劉 鵬 劉甜甜 馬 琰

1.水利部綜合事業(yè)局 北京 100053;2.北京金凱偉業(yè)咨詢有限公司 北京 100028

一、前言

為切實(shí)改善中央級科學(xué)事業(yè)單位的科研基礎(chǔ)條件,推進(jìn)科技創(chuàng)新能力建設(shè),財(cái)政部特設(shè)立中央級科學(xué)事業(yè)單位修繕購置專項(xiàng)資金(以下簡稱“修購專項(xiàng)”),用于中央級科學(xué)事業(yè)單位房屋修繕、基礎(chǔ)設(shè)施改造、儀器設(shè)備購置及升級改造。為進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)中央級科學(xué)事業(yè)單位修繕購置專項(xiàng)資金管理,財(cái)政部于2006年下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<中央級科學(xué)事業(yè)單位修繕購置專項(xiàng)資金管理辦法>的通知》(財(cái)教〔2006〕118號),該文件作為修繕購置專項(xiàng)管理的“基本法”,明確了修繕購置專項(xiàng)資金的定義、支持范圍、安排使用原則、開支范圍、采購程序,并明確要求績效考評。

經(jīng)過多年的實(shí)施,修購專項(xiàng)取得了顯著效果,改善了中央級科學(xué)事業(yè)單位的科研基礎(chǔ)條件和環(huán)境面貌,為提高科技創(chuàng)新能力提供了重要的支撐保障。以中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院及長江科學(xué)院為例,僅截止2012年中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院已累計(jì)獲得修購專項(xiàng)資金投入近20億元,600多個項(xiàng)目;2006年到2018年長江科學(xué)院共獲批項(xiàng)目資金3.89億,其中房屋修繕6700多萬,基礎(chǔ)設(shè)施改造3800萬,設(shè)備購置24500萬,設(shè)備升級改造3800多萬。通過修繕購置專項(xiàng)的實(shí)施,中央級科學(xué)事業(yè)單位面貌顯著改善,基礎(chǔ)科研條件得到了很大的改善,科研儀器設(shè)備裝備水平大幅提升,科研團(tuán)隊(duì)建設(shè)得到有力支撐,科研持續(xù)創(chuàng)新能力切實(shí)加強(qiáng),政策效應(yīng)十分明顯。

二、修購專項(xiàng)實(shí)施中存在的問題

修購專項(xiàng)對我國科研條件建設(shè)有著突出貢獻(xiàn),但在對某些中央級科研事業(yè)單位的修繕購置專項(xiàng)審核中,經(jīng)過深入分析與總結(jié),修購專項(xiàng)在立項(xiàng)、執(zhí)行、驗(yàn)收等管理過程中存在某些問題,主要如下:

1.項(xiàng)目立項(xiàng)環(huán)節(jié)

(1)項(xiàng)目申報(bào)文本較為簡單、格式不夠規(guī)范。項(xiàng)目申報(bào)書是爭取國家財(cái)政批準(zhǔn)立項(xiàng)并獲得經(jīng)費(fèi)支持的依據(jù),卻存在申報(bào)文本格式不夠規(guī)范問題,主要表現(xiàn)在:一是,申報(bào)書內(nèi)容過于簡單,項(xiàng)目內(nèi)容不夠全面,未對項(xiàng)目申報(bào)理由、主要內(nèi)容、總體目標(biāo)、組織實(shí)施條件、項(xiàng)目采購方式、績效評價(jià)、支出預(yù)算、測算依據(jù)及說明等內(nèi)容予以逐條詳細(xì)闡述,存在缺項(xiàng)漏項(xiàng)現(xiàn)象;二是,申報(bào)資料不完備,如:修繕改造項(xiàng)目缺少設(shè)計(jì)方案、設(shè)計(jì)圖紙、工程概算、預(yù)算、評估機(jī)構(gòu)出具的鑒定報(bào)告等,設(shè)備購置項(xiàng)目缺少設(shè)備購置清單、三家以上報(bào)價(jià)單、大型儀器設(shè)備購置專家評議報(bào)告等。

(2)項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)不足,預(yù)期效益不明確。在編制項(xiàng)目申報(bào)文本時,基礎(chǔ)工作薄弱,立項(xiàng)依據(jù)不充分,實(shí)施意義不明確,如,修繕科研辦公用房對房屋建筑年代、建筑結(jié)構(gòu)、房屋面積、使用年限、損壞部位、損壞程度、對正常辦公和科研影響、以前年度修繕情況等反映修繕的必要性、緊迫性依據(jù)闡述不夠充分,修繕后預(yù)期實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、達(dá)到具體功能要求、預(yù)期可持續(xù)使用年限等表述不夠清晰;購置科研儀器設(shè)備未對使用需求、頻次進(jìn)行明確,設(shè)備具體作用發(fā)揮及促進(jìn)科研創(chuàng)新能力提升情況進(jìn)行詳盡明確的表述。

(3)項(xiàng)目論證和評審有待進(jìn)一步規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。各單位內(nèi)部項(xiàng)目論證和評審有待于進(jìn)一步規(guī)范、加強(qiáng),存在立項(xiàng)實(shí)施的房屋修繕項(xiàng)目同實(shí)驗(yàn)室運(yùn)行、科研環(huán)境改善無關(guān),不屬于項(xiàng)目支持范圍;申報(bào)的升級改造項(xiàng)目不能提升單位科研實(shí)力,科研資金效益無法充分發(fā)揮等問題。

2.項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)節(jié)

(1)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容與批復(fù)實(shí)施方案不符。部分項(xiàng)目未嚴(yán)格按照批復(fù)實(shí)施方案開展,建設(shè)內(nèi)容與批復(fù)實(shí)施方案不符,且未履行調(diào)整手續(xù)。如,部分房屋修繕項(xiàng)目在實(shí)際執(zhí)行中為新建擴(kuò)建;有的儀器設(shè)備購置項(xiàng)目存在設(shè)備變更現(xiàn)象等。

(2)項(xiàng)目批復(fù)時間晚,資金支付進(jìn)度較為滯后。部分項(xiàng)目未能嚴(yán)格按照實(shí)施方案中進(jìn)度安排開展,因前期申報(bào)資料準(zhǔn)備不夠充分等原因?qū)е聦?shí)際批復(fù)時間較晚,從而導(dǎo)致資金支付進(jìn)度較為滯后。

(3)財(cái)務(wù)管理不夠規(guī)范。項(xiàng)目資金使用存在不符合規(guī)范之處,如,修繕改造項(xiàng)目未按照合同約定支付工程款,存在提前支付工程進(jìn)度款現(xiàn)象;支付工程款時無工程進(jìn)度審核單及結(jié)算明細(xì)清單,支付工程款項(xiàng)依據(jù)不足;項(xiàng)目結(jié)余資金使用未嚴(yán)格履行上報(bào)審批手續(xù);資金支付給招標(biāo)代理公司,資金使用存在風(fēng)險(xiǎn)等。

3.項(xiàng)目審計(jì)、驗(yàn)收環(huán)節(jié)

項(xiàng)目審計(jì)、驗(yàn)收工作開展存在較為滯后現(xiàn)象,如設(shè)備購置項(xiàng)目未于合同約定日期到貨,設(shè)備的安裝、調(diào)試、培訓(xùn)等執(zhí)行進(jìn)度嚴(yán)重滯后,導(dǎo)致無法及時組織審計(jì)和驗(yàn)收。

三、修購專項(xiàng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論探索

現(xiàn)有對修購專項(xiàng)的研究多從其預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)管理、預(yù)算執(zhí)行、內(nèi)部審計(jì)、績效考評、工程變更、驗(yàn)收等在實(shí)踐基礎(chǔ)上的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和理論探索。陳武梅(2012)闡述了預(yù)算編制的主要政策、原則、方法、財(cái)經(jīng)紀(jì)律、規(guī)章制度等,分析了現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行過程中存在的主要問題,對今后做好項(xiàng)目預(yù)算編制和執(zhí)行做了幾點(diǎn)探討。俞軍明(2012)從財(cái)務(wù)管理的角度對建設(shè)項(xiàng)目的管理進(jìn)行了分析;黃振環(huán)(2012)提出了修購專項(xiàng)在預(yù)算編制和會計(jì)核算中存在的問題,并提出了提高預(yù)算編制、規(guī)范會計(jì)核算、完善資產(chǎn)入賬手續(xù)等規(guī)范化建議。劉俐、王義明(2010)根據(jù)專項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度過慢以及經(jīng)費(fèi)安全的角度,提出了加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、建章守制、源頭控制、過程控制、系統(tǒng)控制的幾項(xiàng)措施。吳武(2012)根據(jù)修購專項(xiàng)的特點(diǎn),結(jié)合高校修繕工程內(nèi)部審計(jì)的實(shí)際情況,對強(qiáng)化高校修繕工程內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行了探討,提出了加強(qiáng)修繕工程招投標(biāo)環(huán)節(jié)、合同環(huán)節(jié)、工程變更和結(jié)算審核的審計(jì)工作。賀勇(2009)選定平衡計(jì)分卡法作為績效評價(jià)的主要方法,針對修購專項(xiàng)績效評價(jià)的實(shí)際情況,構(gòu)造了基于任務(wù)完成維度、組織管理維度、效益維度和財(cái)務(wù)狀況維度的四維評價(jià)模型,并在評價(jià)模型構(gòu)建的基礎(chǔ)上選取了涵蓋財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)、定性指標(biāo)與定量指標(biāo)在內(nèi)的20個評價(jià)指標(biāo)作為初步評價(jià)指標(biāo)體系。劉洪業(yè)、王欣(2012)結(jié)合項(xiàng)目管理實(shí)踐,對項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)生變更的原因進(jìn)行了分析,并對如何預(yù)防和解決此類問題,站在建設(shè)單位的角度提出了針對性的建議和控制措施。陳直(2012)針對修購專項(xiàng)項(xiàng)目驗(yàn)收工作,在項(xiàng)目驗(yàn)收重點(diǎn)、驗(yàn)收內(nèi)容、資產(chǎn)管理等方面進(jìn)行思考并提出了完善工作的建議。

以上對修購專項(xiàng)的研究涉及修購專項(xiàng)實(shí)施的各個環(huán)節(jié),但很少有修購專項(xiàng)項(xiàng)目評審對修購專項(xiàng)實(shí)施的作用的總結(jié)與探索。本文將從項(xiàng)目評審的角度,而分析其對修購專項(xiàng)實(shí)施的導(dǎo)向作用,提出加強(qiáng)導(dǎo)向作用的相應(yīng)對策,從而解決修購專項(xiàng)實(shí)施中存在的問題,提高修購專項(xiàng)資金使用效益。

四、項(xiàng)目評審

項(xiàng)目評審是依據(jù)一定的原則,采取科學(xué)、可行的方法,按照規(guī)范的程序,對申報(bào)的項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)性、必要性和可行性的評價(jià),主要評價(jià)項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性和可行性、項(xiàng)目實(shí)施單位的項(xiàng)目承擔(dān)能力、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的預(yù)算計(jì)劃以及項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目評審是立項(xiàng)的依據(jù),項(xiàng)目立項(xiàng)是評審的結(jié)果。項(xiàng)目評審機(jī)制一般包括評審專家的管理與遴選、評審方式和論證形式的選擇、評審重點(diǎn)、評審全過程的監(jiān)督管理等。

對修購專項(xiàng)項(xiàng)目評審是誰在評、評什么、怎么評、評判的標(biāo)準(zhǔn)是什么等問題與要求進(jìn)行明確,能讓修購專項(xiàng)的主管單位、申報(bào)單位、科研工作者、評審人員等形成穩(wěn)定的預(yù)期,有助于明確各方職責(zé),有助于項(xiàng)目申報(bào)單位按照評審的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行申報(bào)與本單位能力建設(shè),使得修購專項(xiàng)能夠順利申報(bào)并實(shí)施,從而促進(jìn)本單位科研條件建設(shè),也為提高修購專項(xiàng)的效益奠定良好基礎(chǔ)。由此可以看出,修購專項(xiàng)項(xiàng)目評審是項(xiàng)目實(shí)施過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié),對修購專項(xiàng)實(shí)施具有全面的導(dǎo)向作用,直接在起點(diǎn)上決定了修購專項(xiàng)的成功與否。

五、發(fā)揮項(xiàng)目評審導(dǎo)向作用的對策

1.重視項(xiàng)目評審。當(dāng)前無論是在科研領(lǐng)域還是公共投資領(lǐng)域項(xiàng)目決策,項(xiàng)目評審被普遍運(yùn)用,項(xiàng)目評審為相關(guān)專業(yè)人士提供了一個平臺,能夠讓其就項(xiàng)目本身發(fā)表自己的專業(yè)意見,以此確保項(xiàng)目投資或決策的公正性、專業(yè)性及合理性。項(xiàng)目評審是一種手段,而非目的,不是為了評審而評審。通過項(xiàng)目評審能夠選到正確的項(xiàng)目,并能夠判斷申報(bào)單位能否有效地實(shí)施項(xiàng)目。

修購專項(xiàng)項(xiàng)目評審的主管單位、專家、申報(bào)單位等各參與方,能夠明確自己在評審活動中扮演的角色,朝著選好項(xiàng)目及好的實(shí)施單位的共同目標(biāo)努力,提高財(cái)政資金效益。

2.優(yōu)化評審專家管理機(jī)制。專家管理機(jī)制包括專家管理和專家選擇兩個方面,專家管理包括專家?guī)旃芾砑皩＜液罄m(xù)管理,專家選擇則是按照一定規(guī)則及項(xiàng)目評審需求選擇符合條件的專家。

科學(xué)研究具有多樣性、復(fù)雜性,修繕專項(xiàng)是科研條件建設(shè)項(xiàng)目,因此也具有多樣性及復(fù)雜性特征,需要的專家也具有多樣性,應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)科研專家、儀器類專家、工程專家、財(cái)務(wù)專家、績效專家等各類專家,也給專家管理帶來挑戰(zhàn)。單獨(dú)建立修購專項(xiàng)專家?guī)觳粌H工作量巨大而且沒有太大必要,可考慮利用現(xiàn)有的專家?guī)?從不同類型的專家?guī)炖锍槿∠鄳?yīng)專業(yè)的專家。2018年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化項(xiàng)目評審、人才評價(jià)、機(jī)構(gòu)評估改革的意見》中,要求進(jìn)一步推動建設(shè)集中統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全可靠、開放共享的國家科技專家?guī)?及時補(bǔ)充高層次專家,細(xì)化專家領(lǐng)域和研究方向,更好地滿足項(xiàng)目評審要求。借此契機(jī),修購專項(xiàng)專家管理要及時總結(jié),反饋相關(guān)情況,為國家科技專家?guī)焯峁┮痪€經(jīng)驗(yàn),修繕專項(xiàng)的專家管理也將日趨完善。

3.制定修購專項(xiàng)評審手冊。修購專項(xiàng)與其他科研項(xiàng)目相比,確定性更強(qiáng),項(xiàng)目實(shí)施也具有更強(qiáng)的規(guī)范性。可根據(jù)多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)編制具有針對性的修購專項(xiàng)評審手冊,作為整個項(xiàng)目評審的指導(dǎo)性文件。在手冊中明確:(1)評審基本情況,簡要介紹修購專項(xiàng)及評審對象;(2)項(xiàng)目評審的前置條件;(3)評審的依據(jù)、原則與方法;(4)評審的重點(diǎn)關(guān)注事項(xiàng);(5)評審工作流程及相關(guān)單位職責(zé),特別是專家的行為準(zhǔn)則;(6)被評審單位也就是修購專項(xiàng)項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)備的材料清單;(7)修購專項(xiàng)項(xiàng)目承擔(dān)單位的具體工作,比如準(zhǔn)備評審材料清單中的材料、現(xiàn)場準(zhǔn)備等事項(xiàng);(8)評審專家的構(gòu)成與遴選機(jī)制;(9)評審工作計(jì)劃安排;(10)項(xiàng)目申報(bào)文本的格式及內(nèi)容的要求、申報(bào)的資料清單;(11)評審結(jié)果與復(fù)議程序等內(nèi)容。為發(fā)揮項(xiàng)目評審對修繕購置專項(xiàng)實(shí)施的導(dǎo)向作用,提供更強(qiáng)力的規(guī)范性的支撐。

4.明確評審重點(diǎn)

(1)是否修購專項(xiàng)支持范圍。申報(bào)單位申報(bào)的修購專項(xiàng)是否屬于專項(xiàng)資金支持范圍,是項(xiàng)目評審的重中之重,財(cái)教〔2006〕118號文對修購專項(xiàng)支持范圍做出了明確規(guī)定,但每個申報(bào)的項(xiàng)目千差萬別,評審時要結(jié)合項(xiàng)目的具體情況,做出嚴(yán)格判定。

(2)項(xiàng)目文本及資料。項(xiàng)目申報(bào)在項(xiàng)目申報(bào)文本中的“項(xiàng)目基本情況表”里是否對項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容或購置的參數(shù)進(jìn)行了充分明確,是否充分說明了項(xiàng)目的必要性和可行性,是否明確項(xiàng)目實(shí)施的預(yù)期效益,項(xiàng)目文本中是否附有齊全的相關(guān)資料,是否提前開展了必要的勘察、設(shè)計(jì)、論證、詢價(jià)等前期工作。單臺(套)價(jià)格200萬元以上的大型科學(xué)儀器設(shè)備購置是否附有項(xiàng)目承擔(dān)單位組織的專家論證意見和該單位明確意見,單體預(yù)算規(guī)模較大(1000萬元以上)或?qū)嵤﹥?nèi)容較復(fù)雜的項(xiàng)目應(yīng)附有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)編制的可行性研究報(bào)告。

項(xiàng)目承擔(dān)單位編制項(xiàng)目實(shí)施方案是否依據(jù)預(yù)算控制數(shù)、申報(bào)書和中介機(jī)構(gòu)的評審意見。房屋修繕和基礎(chǔ)設(shè)施改造項(xiàng)目實(shí)施方案中有關(guān)初步設(shè)計(jì)等技術(shù)方案是否由具備相關(guān)設(shè)計(jì)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位編制。其中,房屋修繕類項(xiàng)目中涉及消防、建筑物抗震等有關(guān)內(nèi)容的,是否附專業(yè)部門的質(zhì)量鑒定報(bào)告。儀器設(shè)備購置與升級改造項(xiàng)目,是否標(biāo)明儀器設(shè)備用途、規(guī)格、參數(shù)及主要配件構(gòu)成等。

項(xiàng)目實(shí)施方案審核的重點(diǎn):項(xiàng)目實(shí)施方案的格式是否合規(guī),材料是否完整;建設(shè)目標(biāo)與建設(shè)地點(diǎn)和申報(bào)書是否一致,建設(shè)內(nèi)容是否明確;儀器設(shè)備購置內(nèi)容和申報(bào)書是否一致,采購方式是否符合法律法規(guī)要求;儀器設(shè)備升級改造內(nèi)容是否有可考核的量化指標(biāo),預(yù)算是否合理,項(xiàng)目內(nèi)容如有變化是否有依據(jù)等。

(3)是否有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案。修購專項(xiàng)按財(cái)政年度支持且籌劃論證周期短,執(zhí)行變化較大,修購專項(xiàng)自身具有較多的不可預(yù)見因素。修購專項(xiàng)中的房屋修繕和基礎(chǔ)設(shè)施改造項(xiàng)目內(nèi)容雜、工序多、變數(shù)大、工期緊等主客觀因素繁多,儀器設(shè)備購置項(xiàng)目從提出需求到完成購置的變數(shù)較大。進(jìn)口儀器設(shè)備的更新?lián)Q代、技術(shù)參數(shù)指標(biāo)的升級、市場價(jià)格的變動、停產(chǎn)等原因,都能造成儀器設(shè)備的采購的變更。針對上述情形,項(xiàng)目實(shí)施單位是否有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評估及防范措施。

(4)人才隊(duì)伍情況。修購專項(xiàng)涉及專業(yè)面非常廣,除了傳統(tǒng)的土建、水、暖、電等專業(yè),有的項(xiàng)目還涉及到結(jié)構(gòu)補(bǔ)強(qiáng)加固、設(shè)備降噪消音(吸音)等,還有專業(yè)性更強(qiáng)的儀器采購、儀器升級等,技術(shù)含量高,不僅需要各專業(yè)技術(shù)人才,還需要工程管理、工程經(jīng)濟(jì)、科研儀器專家等方面專業(yè)人才。若不分配專業(yè)性人才進(jìn)行管理,則對工程質(zhì)量以及儀器的質(zhì)量和品質(zhì)無法把關(guān),影響項(xiàng)目實(shí)施的效果。在項(xiàng)目評審中就項(xiàng)目本身所需要的專業(yè)人才隊(duì)伍與項(xiàng)目的匹配程度,衡量是否能夠勝任該修購專項(xiàng)的實(shí)施。

(5)機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)及執(zhí)行情況。修購專項(xiàng)從規(guī)劃、申報(bào)、評審、實(shí)施、驗(yàn)收等整個鏈條環(huán)節(jié)中,涉及到項(xiàng)目申報(bào)單位的多個部門與單位,包括但不限于修購專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組、修購專項(xiàng)實(shí)施小組、財(cái)務(wù)部門、基建部門、科研實(shí)驗(yàn)室等內(nèi)部部門,還會涉及到設(shè)計(jì)單位、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、施工單位、工程監(jiān)理單位、供應(yīng)商、政府主管部門等外部單位,只有各個部門之間竭力協(xié)調(diào)與配合,才能順利完成修購專項(xiàng)的任務(wù)。在評審時,需要核實(shí)申報(bào)單位在部門設(shè)置,管理流程、外部協(xié)調(diào)方面是否能滿足上傳下達(dá)、及時反饋、風(fēng)險(xiǎn)防范、內(nèi)部控制等要求。

修購專項(xiàng)的實(shí)施涉及各項(xiàng)管理制度,比如固定資產(chǎn)、政府采購、基本建設(shè)、財(cái)務(wù)結(jié)算與報(bào)銷等各方面相關(guān)主管部門都有相應(yīng)的嚴(yán)格的規(guī)定,各項(xiàng)目實(shí)施單位也都會根據(jù)本單位情況進(jìn)行相應(yīng)制度建設(shè)。制度最重要的是執(zhí)行,在評審中可對修購專項(xiàng)制度體系進(jìn)行核實(shí),并分析是否存在漏洞;還可對某些方面進(jìn)行模擬性提問,核實(shí)相關(guān)制度執(zhí)行情況。

5.評審方式選擇。項(xiàng)目評審方式有視頻評審、通訊評審、現(xiàn)場評審等多種選擇,修購專項(xiàng)項(xiàng)目評審應(yīng)到現(xiàn)場進(jìn)行評審,核實(shí)項(xiàng)目申報(bào)單位的現(xiàn)場情況,是否具備項(xiàng)目實(shí)施條件,能否確保修購專項(xiàng)按計(jì)劃實(shí)施。