梁海燕

（甘肅省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所 甘肅 蘭州 730070）

2019 年9 月18 日，習(xí)近平總書(shū)記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，同京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角一體化發(fā)展一樣，是重大國(guó)家戰(zhàn)略。黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展開(kāi)辟了全新視野。

甘肅位于黃河流域上游，具有涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙和生物多樣性保護(hù)等重要生態(tài)功能。黃河甘肅段長(zhǎng)度913 公里，沿黃流域總面積14.59 萬(wàn)平方公里，占全省面積的34.3%，多年平均自產(chǎn)地表水資源量超過(guò)黃河流域總水量的1/5，尤其是甘南高原素有“黃河蓄水池”和“中華水塔”的美稱。2019年8 月，習(xí)近平總書(shū)記在甘肅考察期間，指出“甘肅是黃河流域重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和補(bǔ)給區(qū)，要首先擔(dān)負(fù)起黃河上游生態(tài)修復(fù)、水土保持和污染防治的重任?！苯陙?lái)，甘肅省以習(xí)近平生態(tài)文明思想為統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅(jiān)持山水林田湖草綜合治理，全面加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，黃河干流水質(zhì)呈現(xiàn)穩(wěn)定向好的趨勢(shì)，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。2020 年，黃河甘肅段四大水系14 條河流34 個(gè)斷面水質(zhì)優(yōu)良率達(dá)97.1%。甘南州天然草原綜合植被蓋度達(dá)到96.87%，森林覆蓋率達(dá)到24.38%，黃河流域多年平均自產(chǎn)水資源量達(dá)到127.8 億立方米[1]。石羊河流域水資源管理、疏勒河流域水權(quán)制度改革走在了全國(guó)前列。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，甘肅黃河流域生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口增長(zhǎng)之間的矛盾日益突出，應(yīng)對(duì)變化環(huán)境下水資源脆弱性的風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略的背景下，甘肅要緊抓歷史機(jī)遇，找準(zhǔn)自身定位，強(qiáng)化上游責(zé)任，抓好落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的著力點(diǎn)，奏響黃河大合唱的“甘肅樂(lè)章”。

一、甘肅在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略中的定位

（一）甘肅是黃河流域重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和補(bǔ)給區(qū)

甘肅省地處我國(guó)西北干旱區(qū)、青藏高原區(qū)和東部季風(fēng)區(qū)三大自然區(qū)的交匯部位，是國(guó)家“兩屏三帶”生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中的青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障和北方防沙帶，生態(tài)功能極其重要，是黃河流域重要的水源涵養(yǎng)區(qū)。祁連山被譽(yù)為河西走廊“生命線”和“母親山”，是黃河流域重要水源產(chǎn)流地。甘南高原在涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)洪峰等方面起著十分重要的作用。黃河每年在甘肅獲得補(bǔ)水約137 億立方米，其中僅瑪曲段就獲得補(bǔ)水85 億立方米[2]。渭河、涇河、洮河、大夏河等河流是黃河重要的補(bǔ)給水源?；诟拭C是黃河流域水源涵養(yǎng)區(qū)和補(bǔ)給區(qū)的戰(zhàn)略定位，以提升水源涵養(yǎng)能力為目標(biāo)，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理，加大流域治理和水土流失綜合治理力度，是甘肅責(zé)無(wú)旁貸的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

（二）甘肅是黃河流域水資源利用的標(biāo)桿區(qū)

甘肅是嚴(yán)重缺水省份，省內(nèi)大部分地區(qū)常年干旱少雨，水資源時(shí)空分布不均，多年平均降水量只有276.9 毫米，人均水資源量只有1152 立方米，畝均水資源量只有389 立方米，河川徑流量受降雨量影響變化幅度較大[3]。受全球氣候變化、用水結(jié)構(gòu)等的影響，甘肅黃河流域水資源供需矛盾日益突出，沿黃流域用44%的水資源量支撐著全省70%的人口和經(jīng)濟(jì)總量。為破解這一矛盾，甘肅實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，建立流域節(jié)水評(píng)價(jià)機(jī)制，發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)、技術(shù)與模式，實(shí)施全社會(huì)節(jié)水行動(dòng)，加快重大跨流域調(diào)水工程建設(shè)，建成引洮一期、引洮入潭、古浪黃花灘生態(tài)移民供水等引調(diào)水項(xiàng)目，為黃河流域其他省份提供了示范和經(jīng)驗(yàn)。

（三）甘肅是黃河流域鄉(xiāng)村振興的主區(qū)域

由于歷史、自然條件等原因，甘肅沿黃區(qū)域多是生態(tài)脆弱區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)和“一帶一路”的疊加交織區(qū)域，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，貧困人口多、貧困程度深，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾突出。甘肅不斷發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，拓展增收渠道，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，逐步緩解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡狀況，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，打造黃河流域鄉(xiāng)村振興樣板，確保黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的宏偉藍(lán)圖實(shí)現(xiàn)。

（四）甘肅是黃河文化保護(hù)弘揚(yáng)的示范區(qū)

甘肅黃河文化歷史悠久、特色鮮明，大地灣文化、馬家窯文化、齊家文化等都發(fā)源于黃河一級(jí)或二級(jí)支流上[2]，敦煌莫高窟、麥積山石窟等世界文化遺產(chǎn)影響深遠(yuǎn)，紅軍長(zhǎng)征路線成為中國(guó)工農(nóng)紅軍革命歷史的偉大見(jiàn)證。甘肅是黃河流域文化保護(hù)弘揚(yáng)的示范區(qū)，深入挖掘黃河文化的當(dāng)代價(jià)值，展現(xiàn)黃河文化魅力，打造黃河文化帶，推動(dòng)黃河文化旅游融合發(fā)展，提升發(fā)展內(nèi)涵，是甘肅落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的重要舉措。

（五）甘肅是黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的實(shí)驗(yàn)區(qū)

甘肅是黃河上游經(jīng)濟(jì)地帶中的老工業(yè)基地，是黃河流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的實(shí)驗(yàn)區(qū)，生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，沿黃區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，十大生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)初見(jiàn)成效，建成了以蘭州、白銀、金昌、嘉峪關(guān)、天水等城市為主的工業(yè)基地。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新挑戰(zhàn)，甘肅通過(guò)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，建立現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，建設(shè)綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)、生態(tài)保護(hù)性農(nóng)業(yè)示范區(qū)等，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)能，能為全流域提供模式借鑒。

二、甘肅黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）黃河流域生態(tài)保護(hù)形勢(shì)嚴(yán)峻

一是水污染形勢(shì)嚴(yán)峻。一些地方水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，污水收集管網(wǎng)覆蓋率低，工程網(wǎng)絡(luò)體系不完善，流域、區(qū)域間水系連通程度低，特別是市、縣污水處理能力偏弱。農(nóng)村農(nóng)業(yè)源的污染愈發(fā)突出，船舶開(kāi)采、運(yùn)輸、旅游觀光等新增移動(dòng)污染源明顯，突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高。二是水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)脆弱。黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境比較脆弱，氣溫升高導(dǎo)致冰川退縮，森林質(zhì)量下降，草地退化嚴(yán)重，個(gè)別河流河段生態(tài)環(huán)境狀況堪憂。三是水資源量供需矛盾突出。甘肅地處西部?jī)?nèi)陸干旱地區(qū)，水資源供需矛盾突出，84 個(gè)縣(市、區(qū))中約有63 個(gè)縣存在缺水問(wèn)題。隨著人口和產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向重要經(jīng)濟(jì)區(qū)、城市群集聚，水資源區(qū)域平衡和跨區(qū)域配置的任務(wù)更加艱巨。四是水土保持任務(wù)繁重。甘肅水土流失面積10.71 萬(wàn)平方公里、每年流入黃河泥沙達(dá)4.92 億噸[4]，破壞區(qū)域水土資源與生態(tài)環(huán)境。

（二）沿黃流域發(fā)展不平衡不充分的問(wèn)題突出

一是城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展失衡，醫(yī)療衛(wèi)生、教育資源等公共服務(wù)差距明顯。一些區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局與人口分布、資源環(huán)境、發(fā)展質(zhì)量不平衡，城鎮(zhèn)化發(fā)展起點(diǎn)低、速度慢、產(chǎn)業(yè)支撐力度不夠，城市公共服務(wù)輻射半徑比較短。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式粗放，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以資源輸出型為主，科技投入不足，社會(huì)信息化程度、數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍全面處于全國(guó)下游，高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)尚未形成。三是科技創(chuàng)新欠缺?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏完整的配套服務(wù)支撐體系，經(jīng)濟(jì)與科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人才資源之間存在不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，企業(yè)自主創(chuàng)新能力普遍不高。

（三）黃河文化的傳承保護(hù)不夠

甘肅在黃河文化的傳承、保護(hù)與利用方面還存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)為重硬輕軟、手段單一，注重文物古跡物理形態(tài)的保護(hù)，缺少對(duì)黃河文化時(shí)代價(jià)值的挖掘、傳承和展現(xiàn)，流域內(nèi)文化保護(hù)傳承的碎片化現(xiàn)象存在，未能運(yùn)用數(shù)字化手段對(duì)黃河文化進(jìn)行傳播，黃河文化的開(kāi)發(fā)利用程度不高，偏重旅游開(kāi)發(fā)層面，缺乏對(duì)文化價(jià)值的深度挖掘、文化傳承體系的構(gòu)建，文化影響力、傳播力、感染力均顯不足。

（四）法律制度供給不足

目前我國(guó)涉及到黃河的法律規(guī)范有364 部，其中關(guān)于水利建設(shè)、資源環(huán)境、計(jì)劃統(tǒng)籌、“三農(nóng)問(wèn)題”、交通旅游等五個(gè)方面占比達(dá)90.7%[5]，多涵蓋在西部大開(kāi)發(fā)、區(qū)域發(fā)展、民族地區(qū)發(fā)展等政策中?？傮w上黃河流域生態(tài)保護(hù)、高質(zhì)量發(fā)展、公共治理等方面的制度供給較少，缺乏黃河流域統(tǒng)一立法，一些地區(qū)和部門制定的政策針對(duì)性不強(qiáng)，存在相互掣肘的問(wèn)題。

三、甘肅落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略的著力點(diǎn)

（一）堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，提升水源涵養(yǎng)能力

以祁連山、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)、黃土高原水土流失治理等為重點(diǎn)，推進(jìn)山水林田湖草綜合治理、濕地保護(hù)修復(fù)、沙化土地植被修復(fù)等，做好“水的涵養(yǎng)、土的保持、沙的減少”，切實(shí)發(fā)揮上游地區(qū)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能。一是實(shí)施國(guó)家公園、濕地保護(hù)與修復(fù)、森林草原保護(hù)、水源涵養(yǎng)提升、祁連山水源涵養(yǎng)等工程，開(kāi)展退牧還草、草原鼠害綜合治理，加強(qiáng)對(duì)祁連山原生態(tài)的修復(fù)保護(hù)，增強(qiáng)黃河流域水源涵養(yǎng)能力。二是推進(jìn)流域綜合治理。健全黃河聯(lián)防聯(lián)控和流域共治機(jī)制，對(duì)黃河干流河道、兩岸堤壩、河道、灘區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)治理，對(duì)生態(tài)脆弱河流開(kāi)展治理與修復(fù)。三是加強(qiáng)隴中隴東黃土高原水土保持，通過(guò)封山禁牧、輪封輪牧和封育保護(hù)等措施促進(jìn)自然恢復(fù)，大力發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)林帶，加強(qiáng)水土保持綜合治理。采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)、志愿服務(wù)、公眾監(jiān)督等形式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量參與治理。四是建立健全流域縱向與橫向相互結(jié)合、相互補(bǔ)充的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建議國(guó)家在甘肅建立黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，專門用于水源涵養(yǎng)、流域生態(tài)修復(fù)、水土流失治理等。

（二）發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，加快培育經(jīng)濟(jì)新動(dòng)能

考慮可利用土地和水資源、生態(tài)系統(tǒng)脆弱性、環(huán)境容量、人口集聚度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，著力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)模式，強(qiáng)化各類要素支撐，推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。沿黃農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，做強(qiáng)做優(yōu)現(xiàn)代絲路寒旱農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)與休閑、旅游、文化、教育等產(chǎn)業(yè)的深度融合。實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，大力發(fā)展智能制造、新一代信息技術(shù)等新興產(chǎn)業(yè)，扶持科技型中小企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)發(fā)展，培育企業(yè)家精神，形成以創(chuàng)新為引領(lǐng)的經(jīng)濟(jì)體系和發(fā)展模式。

（三）推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展

落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略，應(yīng)著力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，以城帶鄉(xiāng)、以工助農(nóng)，建設(shè)生產(chǎn)發(fā)達(dá)、生活豐裕、生態(tài)優(yōu)良的美麗鄉(xiāng)村，加快以縣城為主體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，培育發(fā)展帶動(dòng)作用強(qiáng)的現(xiàn)代中小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)，通過(guò)擴(kuò)權(quán)賦能、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等激勵(lì)措施，帶動(dòng)城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)揮中心城市優(yōu)勢(shì)，市州所在城市應(yīng)吸引人口和產(chǎn)業(yè)的集聚，提高承載與引領(lǐng)帶動(dòng)能力。推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建以蘭西城市群為引領(lǐng)、榆中生態(tài)創(chuàng)新城建設(shè)為增長(zhǎng)極、甘肅境內(nèi)各區(qū)域節(jié)點(diǎn)城市為內(nèi)核的城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)格局，發(fā)展新一代信息技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生物、新材料等新興產(chǎn)業(yè)體系，形成黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)。

（四）講好黃河故事，傳承保護(hù)黃河文化

甘肅是黃河文化的集中承載地，落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略要著力挖掘黃河文化內(nèi)涵，講好黃河故事。開(kāi)展黃河文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化資源普查，加快建設(shè)黃河文化資源數(shù)據(jù)庫(kù)，推出一批有影響力的優(yōu)秀研究成果，推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)深度融合，實(shí)現(xiàn)黃河文化資源的數(shù)字化轉(zhuǎn)化。設(shè)立黃河上游生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展先行示范區(qū)，建設(shè)黃河文化主題公園、文化生態(tài)公園等特色公園，打造黃河生態(tài)文化旅游帶，開(kāi)發(fā)黃河旅游主題精品線路和特色旅游產(chǎn)品，多角度、深層次展示黃河地理文化和黃河精神。建立跨區(qū)域共建機(jī)制，爭(zhēng)取國(guó)家和沿黃各省區(qū)在黃河文化交流、文化遺產(chǎn)保護(hù)、文化旅游、人才培養(yǎng)等方面開(kāi)展合作。

（五）制定專門立法，強(qiáng)化法治保障

黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展離不開(kāi)高質(zhì)量的法治環(huán)境。國(guó)家層面應(yīng)抓緊制定《黃河法》，通過(guò)立法明確流域管理機(jī)構(gòu)職責(zé)，完善黃河流域空間管控、環(huán)境總體規(guī)劃、污染防治、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償、流域綜合監(jiān)管等制度。國(guó)家立法面臨諸多困難，甘肅應(yīng)先行先試，開(kāi)展《甘肅省黃河流域生態(tài)保護(hù)條例》《甘肅省黃河工程管理?xiàng)l例》《甘肅省水資源節(jié)約利用條例》等地方立法工作，科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃，明確甘肅黃河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制，健全流域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制、生態(tài)文明考核機(jī)制、環(huán)境資源稅收制度等，為黃河開(kāi)發(fā)和保護(hù)提供法治支撐。加大環(huán)境資源司法保護(hù)力度，探索跨區(qū)域糾紛解決的聯(lián)動(dòng)聯(lián)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)與周邊省區(qū)在立案、審判、執(zhí)行等方面的司法合作，發(fā)揮司法的服務(wù)保障作用。