胡姝婷，羅川勇

（1.貴州大學(xué)公共管理學(xué)院，貴州貴陽 550025；2.中共銅仁市委黨校，貴州銅仁 554300）

一、引言

針對二戰(zhàn)后東亞地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速增長的現(xiàn)實，不同學(xué)派對其進(jìn)行嘗試性的解釋，如20 世紀(jì)50 年代的“現(xiàn)代化理論”、20 世紀(jì)60 年代后期的“依賴?yán)碚摗焙汀笆澜珞w系理論”，但是這些理論要么具有強(qiáng)烈的西方中心主義色彩，要么就和東亞地區(qū)的實際不符。因此，從政治觀點出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府角色和國家能力的“發(fā)展型國家”理論在20 世紀(jì)80 年代初期應(yīng)運(yùn)而生。盡管1997 年的亞洲金融危機(jī)使發(fā)展型國家理論范式受到廣泛的質(zhì)疑，但同樣處于東亞的中國大陸自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)快速騰飛，被稱為“中國奇跡”，在這其中，“政府介入”同樣是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心[1]。由此可見，“政府介入”在實際經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的作用不容忽視。發(fā)展型國家理論的內(nèi)涵隨著時代變化在不斷豐富，尤其是“中國奇跡”的成因與發(fā)展型國家理論中的政府介入因素有著極大聯(lián)系。當(dāng)然，就該理論在中國的運(yùn)用而言，有些人認(rèn)為該理論在中國缺乏生命力，與中國的實際發(fā)展不符。而有的則認(rèn)為該理論的核心觀點與中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑相同，發(fā)展型國家理論可以解釋中國的發(fā)展，并且認(rèn)為中國的發(fā)展能豐富發(fā)展型國家理論。筆者更同意后者的觀點，縱觀中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，特別是改革開放后的實踐就可以管窺“政府介入”在其中扮演的重要角色。進(jìn)入21 世紀(jì)，盡管該理論的發(fā)展在中國遇到了諸多問題，但通過分析可知，發(fā)展型國家“政府介入”在未來相當(dāng)長的一段時間內(nèi)仍會在中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用。

二、發(fā)展型國家的“政府介入”

發(fā)展型國家理論最早是由查默斯·約翰遜在《通商產(chǎn)業(yè)省與日本奇跡》一書中提出，他從日本經(jīng)濟(jì)的快速增長為切入點來分析背后的發(fā)展邏輯[2]。日本在上個世紀(jì)末之所以會取得經(jīng)濟(jì)上的快速發(fā)展，最重要的就是政府在其中扮演很關(guān)鍵的角色，政府專門設(shè)有“通商產(chǎn)業(yè)省”這樣的部門來扶植和推動產(chǎn)業(yè)政策的實施。因為當(dāng)時世界還處于美蘇冷戰(zhàn)的格局之下，所以有學(xué)者也把日本這一發(fā)展模式認(rèn)為是折中于美蘇之間的第三條路，可稱為“計劃—理性”模式[3]。作為主要分析東亞發(fā)展奇跡的重要理論范式，自誕生以來就遇到各種爭論，但該理論并不是一成不變的，其內(nèi)涵在隨著時代變化而不斷調(diào)整和豐富。

追溯發(fā)展型國家理論的淵源，可以早至18、19 世紀(jì)，如亞歷山大·漢密爾頓、弗里德里?！だ钏固氐葘W(xué)者對“政府介入”的關(guān)注，時至今日該關(guān)注點仍是發(fā)展型國家理論中的一個核心內(nèi)容[4]。對于其后發(fā)展型國家理論的發(fā)展階段，筆者很贊同黃宗昊的觀點，他認(rèn)為從20 世紀(jì)80 年代正式提出發(fā)展型國家理論到今天，該理論經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。分別是發(fā)展型國家理論1.0 版、發(fā)展型國家理論2.0 版和發(fā)展型國家理論3.0 版（有時候也稱為后發(fā)展型國家），在他看來，這就能很好地對該理論的發(fā)展進(jìn)行描述[5]。其實，黃宗昊的第一代發(fā)展型國家理論就是約翰遜等人在20 世紀(jì)80 年代基于日韓等東北亞國家和地區(qū)發(fā)展的觀察而提出的發(fā)展型國家理論的最初形態(tài)，這一階段發(fā)展型國家理論的核心觀點是強(qiáng)調(diào)國家的作用，其中國家自身的實力和優(yōu)秀官僚的作用是至關(guān)重要的。國家利用行政干預(yù)手段制定產(chǎn)業(yè)政策，并且有意識地把相關(guān)資源引導(dǎo)到對本國未來經(jīng)濟(jì)增長有至關(guān)重要的行業(yè)或戰(zhàn)略性部門中去，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)處于初級發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)和促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。在約翰遜的理論中，政府精英官僚保障了“政府介入”（產(chǎn)業(yè)政策）的成功，并且國家還需具備很高的自主性和很強(qiáng)的國家能力[6]。這一階段這種具有“國家中心主義”色彩的觀點很快就受到了“社會中心論”者的挑戰(zhàn)，他們批評其過于強(qiáng)調(diào)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，而忽略社會的作用。

第二代發(fā)展型國家理論就是在這樣的批判聲中得以發(fā)展，在該階段，發(fā)展型國家理論開始注重國家和社會之間的互動關(guān)系，雖然和前一階段一樣，也強(qiáng)調(diào)國家的自主性和國家能力，但更強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)國家”和“精英社會”（強(qiáng)社會，包括社會中的產(chǎn)業(yè)或資本精英）之間的合作。并且后續(xù)的研究者們也從理論上對發(fā)展型國家進(jìn)行修正和補(bǔ)充，如皮特·埃文斯所提出的“鑲嵌的自主性”，琳達(dá)·韋斯所提出的“被治理的互賴”等等。對于這一版發(fā)展型國家理論，黃宗昊認(rèn)為雖然擴(kuò)大了該理論的解釋力，但是仍然無法用統(tǒng)一的方式概括出何為東亞模式這一問題。隨后，在民主化和全球化等多方面因素的影響下，特別是上個世紀(jì)末金融危機(jī)的出現(xiàn)，使東亞主要的發(fā)展型國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入了困境，進(jìn)而該理論范式也遭受了廣泛的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。由此，該理論進(jìn)入了第三個發(fā)展階段，對于這一階段的發(fā)展而言，學(xué)術(shù)界一直爭論較多，有的人認(rèn)為，發(fā)展型國家理論就此壽終正寢，有的則認(rèn)為發(fā)展型國家理論會在轉(zhuǎn)型之下持續(xù)發(fā)生作用，也有的人認(rèn)為發(fā)展型國家理論將“重生”出與以往不同的模式。至于“后發(fā)展型國家”發(fā)展如何？有什么樣的共同點？至今在學(xué)界仍無定論。但縱觀該理論的發(fā)展歷程可知，總體上強(qiáng)國家的角色越來越弱化了，而社會的總體作用卻有所擴(kuò)大，但這只能算是該理論發(fā)展和轉(zhuǎn)型過程中的形態(tài)之一。縱觀該理論在中國的實踐可知，在新的時代背景下，我們?nèi)宰⒅亍绊攲釉O(shè)計”的作用，強(qiáng)調(diào)政府介入對國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要作用。事實也不斷證明著發(fā)展型國家理論在與“中國模式”的結(jié)合過程中得到了不斷的豐富和完善，并且在使中國發(fā)生“經(jīng)濟(jì)奇跡”的同時也使發(fā)展型國家理論更具有包容性和發(fā)展性。

因此，不管未來發(fā)展型國家如何轉(zhuǎn)型，筆者認(rèn)為，發(fā)展型國家中“政府介入”（即政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起關(guān)鍵作用）這一基本的內(nèi)涵都應(yīng)始終保持，在發(fā)展型國家中，政府有責(zé)任通過有計劃和有理性的方式介入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中去。總結(jié)而言，在國家發(fā)展的最初階段，在國家能力的“庇護(hù)”下，適當(dāng)?shù)恼槿胧怯欣趪医?jīng)濟(jì)發(fā)展的。但隨著各方面條件的不斷變化，政府介入的空間和有效性就受到挑戰(zhàn)，如民主化和全球化的不斷發(fā)展，就給政府的介入帶來壓力，但就中國的實際情況而言，“政府介入”仍是解開中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的密碼。接下來一節(jié)筆者將從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“中國奇跡”入手，分析發(fā)展型國家理論在其中的作用，特別是深入分析“中國奇跡”中的“政府介入”因素，以此更好的探索中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路。

三、“中國奇跡”與發(fā)展型國家“政府介入”

中國向來都有講究實用性的傳統(tǒng)，所以在選擇自身發(fā)展道路時也會從自身的實際國情出發(fā)，選擇符合自己發(fā)展的獨特道路。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上也是一樣的，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程與西方發(fā)達(dá)的工業(yè)國家、東歐轉(zhuǎn)型國家和亞非拉地區(qū)的后發(fā)展國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的不同。尤其是隨著我國改革開放的推進(jìn)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制得以逐漸確立，中國的經(jīng)濟(jì)得到了持續(xù)的高速增長，并且取得了歷史性成就，這種與眾不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡更是吸引了全世界的目光。毋庸諱言，在中國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)發(fā)展“奇跡”的過程中，政府這只“看得見的手”始終起著舉足輕重的作用。盡管不同的時期不同的學(xué)者對中國是否屬于發(fā)展型國家都存在爭議，但必須看到中國在發(fā)展過程中所具備的發(fā)展型國家的核心要素，即政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起關(guān)鍵作用。也不管各方學(xué)者對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡原因的看法如何迥異，“強(qiáng)國家”都是他們解釋因素中的一大共識。其實不管是發(fā)展型國家理論本身還是發(fā)展型國家理論在中國的運(yùn)用和發(fā)展都在不斷地發(fā)生變化，再加之中國特殊的國情，使得發(fā)展型國家在中國的發(fā)展有其獨特的變化，并且在不同的時期呈現(xiàn)出不同的特征。

改革開放初期，在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的審時度勢之下，國內(nèi)停止了以階級斗爭為綱的錯誤口號，轉(zhuǎn)而把經(jīng)濟(jì)建設(shè)放在優(yōu)先發(fā)展的位置，整個國家上下都在為經(jīng)濟(jì)增長而努力。作為一個面臨多重任務(wù)和使命的后發(fā)國家，為了能在較短的時間里趕上發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)步伐，中國必須借助于更為積極和活躍的國家角色來壓縮工業(yè)化發(fā)展的時間[7]。在這個過程中雖然在不斷提高市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，從最開始“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”到后來的市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用再到現(xiàn)在的起決定性作用。但是與此同時，中國也始終強(qiáng)調(diào)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的主導(dǎo)作用。這些特點都和發(fā)展型國家理論的核心特征相耦合。在這個過程中“政府介入”可以說是很成功的，主要可以從以下幾個方面進(jìn)行說明。首先，當(dāng)時的中國有一定的國家能力為下一步的經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。其次，國家從整體上進(jìn)行把握，無論在政治上還是在經(jīng)濟(jì)上都設(shè)置了很強(qiáng)的激勵機(jī)制，如以GDP 考核為重要指標(biāo)的晉升錦標(biāo)賽、財政責(zé)任制和績效考核等。再次，緊密的地方政商關(guān)系也為“政府介入”的成功獻(xiàn)力（主要出現(xiàn)在東部沿海地區(qū)），這個階段有些地方政府直接介入地方企業(yè)（主要是部分地方國有企業(yè)）的生產(chǎn)決策，也有地方政府通過提供稅收優(yōu)惠或完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一系列輔助性措施來進(jìn)行支持。除此之外，部分地方企業(yè)如果遇到發(fā)展難題時還會通過私人關(guān)系網(wǎng)與地方政府或與有私交的地方官員直接進(jìn)行溝通。這種具有“共生性”特點的政企關(guān)系既能讓地方政府充分的了解企業(yè)信息，進(jìn)而實施具有發(fā)展性的支持，同時也能使各項政策得以順利推行。有的學(xué)者把這樣的現(xiàn)象稱之為“地方發(fā)展型政府”，正是因為這種發(fā)展型地方政府的出現(xiàn)，才使得發(fā)展型國家理論在中國出現(xiàn)頗具特色的發(fā)展。因此，在這個階段無論是中央政府還是地方政府都具有發(fā)展型政府的特點，經(jīng)濟(jì)改革也在這些因素的驅(qū)動下逐漸走向成功，以至于后來產(chǎn)生了“中國奇跡”。

以上主要是從整個國家發(fā)展的角度進(jìn)行分析的，分開來看，在中國的區(qū)域發(fā)展政策方面，也可以管窺“政府介入”因素在其中的重要作用。從改革開放至今，中國的區(qū)域發(fā)展政策總體上經(jīng)歷過兩次不同的變化，從改革開放之初的“非均衡發(fā)展”到現(xiàn)在的不斷朝著“均衡發(fā)展”，這期間每一次區(qū)域發(fā)展政策改變背后都有政府主導(dǎo)的影子。改革開放后，鄧小平同志提出了“兩個大局”的戰(zhàn)略思想，先使東部地區(qū)發(fā)展起來，然后再來支持中西部地區(qū)的發(fā)展，最終實現(xiàn)共同發(fā)展[8]。事實證明，這一思想對于指導(dǎo)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)乃至國民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展都具有十分重大意義，尤其是我國東部沿海地區(qū)成為了中國的經(jīng)濟(jì)中心。但是這種“非均衡發(fā)展”在后來帶來了各種問題，比如東西部的貧富差距逐漸拉大、資源分配日益不均、民眾幸福感差異大等等。因此國家開始重視并出臺相關(guān)政策進(jìn)行解決，比如我國現(xiàn)在在不同區(qū)域的定位和實行的發(fā)展戰(zhàn)略。由此我國的區(qū)域發(fā)展政策又轉(zhuǎn)向均衡發(fā)展上來，并在實踐中朝著共同發(fā)展的方向不斷前進(jìn)。縱觀不同時期的不同政策，都可以發(fā)現(xiàn)政府因素在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的強(qiáng)大推力，當(dāng)然“政府介入”不是盲目的，而是根據(jù)不同時期的特點進(jìn)行側(cè)重點不同的發(fā)展戰(zhàn)略，是符合我國區(qū)域?qū)嶋H的發(fā)展戰(zhàn)略，這也是“中國奇跡”得以產(chǎn)生的主要原因。

盡管“政府介入”在過去相當(dāng)長的時間里是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，但是與發(fā)展型理論本身的轉(zhuǎn)型一樣，該理論在中國的發(fā)展也面臨困境，特別是當(dāng)“政府介入”的有效條件在逐漸喪失的同時，在國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中是否繼續(xù)堅持“政府介入”？以及“政府介入”的廣度和深度如何？都成為亟待解決的問題。

四、“政府介入”與中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展

（一）發(fā)展型國家理論目前在中國的困境

隨著改革開放的不斷深入，高速的經(jīng)濟(jì)增長使中國各個方面都發(fā)生了深刻變化，但同時“政府介入”也引發(fā)了新問題。雖然國家在不同程度上出臺了拉小差距的政策和措施，也取得了很大的成功，但是仍然存在很多問題。比如各地發(fā)展不平衡的問題、程序不公正問題、政治邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯之間的矛盾問題等。因此，雖然經(jīng)濟(jì)在不斷增長，但是由于這些問題的存在，百姓的滿意度并不高，這在一定程度上給社會帶來了很大的不穩(wěn)定性。另外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)活動主體都變得更加復(fù)雜多元。如果單純依靠“政府介入”來解決問題，往往會出現(xiàn)失誤或者失位的現(xiàn)象。所以，從進(jìn)入新世紀(jì)開始，中央開始提出建設(shè)社會主義和諧社會和樹立新發(fā)展理念等政策。也就說，中國發(fā)展型的中央政府在逐漸轉(zhuǎn)變發(fā)展方向和發(fā)展政策。

總的來說，自新世紀(jì)以來，面對社會中出現(xiàn)的各種問題，中央政府開始調(diào)整發(fā)展政策。尤其是中共十八大以后，中央政府把經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)的“五位一體”戰(zhàn)略確定為中國發(fā)展的總布局，同時也更加強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新發(fā)展、綠色發(fā)展和共享發(fā)展等新的發(fā)展理念。也就是說，中國不斷變化的社會經(jīng)濟(jì)狀況有可能需要稀釋發(fā)展型國家的核心要義和目標(biāo)，限制地方發(fā)展主義，因為除了經(jīng)濟(jì)增長以外的其他發(fā)展目標(biāo)對于提高民眾生活滿意度和維護(hù)社會穩(wěn)定也變得越來越重要。同時，理論界也提出了諸多質(zhì)疑，特別是對于繼續(xù)用發(fā)展型國家理論來解釋中國的發(fā)展表示懷疑，并提出了其他諸如超越發(fā)展型國家等概念[9]?；诖耍瑹o論是政界，還是學(xué)界，都會去思考這樣一個重要問題：發(fā)展型國家理論本身的一些核心要義和基本精神是否還會在中國得到繼續(xù)維持？這既是發(fā)展型國家理論本身需要面對的發(fā)展問題，也是該理論在中國繼續(xù)發(fā)展所需要面臨的問題。

（二）“政府介入”仍然是中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵

進(jìn)入21 世紀(jì)，國家針對新問題而進(jìn)行調(diào)整的發(fā)展政策可能會遇到爭論甚至是不解。但最終，中共十八屆三中全會旗幟鮮明地提出，中國的改革必須繼續(xù)大步邁進(jìn)，并把推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。同時也可以看出，在這之后中國各方面的發(fā)展政策都在發(fā)生改變，從國家的發(fā)展目標(biāo)來看，政治和經(jīng)濟(jì)發(fā)展很重要，社會、文化和生態(tài)在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位也越來越突出。經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)新常態(tài)且經(jīng)濟(jì)增長階段也由以前的高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。在隨后的中共十九大上更是進(jìn)一步指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，中國社會的主要矛盾發(fā)生了深刻的變化。在這樣一個新時代，不論是脫貧攻堅任務(wù)，還是污染防治目標(biāo)等政策，都在一定程度上稀釋了以前的以經(jīng)濟(jì)增長為優(yōu)先目標(biāo)的發(fā)展政策。

從之前的事實來看，“中國奇跡”的出現(xiàn)離不開“政府介入”因素的作用，從當(dāng)前時代的多重挑戰(zhàn)來看，中國的發(fā)展仍然需要“政府介入”因素。首先，從國際方面來看，在全球化背景下，國際競爭環(huán)境變得日益復(fù)雜多樣，單邊主義和貿(mào)易保護(hù)主義時有抬頭的趨勢，這些因素的出現(xiàn)都促使中國政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必須堅持主導(dǎo)地位[10]。從國內(nèi)方面來看，由于中國地域遼闊、各地各階層分配和發(fā)展的不平衡、區(qū)域資源條件的迥異、特殊的政治體制轉(zhuǎn)型等因素的影響，政府必須在解決這些問題的過程中繼續(xù)發(fā)揮作用，也只有在一個“頂層設(shè)計”作總體布局的基礎(chǔ)上才能凸顯大國該有的整合能力，進(jìn)而才能保證中國的經(jīng)濟(jì)朝著健康的方向發(fā)展。因此，到目前為止，發(fā)展型國家理論中的“政府介入”因素仍然是中國發(fā)展之關(guān)鍵。正如有的學(xué)者所言，發(fā)展型國家理論在中國的發(fā)展實踐可以融入新一輪的理論建構(gòu)中，也就是說，在新的時代背景下，中國在進(jìn)行自身發(fā)展的同時，也是對發(fā)展型國家理論進(jìn)行完善和發(fā)展，使之更具有包容性和發(fā)展性。