊?zé)的深刻反思。這意味著，與嚴(yán)格控編要求相對應(yīng)的是，社會需求的急劇增長、突發(fā)而至的非常規(guī)政務(wù)風(fēng)險的增加與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控難度及復(fù)雜程度的提升等。首先，財政供養(yǎng)人員“只減不增”并非等同政府機(jī)構(gòu)人員數(shù)量的嚴(yán)格控制。如前所述，中國政府財政供養(yǎng)人員的范圍比較模糊，既包含企業(yè)事業(yè)單位部分人員，還包括政府機(jī)構(gòu)雇用的體制外人員。事實(shí)上，政府財政支出的增加，相當(dāng)一部分來自于政府履職過程中，由于職責(zé)配置不合理、人員能力不足不得不聘請體制外的隱性增量。其次，有限政府并不意味著政府規(guī)模有絕對的大小之分，而是能夠有效履行政府職責(zé)且規(guī)模適度的政府機(jī)構(gòu)。職責(zé)動態(tài)配置是指一種動態(tài)的匹配狀態(tài)，而固定不變、絕對科學(xué)的職責(zé)配置模式是根本不存在的。要實(shí)現(xiàn)財政供養(yǎng)人員“只減不增”，要求政府機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系調(diào)整能更加動態(tài)地貼近政府職能，以政府職能定位為核心，在更深層次上，突出改善職責(zé)結(jié)構(gòu)與履職過程中具體崗位職責(zé)規(guī)定、職責(zé)的動態(tài)調(diào)整與人才的有序流動。在政府履行多元職責(zé)的當(dāng)下，實(shí)現(xiàn)一個具體目標(biāo)可能需要涉及多個政府機(jī)構(gòu)及多個不同崗位的密切協(xié)同與配合。從確定具體公共事務(wù)的職責(zé)到目標(biāo)的最終達(dá)成，政府職能的銜接及職責(zé)的動態(tài)配置貫穿整個履職行為的全過程之中。要清晰界定政府的職責(zé)關(guān)系，使之能夠達(dá)成相應(yīng)的具體工作任務(wù)，并在這個基礎(chǔ)上隨著職能的變化，進(jìn)行職責(zé)配置與崗位職責(zé)內(nèi)容的動態(tài)調(diào)整，最大限度地發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)公職人員的作用，切實(shí)提升政府職能部門履職績效。

二是明確界定政府職能部門雇用人員范疇，建立職責(zé)關(guān)系調(diào)整與財政預(yù)算、組織人事管理的配合制約機(jī)制。組織人事、財政預(yù)算與職責(zé)配置具有直接的關(guān)聯(lián)性，三者之間的職責(zé)與職能既彼此制約又相互影響。政府財政支出決定了政府供養(yǎng)規(guī)模，而人事部門通過編制管理，直接掌控著人員經(jīng)費(fèi)的使用，由此形成控制政府職責(zé)配置的結(jié)構(gòu)及崗位人員流動?？梢哉f，組織人事機(jī)構(gòu)與財政預(yù)算機(jī)構(gòu)對政府職責(zé)配置及動態(tài)管理科學(xué)化、程序化起到至關(guān)重要的作用。在一些西方國家，一般將崗位職責(zé)與預(yù)算合二為一，由相關(guān)部門直接制定預(yù)算的使用計(jì)劃并參與預(yù)算的調(diào)配，故行政管理和預(yù)算辦公室即可有效控制職能部門的職責(zé)增減[6]。這種管理模式，于政府的職責(zé)配置更具有一定的優(yōu)勢，值得借鑒。在中國語境下，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)充分考慮職能部門自身特點(diǎn)與實(shí)際需求，探索組織人事、財政預(yù)算、職責(zé)關(guān)系配置三方面的聯(lián)動協(xié)作與配合制約機(jī)制，在行政成本最小化的狀況下實(shí)現(xiàn)政府的最大效能，達(dá)到以預(yù)算明晰編制規(guī)模、以人事管理制約職責(zé)配置隱性擴(kuò)張的根本目的。

三是細(xì)化政府機(jī)構(gòu)職責(zé)配置的制度體系，在職責(zé)結(jié)構(gòu)上兼顧政府的行政性職能與服務(wù)性職能，在城市化水平較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試行多元化職能。如前所述，政府機(jī)構(gòu)改革存在著效益遞減頑疾。究其原因，源于政府職責(zé)配置自上而下的推進(jìn)方式。盡管政府機(jī)構(gòu)改革在持續(xù)強(qiáng)化其職能部門的職責(zé)、權(quán)能和自主性，但受制于傳統(tǒng)觀念與“職責(zé)同構(gòu)”的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方式的約束，政府始終只能作為決策的執(zhí)行者身份，而非主要的參與者。政府的職責(zé)關(guān)系調(diào)整，主要源于中央的頂層設(shè)計(jì)，由政府遵照執(zhí)行。然而，政府的執(zhí)行結(jié)果卻決定著職責(zé)配置的全局。就職責(zé)管理層級而言，無論是命令的上傳下達(dá)，還是具體的行政行為，省市縣鄉(xiāng)四個地方政府層級內(nèi)的溝通與互動均源于下級政府的履職需求。故特定層級政府的職責(zé)動態(tài)配置，可以激發(fā)本級政府機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系的活力與創(chuàng)新能力，進(jìn)而反向影響上級政府的改革規(guī)劃，這是未來職責(zé)關(guān)系調(diào)整的重點(diǎn)。我國國土廣袤，地區(qū)呈階梯狀分布，各地區(qū)間自然差異較大，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r不同，對于政府職能職責(zé)的要求千差萬別。相應(yīng)地，就需要不同層級的政府因地制宜，合理細(xì)化服務(wù)于地方特色的職能機(jī)構(gòu)，并根據(jù)公眾對政府職能需求的不同，在法律許可范圍內(nèi)，對其職責(zé)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。例如，在我國東部沿海較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，社會組織發(fā)展較為成熟，公民更偏重于公共基礎(chǔ)設(shè)施之上的文化等非物質(zhì)需求，相應(yīng)地，政府就應(yīng)適當(dāng)調(diào)整機(jī)構(gòu)編制與相應(yīng)行政人員的數(shù)量，強(qiáng)調(diào)政府與社會的協(xié)作治理，提供豐富而多元的文化類公共產(chǎn)品。而在中西部地區(qū)，應(yīng)將政府機(jī)構(gòu)職責(zé)配置重點(diǎn)偏向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。為此，職責(zé)關(guān)系配置規(guī)則應(yīng)在不同政府層級之間進(jìn)行精細(xì)化分析，鼓勵政府發(fā)揮其自主性與創(chuàng)造性，不僅成為改革的實(shí)踐者和檢驗(yàn)者，更要成為改革的推進(jìn)者，彼此協(xié)同，深化改革，擴(kuò)大政府職能部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系調(diào)整的影響力。

3.職責(zé)動態(tài)配置的措施：提升政府法制化、科學(xué)化水平

從行政發(fā)展的視角看，作為典型的后發(fā)外源性國家，中國卻能在改革開放40余年的時間里實(shí)現(xiàn)公共管理水平的快速躍升，這與選擇中國特色社會主義政治體制的指導(dǎo)與推動是分不開的。近年來，一些發(fā)達(dá)國家的有識之士也認(rèn)為，中國強(qiáng)大的政府動員能力與自我革新能力是中國成功的關(guān)鍵因素。2020年初，中國能夠取得新冠肺炎疫情防控戰(zhàn)略成果的法寶，就是把這一制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的最新例證。然而，強(qiáng)力政府卻是一把“雙刃劍”。一方面，有助于改革與政令的高效執(zhí)行;另一方面，容易上行下效與過猶不及。具體而言，政府機(jī)構(gòu)的職責(zé)配置作為保障政府職能履行的直接載體，其最優(yōu)規(guī)模應(yīng)隨著公共需求和政府職能轉(zhuǎn)變需要而不斷調(diào)整。但職責(zé)配置應(yīng)關(guān)注政府改革的系統(tǒng)整體建設(shè)，實(shí)現(xiàn)職責(zé)配置與政府職能機(jī)構(gòu)履職之間聯(lián)動的科學(xué)性和有效性。如何實(shí)現(xiàn)政府職能部門的職責(zé)動態(tài)調(diào)整，最大化內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的崗位效益，是政府職責(zé)關(guān)系調(diào)整的核心問題。

第一，構(gòu)建系統(tǒng)的政府機(jī)構(gòu)職責(zé)配置的法律規(guī)范，突破職責(zé)配置的制度困境。在一些西方國家，客觀存在著職責(zé)關(guān)系調(diào)整的法治機(jī)制，藉此實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)關(guān)系法治化。譬如，1982年，法國頒布《關(guān)于市鎮(zhèn)、省和大區(qū)權(quán)力和自由法案》（即權(quán)力下放法案），奠定了法國政府職責(zé)配置的法制框架。1992年頒布《關(guān)于共和國行政管理法》，中央政府再次下放部分權(quán)力。2003年法國修訂之后的憲法明確規(guī)定，將體現(xiàn)自下而上權(quán)力組織的從屬原則作為法國中央與地方權(quán)力配置的憲法原則，破除了傳統(tǒng)的“先中央后地方”思維模式，將政府職責(zé)置于中央政府職責(zé)之先。尤其是憲法賦予了法國政府自主性條例的制定權(quán)，將其財政自治上升為憲法原則，明確規(guī)定政府享有可依法律規(guī)定自由支配的收入[7]。目前，法國政府的職責(zé)定位是：大區(qū)負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局的調(diào)整，省負(fù)責(zé)社會福利和保障政策的實(shí)施，市鎮(zhèn)負(fù)責(zé)提供最基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)。中國長期以來建立了一套適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府職責(zé)關(guān)系調(diào)整的方式。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的歷史條件下，現(xiàn)有的法律條文很難確切地界定政府之間、職能部門之間及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的具體職責(zé)。政府的職責(zé)關(guān)系調(diào)整只能通過上下級之間反復(fù)協(xié)調(diào)之后達(dá)成，并由地方各級政府以“決定”“通知”等方式來傳達(dá)和執(zhí)行。而在公共管理實(shí)踐中，行政規(guī)范性文件和“三定”方案等就成為了政府最直接的職責(zé)來源依據(jù)。這種事權(quán)劃分邊界模糊，權(quán)責(zé)匹配不夠合理，職責(zé)履行缺少規(guī)范，職責(zé)來源依據(jù)極其混雜無序，無法滿足政府之間、職能部門之間及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間行政運(yùn)作的需求。在全面推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、貫徹落實(shí)依法行政戰(zhàn)略部署的大背景下，構(gòu)建符合中國國情的職責(zé)配置規(guī)范并在管理實(shí)踐中切實(shí)執(zhí)行，是實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)動態(tài)配置法制化的關(guān)鍵。值得注意的是，中外政治體制與政府結(jié)構(gòu)存在差異，國外現(xiàn)有的理論與方法不能簡單照搬，但可以去粗取精、引以為鑒。經(jīng)過多輪次的政府機(jī)構(gòu)改革以后，中國已經(jīng)形成了一系列職責(zé)配置的制度規(guī)范，也創(chuàng)建了一些行之有效的職責(zé)關(guān)系調(diào)整的方式與方法，這幾乎是作為政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)改革的協(xié)同規(guī)定出現(xiàn)的，還沒有形成一整套體系完備的職責(zé)配置的法規(guī)體系，對保障職責(zé)配置有效實(shí)施的制度也不夠重視。這種法律監(jiān)管的缺位催生了許多職責(zé)配置的障礙。首先，相較于機(jī)構(gòu)改革，職責(zé)配置工作更為瑣碎也更具體，法定剛性標(biāo)準(zhǔn)的缺失，使得職責(zé)配置的政策性影響大于法律性影響。目前，政府推行“清單管理”制度，政府職能部門相繼建立了權(quán)力清單、責(zé)任清單、職責(zé)邊界清單及負(fù)面清單并向社會公示，有效緩解政府職責(zé)管理中存在的不作為、亂作為、權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、相互推諉、監(jiān)管缺位、暗箱操作、權(quán)力尋租等突出問題。但在實(shí)施過程中，“清單管理”制度則陷入法律依據(jù)缺乏、清單條文不夠規(guī)范、社會參與度不足等現(xiàn)實(shí)困境，其改革成果出現(xiàn)遞減效應(yīng)。其次，即便存在法律規(guī)定，若法令沒有執(zhí)行，同樣讓職責(zé)配置的違紀(jì)違法行為得不到懲處和糾正，也就無法實(shí)現(xiàn)法律對職責(zé)清單管理的硬約束。目前，政府職責(zé)配置法制化依然存在較大空間。要突破這些困境，必須立足于中國國情與政府現(xiàn)實(shí)的歷史發(fā)展階段，有選擇、有目的地吸收借鑒西方法治國家的經(jīng)驗(yàn)，將法律法規(guī)中比較籠統(tǒng)的原則與規(guī)定進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)、細(xì)化和完善，建立一套既符合政府職責(zé)配置實(shí)際又符合現(xiàn)代法治理念、與世界政府變革浪潮相適應(yīng)的職責(zé)配置法律體系。

第二，加強(qiáng)政府職責(zé)配置流程的整體化建設(shè)，完善職責(zé)配置執(zhí)行監(jiān)督和評估機(jī)制。現(xiàn)代管理理論認(rèn)為，決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋是現(xiàn)代行政管理不可或缺的四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。政府職責(zé)關(guān)系調(diào)整也同樣貫穿在這一系列環(huán)節(jié)的完整流程之中。其中，監(jiān)督與反饋是確保決策落實(shí)的重要手段。中國政府職責(zé)關(guān)系調(diào)整長期著眼于決策和執(zhí)行階段，即先由編委會、監(jiān)委會、公務(wù)員局依據(jù)權(quán)力清單、職責(zé)清單、職責(zé)邊界清單與負(fù)面清單等“清單管理”規(guī)定審定職責(zé)配置的目標(biāo)、原則、具體實(shí)施方案后，由職責(zé)所在部門負(fù)責(zé)執(zhí)行和落實(shí)。對于職責(zé)配置決策與執(zhí)行的片面重視，來自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的制度慣性，政府職能的穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)單一，決定了中央政府與政府嚴(yán)格的命令—執(zhí)行關(guān)系，職責(zé)配置審批式的管理在一定程度上壓縮了政府在職責(zé)配置中的自由裁量空間。隨著公共需求的不斷增加以及對公共物品質(zhì)量要求的提升，政府的民生服務(wù)類職能也將不斷擴(kuò)大，地方經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展?fàn)顩r不一致、地區(qū)特色不同，迫切需要政府及其職能部門，尤其是基層政府因地制宜、與時俱進(jìn)地進(jìn)行職責(zé)關(guān)系的動態(tài)調(diào)整。那么，如何來確保不同地區(qū)的職責(zé)配置實(shí)踐科學(xué)、合法、有效，這就需要引入職責(zé)配置的監(jiān)督與評估機(jī)制，由特定機(jī)構(gòu)定期對政府各類機(jī)構(gòu)職責(zé)配置的效果進(jìn)行綜合評估，作為落實(shí)職責(zé)清單管理的重要手段，其伴隨而來的獎懲措施能更好地約束職責(zé)配置執(zhí)行階段的隨意性，對于職責(zé)配置流程中職責(zé)清單與職責(zé)邊界清單審定和執(zhí)行形成有效的補(bǔ)充。

政府職責(zé)關(guān)系調(diào)整及其清單管理已經(jīng)積累了一定的基礎(chǔ)，但由于政府的監(jiān)督手段單一、制度機(jī)制不健全、規(guī)章法令的權(quán)威性不足等原因，難以發(fā)揮其真正的效用。與政府機(jī)構(gòu)改革相比較，職責(zé)關(guān)系動態(tài)調(diào)整往往不足以引起相關(guān)部門的重視，使得這類督查流于表面。目前的職責(zé)配置監(jiān)督方式可以分為職責(zé)所在政府職能部門回訪督查、職責(zé)相關(guān)政府職能部門間的相互監(jiān)督、主管部門的重點(diǎn)督查等。這幾種監(jiān)督方式面臨的困境是：首先，沒有法律法規(guī)作為依據(jù);其次，沒有嚴(yán)格清晰的督查標(biāo)準(zhǔn)，其監(jiān)督結(jié)果必然是較為模糊與盲目。由于職責(zé)所在政府職能部門的回訪，與主管部門的重點(diǎn)抽查都需要較長時間間隔，更加難以隨時監(jiān)控政府職責(zé)關(guān)系的動態(tài)變化。要改善這種現(xiàn)狀，應(yīng)對政府及其職能部門職責(zé)配置監(jiān)管的重要性提升到與審批相當(dāng)?shù)牡匚唬粩嗤晟葡嚓P(guān)法律法規(guī)，科學(xué)合理設(shè)置違反職責(zé)配置的獎懲機(jī)制，增加職責(zé)配置的透明度。具體而言，首先要強(qiáng)化職責(zé)所在職能部門在職責(zé)配置監(jiān)督方面的權(quán)威。通過構(gòu)建職責(zé)配置監(jiān)督制度體系的方式，在政府職責(zé)配置部門內(nèi)部設(shè)立專門從事監(jiān)督工作的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，將原本頻率較低的“回訪”，更改為一項(xiàng)動態(tài)的、長期的、制度化的具體行政行為，一方面，徹查違背職責(zé)配置的行為并給予懲處，另一方面，隨時審視現(xiàn)有機(jī)構(gòu)職責(zé)配置的成效與不足，便于對職責(zé)配置做出動態(tài)調(diào)整。其次，借鑒西方國家的成功經(jīng)驗(yàn)，將預(yù)算管理與“職責(zé)清單管理”監(jiān)督整合起來，將財政預(yù)算切實(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督職責(zé)履行的內(nèi)在約束。再次，完善職責(zé)配置與職責(zé)清單管理的外部監(jiān)督，針對一些不涉及保密的事項(xiàng)，應(yīng)向社會組織、公民公開信息，尊重公眾對政府尤其是基層政府職責(zé)配置與職責(zé)清單管理的知情權(quán)。

職責(zé)配置及職責(zé)清單管理評估，即對政府及其職能部門落實(shí)職責(zé)動態(tài)配置與職責(zé)清單管理規(guī)定執(zhí)行狀況所進(jìn)行的評估，包括制定評估標(biāo)準(zhǔn)、收集評估信息、評價執(zhí)行績效、應(yīng)用評估結(jié)果和改進(jìn)執(zhí)行績效等一系列行為。近年來，一些地方開展了政府及其職能部門職責(zé)動態(tài)配置評估。譬如，廣東深圳市引入“第三方”機(jī)構(gòu)與社會公眾相結(jié)合的方法，對市、區(qū)“兩級政府”及街道辦事處的權(quán)責(zé)清單運(yùn)行事項(xiàng)與實(shí)際辦理情況、公職人員用權(quán)與履責(zé)情況及權(quán)責(zé)清單運(yùn)行情況、社會公眾對權(quán)責(zé)清單及行政審批改革運(yùn)行情況進(jìn)行綜合評估，并取得了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但還有需要改進(jìn)之處。譬如，評估指標(biāo)體系的選擇及細(xì)化、考察標(biāo)志的具象化等。與此同時，還有三個重要內(nèi)容也應(yīng)列入評估：一是權(quán)力與職責(zé)是否匹配問題;二是權(quán)責(zé)受監(jiān)督問題;三是實(shí)名制管理。從職責(zé)配置評估體系的整體設(shè)計(jì)來看，評估的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)由評估委員會設(shè)置一個非常設(shè)機(jī)構(gòu)專門進(jìn)行評估，而評估的實(shí)施機(jī)構(gòu)則由各層級編制管理部門、監(jiān)察委員會、公務(wù)員局等職能部門負(fù)責(zé)，也可以引入第三方組織或咨詢機(jī)構(gòu);評估的內(nèi)容應(yīng)依據(jù)政府職責(zé)配置的現(xiàn)狀分為改革評估與常規(guī)評估兩種，改革評估針對的是權(quán)力清單、責(zé)任清單、職責(zé)邊界清單及負(fù)面清單等清單動態(tài)管理改革后取得效果的評估，而常規(guī)評估則針對清單管理規(guī)定的長期執(zhí)行情況進(jìn)行評估。在評估過程中，應(yīng)注意評估內(nèi)容設(shè)計(jì)的科學(xué)性以及評估程序的規(guī)范性與公正性。在評估績效的收集、分析和反饋環(huán)節(jié)，應(yīng)針對不同的評估標(biāo)志與信息，采取不同的收集、分析方法，力求得到信度和效度更高、真實(shí)有效的評估結(jié)果。最后，將評估結(jié)果與適當(dāng)?shù)募钪贫认嘟Y(jié)合。

第三，提高政府及其職能部門職責(zé)動態(tài)配置的信息化水平，推廣實(shí)名制管理，提升信息共享能力。公共需求的增加與政府職能轉(zhuǎn)變及政府機(jī)構(gòu)改革的新任務(wù)與新形勢，要求職責(zé)配置改變以往粗放式、原則式的管理理念，達(dá)到制度上的規(guī)范化和技術(shù)上的精細(xì)化。政府傳統(tǒng)的職責(zé)配置方式由于缺乏有效的動態(tài)跟蹤手段，尤其是政府機(jī)構(gòu)人員、非政府行政人員、事業(yè)單位工作人員、部分體制外人員等多種類型，在履責(zé)部門辦事人員有限、承擔(dān)職責(zé)范圍也有限的情況下，很難時刻監(jiān)督并防止權(quán)不當(dāng)責(zé)、責(zé)不當(dāng)權(quán)、權(quán)責(zé)不對等問題的出現(xiàn)。要走出這一困局，不僅要重視政府及其職能部門職責(zé)動態(tài)配置的制度性建設(shè)，更應(yīng)關(guān)注各種技術(shù)性對策與手段，現(xiàn)代化的政府除了理念的現(xiàn)代化，當(dāng)然還應(yīng)當(dāng)有管理手段的創(chuàng)新與革命。手段與目的的匹配，是實(shí)現(xiàn)政府網(wǎng)絡(luò)化治理模式轉(zhuǎn)型，推進(jìn)國家治理體系建設(shè)的核心與關(guān)鍵。傳統(tǒng)科層治理模式中是由專門的行政人員履行信息溝通之責(zé)，而這樣的信息傳遞與處理途徑相對于信息化、智能化的技術(shù)手段而言，必然是不全面的、緩慢的，甚至存在信息失真或缺乏必要的彈性。20世紀(jì)90年代末21世紀(jì)初，在新一輪信息化浪潮影響下，“電子化政府”應(yīng)運(yùn)而生，現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)給政府治理轉(zhuǎn)型提供了變革契機(jī)，為實(shí)現(xiàn)扁平化的政府組織設(shè)計(jì)、無障礙的政府職能部門間信息共享提供了新的路徑。將現(xiàn)代化的信息技術(shù)作為職責(zé)動態(tài)配置的輔助手段，能夠從容應(yīng)對龐大繁雜的職責(zé)配置信息，同時可以將從事純事務(wù)性管理的公職人員解放出來，可以便捷高效地再造一系列管理流程。這一系列流程包括職責(zé)動態(tài)清單從審批環(huán)節(jié)，一直到執(zhí)行環(huán)節(jié)，再到監(jiān)督與反饋環(huán)節(jié)等。將政府及其職能部門原則式的管理系統(tǒng)化、單線程的管理全面化、靜態(tài)式的管理動態(tài)化。

第四，引入信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，構(gòu)建政府及其職能部門職責(zé)配置實(shí)名制管理的“動態(tài)職責(zé)鏈”。職責(zé)配置實(shí)名制，是指將職能部門的職責(zé)分解配置到具體崗位及公職人員，明確每個崗位的權(quán)力與責(zé)任范圍、崗位的職責(zé)邊界及因失職或?yàn)^職等違法行為而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的后果，嚴(yán)格按照規(guī)定的職責(zé)進(jìn)行管理的政策規(guī)定，將職責(zé)配置與在崗人員、工資支付相對應(yīng)，將職責(zé)配置和工資支付落實(shí)到政府機(jī)構(gòu)具體的個人，并向社會公開的管理方式，即“動態(tài)職責(zé)鏈”。職責(zé)配置實(shí)名制貫穿在職責(zé)對等、因事設(shè)崗、公開公示、規(guī)范管理、監(jiān)督評估等一系列管理環(huán)節(jié)，將具體的崗位職責(zé)與權(quán)責(zé)落實(shí)到人，既保證了“誰行使職權(quán)，誰承擔(dān)責(zé)任”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，有效提升行政效率;又能即時監(jiān)控職責(zé)配置的動態(tài)變化與崗位的動態(tài)變化，從技術(shù)層面杜絕在其位不謀其政問題。

第五，構(gòu)建政府及其職能部門職責(zé)動態(tài)配置有效運(yùn)行的外部監(jiān)督機(jī)制。自2008年至今，中國社會組織發(fā)展呈現(xiàn)總量持續(xù)增長、結(jié)構(gòu)日趨合理均衡的態(tài)勢。政府主導(dǎo)下多元主體共治的區(qū)域“網(wǎng)絡(luò)化治理”模式中，需要對職責(zé)配置的政務(wù)信息適時公開，這無論是在擴(kuò)大公民知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提高政府公信力方面，還是在促使職責(zé)動態(tài)配置合法化，推動職責(zé)動態(tài)配置良性運(yùn)作方面，都具有十分重要的意義。目前，政府職責(zé)動態(tài)配置及清單管理的信息公開，就內(nèi)容而言，還往往停留在機(jī)構(gòu)清單信息及一般工作動態(tài)層面，而具體的崗位職責(zé)清單（崗位職責(zé)說明書），則沒有任何相關(guān)信息披露。對于需要被監(jiān)督的行政措施、履職過程等信息卻披露較少，難以形成對職責(zé)配置的外部約束力;就公開的方式與程序而言，公開的渠道比較單一，僅將相關(guān)信息發(fā)布在相關(guān)政府職能部門的公開網(wǎng)站上，對象范圍十分有限。而且公開的周期較長，相關(guān)信息具有滯后性，不利于社會組織、公民對職責(zé)配置及相應(yīng)的清單管理進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督。究其原因，主要是由于電子政府平臺開發(fā)較晚，信息公開不及時，一些部門負(fù)責(zé)人缺乏現(xiàn)代管理理念，對于職責(zé)配置的信息公開既是政府信息公開的重要組成部分，又是職責(zé)清單管理制度改革方式與技術(shù)的創(chuàng)新、認(rèn)識不足。要增強(qiáng)職責(zé)動態(tài)配置的科學(xué)性，則必須與時俱進(jìn)，從根本上實(shí)現(xiàn)理念創(chuàng)新與方法創(chuàng)新同步，進(jìn)一步完善職責(zé)配置管理的信息公開制度，實(shí)現(xiàn)更完善的信息、更廣闊的參與渠道和更富有生命力的動態(tài)變革，以構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同治理的政府—社會關(guān)系為目標(biāo)，將政府及其職能部門的職責(zé)動態(tài)配置推向更加科學(xué)、更加法制、更加規(guī)范和更加民主的未來。

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（責(zé)任編輯? ?董幼鴻）