李海燕

（1.四川職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川遂寧 629000；2.四川文理學(xué)院，四川達(dá)州 635000）

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化是未來我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，然而，無論何種形式的區(qū)域合作都不是一帆風(fēng)順的，存在著許多的障礙和壁壘，其中最大的阻礙當(dāng)屬我國(guó)傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，如何消除行政區(qū)劃給區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶來的消極影響早已成為學(xué)者和政府關(guān)注的熱點(diǎn)。我國(guó)東部三大城市群的跨區(qū)合作發(fā)展成果豐碩，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的西部地區(qū)的跨區(qū)合作則較為遲緩。目前，川渝兩地已經(jīng)建成的跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)正是西部地區(qū)打破行政區(qū)劃、實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化的實(shí)踐成果。盡管仍然存在著這樣那樣的問題，但打破行政區(qū)劃本身就具有非凡的意義。如何讓跨區(qū)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，如何更好地使跨區(qū)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)能實(shí)現(xiàn)真正意義上的產(chǎn)業(yè)縱深合作，發(fā)揮其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，是當(dāng)前跨區(qū)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)發(fā)展中的焦點(diǎn)問題，跨區(qū)工業(yè)園區(qū)運(yùn)行制度的優(yōu)化則是焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。

有關(guān)跨區(qū)、縣、市工業(yè)園區(qū)運(yùn)行制度方面的研究文獻(xiàn)相對(duì)比較少，甚至專門研究珠三角、長(zhǎng)三角、京津唐等跨區(qū)合作運(yùn)行制度的文獻(xiàn)都不多見。目前掌握的資料中，只有胡碧玉教授（2020）在其專著《跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系一體化建設(shè)研究》中對(duì)此有部分論述，但沒有專門研究。本文意在胡教授調(diào)查和研究的基礎(chǔ)上進(jìn)行更進(jìn)一步的梳理和分析。

一、川渝跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)合作模式簡(jiǎn)介

跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)是打破行政區(qū)劃、實(shí)現(xiàn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化的實(shí)踐成果，指的是不同行政區(qū)域合作建立的工業(yè)園區(qū)，川渝兩地多數(shù)跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)都是相鄰地市合建的，如重慶兩江新區(qū)、成資工業(yè)園、成眉工業(yè)園、成德工業(yè)園等，也有少部分非相鄰地市合建的工業(yè)園區(qū)，如成阿工業(yè)園、中國(guó)（四川）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在運(yùn)行模式方面，根據(jù)政府參與程度的不同，分為三類：

第一類是政府主導(dǎo)型，包括成阿工業(yè)園區(qū)和成德工業(yè)園區(qū)。這類型的跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)在建設(shè)和發(fā)展過程中完全由政府主導(dǎo)，在政府的要求或督促下建成，依靠政府政策支撐發(fā)展。

成阿工業(yè)園區(qū)是成都與阿壩共建園區(qū)，是限制發(fā)展區(qū)域與允許發(fā)展區(qū)域合作園區(qū)，屬于政府主導(dǎo)的、具有援建意義的園區(qū)。成都市金堂縣園區(qū)所在地的土地屬于鹽堿地，適宜建設(shè)工業(yè)園區(qū)；阿壩作為限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，不宜發(fā)展工業(yè)。為此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，上級(jí)政府出臺(tái)了不少特殊政策。因此，成阿工業(yè)園可以充分利用阿壩這些特殊政策，同時(shí)利用成都市金堂縣的土地、資金、人才等資源。可以說，成阿工業(yè)園主要是靠政府特殊政策在支撐，依照政府的意志進(jìn)行發(fā)展。成德工業(yè)園區(qū)是由成都市與綿陽市中江縣合建的園區(qū)，是主要由政府促成合作的，之后也隨著政府官員變動(dòng)而處于終止合作狀態(tài)。

第二類是政府促進(jìn)型，包括成資工業(yè)園區(qū)和成眉工業(yè)園區(qū)。這類型的跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)建設(shè)和發(fā)展的原動(dòng)力來源于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的需要，具體而言是成都出于城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移需要所促成的跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)。

成資工業(yè)園，由成都和資陽合作共建，簡(jiǎn)陽（資陽市）負(fù)責(zé)土地利用、土地整理及社會(huì)保障事宜；龍泉（成都市）負(fù)責(zé)投資資金；成眉工業(yè)園區(qū)由成都與眉山合作共建，土地籌措及整理由彭山（眉山市）負(fù)責(zé)，成都市負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和搬遷。這兩個(gè)工業(yè)園具有比較明顯的市場(chǎng)推動(dòng)特征：成都需要擴(kuò)展土地，簡(jiǎn)陽和彭山需要發(fā)展工業(yè)，二者具有良好的合作基礎(chǔ)。實(shí)質(zhì)上，成資工業(yè)園和成眉工業(yè)園的設(shè)立源于成都市對(duì)外擴(kuò)張的需要，簡(jiǎn)陽和眉山承擔(dān)了成都市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移任務(wù)，跨區(qū)合作的最終目的是實(shí)現(xiàn)同城化。2017 年之后，簡(jiǎn)陽劃歸成都代管，基本實(shí)現(xiàn)了同城化。四川省委十一屆三次全會(huì)也把成眉同城化寫進(jìn)了《關(guān)于全面推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的決定》，其中產(chǎn)業(yè)同城是成眉同城的重要途徑。

第三類是政府協(xié)調(diào)型，包括重慶兩江新區(qū)和中國(guó)（四川）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱四川自貿(mào)區(qū)）。這兩個(gè)跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)均屬國(guó)家級(jí)工業(yè)園區(qū)，其建立基于國(guó)家對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的宏觀布局，相對(duì)獨(dú)立于原屬行政區(qū)，但其內(nèi)部不同片區(qū)之間的合作則主要基于分工協(xié)作的需要。

重慶兩江新區(qū)轄江北區(qū)、渝北區(qū)、北碚區(qū)3 個(gè)行政區(qū)部分區(qū)域，由兩江新區(qū)管委會(huì)直管區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和開發(fā)建設(shè)，除此以外的其他行政管理工作，由所在地的“三北”區(qū)人民政府（江北、渝北和北碚）負(fù)責(zé)。四川自貿(mào)區(qū)涵蓋三個(gè)片區(qū)：成都天府新區(qū)片區(qū)（含成都高新綜合保稅區(qū)區(qū)塊四〔雙流園區(qū)〕、成都空港保稅物流中心〔B 型〕），成都青白江鐵路港片區(qū)（含成都鐵路保稅物流中心〔B 型〕），川南臨港片區(qū)（含瀘州港保稅物流中心〔B 型〕）?！叭笃瑓^(qū)”相對(duì)獨(dú)立、互補(bǔ)錯(cuò)位發(fā)展，擬實(shí)現(xiàn)“青白江—雙流—瀘州”海陸空三位一體的貿(mào)易布局，形成三大區(qū)域內(nèi)部補(bǔ)臺(tái)不拆臺(tái)、分工不分家的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)格局。這兩個(gè)工業(yè)園區(qū)雖然也是政府為主著手建立的，但在日常運(yùn)行中，上級(jí)政府負(fù)責(zé)宏觀協(xié)調(diào)，園區(qū)內(nèi)部各片區(qū)自行發(fā)展、相對(duì)獨(dú)立，與原屬行政區(qū)也相對(duì)獨(dú)立，有明確的分工，合作僅限于非經(jīng)濟(jì)層面。在所調(diào)查的幾個(gè)跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)中發(fā)展障礙相對(duì)較少，協(xié)調(diào)難度較小，對(duì)原屬地方政府和上級(jí)政府依賴較小，發(fā)展是最快最好的。

二、川渝跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)運(yùn)行制度調(diào)查

（一）財(cái)稅政策

跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)一體化發(fā)展首先要厘清的，就是財(cái)政收入和稅收歸屬問題。為此，所調(diào)查的幾個(gè)跨區(qū)工業(yè)園區(qū)都制定了統(tǒng)一的財(cái)稅政策，但不同跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)具有不同的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)和資源稟賦，因而財(cái)稅政策內(nèi)容有所區(qū)別。成阿工業(yè)園單獨(dú)設(shè)立了稅務(wù)機(jī)構(gòu)，稅收管理采用屬地管理方式。稅收留成方面兩地政策不同，稅收留成也不同，開兩張稅票。成資工業(yè)園區(qū)方面則采用統(tǒng)一財(cái)稅政策、公司化運(yùn)作、按比例分成的辦法。成都與資陽按7∶3 比例投入資金，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)按5∶5 比例分成，稅收按7∶3 分成。成眉工業(yè)園與成資工業(yè)園類似，實(shí)行公司化運(yùn)作，成立了開發(fā)公司，作為園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目業(yè)主和投融資平臺(tái)。資金投入方面新津（成都市）與彭山（眉山市）按6∶4 投入，利稅分成則按5∶5 分成。兩江新區(qū)和四川自貿(mào)區(qū)有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)稅政策，不受所在地政府管轄和限制，而是直接接受上級(jí)政府管轄。四川自貿(mào)區(qū)川南臨港片區(qū)的財(cái)稅政策則分為兩種，跨區(qū)遷移的企業(yè)，原有稅收關(guān)系不變；新招商引資的企業(yè)，引進(jìn)區(qū)縣在前4年分享稅收收入的50%，新增企業(yè)稅收37%不再歸原行政區(qū)，由自貿(mào)區(qū)留存。財(cái)稅政策直接關(guān)系到跨區(qū)各地的經(jīng)濟(jì)利益，且各地原有財(cái)稅政策不完全相同，制定跨區(qū)一體化的財(cái)稅政策是非常有必要的。

（二）土地政策

建立跨區(qū)一體化工業(yè)園區(qū)所需土地來自哪個(gè)地方，占用土地后該怎樣補(bǔ)償，是跨區(qū)政府要慎重考慮的問題。不同的跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)往往具有不同的土地政策。成阿工業(yè)園區(qū)屬援建性質(zhì)，資金和土地均以成都方面為主，即金堂縣負(fù)責(zé)征地、拆遷補(bǔ)償、土地整理等事宜。成資工業(yè)園區(qū)和成眉工業(yè)園區(qū)，主要由成都出錢，彭山和簡(jiǎn)陽出地，并負(fù)責(zé)土地拆遷、土地利用、土地整理。中國(guó)（四川）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)川南臨港片區(qū)需要占用的土地，經(jīng)省國(guó)土局審批后，調(diào)整土地總體規(guī)劃，為適應(yīng)自貿(mào)區(qū)發(fā)展，保障自貿(mào)區(qū)土地供應(yīng)，土地審批和征用均占用瀘州市指標(biāo)。可見，跨區(qū)一體化的土地政策要根據(jù)合作目的、合作方式等決定，不存在一刀切的土地政策。

（三）招商引資政策

成阿工業(yè)園區(qū)的招商引資由金堂縣負(fù)責(zé)，園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，占比遠(yuǎn)超過80%。為此，園區(qū)招商門檻一提再提，同時(shí)鼓勵(lì)原有駐入企業(yè)加大技改力度，擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。成資工業(yè)園區(qū)招商由管委會(huì)下屬的投資促進(jìn)局負(fù)責(zé)，常駐人員40 余人。簡(jiǎn)陽歸成都市代管之前，成資工業(yè)園入園的企業(yè)有兩個(gè)來源，一是承接成都市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，二是招商引資。但其產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向一直不甚明確，所征用土地也長(zhǎng)期處于荒廢狀態(tài)，招大引強(qiáng)難以突破，發(fā)展情況不太好。成眉工業(yè)園區(qū)與成資工業(yè)園區(qū)類似，承接成都市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也是其主要功能之一。園區(qū)簽約引進(jìn)的工業(yè)項(xiàng)目中，由成都及周邊地區(qū)遷移入園的項(xiàng)目約占70%。所不同的是，該園區(qū)最初就有比較明確的定位，招商引資以石油化工、精細(xì)化工等企業(yè)為主，取得了一定成效，是四川省規(guī)劃的僅有的三大石化基地之一。但在現(xiàn)實(shí)招商引資過程中，也有諸多方面不盡人意，無法完全按照規(guī)劃進(jìn)行。重慶兩江新區(qū)在招商引資方面，實(shí)行兩江新區(qū)統(tǒng)一招商，再根據(jù)園區(qū)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)進(jìn)行分配。

跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)招商引資政策各有特點(diǎn)，其中成阿工業(yè)園區(qū)和重慶兩江新區(qū)是比較成功的。成阿工業(yè)園區(qū)招商引資成功有兩個(gè)原因：一是園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向明確，二是有國(guó)家特殊政策的支持。兩江新區(qū)的做法更值得稱道。實(shí)行“統(tǒng)一招商、按需分配”政策，不但能夠利用兩江新區(qū)這個(gè)平臺(tái)招大引強(qiáng)，而且能夠依照各區(qū)縣工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)推薦入園，既避免了各區(qū)縣單獨(dú)招商的勢(shì)單力薄，也避免了各園區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)業(yè)趨同。

跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)具有“打破行政區(qū)劃”的特點(diǎn)，因此在選擇和培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、招商引資、構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群過程中，要設(shè)立特定的市場(chǎng)準(zhǔn)入程序，企業(yè)達(dá)到了工業(yè)園區(qū)的條件或標(biāo)準(zhǔn)才能引進(jìn)和培育。有的工業(yè)園區(qū)雖然設(shè)立了市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，但往往流于形式，一旦有大型企業(yè)、大型項(xiàng)目有意向入駐園區(qū)，就會(huì)放棄入駐標(biāo)準(zhǔn)和條件，只管產(chǎn)值、GDP。跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度需要科學(xué)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和條件并嚴(yán)格執(zhí)行。退出機(jī)制方面也同樣要設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)和條件。若所引進(jìn)項(xiàng)目在發(fā)展過程中與最初的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)，不符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，或經(jīng)營(yíng)不善，則應(yīng)當(dāng)按規(guī)定果斷要求其退出園區(qū)。

（四）人力資源政策

跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)的人力資源由兩部分組成，一是園區(qū)的管理人員及工作人員，包括園區(qū)管委會(huì)及其他直屬部門；二是駐園企業(yè)所需的創(chuàng)新型、管理型、技術(shù)型人才。園區(qū)的管理人員和工作人員，一般采取屬地管理模式，人員來自于跨區(qū)合作各方。比如，初始人力資源管理方面，成阿工業(yè)園、成資工業(yè)園均采取屬地管理模式，人員均由兩地抽調(diào)。后續(xù)管理和運(yùn)營(yíng)所需人才則由工業(yè)園區(qū)管委會(huì)對(duì)外招聘。對(duì)于駐園企業(yè)所需的創(chuàng)新型、技術(shù)型人才，跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)都制定了相應(yīng)的人才引進(jìn)政策。如：中國(guó)（四川）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)川南臨港片區(qū)成立了專門的人力資源服務(wù)平臺(tái)——酒城人才網(wǎng)，允許外籍留學(xué)生兼職創(chuàng)業(yè)。并建立了人力資源產(chǎn)業(yè)園，另外正在籌建東盟青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園。未來，中國(guó)（四川）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)還要開展人才訂制計(jì)劃，誠(chéng)信計(jì)劃，黑馬計(jì)劃等項(xiàng)目，切實(shí)為駐園企業(yè)引進(jìn)和培養(yǎng)科技人才。成資工業(yè)園區(qū)和成眉工業(yè)園區(qū)人才引進(jìn)則統(tǒng)一適用于天府新區(qū)的人才政策，只是由于這兩個(gè)園區(qū)發(fā)展相對(duì)滯后，且又距離成都市區(qū)有一定距離，對(duì)人才缺乏足夠的吸引力。重慶兩江新區(qū)與天府新區(qū)做法類似，具有園區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的人才政策。2019 年11 月，兩江新區(qū)發(fā)布了人才新政，在人才發(fā)展機(jī)制、政策、方式、平臺(tái)、服務(wù)上創(chuàng)新、用力，努力營(yíng)造“近悅遠(yuǎn)來”的人才生態(tài)環(huán)境。

（五）商業(yè)和產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺(tái)配套政策

商業(yè)和產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)是跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)留住企業(yè)、留住人才的關(guān)鍵。但跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)往往遠(yuǎn)離市區(qū)，必須自行配套商業(yè)和產(chǎn)業(yè)服務(wù)設(shè)施。有些跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)的物流、商業(yè)等生產(chǎn)/生活配套項(xiàng)目滯后，甚至缺乏配套的土地指標(biāo)。目前，跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)商業(yè)和產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺(tái)的配套方式主要有兩種：第一種是完全自行配套商業(yè)和產(chǎn)業(yè)服務(wù)設(shè)施。做的比較好的是成阿工業(yè)園，集中配套了企業(yè)所需的一切設(shè)施，不再給每個(gè)企業(yè)配套商業(yè)用地，配套不足的，根據(jù)企業(yè)需要，由成阿公司配套。成阿工業(yè)園的這一做法是非常值得借鑒的。成資工業(yè)園則在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)存在生產(chǎn)/生活配套項(xiàng)目滯后（含物流、商業(yè)等），缺乏配套的土地指標(biāo)的問題，這也是導(dǎo)致其發(fā)展相對(duì)滯后的原因之一。第二種是借助附近城鎮(zhèn)綜合配套區(qū)域的教育、商業(yè)、金融和休閑功能，為園區(qū)提供配套服務(wù)。成眉工業(yè)園區(qū)、重慶兩江新區(qū)和中國(guó)（四川）自貿(mào)區(qū)川南臨港片區(qū)均屬此類。這種配套方式的缺點(diǎn)是，園區(qū)距離生活/商業(yè)服務(wù)區(qū)往往比較遠(yuǎn)，公交設(shè)施匱乏，具有諸多不便。但中國(guó)（四川）自貿(mào)區(qū)川南臨港片區(qū)的產(chǎn)業(yè)服務(wù)平臺(tái)是比較齊全的。不但為駐園企業(yè)建立了專門的中介超市，該中介超市采用線上交易方式，線上中介企業(yè)已經(jīng)有177 家，重點(diǎn)領(lǐng)域是勘察、評(píng)估、評(píng)價(jià)等，除了信息發(fā)布、宣傳推廣等業(yè)務(wù)外，還會(huì)進(jìn)一步拓展到簽約等相關(guān)業(yè)務(wù)，極大地推動(dòng)了駐園企業(yè)的科技創(chuàng)新工作。

三、川渝跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)運(yùn)行制度存在的問題

（一）對(duì)政府依賴比較嚴(yán)重，缺乏自主發(fā)展理念

若無上級(jí)政府參與，制度完善、審批、配套方面進(jìn)展極慢，甚至只管引進(jìn)，不管配套，不管環(huán)境營(yíng)造。如果失去了政府推動(dòng)，則園區(qū)發(fā)展不具有可持續(xù)性。川渝地區(qū)發(fā)展情況比較好的跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)如重慶兩江新區(qū)、四川自貿(mào)區(qū)、成阿工業(yè)園區(qū)，上級(jí)政府都給予了高度關(guān)注，制定了運(yùn)行制度，出臺(tái)了特殊政策。而發(fā)展較差的園區(qū)如成德工業(yè)園區(qū)、成資工業(yè)園區(qū)等，上級(jí)政府未深度參與園區(qū)制度和政策構(gòu)建，是地方自主區(qū)域合作的成果，往往存在利益協(xié)調(diào)、資源匹配、配套缺失等先天不足。因此，成資工業(yè)園區(qū)、成眉工業(yè)園區(qū)、成德工業(yè)園區(qū)都希望園區(qū)能歸上級(jí)政府直管，解決資源、資金、政策、體制等問題。然而這樣一來，真正的跨區(qū)合作也就不存在了。

（二）體制機(jī)制創(chuàng)新不夠，利益協(xié)調(diào)機(jī)制存在漏洞

離開了上級(jí)政府直管，跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)為什么會(huì)存在上述問題呢？關(guān)鍵原因是利益協(xié)調(diào)機(jī)制存在漏洞?？鐓^(qū)合作工業(yè)園區(qū)內(nèi)部外部要協(xié)調(diào)的地方很多，投資比例、利稅分成比例、管理職責(zé)、招商引資職責(zé)、商業(yè)和產(chǎn)業(yè)配套職責(zé)都需要明確。這些問題在合作之初考慮不周，或在合作協(xié)議中語焉不詳，就會(huì)導(dǎo)致后期合作難以持續(xù)。比如，利益分成不公，合作中一方責(zé)任過重等，會(huì)導(dǎo)致利益受損的一方缺乏發(fā)展的積極性和主動(dòng)性。成資工業(yè)園、成眉工業(yè)園都存在這些問題。資陽和眉山在跨區(qū)合作中明顯處于弱勢(shì)，承擔(dān)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移責(zé)任，若沒有足夠的政策、資金等支持，往往發(fā)展受限。另外，在體制機(jī)制方面創(chuàng)新力度仍然不夠，尤其表現(xiàn)為審批、土地利用等機(jī)制不完善；雙方溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不暢通等；商業(yè)服務(wù)業(yè)配套機(jī)制不健全等[1-2]。

（三）招商引資重量不重質(zhì)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)升級(jí)阻礙重重，產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁不足

幾乎所有跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)在招商引資中都提出了“招大引強(qiáng)”的方針，希望引進(jìn)大項(xiàng)目、500 強(qiáng)企業(yè)，快速帶動(dòng)園區(qū)發(fā)展。但在實(shí)際招商引資過程中，往往演變成了盲目引進(jìn)大企業(yè)大項(xiàng)目。一來忽視了園區(qū)原有規(guī)劃和愿景，二來忽視了環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展理念，三來忽視了產(chǎn)業(yè)集群的培育和自主發(fā)展。

四、川渝跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)運(yùn)行制度優(yōu)化策略

（一）樹立自主發(fā)展理念，積極培植中小企業(yè)

跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇和培育無需一味追求高大上，要樹立自主發(fā)展理念，重視培育小微企業(yè)，不能只靠招商引資?？鐓^(qū)合作工業(yè)園區(qū)的發(fā)展不等于一味發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，不能過分追求某些產(chǎn)業(yè)的地理集中，整合跨區(qū)域內(nèi)的各種發(fā)展主體和創(chuàng)新要素才是關(guān)鍵，中小企業(yè)和地方特色產(chǎn)業(yè)才應(yīng)是其主體?？鐓^(qū)合作工業(yè)園區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力主要表現(xiàn)為集合競(jìng)爭(zhēng)力，是一群相關(guān)企業(yè)緊密分工協(xié)作聚合力量而產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)力，這些企業(yè)不一定非要是大企業(yè)、名牌企業(yè)，而是區(qū)域內(nèi)極具活力的中小企業(yè)、地方特色產(chǎn)業(yè)。隨著中小企業(yè)的迅速成長(zhǎng)壯大，園區(qū)中的大企業(yè)自然越來越多，競(jìng)爭(zhēng)力自然越來越強(qiáng)。這里的中小企業(yè)一般是指規(guī)模較小的或處于創(chuàng)業(yè)階段和成長(zhǎng)階段的企業(yè)，特色產(chǎn)業(yè)是以“特”致勝的企業(yè)，“人無我有，人有我優(yōu)”是其優(yōu)勢(shì)，這兩種企業(yè)地域性較強(qiáng)，本地化程度較高，是我國(guó)最具活力的企業(yè)形式，只要有所選擇的加以培育，就能成長(zhǎng)為極具創(chuàng)新力和競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群[3-4]。

（二）加大體制機(jī)制創(chuàng)新力度，建立健全利益補(bǔ)償機(jī)制

跨區(qū)產(chǎn)業(yè)合作是以跨區(qū)各地整體利益為原則，以提高跨區(qū)各地資源配置的整體效率為目的的。因此，當(dāng)跨區(qū)合作某地或某主體個(gè)別利益與跨區(qū)整體利益相沖突時(shí)，一般情況下要以犧牲個(gè)別利益為代價(jià)向跨區(qū)整體利益妥協(xié)。這時(shí)就需要對(duì)利益受損方進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。若受損方?jīng)]有得到適當(dāng)補(bǔ)償，或補(bǔ)償不及時(shí)，就會(huì)極大的影響某地或某主體合作的積極性，對(duì)整個(gè)跨區(qū)產(chǎn)業(yè)合作產(chǎn)生消極影響。所以跨區(qū)各地除了通過合作協(xié)議、政府政策、合作制度等規(guī)定的方式得到補(bǔ)償外，跨區(qū)政府還應(yīng)當(dāng)牽頭建立公平、公正、科學(xué)的核算體制，方便受損方通過談判、仲裁、復(fù)議、訴訟等多種形式進(jìn)行利益補(bǔ)償。各受益方應(yīng)該以誠(chéng)信、平等、法制為原則主動(dòng)及時(shí)的對(duì)受損方進(jìn)行利益補(bǔ)償，保障利益受損方的合法權(quán)利，維護(hù)合作各方的積極性，形成長(zhǎng)期合作的有效機(jī)制[5]。

（三）招商引資與產(chǎn)業(yè)培育相結(jié)合，以供應(yīng)鏈布局代替產(chǎn)業(yè)鏈布局

跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)應(yīng)以供應(yīng)鏈而不是產(chǎn)業(yè)鏈作為管理的重點(diǎn)。供應(yīng)鏈管理指的是跨企業(yè)的物流管理。從采購(gòu)角度入手，優(yōu)化供應(yīng)鏈管理，實(shí)行戰(zhàn)略采購(gòu)，能最大限度的降低整體供應(yīng)成本，提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力。企業(yè)對(duì)市場(chǎng)需求的預(yù)測(cè)要以供應(yīng)鏈上核心企業(yè)的終端市場(chǎng)需求為準(zhǔn)則，不能以下級(jí)企業(yè)的市場(chǎng)需求為準(zhǔn)則進(jìn)行生產(chǎn)和供應(yīng)。園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群的形成主要有三種途徑，一是內(nèi)部培育，二是外部引進(jìn)，三是內(nèi)部培育與外部引進(jìn)相結(jié)合。內(nèi)部培育需要比較好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，外部引進(jìn)則需要對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行篩選，內(nèi)部培育與外部引進(jìn)相結(jié)合則是要求以現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)為原則進(jìn)行產(chǎn)業(yè)培育，然后從外部引進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)“補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈”。采用內(nèi)部培育與外部引進(jìn)相結(jié)合的途徑構(gòu)建主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群，更符合我國(guó)大部分地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際。相應(yīng)的，也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)業(yè)篩選和產(chǎn)業(yè)布局機(jī)制，促進(jìn)園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群的形成和可持續(xù)發(fā)展。這里所說的“補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈”，是以核心企業(yè)供應(yīng)鏈總成本最低為原則進(jìn)行招商引資，不一味貪大求強(qiáng)。所選擇的核心企業(yè)可以是極具活力的中小企業(yè)和地方特色產(chǎn)業(yè)，招商引資的主要目的是為這些核心企業(yè)降低供應(yīng)鏈總成本，協(xié)助企業(yè)發(fā)展壯大。

總之，跨區(qū)合作工業(yè)園區(qū)雖然打破了我國(guó)傳統(tǒng)行政區(qū)劃，也創(chuàng)新了體制機(jī)制，但未來發(fā)展仍然任重道遠(yuǎn)，需要改革的地方還很多，許多問題都是值得深入研究的。