中共禹城市委改革辦

禹城市地處魯西北平原地區(qū)，以“大禹治水”而得名，自古就具有“創(chuàng)新、實干、為民、奉獻”的優(yōu)良基因。2015年以來，按照中央統(tǒng)一部署，禹城市先后承擔了全國農(nóng)村土地征收制度改革、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革等三項試點。試點以來，禹城市大力弘揚新時代“大禹精神”，堅持“邊實踐、邊總結、邊推廣、邊提速”的試點思路，敢于創(chuàng)新、敢于突破、敢于實踐，創(chuàng)出了具有魯西北平原地區(qū)特點的農(nóng)村土地制度改革“禹城經(jīng)驗”。禹城市先后提交39 條修法建議，其中“風險評估”“征地程序”“民主協(xié)商”“入市程序”等8 項創(chuàng)新實踐，被新《中華人民共和國土地管理法》吸收采納；中國政府網(wǎng)、《中國自然資源報》、中國農(nóng)網(wǎng)等中央級媒體及清華大學中國農(nóng)村研究院主辦的《“三農(nóng)”決策參考》等重要刊物均對試點做法及相關成果進行了宣傳推介。

一、背景情況

土地制度是國家的基礎性制度，事關經(jīng)濟社會發(fā)展和社會長治久安。經(jīng)過社會主義革命、建設特別是改革開放40 多年的實踐，我國逐步形成了以公有制為基礎，以耕地保護和節(jié)約集約用地為主線，以用途管制、土地征收、國有土地有償使用為主要內容的中國特色土地制度，為經(jīng)濟社會發(fā)展作出了歷史性貢獻。同時，隨著實踐的不斷發(fā)展和改革的不斷深入，現(xiàn)行土地制度與社會主義市場經(jīng)濟不相適應的問題日益顯現(xiàn)。例如，由于農(nóng)村土地征收制度不完善，因“征地”問題引發(fā)的社會矛盾積累較多；由于農(nóng)村集體土地權益保障不充分，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價；由于宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物權難落實；由于土地增值收益分配機制不健全，難以兼顧國家、集體、個人之間的利益等。這些問題必須通過進一步的制度改革加以解決。

黨中央、國務院高度重視農(nóng)村土地制度改革。2013年11月，黨的十八屆三中全會明確了農(nóng)村土地制度改革的方向、任務和要求，開啟了農(nóng)村土地制度改革新征程。2015年3月，原國土資源部確定禹城市為全國農(nóng)村土地征收制度改革試點（全國33 個試點之一，山東唯一），開啟了農(nóng)村土地制度改革征程；2016年9月，增加禹城為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點，進行“征收”“入市”結合的探索實踐；2017年12月，又增加禹城為農(nóng)村宅基地制度改革試點，開啟了“征收”“入市”“宅改”三項試點深度融合、統(tǒng)籌推進的新階段。

禹城市作為典型的北方農(nóng)業(yè)大縣，耕地多，宅基地面積大，村莊特色不明顯。農(nóng)村居民點面積16.5 萬畝，占城鄉(xiāng)建設用地總量的58%；戶均宅基地面積319 平方米，遠超山東省規(guī)定的264 平方米的最高標準，其中村內空閑地和廢棄宅基地占15%左右。農(nóng)村居民點大都呈北方典型村落式布局，人口居住相對集中，農(nóng)房多為上世紀80年代翻建的磚瓦房，具有歷史文化底蘊、值得長期保留的農(nóng)房少。鑒于此，禹城市把盤活農(nóng)村建設用地資源、促進鄉(xiāng)村振興作為主攻方向，統(tǒng)籌推進農(nóng)村土地制度改革三項試點，走出了一條符合中央精神、契合禹城實際、推動鄉(xiāng)村振興的改革路子，探索形成了具有魯西北平原地區(qū)特色的農(nóng)村土地制度改革模式。

二、主要做法

（一）讓土地“穩(wěn)下來”，創(chuàng)新形成了“范圍適當、認定合理、民主協(xié)商、保障有力、和諧征遷”的農(nóng)村土地征收制度改革模式

一是劃定界限，讓土地征收范圍“穩(wěn)下來”。制定并不斷完善《禹城市土地征收目錄》，構建以聽證為關鍵環(huán)節(jié)的公共利益認定機制，將土地征收限制在城市規(guī)劃區(qū)內。對城市規(guī)劃區(qū)外的項目用地，主要通過農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市予以保障，既縮小了征地范圍，又保障了發(fā)展用地需求。

二是規(guī)范流程，讓社會秩序“穩(wěn)下來”。創(chuàng)新“一評估、兩協(xié)商、三公告、四協(xié)議”征地工作流程?！耙辉u估”即土地征收社會穩(wěn)定風險評估，評估結果作為市政府決策的重要依據(jù)，有效規(guī)避土地征收風險?！皟蓞f(xié)商”指在征地前和征收過程中，均召開村民會議，告知土地征收情況，由村民討論表決征地補償標準和安置方案，保障群眾知情權、參與權、表決權等合法權益?！叭妗敝冈谡鞯厍斑M行擬征收土地啟動公告，補償安置方案確定后進行征收土地補償安置方案公告，征地批復后進行征收土地公告，真正實現(xiàn)陽光征地、和諧征地。“四協(xié)議”指自然資源、財政、人社、鎮(zhèn)政府（街道辦）四方與被征地村簽訂協(xié)議，明確各方職責，保障群眾權益。

三是保障權益，讓農(nóng)民長遠生計“穩(wěn)下來”。建立“一代管、二提高、三保障”多元保障模式?！耙淮堋奔凑鞯匮a償資金代管，被征地農(nóng)民收益比以往提高700 元-1100 元/畝，實現(xiàn)了資金保值增值?！岸岣摺奔丛谌÷氏忍岣哒鞯貐^(qū)片綜合地價，由原來3.6-4.4 萬元/畝提高到5-5.8萬元/畝，2020年又提高到6-7 萬元/畝；提高征地社保補貼標準，由原來1 萬元/畝提高到1.5 萬元/畝，增加被征地農(nóng)民財產(chǎn)性收入?！叭Ｕ稀奔丛陴B(yǎng)老、住房和就業(yè)三方面強化保障，真正實現(xiàn)了被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。

截至目前，在163 宗15733 畝土地上實驗新的征地流程，與104 個村簽訂征地補償資金代管合同，涉及金額3.3 億元，受益群眾達4.5 萬人，新征土地沒有發(fā)生一起行政復議和行政訴訟案件。

（二）讓土地“動起來”，創(chuàng)新形成了“同地同權、布局規(guī)范、增存統(tǒng)籌、公平公開、高效配置”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市改革模式

一是摸底調查，明確“哪些動起來”。對全市農(nóng)村集體建設用地情況和入市意向進行摸底，“摸清存量”，明晰哪些土地“能動起來”。同時，“規(guī)劃增量”，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，在全市10 個鎮(zhèn)街各規(guī)劃建設1 個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，確定主導產(chǎn)業(yè)及規(guī)模，明確將來哪些土地能夠“動起來”。

二是界定主體，明確“誰能動起來”。結合本地實際，明確鎮(zhèn)政府（街道辦）、村民委員會、村民小組等作為入市主體。土地所有權為村集體所有的，由村民委員會作為入市主體；土地所有權為鎮(zhèn)街農(nóng)民集體所有的，由鎮(zhèn)街財政農(nóng)經(jīng)服務中心作為主體實施入市，明確誰能把土地“動起來”。

三是規(guī)范程序，明確“怎么動起來”。制定《禹城市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市操作程序》，確定“地塊初審、項目論證、民主表決、掛牌出讓、簽訂合同、產(chǎn)權登記、移交土地”等程序，對符合規(guī)劃和用途管制、依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，實施就地入市；高標準整治原農(nóng)村居民點和閑置產(chǎn)業(yè)用地，開展集中整治入市；使用增減掛鉤指標探索調整入市，并對2330 畝零星分散農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地（含農(nóng)村宅基地）復墾驗收后，將指標全部調整到產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)入市。同時，探索了出讓、轉讓、作價（出資）入股等多種入市方式，切實讓土地“動了起來”。同時，制定《禹城市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市管理辦法》等9 個規(guī)范性文件，提供入市政策支撐；制定《禹城市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地基準地價標準》，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地價體系；積極協(xié)調金融機構為用地企業(yè)辦理農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地不動產(chǎn)權抵押貸款業(yè)務，消除企業(yè)顧慮，保障項目落地，實現(xiàn)了集體建設用地與國有建設用地同等權利；制定合理的土地增值收益調節(jié)金征收比例，使收益分配更加科學均衡；創(chuàng)新實施不動產(chǎn)權登記與具體建設項目審批相分離和不動產(chǎn)權籍調查前置，實現(xiàn)“拿地即拿證”；探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市承諾履約制，強化了批后監(jiān)管，促進土地集約節(jié)約使用，使土地“動起來”更加科學、更加規(guī)范。

通過推動入市試點工作，禹城市實施入市407 宗4844 畝，共保障了400 余個項目落地，其中通過零星分散集體建設用地復墾調整入市和就地入市盤活存量土地資源3156 畝，將閑置資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，有力推動了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（三）讓土地“活起來”，創(chuàng)新形成了“一規(guī)引領、三權分置、全域有償、多元保障”的農(nóng)村宅基地制度改革模式

一是規(guī)劃引領，讓土地有步驟“活起來”。以國土空間規(guī)劃編制為平臺，統(tǒng)籌安排國民經(jīng)濟、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)等各項規(guī)劃，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊規(guī)劃，確定國土空間用途位置規(guī)模，做到“一張藍圖繪到底”。

二是全域有償，讓土地有動力“活起來”。落實一戶一宅制度，將全部農(nóng)村居民點納入有償使用范圍，形成倒逼機制，為農(nóng)村發(fā)展提供用地保障；制定“13523”宅基地有償使用標準，順利完成了全市765 萬元超占宅基地有償使用費收繳，拓寬了村集體收入渠道，支撐了村集體公共設施建設和公共事業(yè)發(fā)展，且沒有發(fā)生一起行政復議、市民熱線投訴及群眾上訪事件。

三是放活使用，讓土地有權能“活起來”。以“三權分置”為引領，將“宅改”和“三權分置”統(tǒng)籌謀劃，共同推進，落實了集體所有權；通過完善“城中村”搬遷安置政策，以村集體組織成員身份補償安置面積，保障了農(nóng)民宅基地資格權；通過在具有歷史文化底蘊和鄉(xiāng)村旅游優(yōu)勢的村莊，開展民宿、農(nóng)家樂等試點，適度放活宅基地和房屋使用權。同時開展房地一體不動產(chǎn)權抵押貸款工作，有效解決了農(nóng)民干事創(chuàng)業(yè)難題，激活了宅基地財產(chǎn)屬性，激發(fā)了群眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情。

四是綜合整治，讓土地有方向“活起來”。按照“宜工則工、宜商則商、宜農(nóng)則農(nóng)”要求，綜合整治村內廢棄宅基地和空閑地，整合資源資金，靈活多元使用，提升基礎設施，完善公共服務，因地制宜發(fā)展農(nóng)旅、種植等特色產(chǎn)業(yè)，打造“一村一品”“一村一韻”“一村一觀”，有力推動了農(nóng)村人居環(huán)境整治。

通過農(nóng)村宅基地制度改革，宅基地權屬明晰，權能完整，促進了城鄉(xiāng)要素流動，保障了農(nóng)村發(fā)展原動力。特別是通過零星分散農(nóng)村集體建設用地復墾調整入市，既改善了農(nóng)村人居環(huán)境，盤活了農(nóng)村閑置土地，又保障了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地，實現(xiàn)了“一舉多得”成效。

三、主要成效

一是破瓶頸，攻克了一批農(nóng)村土地制度管理利用難題。破解了征地范圍寬泛、征地矛盾糾紛多等征地改革難題；破解了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價問題；破解了宅基地取得、使用和退出制度不完善、用益物權難落實等問題；初步破解土地增值收益在國家、集體和個人之間分配不平衡的問題，進一步完善了自然資源管理機制，為相關法律法規(guī)修訂提供了實踐支撐。

二是惠民生，為農(nóng)民群眾釋放更多改革紅利。征地補償費實現(xiàn)保值和增值，被征地農(nóng)民收益比以往提高700 元-1100 元/畝；率先提高征地區(qū)片價和社保補貼標準，分別提高2.4-2.6 萬元/畝和0.5 萬元/畝，直接增加了群眾財產(chǎn)性收益；落實信息公開和民主決策，讓群眾參與土地征收和入市工作全過程，做到“群眾的土地，群眾說了算”，提高群眾幸福感；開展房地一體不動產(chǎn)權登記頒證工作，給農(nóng)民吃上了“定心丸”。

三是激活力，有效助力鄉(xiāng)村振興。“入市”“宅改”帶來直接收益3 億余元、賦權抵押貸款6000 萬元、節(jié)余指標交易22 億元，解決了鄉(xiāng)村振興“錢從哪里來”的問題；入市土地4844 畝，建成10 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)育雛園，引進投資60 億元，落地項目400 個，解決了鄉(xiāng)村振興“產(chǎn)從哪里興”的問題；1 萬群眾就地就業(yè)，年人均增收2 萬多元，4.5 萬群眾搬入新居，引留返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、大學畢業(yè)生等多層次優(yōu)秀人才，破解了鄉(xiāng)村振興“人往哪里去”的問題。

四、經(jīng)驗啟示

改革路上，有風有雨是常態(tài)，風雨無阻是心態(tài)，風雨兼程是狀態(tài)。改革，面對的是人心，觸動的是利益，考驗的是作風。

（一）黨建引領是“牛鼻子”

習近平總書記指出，辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在人。禹城市在改革試點中，把“人”作為第一位的要素，把黨員、干部作為第一要素的“關鍵少數(shù)”和中堅力量，始終圍繞改革抓黨建、抓好黨建促改革，努力找準黨建與改革的結合點，通過“兩推一選”、組織選派、公開競聘等方式，健全了農(nóng)村基層黨組織和村“兩委”班子，在改革試點中充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和基層黨員模范帶頭作用，在組織召開村民會議、廣泛征求群眾意見建議等方面發(fā)揮了積極作用，呈現(xiàn)出組織引領、干群一心、合力攻堅的生動場景。

（二）為民情懷是“定盤星”

習近平總書記反復強調，人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標。在改革推進過程中，禹城市始終牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，方案、制度、規(guī)劃制定前，都廣泛征求意見建議，全面傾聽群眾呼聲，讓試點更匯民智、更順民意、更合民需。工作推進過程中，將群眾認同作為推進改革的最大動力，結合深化“放管服”“一次辦好”等改革，堅持為民初心，堅守為民情懷，踐行群眾路線，注重發(fā)動群眾和市場主體廣泛參與，贏得理解和支持，實現(xiàn)了“干部下力，百姓支持”。把群眾滿意作為檢驗工作成效的最好評判，從而讓改革更有溫度、更有深度、更有熱度，切實做到改革為了群眾、改革依靠群眾、改革紅利由群眾共享。

（三）改革創(chuàng)新是“金鑰匙”

禹城市牢記習近平總書記“惟改革者進，惟創(chuàng)新者強，惟改革創(chuàng)新者勝”的要求，堅持“上接頂層、下接地氣”，確保了改革既緊扣上級精神，又體現(xiàn)禹城特色。一方面，堅持對標上級精神，把牢方向，通過對上級政策文件及時傳達、集中學習、集體研究，把握改革原則和試點節(jié)奏，并根據(jù)文件精神作出相應安排部署，先后出臺34 個相關制度文件，保證了上級精神第一時間得到貫徹落實，確保了方向不偏。另一方面，堅持結合禹城市實際，突出本地特色，因勢而謀、應勢而動、順勢而為，找準坐標點，營造閃光點，突出著力點，為工作實踐創(chuàng)新提供有力遵循。同時，先后組織相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）150 多人次到浙江省德清、義烏，江西省余江，四川省郫都等地學習，充分學習借鑒先進地區(qū)試點經(jīng)驗，開闊視野，拓寬思路。借助外智外力，聘請國家土地勘測規(guī)劃院、中國農(nóng)業(yè)大學、浙江大學、南京農(nóng)業(yè)大學、山東省土地估價師協(xié)會等院校和研究機構的專家團隊，跟蹤研究，重點圍繞公共利益用地界定、土地增值收益測算、入市途徑與方法等開展理論研究與指導，提升試點理論高度，增強改革的前瞻性和預期性。

（四）擔當作為是“壓艙石”

“大道至簡，實干為要”。禹城市上下秉承“胸中有全局、心中有大局、手中有布局”的信念，建立“調研機制廣泛征求群眾意見、聯(lián)動機制凝聚工作合力、調處機制化解矛盾糾紛、督導機制督促落實落地”，保障改革順利推進?！案刹繋h員，黨員帶群眾”，干部和黨員啃最硬骨頭、挑最重擔子，善始善終、善作善為，加班加點、任勞任怨，匯聚了擔當作為正能量，提振了狠抓落實精氣神，展現(xiàn)了“改革工作講擔當，齊心協(xié)力抓落實”的良好工作作風。

（五）聯(lián)動推進是“金剛鉆”

改革試點工作是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、領域多、專業(yè)性強。在改革工作推進過程中，建立市委、市人大、市政府、市政協(xié)“四大班子”共同參與的聯(lián)席會議制度，定期召開聯(lián)席會議，集體“把脈會診”“對癥下藥”。各鎮(zhèn)街、相關部門牢固樹立協(xié)同作戰(zhàn)意識，堅持“你中有我，我中有你”，密切協(xié)作配合，資源互通共享，形成最大合力，確保工作不脫節(jié)、無漏項，實現(xiàn)有序銜接、強力推進。