方付建 申應(yīng)城

自2004 年北京市東城區(qū)首創(chuàng)推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化以來(lái)，經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，社區(qū)網(wǎng)格化已經(jīng)成為社區(qū)治理的標(biāo)配。當(dāng)前，面向網(wǎng)格單元的管理團(tuán)隊(duì)不斷擴(kuò)展，納入網(wǎng)格平臺(tái)的服務(wù)事項(xiàng)持續(xù)增加，下沉網(wǎng)格空間的治理資源日益豐富，越來(lái)越多的社區(qū)呈現(xiàn)出“無(wú)網(wǎng)格、不治理”的態(tài)勢(shì)。①不過(guò)，由于存在著網(wǎng)格劃分不合理、重管理輕服務(wù)、行政有余自治不足、居民參與不夠等問(wèn)題，社區(qū)網(wǎng)格化管理與服務(wù)遭遇了發(fā)展瓶頸和推進(jìn)障礙，需要優(yōu)化調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

隨著社區(qū)治理單元定位的日益強(qiáng)化，從治理單元的視域?qū)徱暽鐓^(qū)網(wǎng)格化，將網(wǎng)格當(dāng)作社區(qū)內(nèi)部有效的治理單元，并按照治理單元的理念和要素建設(shè)網(wǎng)格，是社區(qū)網(wǎng)格化創(chuàng)新發(fā)展的重要選擇，由此面臨的問(wèn)題是：依托網(wǎng)格構(gòu)建治理單元具有哪些優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)？實(shí)踐層面實(shí)化網(wǎng)格治理單元有哪些具體的舉措？以治理單元理論為觀察視域應(yīng)該如何推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化？本文試圖圍繞上述問(wèn)題展開(kāi)論述。

檢視目前的研究，已有文獻(xiàn)注意到網(wǎng)格作為治理單元的可能性。有研究者指出，網(wǎng)格化管理通過(guò)打破以社區(qū)為基層行政區(qū)域劃分的界限，將社區(qū)單元分解為以每百戶為單位的網(wǎng)格，使行政權(quán)力下沉至次社區(qū)單元。②還有研究者以成都實(shí)踐為例，指出成都走出了一條以多元共治為特征的小單元治理和寓服務(wù)于管理的網(wǎng)格化服務(wù)管理互促融合的創(chuàng)新之路。③不過(guò)，將網(wǎng)格當(dāng)作治理單元，并在歸納治理單元理論觀點(diǎn)和政策取向的基礎(chǔ)上，探討社區(qū)網(wǎng)格單元細(xì)化和轉(zhuǎn)型升級(jí)具體路徑的研究仍然缺乏，這為本研究提供了研究空間。

一、治理單元理論概述

治理單元理論是治理理論的一個(gè)新興分支領(lǐng)域。治理需要在一定的具有空間、人口、組織、設(shè)施、部件等屬性的單元內(nèi)部展開(kāi)。近年來(lái)，有關(guān)基層治理單元的研究已成為基層治理研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域，治理單元理論由此初具雛形。治理單元理論關(guān)注的議題包括：什么樣的單元才是有效的治理單元？單元過(guò)大或過(guò)小是否影響治理能力和治理績(jī)效？治理單元是否可以進(jìn)行細(xì)分或劃分？能夠長(zhǎng)期存續(xù)的治理單元包括哪些要件？如何才能實(shí)化治理單元？圍繞上述問(wèn)題，治理單元理論的主要觀點(diǎn)可以概要如下：

第一，治理單元的設(shè)置是國(guó)家治理、社會(huì)治理以及基層治理的重要問(wèn)題，單元調(diào)整是提升治理有效性的重要手段。治理單元問(wèn)題不僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展或社會(huì)治理問(wèn)題，更是國(guó)家政治治理問(wèn)題。④治理單元設(shè)置是否科學(xué)、合理會(huì)直接影響治理負(fù)荷、治理成本以及治理能力和治理績(jī)效。在基層治理中，出現(xiàn)了單元上移、擴(kuò)大以及單元下沉、縮小等趨勢(shì)。⑤第二，治理單元包括一定數(shù)量的人口和一定面積的地理空間，且人口規(guī)模和地域范圍要適度。人口規(guī)模涉及人口數(shù)量、密度、結(jié)構(gòu)等，地理空間涉及地域分布、面積、特點(diǎn)等。人口數(shù)量和地域分布是影響基層治理單元?jiǎng)澐只蚝喜⒌闹匾蛩?，人口?guī)模不能過(guò)大也不能過(guò)小。⑥人口規(guī)模和地域范圍的大小直接作用于自治的效率、效能和效力。⑦尋找適度的組織規(guī)模是推進(jìn)居民自治有效實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。⑧第三，治理單元可劃分為多種形態(tài)，多單元復(fù)合治理是基層治理改革的基本趨勢(shì)?；鶎又卫碇谐霈F(xiàn)了自治單元、行政單元、服務(wù)單元和經(jīng)濟(jì)單元等多種形態(tài)的單元。⑨政府及相關(guān)治理主體可選擇特定層次或規(guī)模的單元開(kāi)展治理活動(dòng)或行動(dòng)。當(dāng)前，兼顧多種類型單元，賦予同一單元多重屬性和功能是治理變革的重要內(nèi)容。有研究認(rèn)為，基層治理單元的設(shè)置要考慮村民自治，也要考慮行政效率，力求行政與自治的均衡。⑩第四，共性特征是治理單元長(zhǎng)期存續(xù)的必要條件，發(fā)掘共同元素有利于實(shí)化治理單元。以自治單元為例，自治單元需滿足產(chǎn)權(quán)相同、利益相關(guān)、血緣相連、文化相近、地域相同等要件。?第五，治理單元需要多元主體和多樣資源支撐，培育多元主體和盤(pán)活多樣資源是做實(shí)治理單元的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。治理單元是國(guó)家主導(dǎo)下建構(gòu)的多元主體集權(quán)力、職能、資源等要素交織互構(gòu)的場(chǎng)域。?治理單元內(nèi)部主體是多元的，在多元治理主體中，存在處于統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)地位的治理主體。治理單元需要多類型的治理資源，缺乏治理資源或治理資源配置不充分、不均衡會(huì)導(dǎo)致治理低效或無(wú)效。

二、網(wǎng)格作為社區(qū)內(nèi)部治理單元的優(yōu)劣分析

從治理單元視角來(lái)看，社區(qū)是多樣單元的復(fù)合體。當(dāng)前，作為治理單元的社區(qū)呈現(xiàn)出規(guī)模過(guò)大、事務(wù)繁多以及主體多元等特點(diǎn)，因此，依托某一載體在社區(qū)內(nèi)部建設(shè)次生治理單元成了新時(shí)代社區(qū)治理的重要任務(wù)。在網(wǎng)格、小區(qū)、轄區(qū)單位等社區(qū)內(nèi)部單元中，網(wǎng)格有成長(zhǎng)為次生治理單元的顯著優(yōu)勢(shì)，但也存在諸多劣勢(shì)，需要以治理單元為目標(biāo)推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化工作。

（一） 社區(qū)建設(shè)內(nèi)部治理單元的必要性分析

社區(qū)已經(jīng)成為社會(huì)治理的基本單元，國(guó)家治理的基層基礎(chǔ)，基層治理的核心場(chǎng)域。當(dāng)前，絕大多數(shù)城市居民都居住生活于社區(qū)，參與社區(qū)的管理、服務(wù)及自治、共治等活動(dòng)。從國(guó)家和社會(huì)角度看，社區(qū)已是最基層、最基礎(chǔ)的治理單元，但從社區(qū)角度看，社區(qū)卻是多層次、復(fù)合型的治理單元，既包含行政權(quán)力主導(dǎo)下劃分的網(wǎng)格單元，也有界限分明、區(qū)域固定的住宅小區(qū)單元。社區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大、事務(wù)的增多以及主體的增加使得在社區(qū)內(nèi)部劃分和構(gòu)建更多的小微型治理單元被提上議事日程。

第一，社區(qū)治理規(guī)模較大。社區(qū)轄區(qū)化、接管新建商品房小區(qū)以及合并重構(gòu)等因素致使不少社區(qū)出現(xiàn)了治理規(guī)模過(guò)大問(wèn)題。從人口層面看，社區(qū)人口規(guī)模大多處在2000—4000 戶之間，一些地方出現(xiàn)了超5000 戶的大型社區(qū)，部分城市社區(qū)的人口數(shù)量甚至超過(guò)10 萬(wàn)。社區(qū)人口規(guī)模過(guò)大使得在社區(qū)層面推進(jìn)自治、服務(wù)等難度較大、成本較高。從空間構(gòu)成看，大多數(shù)社區(qū)涵蓋了多種類型的地理空間，一些社區(qū)空間內(nèi)涵蓋了以單位宿舍、傳統(tǒng)院落為代表的老舊小區(qū)，由開(kāi)發(fā)商建設(shè)的商品房小區(qū)以及政府主導(dǎo)興建的公租房小區(qū)等，這些小區(qū)本身規(guī)模較大，且并不相連、異質(zhì)性強(qiáng)，難以進(jìn)行有效規(guī)整及合并。此外，社區(qū)轄區(qū)化的推進(jìn)又使得社區(qū)內(nèi)部出現(xiàn)了多種多樣的轄區(qū)單位，這些區(qū)域單元的納入進(jìn)一步擴(kuò)大了社區(qū)地理空間范圍。越來(lái)越多的社區(qū)面臨著人口規(guī)模過(guò)大和地理范圍過(guò)大的問(wèn)題，過(guò)大的規(guī)模導(dǎo)致多類型的治理活動(dòng)無(wú)法展開(kāi)，治理成本較高、治理負(fù)荷較重，治理容易陷入低效甚至無(wú)效的困境。

第二，社區(qū)治理事務(wù)多樣。作為社會(huì)治理基本單元的社區(qū)承載著管理、服務(wù)、自治等多樣功能，由此導(dǎo)致社區(qū)事務(wù)日益繁多。一方面，社區(qū)需要鏈接市、區(qū)、街道等政府及其部門(mén)，承接政府及其部門(mén)下沉或交辦的各項(xiàng)行政性、管理性事務(wù)，隨著社會(huì)治理的精細(xì)化、精準(zhǔn)化，資源、服務(wù)、治理重心等不斷下移，社區(qū)的行政化趨勢(shì)愈發(fā)明顯，承擔(dān)的行政事務(wù)及管理職責(zé)也不斷增加。另一方面，社區(qū)需要鏈接居民群眾，面向居民群眾提供均等化、普惠性的公共服務(wù)，而隨著居民分層化、個(gè)性化、原子化等趨勢(shì)凸顯，居民公共服務(wù)需求日益多樣，社區(qū)公共服務(wù)職責(zé)不斷加重。此外，隨著流動(dòng)化、市場(chǎng)化、信息化的加速發(fā)展，社區(qū)內(nèi)部各要素變動(dòng)加快，由此產(chǎn)生的矛盾、糾紛、問(wèn)題、沖突、事件等不斷增多，進(jìn)一步增加了治理壓力和治理負(fù)荷。社區(qū)作為基層社會(huì)的聯(lián)結(jié)紐帶，具有向上對(duì)接政府，向下對(duì)接居民群眾的樞紐作用，承載著諸多事務(wù)，肩負(fù)著諸多職責(zé)，治理負(fù)荷較大、壓力較重。

第三，社區(qū)治理主體多元。治理規(guī)模的擴(kuò)大使得社區(qū)治理主體也日益多元。社區(qū)治理主體包括兩大類型：一類是組織類主體，包括包保聯(lián)系社區(qū)的黨政機(jī)關(guān)、參與共建的轄區(qū)機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位、各級(jí)黨組織、居民自治組織、網(wǎng)格化管理服務(wù)組織、社會(huì)組織、業(yè)主組織、物業(yè)服務(wù)組織以及轄區(qū)內(nèi)各類小微市場(chǎng)主體等，不同組織在社區(qū)內(nèi)的職責(zé)、權(quán)限、功能等各不相同，在社區(qū)治理中的地位、作用也有所差異；另一類是人員類主體，包括下沉社區(qū)的干部、到社區(qū)報(bào)到的在職黨員、社區(qū)“兩委”成員、社區(qū)網(wǎng)格員、社區(qū)工作者、社區(qū)志愿者、社區(qū)自治組織成員、社區(qū)服務(wù)人員等。由于主體數(shù)量較多、類型多樣，各主體交流、溝通、協(xié)商等成本較高，多主體間協(xié)調(diào)、協(xié)同、協(xié)作難度較大，治理?yè)p耗較多、時(shí)滯較長(zhǎng)、效率較低。此外，各主體之間在利益訴求、服務(wù)需求、管理要求等方面具有差異性，社區(qū)往往面臨著“眾口難調(diào)”“共識(shí)難聚”的困境，各方資源和力量難以進(jìn)行有效整合，無(wú)法形成社區(qū)治理的強(qiáng)大合力。

（二） 網(wǎng)格作為社區(qū)內(nèi)部治理單元的優(yōu)勢(shì)分析

社區(qū)網(wǎng)格由行政力量自上而下建構(gòu)，是行政權(quán)力及其資源向基層下沉并實(shí)現(xiàn)全方位管理的精細(xì)裝置。?隨著政治和行政力量不斷向網(wǎng)格賦權(quán)、賦能，網(wǎng)格逐漸具備了成長(zhǎng)為社區(qū)內(nèi)部次級(jí)單元的條件。

第一，網(wǎng)格覆蓋一定的地理空間和一定數(shù)量的人口，單元規(guī)模比較適度。網(wǎng)格劃分是網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。各地注重按照科學(xué)、合理、規(guī)模適度原則設(shè)置網(wǎng)格，力圖使其有效彰顯治理的優(yōu)勢(shì)。在網(wǎng)格化推進(jìn)的早期階段，網(wǎng)格一般凸顯地理屬性，以一萬(wàn)平方米為劃分標(biāo)準(zhǔn)，隨著網(wǎng)格的調(diào)整優(yōu)化，在科學(xué)、高效原則指導(dǎo)下，各地越發(fā)注重依據(jù)人口規(guī)模劃分網(wǎng)格，一般按照300—500 戶、1000人左右的標(biāo)準(zhǔn)劃分網(wǎng)格。網(wǎng)格設(shè)置充分考慮了地理屬性和人口屬性，且地理空間范圍和人口規(guī)模遵循了科學(xué)性、規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，使得網(wǎng)格具有了規(guī)模適度的特點(diǎn)，有利于實(shí)施有效的管理、服務(wù)等。

第二，網(wǎng)格具有明確的功能定位和完善的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，單元屬性日漸明晰。社區(qū)網(wǎng)格是網(wǎng)格化管理體系的神經(jīng)末梢。早期的網(wǎng)格化是以管理為導(dǎo)向的，即通過(guò)社區(qū)網(wǎng)格化實(shí)現(xiàn)行政力量嵌入社區(qū)內(nèi)部，讓政府治理更好下延至社區(qū)內(nèi)部，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的有效管控。網(wǎng)格化的管理屬性導(dǎo)致網(wǎng)格化在推進(jìn)過(guò)程中參與度、認(rèn)同度較低，影響了社區(qū)自治活動(dòng)的開(kāi)展和公共服務(wù)的供給。為此，一些地方注重將公共服務(wù)嵌入網(wǎng)格化體系，從而使得網(wǎng)格化管理逐漸明晰了管理與服務(wù)的雙重功能定位，進(jìn)一步豐富了網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵和意蘊(yùn)。除了明晰功能定位外，各地借助信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，依托網(wǎng)格化信息系統(tǒng)和管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)，形成了信息上報(bào)、命令下傳的運(yùn)轉(zhuǎn)體系，這一基于信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制具有運(yùn)行效率較高、應(yīng)急響應(yīng)迅速等特點(diǎn)，在提升管理效率的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的精準(zhǔn)供給。

第三，網(wǎng)格具備多元的治理主體和多樣的治理資源，單元能力不斷增強(qiáng)。為增強(qiáng)社區(qū)網(wǎng)格化管理服務(wù)能力，提升網(wǎng)格化管理的運(yùn)行成效，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化管理的提檔升級(jí)，各地注重在網(wǎng)格層面建立管理服務(wù)組織和隊(duì)伍，包括網(wǎng)格黨支部、網(wǎng)格黨小組、網(wǎng)格服務(wù)管理團(tuán)隊(duì)等，網(wǎng)格中逐漸形成了多元的治理主體，并推動(dòng)網(wǎng)格化管理向網(wǎng)格化治理的轉(zhuǎn)型。此外，為了提升網(wǎng)格化管理績(jī)效，各地注重依托網(wǎng)格下沉各種資源，特別是人財(cái)物等資源，增強(qiáng)網(wǎng)格資源儲(chǔ)備，以豐富的資源確保網(wǎng)格具有較強(qiáng)的可擴(kuò)展的治理能力。在資源的有效保障下，網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)，網(wǎng)格化管理的智能化、信息化水平大幅提升，以網(wǎng)格為基礎(chǔ)構(gòu)建的管理和服務(wù)體系更加成熟，網(wǎng)格的單元屬性越發(fā)明顯，網(wǎng)格也成為社區(qū)治理的有效載體。

（三） 網(wǎng)格作為社區(qū)內(nèi)部治理單元的劣勢(shì)分析

由于網(wǎng)格是自上而下由行政力量推動(dòng)建構(gòu)的，而不是自下而上由社區(qū)內(nèi)部自發(fā)孕育的，所以網(wǎng)格的行政性、外源性特征使得網(wǎng)格作為社區(qū)內(nèi)部治理單元面臨著一系列局限。

第一，網(wǎng)格劃分未充分兼顧自然和社會(huì)屬性，網(wǎng)格單元的共性特征不夠。多數(shù)地方在劃分社區(qū)網(wǎng)格過(guò)程中，按照一萬(wàn)平方米或300—500 戶的標(biāo)準(zhǔn)劃分。網(wǎng)格劃分凸顯了科學(xué)性和統(tǒng)一性，但限制了自然屬性和社會(huì)屬性。一方面，一些具有共同產(chǎn)權(quán)、共同利益的較大規(guī)模的小區(qū)被劃分成了多個(gè)網(wǎng)格，致使小區(qū)的功能屬性因網(wǎng)格劃分而削弱；另一方面，一些原本不具有同質(zhì)性的區(qū)域，包括隸屬不同單位的宿舍樓、福利房以及居民樓棟、院落等被劃分進(jìn)入同一網(wǎng)格，致使網(wǎng)格無(wú)法很好地融合多元的群體及利益，網(wǎng)格整合能力欠缺。

第二，網(wǎng)格內(nèi)服務(wù)、自治和共治等欠缺，網(wǎng)格單元的復(fù)合功能不全。目前的網(wǎng)格化管理模式中，技術(shù)管控類功能發(fā)揮得較好而治理服務(wù)類功能較為薄弱。?社區(qū)網(wǎng)格作為網(wǎng)格化管理在社區(qū)的延伸，其延續(xù)了網(wǎng)格化管理的管理屬性。由于社區(qū)網(wǎng)格人員、資源等大多由政府部門(mén)賦予，由此，一些社區(qū)網(wǎng)格管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)僅僅注重完成政府交辦的任務(wù)和事項(xiàng)，而較少顧及服務(wù)、自治等內(nèi)容。此外，網(wǎng)格在構(gòu)建過(guò)程中未充分顧及自治、共治需要，導(dǎo)致網(wǎng)格化管理的主體單一，網(wǎng)格自治、多元共治難以實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)格化作為基層政權(quán)行政力下沉的一種方式，甚至與社區(qū)自治力量之間還存在著一定的張力。?由于服務(wù)、自治和共治屬性不足，網(wǎng)格作為治理單元面臨著功能不健全的問(wèn)題。

第三，網(wǎng)格內(nèi)治理主體比較單一，未有效形成多主體協(xié)同共治的格局。從社區(qū)內(nèi)部治理主體構(gòu)成看，社區(qū)黨組織、自治組織、社會(huì)組織等大多依托社區(qū)構(gòu)建，物業(yè)服務(wù)組織、業(yè)主維權(quán)組織、業(yè)主興趣組織等則主要依托小區(qū)構(gòu)建，而依托網(wǎng)格構(gòu)建的組織只有網(wǎng)格黨支部和網(wǎng)格管理服務(wù)站。雖然網(wǎng)格層面的治理主體帶有較強(qiáng)的政治和行政屬性，但卻存在治理主體比較單一的問(wèn)題。由于主體單一，其他各級(jí)各類主體依托網(wǎng)格參與治理不足，因而，網(wǎng)格中多主體協(xié)同共治的格局難以形成。

三、實(shí)化網(wǎng)格化治理單元的實(shí)踐舉措分析

社區(qū)網(wǎng)格化為政府嵌入社區(qū)內(nèi)部提供機(jī)制，推動(dòng)了管理、資源和服務(wù)向社區(qū)下沉，構(gòu)建了縱向到底、橫向到邊的管理網(wǎng)絡(luò)。為了推動(dòng)網(wǎng)格化管理進(jìn)一步嵌入社區(qū)，為社區(qū)治理重心下移和治理效率提升提供路徑，當(dāng)前，越來(lái)越多的地方注重依托網(wǎng)格構(gòu)建社區(qū)內(nèi)部治理單元，實(shí)化網(wǎng)格化治理。

（一） 探索網(wǎng)格化與居民自治的有效銜接，增強(qiáng)網(wǎng)格自治功能

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》提出，促進(jìn)基層群眾自治與網(wǎng)格化服務(wù)管理有效銜接。從實(shí)踐看，社區(qū)下沉的管理、服務(wù)大多依托網(wǎng)格展開(kāi)，而社區(qū)內(nèi)部的自治、共治等多依托居民自治組織展開(kāi)。因此，要增強(qiáng)網(wǎng)格自治功能，需要探索網(wǎng)格化管理與居民自治的有效銜接機(jī)制。一些地方在此方面進(jìn)行了實(shí)踐探索：一是依托網(wǎng)格重新組建居民自治小組，探索網(wǎng)格化管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)與居民自治小組領(lǐng)導(dǎo)的兼任機(jī)制，例如，推動(dòng)網(wǎng)格長(zhǎng)擔(dān)任居民自治小組的組長(zhǎng)，在網(wǎng)格層面開(kāi)展自治；二是依托居民自治小組重新設(shè)置網(wǎng)格單元，吸納居民自治小組的領(lǐng)導(dǎo)力量進(jìn)入網(wǎng)格化管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)，形成交叉任職的局面。而對(duì)于暫時(shí)無(wú)法做到網(wǎng)格與居民自治小組重合的區(qū)域或地帶，則探索網(wǎng)格化管理與居民自治相互銜接的機(jī)制，通過(guò)人員的相互兼任、事項(xiàng)的共同承擔(dān)、過(guò)程的無(wú)縫對(duì)接等實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。

（二） 調(diào)整優(yōu)化網(wǎng)格單元的設(shè)置，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格與小區(qū)的有機(jī)融合

中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市基層黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》 提出，根據(jù)地域、居民、駐區(qū)單位、黨組織和黨員等情況，調(diào)整優(yōu)化網(wǎng)格設(shè)置，整合黨建、綜治、城管等各類網(wǎng)格。網(wǎng)格具有人為劃定的屬性，與網(wǎng)格相比，小區(qū)雖然大多也是人為規(guī)劃的結(jié)果，但小區(qū)一旦建成，便具有明顯的固化屬性。此外，小區(qū)具有較多的共同屬性，包括共同產(chǎn)權(quán)、共同利益、共同需求、共同事項(xiàng)等，同時(shí)，小區(qū)也存在業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、自我管理委員會(huì)等治理主體。由于小區(qū)具有優(yōu)良的治理單元屬性，因此，一些地方積極探索網(wǎng)格與小區(qū)有機(jī)融合的機(jī)制。一方面，根據(jù)小區(qū)的分布、特點(diǎn)等重新劃定網(wǎng)格單元，力求做到一個(gè)小區(qū)一個(gè)網(wǎng)格，減少或消除跨小區(qū)的網(wǎng)格或多網(wǎng)格的小區(qū)；另一方面，通過(guò)老舊小區(qū)改造，將原本地域相鄰的以各類單位宿舍、傳統(tǒng)院落、家屬院等為代表的微型小區(qū)進(jìn)行整合，修筑圍墻、設(shè)置門(mén)禁，形成涵蓋多個(gè)微型小區(qū)的新型功能型小區(qū)，依托功能型小區(qū)設(shè)置網(wǎng)格單元，從而實(shí)現(xiàn)小區(qū)與網(wǎng)格的重合。網(wǎng)格與小區(qū)的有機(jī)融合有利于發(fā)揮網(wǎng)格與小區(qū)各自的優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，實(shí)現(xiàn)不同類型單元的復(fù)合疊加。

（三） 配齊建強(qiáng)網(wǎng)格管理主體，推動(dòng)網(wǎng)格層面的多主體協(xié)同共治

為增強(qiáng)網(wǎng)格化管理能力，做實(shí)網(wǎng)格管理單元，一些地方注重配齊建強(qiáng)網(wǎng)格化管理主體。一是依托網(wǎng)格建設(shè)黨的組織，例如建立網(wǎng)格黨支部，推選黨支部書(shū)記和委員，并通過(guò)黨建聯(lián)建、共駐共建等鏈接、整合網(wǎng)格內(nèi)各個(gè)治理主體，形成“一核多元”多主體協(xié)同治理的格局；二是選優(yōu)配強(qiáng)網(wǎng)格服務(wù)管理團(tuán)隊(duì)，形成“一格多員”、“一員多崗”的隊(duì)伍體系，一些地方還通過(guò)社會(huì)化招聘組建了專職的網(wǎng)格管理員隊(duì)伍，通過(guò)專職化隊(duì)伍提升網(wǎng)格化服務(wù)管理能力；三是面向網(wǎng)格下沉各級(jí)各類服務(wù)管理力量。例如，包保聯(lián)系社區(qū)的各級(jí)黨員干部、到社區(qū)報(bào)到的各類黨員以及下沉社區(qū)的公安、城管、市場(chǎng)監(jiān)管、衛(wèi)生等執(zhí)法力量直接下沉網(wǎng)格，在網(wǎng)格層面聯(lián)系服務(wù)居民群眾；四是依托黨支部和網(wǎng)格化服務(wù)管理團(tuán)隊(duì)等尋找和吸納網(wǎng)格內(nèi)具有較強(qiáng)參與意識(shí)的各類居民群眾，包括老黨員、老干部、老教師等，有效擴(kuò)充網(wǎng)格服務(wù)管理力量。通過(guò)配齊建強(qiáng)網(wǎng)格層面組織、隊(duì)伍等治理主體，筑牢網(wǎng)格單元的主體基礎(chǔ)。

（四） 推進(jìn)“網(wǎng)格化+”工程，增強(qiáng)網(wǎng)格單元的共性特質(zhì)和樞紐地位

共性特質(zhì)既是單元形成的基礎(chǔ)，也是單元得以持續(xù)的條件。一些地方注重推進(jìn)社區(qū)“網(wǎng)格化+”工程，力求增強(qiáng)網(wǎng)格鏈接、整合、協(xié)作等功能，讓居民群眾逐漸認(rèn)識(shí)到網(wǎng)格的多重功能和重要地位，增進(jìn)對(duì)網(wǎng)格的認(rèn)同。一方面，一些地方注重發(fā)揮網(wǎng)格化管理體系效率較高、反應(yīng)迅速等優(yōu)勢(shì)，注重將更多事項(xiàng)或職責(zé)納入網(wǎng)格化管理體系，如，將食品安全、災(zāi)害預(yù)警、安全保衛(wèi)、法律服務(wù)、志愿服務(wù)、生活服務(wù)等納入網(wǎng)格化管理體系，持續(xù)增強(qiáng)網(wǎng)格化服務(wù)管理能力，讓居民認(rèn)識(shí)到網(wǎng)格的必要性和重要性。另一方面，一些地方適應(yīng)移動(dòng)化趨勢(shì)，利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)優(yōu)化和改進(jìn)網(wǎng)格化服務(wù)管理，依托網(wǎng)格平臺(tái)和體系建設(shè)移動(dòng)化終端，并鏈接各類應(yīng)用面較廣的社交媒體，在新的終端構(gòu)建議事、報(bào)事、辦事通道，提供協(xié)商議事場(chǎng)所、報(bào)事說(shuō)事渠道及辦事辦件平臺(tái)，讓居民感受網(wǎng)格化服務(wù)管理的便利。此外，一些社區(qū)依托網(wǎng)格服務(wù)管理團(tuán)隊(duì)，開(kāi)展面向網(wǎng)格居民群眾的各類活動(dòng)，通過(guò)活動(dòng)緊密網(wǎng)格中居民群眾的聯(lián)系與聯(lián)結(jié)，增強(qiáng)網(wǎng)格的共同利益、共同文化等屬性。

四、治理單元視域下推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)格化的幾點(diǎn)思考

社區(qū)面臨治理規(guī)模過(guò)大、治理負(fù)荷較重等困境，需要通過(guò)構(gòu)建內(nèi)部治理單元下移治理重心，而社區(qū)網(wǎng)格化面臨重管理輕服務(wù)、居民參與不夠等問(wèn)題，需要轉(zhuǎn)型升級(jí)。將網(wǎng)格當(dāng)作治理單元，既提供了社區(qū)治理單元下沉的載體，又提供了網(wǎng)格化創(chuàng)新升級(jí)的新路。當(dāng)前，需要以治理單元理論為指引，加強(qiáng)網(wǎng)格治理單元建設(shè)，重塑社區(qū)內(nèi)部治理體系。

（一） 樹(shù)立治理單元觀念，將網(wǎng)格當(dāng)作社區(qū)內(nèi)部治理單元

社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，以治理單元定位社區(qū)是新時(shí)代社區(qū)治理的重要?jiǎng)?chuàng)新。隨著社區(qū)治理規(guī)模擴(kuò)大、治理負(fù)荷加重，在社區(qū)內(nèi)部構(gòu)建更多、更小的治理單元已成為共識(shí)。在選擇內(nèi)部治理單元過(guò)程中，網(wǎng)格因其所具備的人口、地域條件以及管理、服務(wù)屬性等而成為重要選項(xiàng)。要認(rèn)識(shí)到網(wǎng)格的價(jià)值已超越了信息網(wǎng)絡(luò)和地理空間的范疇，其具有成熟的運(yùn)行體系和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，因此，應(yīng)將網(wǎng)格當(dāng)作十分重要的社區(qū)內(nèi)部治理單元，賦予網(wǎng)格治理元素，增強(qiáng)網(wǎng)格治理功能。

（二） 增強(qiáng)網(wǎng)格功能屬性，將網(wǎng)格建成復(fù)合型的治理單元

基層治理單元應(yīng)該是管理、服務(wù)、自治、共治等功能的復(fù)合體，優(yōu)良的治理單元應(yīng)充分實(shí)現(xiàn)管理單元、服務(wù)單元、自治單元以及共治單元的有效重合。從功能定位看，網(wǎng)格是社區(qū)內(nèi)部構(gòu)建的管理單元，隨著網(wǎng)格化推進(jìn)，網(wǎng)格服務(wù)單元功能日漸增強(qiáng)，但網(wǎng)格的自治、共治功能仍然比較薄弱，因此，需注重發(fā)展網(wǎng)格自治和網(wǎng)格共治，增強(qiáng)網(wǎng)格的復(fù)合功能和多重屬性，建設(shè)功能完整的網(wǎng)格單元。

（三） 依托網(wǎng)格下沉人財(cái)物資源，提升網(wǎng)格治理能力

是否具備較強(qiáng)的治理能力是治理單元能否長(zhǎng)期存續(xù)的基本條件，也是單元治理是否有效的基本要求。增強(qiáng)治理能力離不開(kāi)多樣的治理主體和豐富的治理資源。為增強(qiáng)網(wǎng)格治理能力，應(yīng)進(jìn)一步注重依托網(wǎng)格下沉人財(cái)物等資源，既注重將政府等部門(mén)的外部資源下沉網(wǎng)格，也注重將社區(qū)層面的資源下沉網(wǎng)格，通過(guò)資源下沉，在網(wǎng)格層面提供有效的管理和充足的服務(wù)，保障網(wǎng)格持續(xù)高效的運(yùn)轉(zhuǎn)和升級(jí)，全面提升網(wǎng)格治理能力。

（四） 注重網(wǎng)格的調(diào)整優(yōu)化，增強(qiáng)網(wǎng)格單元的共性特質(zhì)

在社區(qū)治理創(chuàng)新中，治理單元和社會(huì)單元的重新匹配是重要的方向。?相對(duì)于居民自治單元和小區(qū)單元，網(wǎng)格具有人為設(shè)定的色彩，在推進(jìn)網(wǎng)格化管理轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中，應(yīng)注重調(diào)整優(yōu)化網(wǎng)格設(shè)置，改變簡(jiǎn)單按照地理面積和人口規(guī)模劃定網(wǎng)格單元的做法，注重依托居民自治單元、住宅小區(qū)單元來(lái)重設(shè)網(wǎng)格，探索網(wǎng)格化管理與居民自治、小區(qū)自治有機(jī)融合的路徑，通過(guò)多單元復(fù)合設(shè)置甚至重合設(shè)置，增強(qiáng)網(wǎng)格共同體屬性，增加網(wǎng)格共同產(chǎn)權(quán)、共同利益、共同文化等共性元素，在網(wǎng)格中推動(dòng)共建共治共享，打造網(wǎng)格治理共同體。

五、結(jié)語(yǔ)

后單位社會(huì)的中國(guó)社區(qū)是一個(gè)具有明確政治邊界的政治空間，是一個(gè)充滿階層分化、區(qū)隔、內(nèi)部缺乏有機(jī)聯(lián)系的異質(zhì)化空間。?社區(qū)已成為國(guó)家治理、社會(huì)治理和基層治理的基本單元，但社區(qū)轄區(qū)化、接管新建商品房小區(qū)以及合并重構(gòu)等使得社區(qū)治理單元面臨著治理規(guī)模過(guò)大、治理負(fù)荷較重、治理成本較高等諸多問(wèn)題，由此，推進(jìn)治理重心下移，構(gòu)建社區(qū)內(nèi)部治理單元成為新時(shí)代社區(qū)治理創(chuàng)新的重要議題。網(wǎng)格因覆蓋一定的人口規(guī)模和地理空間以及含有一定的治理主體和資源而具備成長(zhǎng)為社區(qū)內(nèi)部治理單元的潛質(zhì)。同時(shí)，社區(qū)網(wǎng)格化因行政性、管理性色彩濃厚，過(guò)于依賴信息技術(shù)，不適應(yīng)移動(dòng)化、流動(dòng)化、社會(huì)化等趨勢(shì)而面臨著發(fā)展困境。在此背景下，以治理單元理論審視社區(qū)網(wǎng)格化管理和網(wǎng)格建設(shè)，探討做實(shí)做細(xì)網(wǎng)格治理單元的具體做法，可以提供社區(qū)治理重心下移和社區(qū)網(wǎng)格化轉(zhuǎn)型升級(jí)的可行路徑，為打造社區(qū)共建共治共享的社會(huì)治理格局提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

注釋：

① 陳榮卓、肖丹丹： 《從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理——城市社區(qū)網(wǎng)格化管理的實(shí)踐、發(fā)展與走向》，《社會(huì)主義研究》2015 年第4 期。

② 程同順、魏莉：《微治理：城市社區(qū)雙維治理困境的回應(yīng)路徑》，《江海學(xué)刊》2017 年第6 期。

③ 成都市政法委、成都市社科院聯(lián)合課題組等：《“小單元治理”與“網(wǎng)格化管理”的互促融合——成都創(chuàng)新基層社會(huì)治理研究》， 《四川省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2015 年第 4 期。

④ 熊萬(wàn)勝：《政治整合視角下鄉(xiāng)村基本治理單元的適度規(guī)模研究》，《中州學(xué)刊》2018 年第3 期。

⑤ 李華胤：《走向治理有效：農(nóng)村基層建制單元的重組邏輯及取向——基于當(dāng)前農(nóng)村“重組浪潮”的比較分析》，《東南學(xué)術(shù)》2019 年第4 期。

⑥ 李增元：《農(nóng)村基層治理單元的歷史變遷及當(dāng)代選擇》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》 （人文社會(huì)科學(xué)版） 2018年第2 期。

⑦ 李華胤：《鄉(xiāng)村振興視野下的單元有效與自治有效：歷史變遷與當(dāng)代選擇》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》 （社會(huì)科學(xué)版） 2019 年第3 期。

⑧ 白雪嬌：《規(guī)模適度：居民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的組織基礎(chǔ)》，《東南學(xué)術(shù)》2014 年第5 期。

⑨ 鄧大才、張利明：《多單位治理：基層治理單元的演化與創(chuàng)設(shè)邏輯——以中國(guó)農(nóng)村基層治理單元演化為研究對(duì)象》，《學(xué)習(xí)與探索》2017 年第5 期。

⑩ 鄧大才：《均衡行政與自治：農(nóng)村基本建制單位選擇邏輯》， 《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院） 學(xué)報(bào)》2019 年第 1 期。

? 鄧大才：《中國(guó)農(nóng)村村民自治基本單元的選擇：歷史經(jīng)驗(yàn)與理論建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與探索》2016 年第4 期。

? 程同順、魏莉：《城市基層治理單元轉(zhuǎn)換的邏輯解析》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019 年第3 期。

? 孫柏瑛、于揚(yáng)銘： 《網(wǎng)格化管理模式再審視》，《南京社會(huì)科學(xué)》2015 年第4 期。

? 秦上人、郁建興： 《從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理——走向基層社會(huì)治理的新形態(tài)》， 《南京社會(huì)科學(xué)》2017 年第 1 期。

? 田毅鵬、薛文龍：《城市管理“網(wǎng)格化”模式與社區(qū)自治關(guān)系芻議》，《學(xué)?！?012 年第3 期。

? 蔡禾、黃曉星： 《城市社區(qū)二重性及其治理》，《山東社會(huì)科學(xué)》2020 年第4 期。

? 楊敏：《中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中社區(qū)意涵之探討》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》 （哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版） 2006 年第6 期。