陳 柯,肖倩雯,王 輝

(南京森林警察學(xué)院,南京 210023)

保護森林與野生動物資源必須依靠法治途徑,只有對侵害森林與野生動物資源的違法行為進行嚴格有效的法治約束,才能從根本上消除或抑制侵害森林與野生動物資源的非法行為。森林公安作為查處偵辦涉林違法案件的重要機構(gòu),在森林與野生動物資源保護方面發(fā)揮著極為重要的職能。然而對于森林與野生動物資源保護中森林公安職能效用方面的研究,學(xué)術(shù)界尚未予以重視。據(jù)對2009—2019年10年來涉及森林公安的431篇研究文獻進行分析,在各類期刊雜志上刊登的各類文章有402篇,占比為93.27%,碩士論文29篇,占比為6.73%。期刊文章中有388篇屬于工作探討類文章,占比為96.52%；僅有14篇學(xué)術(shù)研究類文章,占比為3.48%。在388篇屬于工作探討的文獻中,涉及森林公安機關(guān)建設(shè)、隊伍正規(guī)化建設(shè)以及民警能力提升的文章最多,有77篇,占比為19.85%；涉及森林公安執(zhí)法方面的文章有68篇,占比為17.53%；涉及森林公安教育培訓(xùn)等文章,有52篇,占比為13.4%；涉及森林公安信息化建設(shè)、情報搜集分析及信息檔案管理等方面的文章,有35篇,占比為9.02%。涉及森林公安職能方面的文章有34篇,占比為8.76%；涉及森林公安偵查技術(shù)的文章26篇,占比為6.70%；涉及林區(qū)治安管理方面的文章21篇,占比為5.41%；涉及森林公安機關(guān)硬件設(shè)施建設(shè)、設(shè)備使用、經(jīng)費保障、財務(wù)工作等方面的文章15篇,占比為3.87%；涉及森林公安制度、體制與機制建設(shè)等方面的文章有14篇,占比為3.61%；涉及森林公安執(zhí)法監(jiān)督監(jiān)察與警務(wù)督察等內(nèi)容的文章有13篇,占比為3.35%；涉及森林公安思想政治、文化建設(shè)、隊伍形象塑造等方面的文章有12篇,占比為3.09%；涉及森林公安警務(wù)模式及異地警務(wù)合作的文章有9篇,占比為2.32%；涉及森林公安宣傳報道、輿情控制等方面的文章7篇,占比為1.80%；涉及涉林案件司法鑒定的文章有5篇,占比為1.29%。學(xué)術(shù)期刊論文與碩士學(xué)位論文研究所涉及的內(nèi)容主要有森林公安管理體制[1]與隊伍正規(guī)化建設(shè)[2]、森林公安職能[3]、森林公安執(zhí)法[4]與涉林案件查處[5]、森林公安人力資源管理[6]與資產(chǎn)管理[7]、警務(wù)改革[8]、刑事政策[9]、森林公安文化建設(shè)[10]、宣傳工作[11]與形象塑造[12]、森林公安信息化建設(shè)[13]與信息化管理[14]、警用網(wǎng)絡(luò)設(shè)計[15]、警務(wù)系統(tǒng)設(shè)計[16]、信息系統(tǒng)設(shè)計[17]與應(yīng)用[18]、森林公安教育[19]、林區(qū)治安[20]和諧警民關(guān)系構(gòu)建[21]等方面。在所有的學(xué)術(shù)研究文獻中,涉及森林公安、森林資源和自然環(huán)境保護等方面的論文僅有2篇,分別從大數(shù)據(jù)和打擊濫采濫伐對森林公安情報管理體制[22]和執(zhí)法困境[23]進行研究,但對森林公安保護森林與動物資源職能并未涉及和深入研究。目前尚未發(fā)現(xiàn)國(境)外針對我國森林公安的研究文獻。本文從侵害森林與野生動物資源違法行為主體獲利角度,在分析侵害森林與野生動物資源非法行為動機與行為選擇條件的基礎(chǔ)上,對森林公安保護森林與野生動物資源的職能效用進行研究。

1 侵害森林與野生動物資源非法行為分析

2019年7—8月,對分布在河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、新疆等24個省(自治區(qū))103個森林公安機關(guān)的民警進行問卷調(diào)查。參與調(diào)查的民警當(dāng)中,處于山區(qū)的森林公安機關(guān)有57個,占比為55.34%；處于平原區(qū)的23個,占比22.33%；處于丘陵區(qū)的有17個,占比為16.50%；處于牧區(qū)的6個,占比為5.83%。據(jù)各地森林公安民警反映,有47個森林公安機關(guān)的民警認為侵害森林與野生動物資源最嚴重的非法行為是損毀林地,占所參與調(diào)查的森林公安機關(guān)總數(shù)比例為45.63%；有32個森林公安機關(guān)的民警認為侵害森林與野生動物資源最嚴重的非法行為是濫伐林木,占比為31.07%；有11個森林公安機關(guān)的民警認為最嚴重的非法行為是人為引發(fā)森林火災(zāi),占比為10.68%；有5個森林公安機關(guān)的民警認為最嚴重的非法行為是盜伐林木,占比為4.85%；另外有8個森林公安機關(guān)的民警認為侵害森林與野生動物資源最嚴重的非法行為是非法獵捕等行為,占比為7.77%。另據(jù)2017年1月至2019年10月各地森林公安機關(guān)查辦的侵害森林與野生動物資源3 257起涉林案件的分析,侵害森林資源的案件為2 160起,占所有涉林案件的66.32%,侵害野生動物資源的案件為1 097起,占所有涉林案件的33.68%(表1)。

表1 各類涉林案件數(shù)量與比例

根據(jù)侵害森林與野生動物資源的非法行為主體的主要動機,可以把上述所有類型案件的非法行為分為獲利型非法行為和滿足型(主要是為滿足獵奇、炫耀、泄憤等心理需求)非法行為兩大類型。通過對3 257起侵害森林與野生動物資源案件實施者的行為動機進行分析發(fā)現(xiàn),獲利型非法行為有3 180起,占比為97.64%；滿足型非法行為僅有77起,占比僅為2.36%(表2)。

表2數(shù)據(jù)顯示,侵害森林與野生動物資源的獲利型非法行為占所有涉林案件的絕大多數(shù),有的案件甚至占同類案件的全部(如非法收購、運輸林木案件)。由此可見,在對侵害森林與野生動物非法行為進行懲罰時,經(jīng)濟利益是需要關(guān)注的最主要因素。

表2 獲利型與滿足型非法行為涉林案件數(shù)量與比例

2 法治約束效用分析

獲利型非法行為主體是否選擇實施侵害森林與野生動物資源行為,有一個必要的經(jīng)濟利益條件:行為收益大于行為成本。這是行為主體在逐利心理支配下經(jīng)過理性分析的結(jié)果。如果外部強制干預(yù)的法治約束缺失,那么行為主體對法律懲戒的成本就可以不予考慮或忽略不計,僅僅需要考慮收益與行為成本之間的差額就可決定是否實施侵害森林與野生動物資源的行為。只要收益大于行為成本,獲利型非法行為主體就存在侵害森林與野生動物資源行為選擇的可能性。收益與行為成本之間的差額越大,獲利型非法行為主體選擇侵害森林與野生動物資源行為的可能性就越大,反之亦然。

但是,有效的法治約束介入,可使獲利型非法行為主體侵害森林與野生動物資源的條件發(fā)生變化。由于法治懲戒會使被懲戒者遭受一定的直接和間接的經(jīng)濟損失,所以在原有行為成本基礎(chǔ)上,獲利型非法行為主體還必須考慮懲戒成本。此時,侵害森林與野生動物資源的違法行為成本由原來單項的行為成本變?yōu)樾袨榕c懲戒兩項成本之和,會明顯大于原來的行為成本。隨著成本提升,收益必然降低。因為行為成本在既定條件下保持不變,所以收益與成本(行為成本與懲戒成本之和)的差額主要取決于懲戒成本。這樣,在既定行為成本條件下,行為主體決定是否選擇侵害森林與野生動物資源的行為,主要取決于法治約束產(chǎn)生的懲戒成本,懲戒成本越高,收益就會越低,獲利型非法行為主體選擇侵害森林與野生動物資源行為的可能性就越小。從經(jīng)濟理性角度分析,只要懲戒成本等于或大于收益,獲利型非法行為主體選擇侵害森林與野生動物資源行為的可能性就不存在。因此,嚴格有效的法治約束是弱化和消除侵害森林與野生動物資源獲利型非法行為的關(guān)鍵因素。為有效降低獲利型非法行為選擇的可能性,必須加大法治約束的懲戒力度。

3 森林公安警務(wù)職能效用

嚴格有效的法治約束是建立在立法、偵查、起訴、判決及執(zhí)行等所有法治約束都具有懲戒職能效用的理想條件基礎(chǔ)之上。也就是說,只有法治約束的職能發(fā)揮使任何侵害森林與野生動物資源案件都無利可圖,才能完全消除獲利型非法行為選擇的可能性。對違法成本提升的途徑,首先表現(xiàn)在公安機關(guān)查處侵害森林資源案件的警務(wù)職能效用之中,因為公安機關(guān)案件查處率越高,提升侵害森林與野生動物資源違法成本的概率越大。森林公安是具有武裝性質(zhì)、刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法職能的,專門保護森林及野生動物資源、保護生態(tài)安全、維護林區(qū)社會治安秩序的重要組織機構(gòu)。在所有的執(zhí)法與司法機構(gòu)中,承擔(dān)查處侵害森林與野生動物資源非法行為的機構(gòu)是森林公安機關(guān)。侵害森林與野生動物資源獲利型非法行為是否在原有的違法行為成本基礎(chǔ)上具有法治約束附加的懲戒成本,首先取決于其違法行為所構(gòu)成的案件能否被偵破。侵害森林與野生動物資源非法行為主體,如果能在案件偵破環(huán)節(jié)得以脫逃,那么就可能逃避起訴、判決和執(zhí)行等一系列環(huán)節(jié),其侵害森林與野生動物資源的非法行為就可能逃脫法律懲罰,從而得以豁免法律懲處的成本。因此,森林公安警務(wù)對制止或弱化侵害森林與野生動物資源的非法行為具有首位性的重要作用。

森林公安機關(guān)組建以來,在森林資源、野生動物資源以及自然生態(tài)環(huán)境保護方面發(fā)揮了重要職能作用。1984—2014年,森林公安機關(guān)查處涉林案件456.8萬起,處理涉案人員667.3萬人次,收繳林木木材1 416.3萬m3,野生動物7 286.4萬只,涉案金額672.7億元[24]。據(jù)對《中國林業(yè)發(fā)展報告》與《2018年度中國林業(yè)和草原發(fā)展報告》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析[25-27],2015—2018年,全國森林公安機關(guān)共查處侵害森林和野生動物資源的案件共計87.78萬起(行政案件74.98萬起,刑事案件12.8萬起),收繳林木木材33.39萬m3、野生動物97.22萬只,查處違法犯罪人員11.89萬人,涉案金額55.42億元。森林公安職能的發(fā)揮,使得侵害森林與野生動物資源違法行為得到一定程度的遏制。統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析表明,2010—2018年全國侵害森林與野生動物行政案件總體上呈逐漸下行趨勢(圖1)。

此外,公安機關(guān)對森林火災(zāi)的防范、對人為引發(fā)森林火災(zāi)行為的查處等警務(wù)活動,有效地減少或抑制了森林火災(zāi)的發(fā)生。根據(jù)國家林業(yè)和草原局公布的2010—2017年《中國林業(yè)發(fā)展報告》與《2018年中國林業(yè)和草原發(fā)展統(tǒng)計公報》統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析,2010—2017年全國森林火災(zāi)總體上呈下降趨勢(圖2)。

圖1 2010—2018年林業(yè)行政案件數(shù)量

圖2 2010—2018年火災(zāi)發(fā)生數(shù)量

4 結(jié)語

目前,森林公安正處于管理體制改革的關(guān)鍵階段。2019年12月30日,國家林業(yè)和草原局舉行了森林公安局轉(zhuǎn)隸公安部的交接儀式,森林公安整體劃歸公安部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)管理,同時接受國家林業(yè)和草原局的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。此后,全國各地森林公安開啟管理體制改革,劃歸地方同級公安部門統(tǒng)一管理,在業(yè)務(wù)上接受同級地方林草行政部門的指導(dǎo)。截至2020年7月底,海南、山東、黑龍江、內(nèi)蒙古、天津、新疆、重慶、安徽、江西、寧夏、四川、甘肅、福建、廣西、西藏、云南、貴州、陜西等省(自治區(qū)、直轄市)一級的森林公安機關(guān)完成了管理體制改革工作,市縣森林公安的轉(zhuǎn)隸工作也陸續(xù)展開。按照中央的要求和新修訂的《中華人民共和國森林法》的有關(guān)條款規(guī)定,森林公安保護森林和野生動物資源的職能保持不變。除此之外,森林公安還承擔(dān)草原保護、森林草原防火、打擊林區(qū)刑事犯罪、維護林區(qū)治安以及搶險救災(zāi)、救助服務(wù)等職能。森林公安管理體制改革,將有效促進組織正規(guī)化建設(shè)和民警專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè),進一步強化保護森林與野生動物資源職能。森林公安機關(guān)必須明確從利益角度對侵害森林與野生動物資源獲利型非法行為進行有效懲戒的意識,有效提升警務(wù)績效,高位保持查處侵害森林與野生動物資源非法行為的概率,有效降低侵害森林與野生動物資源的非法行為逃避懲罰的可能性,在對我國自然生態(tài)環(huán)境保護的警務(wù)實踐中更加有效地發(fā)揮職能作用。