張海亮，王紅便

（1.山西交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西晉中 030600；2.中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行晉中市分行，山西晉中 030600）

一、引言

交通運輸行業(yè)信息化是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在規(guī)劃、設(shè)計、實施和運維等各個階段都涉及到資金籌措、人才技術(shù)、功能定位和可持續(xù)發(fā)展等一系列復(fù)雜問題。在傳統(tǒng)的建設(shè)運營模式中，交通運輸信息化主要的建設(shè)主體為政府，資金渠道主要為財政資金投入，一方面有相對穩(wěn)定的政府作為支撐，保障了交通運輸行業(yè)信息化的建設(shè)與發(fā)展，從另一方面來看，由于缺乏競爭，系統(tǒng)“造血”功能不足，財政壓力持續(xù)增多，運維預(yù)算不斷“滾雪球”，很難實現(xiàn)系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。而市場化運行模式相關(guān)研究已較為成熟，并在傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益服務(wù)設(shè)施建設(shè)運營領(lǐng)域得到了較為廣泛的應(yīng)用[1]。

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)相關(guān)理念與技術(shù)的發(fā)展與廣泛應(yīng)用，交通運輸行業(yè)信息化建設(shè)與運營迎來了新的發(fā)展機遇。同樣，在經(jīng)濟(jì)性、先進(jìn)性、適用性和可持續(xù)發(fā)展等方面也面臨著更多的挑戰(zhàn)。借鑒基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域工程建設(shè)管理和運營經(jīng)驗，在交通運輸行業(yè)信息化領(lǐng)域開展投融資模式、建設(shè)運營模式研究對當(dāng)前階段推進(jìn)交通運輸行業(yè)信息化建設(shè)發(fā)展具有非常積極的意義。

二、交通運輸信息化建設(shè)模式

交通運輸是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施組成部分，信息化作為提升交通運輸系統(tǒng)效率的手段，通常也定義為基礎(chǔ)設(shè)施的范疇。從項目融資和建設(shè)模式來看，隨著政策因素與運營模式的不斷創(chuàng)新，社會資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域已較為普遍，并且投融資模式也更加靈活、多樣。在社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與服務(wù)的實踐中，項目融資和PPP 融資是發(fā)展較快、應(yīng)用范圍較廣、代表性較強的兩種社會資本參與模式[2]。

（一）投融資模式

項目融資，一般面向針對特定項目而組建的項目公司，以項目的名義進(jìn)行資金籌措，以項目公司資產(chǎn)作為保障，以項目營運收入承擔(dān)債務(wù)償還責(zé)任。項目融資經(jīng)典模式包括：BOT（Bulid-Operate-Transfer），即建造—運營—移交方式；BOO（Building-Owning-Operation），即建設(shè)—擁有—經(jīng)營；BOOT（Build-Own-Operate-Transfer），即建設(shè)—擁有—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓；TOT（Transfer-Operate-Transfer），即轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓模式等。

PPP 融資是指政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作關(guān)系的形式，主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。本質(zhì)上講，PPP 模式是一種公私合營合作模式。合作各方參與某個項目時，政府通過對項目的扶持，實現(xiàn)參與合作各方的利益，同時共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險。

項目融資和PPP 融資都是通過政府授權(quán)私營機構(gòu)在一定期限內(nèi)特許經(jīng)營，向項目的使用者收取費用，以回收項目的投資、經(jīng)營和維護(hù)等成本，并獲得合理的回報，特許期滿后項目將移交回政府，但PPP 模式更體現(xiàn)廣義的公私合伙合作關(guān)系。

（二）信息化投融資模式

交通運輸信息化是服務(wù)于交通運輸行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和業(yè)務(wù)運行的支撐系統(tǒng)，是伴隨著行業(yè)需求和信息技術(shù)發(fā)展而日益成熟的領(lǐng)域。在初期，信息化一般遵從交通運輸行業(yè)基本建設(shè)程序進(jìn)行建設(shè)、管理和運營，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，行業(yè)信息化投資建設(shè)運營模式也逐漸規(guī)范化、多樣化和靈活化。

1.政府主導(dǎo)建設(shè)模式。政府投資建設(shè)模式是典型的傳統(tǒng)模式，也是應(yīng)用最為廣泛的一種投資建設(shè)模式。其特點是，信息化項目由政府全額投資建設(shè)，整個項目的規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、驗收和運維完全由政府部門主導(dǎo)和組織，資金籌措和管理均由政府執(zhí)行。在建設(shè)與運營管理中，依據(jù)行業(yè)工程項目建設(shè)相關(guān)程序與規(guī)范執(zhí)行。

2.政府引導(dǎo)、市場主體模式。政府引導(dǎo)、市場主體模式是指由政府引導(dǎo)、行業(yè)企業(yè)和社會資本參與，充分發(fā)揮市場機制的一種建設(shè)模式。在這種模式下，政府主要的角色包括部分出資、政策引導(dǎo)、建設(shè)和運營監(jiān)督管理、提供相關(guān)服務(wù)等。從交通運輸行業(yè)信息化具體應(yīng)用情況來看，除政府直接出資或補貼出資支持企業(yè)進(jìn)行建設(shè)運營外，比較常見的是BOT 模式。政府部門就某個交通運輸信息化項目與項目公司簽訂特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)項目公司承擔(dān)項目的投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營與維護(hù)，在特許期限內(nèi)，項目公司作為經(jīng)營主體通過向政府部門、行業(yè)企業(yè)或社會提供信息服務(wù)，并依法依規(guī)收取費用，通過運營回收項目投資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)成本并獲取合理回報，特許期滿后，雙方依據(jù)協(xié)議將信息化項目成果無償或有償移交給政府部門；在BOT 模式中，政府部門擁有項目建設(shè)和運營的監(jiān)督權(quán)、調(diào)控權(quán)。

此外，PPP 模式也是典型的政府引導(dǎo)、市場主體模式。從2014 年開始，PPP 經(jīng)歷了從探索發(fā)展到快速發(fā)展的階段[3]。財政部PPP 中心發(fā)布的全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018 年報數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年落地項目1 962 個，占累計落地項目4 691 個的41.8%；當(dāng)年開工項目占累計開工項目的48.2%。這說明2014—2017 年各地推出PPP 項目在加速落地。在PPP 模式中，政府部門可全程參與項目規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運營和資產(chǎn)剝離等過程，實現(xiàn)對項目建設(shè)和運營的高度參與。在交通運輸信息化行業(yè)中，PPP 模式尚不常見。

3.市場主導(dǎo)模式。市場主導(dǎo)模式是指針對規(guī)劃的交通運輸信息化項目，政府部門通過政策調(diào)控和市場引導(dǎo)等手段，引入社會投資進(jìn)行項目的建設(shè)和運營，社會投資方自行建設(shè)、自行運營、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險。在這種模式中，政府主要的職能是行業(yè)規(guī)劃和政策的制定與落實監(jiān)督、相關(guān)服務(wù)等。由于存在政策因素和風(fēng)險，完全市場主導(dǎo)的信息化項目相對較少，且運營后政府行業(yè)監(jiān)管或信息共享存在一定困難。

三、交通運輸信息化建設(shè)特點及建設(shè)運營模式分析

交通運輸是國民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)，對國家經(jīng)濟(jì)、社會、政治和國防都具有重要意義。在傳統(tǒng)意義上，交通運輸一般多指公路水路領(lǐng)域。在本文中，交通運輸信息化是指公路水路交通運輸信息化。

（一）交通運輸行業(yè)信息化特點

交通運輸信息化是交通運輸行業(yè)的服務(wù)與支撐體系，具有明顯特點：一是基礎(chǔ)設(shè)施屬性明顯，緊密圍繞交通運輸行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施開展建設(shè)與運營，同時，各相關(guān)建設(shè)管理理念與體制、規(guī)范更多的遵從于基本建設(shè)程序；二是行業(yè)面廣信息化涉及領(lǐng)域?qū)?，涵蓋了交通運輸行業(yè)涉及的所有要素和業(yè)務(wù)領(lǐng)域；三是公益性與可經(jīng)營性并存，服務(wù)于社會公眾、行業(yè)管理和科學(xué)決策的信息化系統(tǒng)公益性明顯，而在道路運輸領(lǐng)域、城市客運、公共物流和出行服務(wù)等領(lǐng)域又具有增值性和可運營性質(zhì)；四是建設(shè)管理和應(yīng)用對象的組織機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、復(fù)雜化，機構(gòu)條塊結(jié)合，管理層級多，服務(wù)和應(yīng)用對象多元；五是網(wǎng)絡(luò)和信息安全要求各異，交通運輸行業(yè)信息化中不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)、不同網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、不同使用對象對信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)提出了不同的安全等級需求。

由于以上種種交通運輸行業(yè)信息化的特點，在信息化建設(shè)與運營模式選擇中，也受到更多因素影響而更加靈活、多樣。

（二）建設(shè)運營模式分析

目前，交通運輸信息化建設(shè)運營模主要包括政府主導(dǎo)建設(shè)模式、政府引導(dǎo)市場主體模式和市場主導(dǎo)模式。在具體實踐過程中，各種模式也在不斷變化與衍生，模式之間的定義與邊界也逐步模糊。

1.政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)模式。政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)模式，一般由政府行業(yè)主管部門制定行業(yè)信息化項目規(guī)劃，由政府行業(yè)主管部門委托或授權(quán)某一單位作為項目建設(shè)單位開展項目建設(shè)和運營管理工作。建設(shè)資金由政府全額投入，立項、設(shè)計、建設(shè)、驗收和運維各個環(huán)節(jié)均由政府部門主導(dǎo)和組織。

傳統(tǒng)模式是較為常見的模式，適用于建設(shè)管理機制體制健全，單個項目或少數(shù)多個同期項目，同時，對建設(shè)單位專業(yè)技術(shù)人員、管理水平均有較高要求。而對于同期大規(guī)模多個項目同步建設(shè)，組織管理體系不夠完善的情況則不適宜。此外，從投融資角度看，更適合于由政府使用或公益類的，無法實現(xiàn)營利和增值運營的項目，如電子政務(wù)系統(tǒng)、執(zhí)法等業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)等。在網(wǎng)絡(luò)和信息安全方面，由政府出資建設(shè)運營，對網(wǎng)絡(luò)和信息安全有更高的要求，能夠確保數(shù)據(jù)資源的所有權(quán)、使用權(quán)。

2.政府引導(dǎo)市場主體模式。在交通運輸信息化行業(yè)中，政府引導(dǎo)、市場主體的投融資模式主要有PPP 模式和BOT 模式。

（1）PPP 模式。PPP 模式是政府和社會資本合作模式，經(jīng)省級政府和財政部審批后，通過招標(biāo)確定合作方，政府與社會資本方共同組建項目管理（SPV）公司，承擔(dān)交通運輸信息化項目的建設(shè)管理工作。采用PPP 建設(shè)模式，是國家現(xiàn)階段積極倡導(dǎo)的一種建設(shè)模式，能夠?qū)崿F(xiàn)信息化項目的統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一實施，可以通過選擇更加專業(yè)、經(jīng)驗豐富的合作單位來實現(xiàn)優(yōu)勢互補，借力經(jīng)驗豐富的建設(shè)管理合作方降低交通運輸主管部門在人才隊伍、管理經(jīng)驗等方面不足帶來的風(fēng)險，可以在降低政府財政支出壓力的同時實現(xiàn)交通信息資源、信息服務(wù)向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化。

PPP 模式是一種政府和社會資本方（私營者）多方共贏、風(fēng)險利益共擔(dān)的一種融資建設(shè)模式，主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任、適應(yīng)市場化運作、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制相對靈活、收費機制相對透明、風(fēng)險能夠合理分擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項目[4]。在交通運輸領(lǐng)域，將公益類項目與可運營類項目整體打包，同期建設(shè)多個項目，更易于實施“一攬子”工程，更易于實現(xiàn)信息資源的統(tǒng)籌與共享，能夠更好地平衡業(yè)務(wù)信息化發(fā)展水平，促進(jìn)行業(yè)信息化整體提升。SPV 公司一般由出資人和政府代表共同參與，政府有一定的決策權(quán)，在網(wǎng)絡(luò)和信息安全方面能夠較好地體現(xiàn)政府監(jiān)管職能，能夠通過協(xié)議或合同約定來規(guī)范數(shù)據(jù)資源的所有權(quán)和使用權(quán)，實現(xiàn)責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一。

從實踐情況來看，省級PPP 項目從識別入庫到采購、執(zhí)行的周期較長。據(jù)財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站PPP 項目管理庫查詢信息統(tǒng)計來看，智慧交通項目一般包含在智慧城市項目中進(jìn)行建設(shè)，公路、水路、交通運輸信息化PPP 項目案例較少。

（2）BOT 模式。BOT 模式是交通運輸領(lǐng)域，特別是高速公路建設(shè)投融資應(yīng)用很普遍的一種模式。由投資人作為項目發(fā)起人，從政府獲取某一領(lǐng)域特許經(jīng)營權(quán)，通過經(jīng)營來覆蓋建設(shè)成本并獲得利潤。通過BOT 可以解決政府在信息化項目建設(shè)運營中的資金壓力，也轉(zhuǎn)移了運營風(fēng)險。但是，在特許經(jīng)營期內(nèi)政府也失去了項目所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，存在不易監(jiān)管和稅收流失等問題。BOOT、BOO 等是標(biāo)準(zhǔn)BOT 模式的不同演變形式。

在多數(shù)智慧城市智能交通建設(shè)中，公共交通電子站牌系統(tǒng)建設(shè)一般均以BOT 模式建設(shè)，政府通過特許站牌廣告經(jīng)營權(quán)的方式吸納社會資本開展信息化系統(tǒng)的建設(shè)與運營。在個別省市，道路運輸重點營運車輛安全省級監(jiān)管平臺建設(shè)運營，也采用了這種模式。在運營過程中，信息系統(tǒng)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)資源的所有權(quán)和使用權(quán)不易界定，網(wǎng)絡(luò)和信息安全邊界模糊，責(zé)任不易落實。

3.市場主導(dǎo)模式。市場主導(dǎo)建設(shè)運營模式通常是指在行業(yè)主管部門規(guī)劃指導(dǎo)下，由社會資本自主投資建設(shè)和運營的信息化項目，通過市場機制回收成本并獲取利潤。投資者自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險，政府部門主要體現(xiàn)指導(dǎo)、監(jiān)督與服務(wù)職能。市場主導(dǎo)模式相對而言具有更好的靈活性，方式多樣且靈活多變，社會資本的主體也更加多元。

市場主導(dǎo)模式適合于具有良好的增值運營收益空間的交通運輸信息化項目。城市交通、公共物流是目前較為成熟應(yīng)用市場主導(dǎo)模式建設(shè)運營的領(lǐng)域。由于市場主導(dǎo)模式以企業(yè)自主經(jīng)營為特點，在信息系統(tǒng)建設(shè)、數(shù)據(jù)資源采集、加工和應(yīng)用中具有更大的自主權(quán)，政府更多的角色是指導(dǎo)、監(jiān)督和共享利用。網(wǎng)絡(luò)和信息安全責(zé)任主體在項目建設(shè)運營方。

四、交通運輸信息化建設(shè)運營模式的思考與建議

在具體交通運輸信息化項目建設(shè)和運營中，投融資與建管模式的選擇，涉及到諸多因素，應(yīng)結(jié)合實際情況進(jìn)行統(tǒng)籌考慮與決策。

（一）信息化項目實際與特點

交通運輸信息化在各省市、各業(yè)務(wù)領(lǐng)域建設(shè)與運營情況差異很大，項目實施的基礎(chǔ)條件不一，在具體模式選擇中要充分考慮具體情況和項目特點。需要充分考慮信息資源整合與共享情況、基礎(chǔ)支撐條件、項目性質(zhì)是公益性或是可經(jīng)營性、投資規(guī)模及技術(shù)要求等因素。對于項目實施基礎(chǔ)條件好，社會公益性質(zhì)明顯，投資規(guī)模不大、建設(shè)內(nèi)容清晰、技術(shù)要求明確的項目，更適宜于采用政府投資模式。

（二）財政承受能力

在項目建設(shè)投資中，在科學(xué)計算項目建設(shè)成本的同時還需要合理測算后期運營成本，以此作為項目投資規(guī)模進(jìn)行財政承受能力評估。對于有可收益或增值服務(wù)拓展，兼具公益性和運營收益性的項目可以采取政府引導(dǎo)或政策引領(lǐng)的方式，引導(dǎo)市場主體積極參與建設(shè)。政府引導(dǎo)市場主體模式和市場主導(dǎo)模式可以有效平滑政府財政壓力。

（三）政策環(huán)境

近年來，為積極推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，項目建設(shè)投融資政策環(huán)境在不斷優(yōu)化，2014 年以來，《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》等一系列政策出臺，為政府引導(dǎo)市場主體建設(shè)模式的應(yīng)用奠定了良好的基礎(chǔ)。同時，交通運輸部、廣東和山西等諸多省市在“十三五”信息化發(fā)展規(guī)劃中都明確將積極推進(jìn)信息化建設(shè)運營領(lǐng)域社會資本的合作。這些政策的出臺，為交通運輸信息化項目建設(shè)投融資模式的嘗試與創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。但是，從具體實施層面來看，尚沒有統(tǒng)一明確或完整的政策性文件出臺，需要在具體實踐中，結(jié)合國家政策、各省情況、行業(yè)特點和具體政策環(huán)境，在合規(guī)的前提下，創(chuàng)新機制與模式。而對于嘗試性實踐，在試點示范取得一定效果后，應(yīng)該及時總結(jié)評估，并盡快提升到較高理論水平，以進(jìn)一步完善相關(guān)政策。

（四）建設(shè)單位情況

信息化項目建設(shè)承擔(dān)單位的組織機構(gòu)、機制體制、人員隊伍和管理能力也是建設(shè)運營模式需要充分考慮的因素。在機制體制不暢、管理能力不足的情況下，借力社會資本方的建設(shè)與運營管理優(yōu)勢是保持信息化穩(wěn)定發(fā)展的一條捷徑。當(dāng)前，“大系統(tǒng)、大平臺、大數(shù)據(jù)”已成為政務(wù)信息化建設(shè)的必然要求，與行業(yè)優(yōu)秀企業(yè)合作，在資金、人力、技術(shù)等方面進(jìn)行優(yōu)勢互補、開展合作，不失為一種有益模式。

（五）網(wǎng)絡(luò)與信息安全需求

《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》已于2017 年6月1 日起施行，網(wǎng)絡(luò)和信息安全已被提升至國家安全戰(zhàn)略的新高度，在各行各業(yè)各個領(lǐng)域中應(yīng)予以高度重視。在交通運輸信息化建設(shè)中，網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)所覆蓋的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、產(chǎn)生和使用的數(shù)據(jù)資源，以及適用對象和用戶群體多元各異，應(yīng)結(jié)合項目特點和客觀需求充分落實網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任。同時，應(yīng)對數(shù)據(jù)資源的所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)進(jìn)行合理界定與約定。

（六）可持續(xù)發(fā)展

信息化系統(tǒng)是一個復(fù)雜且長期不斷優(yōu)化完善的系統(tǒng)工程，在建設(shè)模式選擇中不僅要考慮項目建設(shè)管理，更要長遠(yuǎn)考慮項目后期運營和可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)充分考慮技術(shù)更迭、維護(hù)經(jīng)費等方方面面因素。在交通運輸信息化建設(shè)中，一方面要考慮在建設(shè)之處，政府引導(dǎo)和財政資金為主的“輸血”作用，更要考慮長遠(yuǎn)發(fā)展中建設(shè)和運營管理過程中“造血”能力的培養(yǎng)。

五、結(jié)語

當(dāng)前，我國交通運輸正迎來新的發(fā)展階段，在建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運輸體系，推進(jìn)交通強國建設(shè)的征程中，數(shù)字化、智能化、信息化將發(fā)揮越來越重要的作用。交通運輸行業(yè)信息化發(fā)展空間和市場領(lǐng)域?qū)⒉粩鄶U(kuò)大，積極探索和不斷創(chuàng)新信息化建設(shè)運營模式對促進(jìn)行業(yè)信息化可持續(xù)良性發(fā)展具有積極意義。