木合塔爾·沙地克

（1中共新疆區(qū)委黨校決策咨詢部 新疆 烏魯木齊 830002；2新疆農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟與貿(mào)易學院 新疆 烏魯木齊 830052）

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關系穩(wěn)定并長期不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。[1]土地作為最重要的生產(chǎn)資料，必須有序流轉(zhuǎn)才能實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，才能創(chuàng)造更多的價值。2001年12月，《中共中央關于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作通知》的出臺標志著我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策從探索起步階段逐步進入了法律規(guī)范階段。2003年3月1日，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》正式施行，首次從國家法律層面認可了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》作為我國關于農(nóng)村土地管理方面最全面、最明確、規(guī)格最高的指導性意見，拉開了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的序幕。[2]

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視“三農(nóng)”領域的各項改革，將全面深化農(nóng)村土地制度改革、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營始終作為農(nóng)村改革實踐的重中之重，重點推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村制度改革的重要組成部分，在全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進程中發(fā)揮著重要作用。2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》標志著我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進入了新的全面推進階段。隨著農(nóng)村改革的不斷深入，農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，2014～2018年間，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積從386.7萬公頃增長到3 533.3萬公頃，耕地規(guī)?；N面積占全部實際耕地耕種面積的比重為28.6%。[3]流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷加大，有力推動了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，促進了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的全面現(xiàn)代化。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是盤活農(nóng)村土地資源的一種重要方式，在長期穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的背景下，科學、有序地推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，優(yōu)化資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，重點抓好農(nóng)產(chǎn)品市場開拓，有效激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力是當前和今后一段時期內(nèi)需要統(tǒng)籌謀劃、逐步完成的重點任務，也是進一步推進全面脫貧與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效銜接的一項重點課題。黨的十八大以來，隨著新一輪農(nóng)村土地確權(quán)工作的深入開展和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，新疆農(nóng)村也出現(xiàn)了大量的土地流轉(zhuǎn)行為。但由于新疆特殊的區(qū)情，南北疆存在較大的區(qū)域差異，加上當前新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于初步探索和持續(xù)規(guī)范階段，在流轉(zhuǎn)實踐中沒有統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)指導細則和規(guī)定，導致在推進土地流轉(zhuǎn)實踐中出現(xiàn)了一些問題，如土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、規(guī)?；尚Р幻黠@、流轉(zhuǎn)市場機制不完善等。只有合理地解決這些問題，進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，才能更好地推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，早日實現(xiàn)新疆農(nóng)業(yè)農(nóng)村全面現(xiàn)代化的目標。

一、鄉(xiāng)村振興背景下促進新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要意義

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是新時代農(nóng)村改革的重要舉措

2014年1月，中共中央、國務院印發(fā)的《關于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》明確強調(diào)：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔保權(quán)能。”農(nóng)村土地制度改革是農(nóng)村改革的重點，也是深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的動力源和突破口，通過有序促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，可以有力推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、逐步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、完善農(nóng)業(yè)支持保護制度等。此外，土地流轉(zhuǎn)作為新時代推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的必由之路，在優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高土地有效利用率、節(jié)約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、提高農(nóng)產(chǎn)品有效供給水平等方面發(fā)揮著不可替代的作用，是補齊當前新疆“三農(nóng)”領域發(fā)展不平衡、不充分短板的關鍵。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路

“當前‘四化同步’發(fā)展當中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相對其他‘三化’來說，基礎薄弱、發(fā)展慢，至今仍是國民經(jīng)濟的突出短板?！盵4]盡快補齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的短板是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家進程中最大的挑戰(zhàn)之一。黨的十九大報告明確提出：“要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！盵1]作為世界農(nóng)業(yè)大國，中國要富，農(nóng)民必須富；中國要強，農(nóng)業(yè)必須強；中國要實現(xiàn)現(xiàn)代化，首先農(nóng)業(yè)農(nóng)村要實現(xiàn)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化始終是國家現(xiàn)代化的核心和基礎。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是新時代全面深化農(nóng)村改革的一項重要措施，也是推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的前提條件。從新疆土地資源分布情況來看，當前新疆農(nóng)村人多地少的矛盾比較突出，尤其是南疆四地州深度貧困地區(qū)人多地少、耕地碎片化嚴重、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、農(nóng)民增收后勁不足等問題普遍存在。在當前打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的時代背景下，只有通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分散、土地碎片化嚴重、土地綜合利用率不高等問題，逐步實現(xiàn)耕地集約化、規(guī)?；?jīng)營，才能解決當前新疆“三農(nóng)”領域面臨的難題，鞏固脫貧攻堅的成果，逐步實現(xiàn)新疆農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等多領域、全方位的國家戰(zhàn)略，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重大戰(zhàn)略部署。其中，產(chǎn)業(yè)興旺作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重點，是實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村繁榮的基礎。對于新疆而言，當前產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后、結(jié)構(gòu)單一的現(xiàn)實問題較為嚴重，發(fā)展不平衡不充分的主要矛盾在農(nóng)村地區(qū)，尤其是南疆四地州深度貧困農(nóng)村地區(qū)較為突出。以2018年為例，南疆四地州城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均可支配收入分別為28 332.5元和8 939.5元，遠遠低于自治區(qū)和國家的平均水平，而且城鄉(xiāng)居民收入差距較大，阿克蘇、克州、喀什、和田地區(qū)城鄉(xiāng)居民人均收入可支配比分別為：2.57∶1、3.96∶1、2.99:1和3.54∶1①數(shù)據(jù)來源于阿克蘇、克州、喀什、和田地區(qū)2018年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。。除了城鄉(xiāng)居民收入差距較大外，南疆四地州民生、基礎設施建設等方面存在的短板也較多。在實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，大力推進一二三產(chǎn)業(yè)融合，著力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)是有效解決上述矛盾和補齊以上短板的重要舉措，也是深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手。

二、鄉(xiāng)村振興背景下新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

新疆是我國最大的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)區(qū)，總耕地面積為7 863.4萬畝，其中水澆地面積7 462.6萬畝，旱地面積316.46萬畝。②數(shù)據(jù)來源于新疆統(tǒng)計年鑒（2019）。近年來，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化水平的提高，新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程不斷加快，流轉(zhuǎn)方式逐步多樣化，農(nóng)戶參與度不斷提高，但是受各地區(qū)之間土地資源分布、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、農(nóng)民綜合素質(zhì)等方面的影響，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在流轉(zhuǎn)規(guī)模和收益上存在明顯的區(qū)域差異。

（一）土地流轉(zhuǎn)面積不斷增長，流轉(zhuǎn)趨勢總體向好

近年來，尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終高度重視“三農(nóng)”工作，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)不斷向規(guī)范化、制度化、規(guī)?；较虬l(fā)展。自治區(qū)黨委和政府認真貫徹習近平總書記關于“三農(nóng)”工作重要論述，緊緊圍繞社會穩(wěn)定和長治久安總目標，著力推進農(nóng)村土地制度改革，有序開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。經(jīng)過不斷努力，新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)進一步優(yōu)化。農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積從2014年的555.5萬畝增加到2018年的769.7萬畝，在總承包耕地中的比例從2014年的17.8%提高到2018年的24.4%，五年內(nèi)增加了214.2萬畝，平均每年增加7.7%。（見圖1）從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和增加速度來看，全面開展農(nóng)村土地確權(quán)工作后，新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積開始迅速增長，尤其是2011年和2013年土地流轉(zhuǎn)規(guī)模增加速度最快，分別占農(nóng)村承包耕地面積的11.7%和15.7%，從2014年開始新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模呈現(xiàn)出平穩(wěn)增長的態(tài)勢且流轉(zhuǎn)趨勢總體向好。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)逐步成為優(yōu)化新疆農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、鞏固脫貧成果、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要途徑。

圖1 新疆土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積及比重

（二）北疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作較南疆成效明顯

目前新疆絕大部分地區(qū)已經(jīng)完成了農(nóng)村土地確權(quán)和頒證工作。這不僅給廣大農(nóng)民以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體吃了“定心丸”，而且有力地推進了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的開展。北疆地區(qū)作為新疆經(jīng)濟社會發(fā)展較快的地區(qū)之一，土地流轉(zhuǎn)工作開展得較早、規(guī)模較大，取得的成效比較明顯；而南疆地區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作開展得較晚、規(guī)模較小。以2018年為例，全疆、北疆、南疆的農(nóng)村承包耕地面積分別為3157.2萬畝、1778.9萬畝、1378.3萬畝，流轉(zhuǎn)規(guī)模分別為769.7萬畝、669.3萬畝、100.3萬畝，農(nóng)村承包耕地流轉(zhuǎn)面積與農(nóng)村承包耕地面積的比例分別為24.4%、37.6%、7.3%。①數(shù)據(jù)來源于新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、新疆統(tǒng)計年鑒。這說明新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程中區(qū)域流轉(zhuǎn)存在很大差距，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要集中在經(jīng)濟發(fā)展較快的北疆地區(qū)。

（三）土地流轉(zhuǎn)激發(fā)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的活力

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的不斷規(guī)范和流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴大，給農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體帶來了更大的發(fā)展空間，激發(fā)了其內(nèi)生動力。截至2019年年底，新疆農(nóng)民專業(yè)合作社達26 424個，其中國家級示范社176個，自治區(qū)級示范社1 534個；農(nóng)民專業(yè)合作社實有成員45.6萬人，其中農(nóng)民成員44.7萬人。[5]合作社數(shù)量從2013年的3 652個增加到2019年的26 424個，平均每年增加2 277.2個農(nóng)民專業(yè)合作社。[6]由此可見，新疆農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)工作全面開展以來，包括農(nóng)民專業(yè)合作社在內(nèi)的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)模不斷擴大，數(shù)量不斷增加，不僅推進了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，而且逐步成為新疆鞏固脫貧攻堅成果、深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要載體。

三、鄉(xiāng)村振興背景下新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的主要問題

當前，新疆的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作還處于初步探索階段，在土地流轉(zhuǎn)實踐中仍然面臨著規(guī)模小、規(guī)模化經(jīng)營成效不明顯，土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)效益低，流轉(zhuǎn)市場機制不完善，流轉(zhuǎn)信息不暢通等問題和挑戰(zhàn)，只有合理有效地解決上述問題，才能進一步推進土地流轉(zhuǎn)工作，實現(xiàn)新疆鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小，規(guī)?；?jīng)營成效不明顯

近年來，盡管新疆土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出上升的趨勢，但由于新疆經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢、發(fā)展不平衡不充分的矛盾較為突出，二三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重仍然較低，尤其是深度貧困地區(qū)二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更為滯后，無法容納較多的農(nóng)村剩余勞動力。因此，大多數(shù)農(nóng)民不愿意放棄自己的土地，而且由于宣傳工作不到位等原因，部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)還存在一些錯誤的認識，擔心土地流轉(zhuǎn)后自己會喪失土地的承包經(jīng)營權(quán)。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身存在一定的風險，在生產(chǎn)經(jīng)營中易受到自然災害和市場風險的雙重影響，短期內(nèi)難以實現(xiàn)較多的經(jīng)濟收益，因此合作社和企業(yè)對投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重，參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進規(guī)模經(jīng)營的個人和企業(yè)數(shù)量不多。比如，2018年新疆農(nóng)村承包耕地總面積為3 157.2萬畝，而流轉(zhuǎn)面積僅為769.7萬畝?？傮w來說，新疆當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積偏少，農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營成效不明顯。

（二）土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，流轉(zhuǎn)效益低

近年來，新疆全面推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大、流轉(zhuǎn)方式不斷優(yōu)化、流轉(zhuǎn)制度不斷完善，但不可忽視的問題是，當前符合新疆土地流轉(zhuǎn)實際的可操作性規(guī)范尚未建立，土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范問題仍然比較突出。首先，土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范。當前在新疆農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)工作中，農(nóng)戶之間進行土地流轉(zhuǎn)比重較大，占總流轉(zhuǎn)面積的65%以上，而且農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)往往不通過村集體，在親戚或周圍老鄉(xiāng)、朋友間通過簡單的口頭協(xié)議就進行土地流轉(zhuǎn)。這種非正式的土地流轉(zhuǎn)往往導致一些流轉(zhuǎn)價格和期限方面的矛盾，既增加了當?shù)赝恋刂俨脵C構(gòu)的工作壓力，又限制了土地流轉(zhuǎn)的效益。其次，流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)不簽訂合同，僅僅通過口頭協(xié)議或白條進行流轉(zhuǎn)，有的雖然簽訂了流轉(zhuǎn)合同，但也存在合同內(nèi)容過于簡單不能發(fā)生法律效力，合同內(nèi)容不全、內(nèi)容有誤，農(nóng)戶對合同內(nèi)容不甚了解等問題。由于簡單書面合同或口頭協(xié)議等不具備法律保護效力，一旦發(fā)生糾紛，流轉(zhuǎn)合同無法起到作用，會損害雙方的利益。

（三）流轉(zhuǎn)市場機制不完善，流轉(zhuǎn)信息不暢通

目前，新疆農(nóng)村土地交易市場還沒有建立，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多數(shù)屬于農(nóng)戶之間或者在某些主體之間的自發(fā)行為。尤其是南疆四地州的土地流轉(zhuǎn)大多數(shù)是在村集體的引導和組織下，通過整村、整鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）流轉(zhuǎn)的方式統(tǒng)一開展，尚無農(nóng)村土地交易市場。雖然隨著農(nóng)村土地制度改革的不斷深入，新疆有些縣（市）依托農(nóng)村經(jīng)濟管理部門成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理中心，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務所，負責土地流轉(zhuǎn)供求信息發(fā)布、流轉(zhuǎn)合同鑒證、抵押擔保審核等工作，但是這些機構(gòu)因成立時間較短、運行不規(guī)范、制度不健全、人員不足、經(jīng)費短缺等原因，在土地流轉(zhuǎn)交易中還不能夠有效發(fā)揮作用。此外，因為缺乏土地流轉(zhuǎn)市場，所以難以形成有效的土地流轉(zhuǎn)供需信息，流轉(zhuǎn)雙方不能夠及時溝通，導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在供需雙重矛盾，嚴重制約了土地的合理流動和優(yōu)化配置。

三、鄉(xiāng)村振興背景下進一步優(yōu)化新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的路徑選擇

（一）加大宣傳力度，提高農(nóng)民自主參與的意識

農(nóng)民是經(jīng)營和管理土地的主體，提高農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性和主動性是加快新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要舉措。筆者在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)展越快的地區(qū)，農(nóng)民自主參與土地流轉(zhuǎn)的比例就越高。比如，北疆的沙灣、瑪納斯、烏蘇等縣（市）作為新疆經(jīng)濟發(fā)展較快地區(qū)，產(chǎn)業(yè)化水平較高，農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性較高，因此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積較大。其中沙灣縣2019年農(nóng)村居民人均可支配收入19 266元，遠遠超過了國家（16 021元）和自治區(qū)（13 122元）的水平。截至2018年，沙灣縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達50余萬畝，占全縣家庭承包經(jīng)營耕地面積的70%以上，為推廣運用農(nóng)業(yè)新技術、培育發(fā)展以合作社為主的新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體奠定了基礎。[7]而經(jīng)濟發(fā)展比較滯后的南疆深度貧困地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進度較慢，而且農(nóng)民的參與度不高。在針對于田、莎車、葉城、阿克陶等縣（市）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的情況進行調(diào)研時，筆者發(fā)現(xiàn)當?shù)剞r(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)比例不僅普遍較低，而且參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶大部分都是在政府部門的引導下才將土地進行流轉(zhuǎn)，自主流轉(zhuǎn)的意愿普遍較低。

事實上，農(nóng)民是否愿意轉(zhuǎn)出土地的影響因素有很多，但關鍵因素是土地流轉(zhuǎn)出去以后，他們是否有持續(xù)增收發(fā)展的途徑。首先，新疆應建立完善的土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡，多渠道、多方式宣傳國家土地流轉(zhuǎn)的政策措施，重點宣傳土地流轉(zhuǎn)的程序和運行機制，使農(nóng)戶了解土地流轉(zhuǎn)的好處，打消顧慮，激發(fā)其參與土地流轉(zhuǎn)的積極性和主動性，同時要了解土地流轉(zhuǎn)的操作規(guī)范，提升土地流轉(zhuǎn)的效益。其次，要積極推廣和大力宣傳沙灣、瑪納斯等縣（市）關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗和做法，結(jié)合各地區(qū)的實際情況，科學推進土地流轉(zhuǎn)工作。再次，要加大對新型職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)力度，努力提高農(nóng)民群眾的科學文化水平，重點是加強政策和相關法律法規(guī)知識的教育，使農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)不改變土地承包經(jīng)營權(quán)，逐步消除農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念和小農(nóng)意識。最后，大力推進新疆農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，著力解決流轉(zhuǎn)后農(nóng)村剩余勞動力穩(wěn)定就業(yè)的問題。要采取招商引資、扶持中小型企業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等發(fā)展措施，通過推動二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展來解決農(nóng)村剩余勞動力的充分就業(yè)問題，實現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收，全面推進新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

（二）建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障機制，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為

農(nóng)村土地適度規(guī)?；?jīng)營需要農(nóng)村土地制度的不斷發(fā)展和創(chuàng)新。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的要素，通過土地流轉(zhuǎn)可以使分散的耕地相對集中，實現(xiàn)農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營、優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置、提高農(nóng)民收入。因此，在全面推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的同時，關鍵還要建立健全相應的法律和制度機制，在堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的前提下探索出適合新疆經(jīng)濟社會發(fā)展實際的土地流轉(zhuǎn)方式。要以家庭承包經(jīng)營為基礎，充分賦予農(nóng)民土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，并不斷穩(wěn)定完善。在流轉(zhuǎn)模式、流轉(zhuǎn)方式上不斷創(chuàng)新，逐步建立和完善新疆農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理監(jiān)督長效機制，充分發(fā)揮新疆農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理中心的指導作用，建立農(nóng)村土地承包糾紛聯(lián)合調(diào)處機構(gòu)，加強和完善農(nóng)村土地承包仲裁體制建設，在人員編制、運行經(jīng)費等方面給予充分支持和保障，徹底解決新疆土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)價格不穩(wěn)定、流轉(zhuǎn)糾紛多等現(xiàn)實問題。要進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，完善登記、備案、合同等制度機制，尤其是進一步提高流轉(zhuǎn)合同的規(guī)范性。農(nóng)經(jīng)部門要對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的內(nèi)容進行監(jiān)督，實現(xiàn)全面審查、鑒證和指導，保證合同的法律效力；要統(tǒng)一印發(fā)土地流轉(zhuǎn)合同文本，并安排專人專管，完善流轉(zhuǎn)合同的立卷、歸檔、保密等制度機制。

（三）加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設，完善市場管理制度

加快建設規(guī)范的新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，形成信息發(fā)布、合同管理、產(chǎn)權(quán)變更登記和市場競價一體化的運行機制，完善縣、鄉(xiāng)、村“三級”聯(lián)動的流轉(zhuǎn)服務體系和管理網(wǎng)絡，逐步搭建新疆農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息和服務平臺，促進農(nóng)村土地向種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，節(jié)約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易費用的同時，要防止農(nóng)村土地“非農(nóng)化”和“非糧化”，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。首先，針對新疆土地流轉(zhuǎn)信息不暢通的問題，各級職能部門要通過建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村一級流轉(zhuǎn)信息平臺，將本區(qū)域內(nèi)所有的流轉(zhuǎn)信息統(tǒng)一錄入到流轉(zhuǎn)平臺里，并采取集中宣傳、新媒體發(fā)布等方式推廣土地流轉(zhuǎn)信息，這樣不僅方便農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)，也有利于土地流轉(zhuǎn)效率的提高。其次，建立統(tǒng)一的集體建設用地流轉(zhuǎn)市場和服務體系，以市場作為配置集體建設用地的主要方式，政府作為中介組織，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地市場的一體化。