周 巍

（惠州學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 惠州516007）

國家治理現(xiàn)代化離不開基層治理現(xiàn)代化。社會(huì)治理是指國家對(duì)社會(huì)事務(wù)的治理。市域是指設(shè)區(qū)的城市的行政區(qū)域，市域社會(huì)治理是指在市域范圍內(nèi)的社會(huì)治理。基層治理作為承接國家社會(huì)治理、市域治理、縣域治理的最后一環(huán)，需要貫徹落實(shí)國家各項(xiàng)社會(huì)政策。對(duì)于國家層面而言，市域和縣域即是基層，對(duì)于市一級(jí)層面而言，鎮(zhèn)街和村（社區(qū)）是“基層”。

2020年10月26日至29日，黨的十九屆五中全會(huì)指出：要“完善社會(huì)治理體系，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”［1］。自十八大以來，惠州市委市政府根據(jù)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，加強(qiáng)和完善基層社會(huì)治理，取得較好的成效。2021年1月4日，《中共惠州市委關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃的建議》指出：要“創(chuàng)新基層社會(huì)治理。加強(qiáng)基層治理體系建設(shè)，全面構(gòu)建黨建引領(lǐng)、全域覆蓋、多網(wǎng)合一的基層全科網(wǎng)格體系”［2］。本文嘗試分析新中國成立以來惠州基層社會(huì)治理的探索歷程，總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)，歸納面臨的挑戰(zhàn)，并就創(chuàng)新惠州基層社會(huì)治理提出相應(yīng)建議。

一、國內(nèi)外基層社會(huì)治理研究綜述

（一）國外基層治理的研究評(píng)述

奧斯特羅姆的多中心治理理論認(rèn)為，在私有化和國有化兩個(gè)極端之間，存在其他多種可能的治理方式，“多中心”應(yīng)成為公共物品的生產(chǎn)與公共事務(wù)的治理模式之一［3］。詹姆斯·羅西瑙提出“治理不同于統(tǒng)治，盡管治理大都沒有經(jīng)過官方的指派，然而其卻能夠起到意想不到的作用，這源于它所針對(duì)的目標(biāo)是共同的，雖然其主體是非政府的，且不需要通過國家的強(qiáng)制力來保障，但其較統(tǒng)治依然有其優(yōu)越性”［4］。國外關(guān)于社會(huì)治理的研究較早，但都基于西方的政治體制和社會(huì)文化，多數(shù)強(qiáng)調(diào)多中心化和多主體化，對(duì)社會(huì)組織、公民素質(zhì)有較高的要求。

（二）國內(nèi)基層治理的研究評(píng)述

國內(nèi)基層社會(huì)治理的研究歷史淵源較長，晏陽初的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)驗(yàn)，旨在通過平民教育解決中國農(nóng)村愚窮弱私的問題［5］；梁漱溟的鄉(xiāng)村建設(shè)實(shí)踐，旨在通過組織活動(dòng)把農(nóng)民組織起來搞生產(chǎn)，在生產(chǎn)中學(xué)習(xí)和運(yùn)用科學(xué)技術(shù)［6］。費(fèi)孝通指出傳統(tǒng)中國基層社會(huì)的鄉(xiāng)土性質(zhì)以及差序格局特征的社會(huì)結(jié)構(gòu)，他指出中國社會(huì)的鄉(xiāng)土性有三個(gè)特征：“鄉(xiāng)下人離不了泥土”“不流動(dòng)性”和“熟人社會(huì)”。中國社會(huì)的基礎(chǔ)，禮俗社會(huì)之根源都在于“鄉(xiāng)土性”［7］。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理水平”以來，國內(nèi)學(xué)者在促進(jìn)基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型、創(chuàng)新基層治理等方面開展了積極探索。王思斌指出新時(shí)代加強(qiáng)和改進(jìn)基層社會(huì)治理的本質(zhì)是改善民生［8］；賈康認(rèn)為要改革政府行政架構(gòu)，推廣省直管縣，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)以提高基層治理效率［9］；徐永祥強(qiáng)調(diào)以行政化為核心的社會(huì)治理必然帶來形式僵化、效率低下、機(jī)構(gòu)臃腫等不良后果，要建立健全以人民為核心的基層社會(huì)治理機(jī)制，提升居民的認(rèn)同度、滿意度和參與度［10］。綜上所述，目前對(duì)基層治理的研究中，學(xué)者們主要將注意力放在路徑探索方面，旨在解決實(shí)際問題，缺乏從理論層面對(duì)基層治理模式的原因進(jìn)行剖析，對(duì)基層治理進(jìn)行實(shí)證研究的文章較少。因此，基于廣東省惠州市的一手調(diào)查資料，本研究通過具體描述惠州基層治理模式探索的歷程，闡釋成功經(jīng)驗(yàn)和面臨的挑戰(zhàn)，為更好促進(jìn)惠州基層社會(huì)治理現(xiàn)代化提供思考。

二、惠州市基層社會(huì)治理模式的探索歷程

惠州市所處的地域狀況、自然環(huán)境、人文歷史、人口結(jié)構(gòu)、大灣區(qū)建設(shè)等這些基礎(chǔ)條件決定了惠州市基層治理的路徑依賴。從整體發(fā)展歷史來看，惠州基層社會(huì)治理改革與黨中央創(chuàng)新和加強(qiáng)社會(huì)治理的戰(zhàn)略部署保持一致，也深受當(dāng)時(shí)惠州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸類矛盾影響，社會(huì)矛盾倒逼基層社會(huì)治理改革，而改革則進(jìn)一步推動(dòng)惠州發(fā)展，形成螺旋式上升的態(tài)勢(shì)。但總體而言，惠州基層社會(huì)治理探索可以分為三個(gè)階段，每個(gè)階段的歷史任務(wù)和治理模式各不相同。

（一）確保政治安全：改革開放之前，以維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定為目標(biāo)，以黨政一元主導(dǎo)的社會(huì)管控模式

新中國成立以來至改革開放前的這三十年中，惠州社會(huì)主要矛盾是階級(jí)矛盾，相應(yīng)的治理重心是維護(hù)國家政權(quán)穩(wěn)定?；葜輼?gòu)建了黨政一元主導(dǎo)的社會(huì)管控模式，在政治上實(shí)行黨政合一體制，在黨委全面領(lǐng)導(dǎo)體制下，黨組織與國家機(jī)構(gòu)全面整合，用文件和計(jì)劃來管理政治和社會(huì)事務(wù)，法治建設(shè)非常薄弱。在經(jīng)濟(jì)上借鑒蘇聯(lián)模式，實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國家承辦社會(huì)事業(yè)和企業(yè)實(shí)體，控制和調(diào)配社會(huì)資源，社會(huì)組織比較少有生存和發(fā)展空間。實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元分割戶籍制度，在城市實(shí)行單位體制，在農(nóng)村實(shí)行人民公社制，限制人口的流動(dòng)。這一治理模式有效抵御了國內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的滲透，形成了相對(duì)穩(wěn)定的政治社會(huì)秩序。

（二）尋求經(jīng)濟(jì)安全：改革開放至十六大期間，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心為重點(diǎn)，社會(huì)治安綜合治理主導(dǎo)的社會(huì)管理模式

改革開放后，1978年至2002年期間，惠州市以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，改革原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和黨政一元主導(dǎo)的社會(huì)管控模式。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型使得走私和黃賭毒等社會(huì)治安問題、城鄉(xiāng)和區(qū)域貧富差距問題、征地拆遷農(nóng)民權(quán)益保障問題、下崗工人福利待遇問題、流動(dòng)人口管理問題、境外勢(shì)力的滲透問題、企業(yè)勞資糾紛等社會(huì)矛盾日益突顯，嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧，使得打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域犯罪，加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理成為當(dāng)時(shí)惠州基層社會(huì)管理的主要任務(wù)。1991年5月，惠州市社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)正式成立，與政法委合署辦公。1993年初，陳江鎮(zhèn)黨委、政府就提出了“抓治安就是抓經(jīng)濟(jì)”“敢立軍令狀”“不保陳江安，不做陳江官”的口號(hào)，每年都撥出100多萬元?？?，作為治安工作的經(jīng)費(fèi)保障。1994年9月，惠州市率先提出“抓治安就是抓經(jīng)濟(jì)”的思想，建立社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，明確黨政第一把手為治安第一責(zé)任人，明確了治安為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展保駕護(hù)航的地位。

（三）追求社會(huì)安全：2002年至今，以改善民生為重點(diǎn)，著重打造共建共治共享的社會(huì)治理格局的新模式

2002年，黨的十六大提出要全面建設(shè)小康社會(huì)，做出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略部署。2006年，惠州市在全省率先探索建立的“五管齊下（黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治牽頭、司法主辦、部門參與、聯(lián)合調(diào)處）、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)（市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)、企業(yè)））、三項(xiàng)機(jī)制（排查預(yù)警、聯(lián)動(dòng)調(diào)處、考核督辦）”大調(diào)解格機(jī)制。2007年，惠州市建立“復(fù)退軍人之家”，由復(fù)退軍人組建自助組織，成立戰(zhàn)友間互幫互助的平臺(tái)，構(gòu)建“橫到邊、縱到底”的復(fù)退軍人服務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)，成為黨委、政府聯(lián)系復(fù)退軍人的橋梁，從源頭上發(fā)現(xiàn)并解決復(fù)退軍人利益訴求。2007年，惠州市探索“四民主工作法”（民主提事、民主決事、民主理事、民主監(jiān)事），積極推動(dòng)村民自治。2012年設(shè)立社會(huì)工作委員會(huì)，全面統(tǒng)籌推進(jìn)惠州市社會(huì)治理改革和創(chuàng)新。

習(xí)近平總書記在十八屆三中全會(huì)首次提出“創(chuàng)新社會(huì)治理”［11］，惠州市認(rèn)真貫徹落實(shí)中央、省的社會(huì)治理的決策部署。2013年，惠州市提出推進(jìn)民共建、民共富、民共享、民共樂、民共治“五個(gè)民共”社會(huì)建設(shè)新模式。民共建強(qiáng)調(diào)尊重人民主體地位，民共富強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧，民共享強(qiáng)調(diào)發(fā)展成果全民共享，民共樂強(qiáng)調(diào)培育開放包容的社會(huì)心態(tài)；民共治強(qiáng)調(diào)推進(jìn)基層民主建設(shè)。2018年，惠州以惠城區(qū)、博羅縣為試點(diǎn)，探索“政治、法治、德治、自治、智治、美治”六治協(xié)同基層治理模式。以龍門為試點(diǎn)，以“村規(guī)民約、家規(guī)族訓(xùn)”為依托；以“黨員聯(lián)系困難戶、鄉(xiāng)賢聯(lián)系創(chuàng)業(yè)戶、律師聯(lián)系法律需求戶”為工作方法；以“四民主工作法”為自治手段，創(chuàng)新探索“兩規(guī)三聯(lián)一法”基層治理模式?；葜菔羞€注重系統(tǒng)構(gòu)建、協(xié)同融合和資源整合，以全科網(wǎng)格為實(shí)體抓手，加快推進(jìn)基層社會(huì)治理體系和能力現(xiàn)代化。

三、惠州市基層社會(huì)治理探索的成功經(jīng)驗(yàn)

惠州市在基層社會(huì)治理方面的一些理念和做法，走在了全省乃至全國的前列，連續(xù)多年入選“中國最具幸福感城市”“中國最安全城市”“全國社會(huì)治安綜合治理優(yōu)秀市”和“全國創(chuàng)新社會(huì)治理優(yōu)秀城市”?；葜菔谢鶎又卫硖剿髂軌蛉〉幂^好成效，主要有以下顯著的特點(diǎn)：

（一）重視平安穩(wěn)定，始終堅(jiān)持社會(huì)治理法治化道路

習(xí)近平總書記指出：“公共安全是國家安全的重要體現(xiàn)，是最基本的民生”［12］115。惠州市始終將公共安全放在社會(huì)治理的首位，“反雙搶”“掃黑除惡”最早都是惠州首創(chuàng)。在確保平安穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，惠州大膽創(chuàng)新，沿著維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定——社會(huì)治安綜合治理——改進(jìn)社會(huì)管理——探索社會(huì)治理的發(fā)展脈絡(luò)，從保平安穩(wěn)定到完善社會(huì)服務(wù)，堅(jiān)持主動(dòng)改善民生、強(qiáng)化法治建設(shè)的治理理念，率先制定實(shí)施《制定地方性法規(guī)條例》《擬定地方性法規(guī)草案和制定政府規(guī)章程序規(guī)定》。從2013年開始，惠州市開始推行“法制副主任”制度，為村（居）民提供公益性法律服務(wù)。在基層進(jìn)一步推廣“法制副廠長”“法制副校長”，廣泛開展普法宣傳教育和公益法律服務(wù)。積極推動(dòng)各級(jí)政府深化行政體制改革，切實(shí)做到依法行政，樹立社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，加強(qiáng)公共安全領(lǐng)域的法治建設(shè)。

（二）堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，注重激發(fā)社會(huì)活力

惠州市始終堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)，將社會(huì)治理工作納入黨委政府核心工作，積極規(guī)劃和部署，建立常態(tài)化考核機(jī)制，整合社會(huì)資源，調(diào)動(dòng)各方力量，確保社會(huì)治理工作落到實(shí)處，形成社會(huì)治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展局面?；葜菔惺冀K以民生為目的抓黨建，以基層為重點(diǎn)抓黨建，以激發(fā)社會(huì)活力為抓手，強(qiáng)調(diào)黨組織在基層社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，牢牢把握社會(huì)治理的方向和主導(dǎo)權(quán)。建立“掌上法治村務(wù)”平臺(tái)，實(shí)時(shí)公開基層黨務(wù)、村務(wù)、居務(wù)，拓寬黨員群眾參與社會(huì)治理的渠道。黨組織的堅(jiān)實(shí)領(lǐng)導(dǎo)為基層治理提供了強(qiáng)有力的組織保障，惠州市培養(yǎng)“村干部大學(xué)生”和“大學(xué)生村官”的“雙培”工程，被廣東省委組織部譽(yù)為培養(yǎng)農(nóng)村基層干部的“惠州模式”。從2013年惠州市共建共治共享社會(huì)治理創(chuàng)新十大項(xiàng)目征選活動(dòng)開展以來，社會(huì)力量參與積極，覆蓋范圍十分廣泛，呈現(xiàn)出眾多亮點(diǎn)。持續(xù)實(shí)施以社區(qū)為平臺(tái)、以社會(huì)組織為載體、以社工專業(yè)人才為支撐的“三社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，通過購買社工服務(wù)進(jìn)駐社區(qū)，為基層群眾提供多樣化、專業(yè)化的社工服務(wù)。初步構(gòu)建了“城市10分鐘志愿服務(wù)圈”，成功入選全國“志愿之城”。

（三）堅(jiān)持群眾路線，堅(jiān)決貫徹以人民為中心的發(fā)展理念

習(xí)近平總書記指出：“全面深化改革必須以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”［13］。惠州市制定落實(shí)《惠州市政府重大決策咨詢制度》，堅(jiān)持和落實(shí)群眾路線，尊重基層首創(chuàng)精神，積極推進(jìn)“網(wǎng)絡(luò)問政”，搭建“惠民在線”，構(gòu)建群眾積極參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的“網(wǎng)上議政廳”，注重疏通群眾表達(dá)意見和訴求的渠道，搭建群眾參與社會(huì)治理的平臺(tái)，創(chuàng)新制度來保障人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。制定發(fā)布《惠州市民文明公約》，定期舉辦“感動(dòng)惠州人物”“十大孝子”“金牌工人”等評(píng)選表彰活動(dòng)，大力弘揚(yáng)“崇文厚德、包容四海、敬業(yè)樂群”城市精神，推廣“老客家、新客家，來到惠州是一家；本地人、外地人，在惠州工作就是惠州人”的城市理念?；葜菔冀K堅(jiān)持民生優(yōu)先，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推動(dòng)社會(huì)事業(yè)全面進(jìn)步。

（四）堅(jiān)持因地制宜，社會(huì)治理重點(diǎn)下移基層

惠州堅(jiān)持因地制宜，聯(lián)系惠州實(shí)際創(chuàng)新社會(huì)治理，“五個(gè)民共”體現(xiàn)了“共建共治共享”的理念。“政治、法治、德治、自治、智治、美治”六治基層治理模式與十九屆四中全會(huì)提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會(huì)治理體系緊密聯(lián)系。“六治”體現(xiàn)的是治理的維度和要素，“協(xié)同”強(qiáng)調(diào)的是各“治”從形式到內(nèi)容的融合，各種治理力量和機(jī)制的相互協(xié)調(diào)、相互幫助、相互促進(jìn)、同向發(fā)力?；葜輾v來強(qiáng)調(diào)要讓社會(huì)治理的重心落到城鄉(xiāng)社區(qū)，特別是農(nóng)村社區(qū)?；葜莘e極推進(jìn)鄉(xiāng)村善治，注重文化基礎(chǔ)，善于挖掘和借重鄉(xiāng)土文化的力量，積極推廣和諧友善的“鄰里文化”、反哺桑梓的“鄉(xiāng)賢文化”、崇德重禮的“儒家文化”等優(yōu)秀鄉(xiāng)土傳統(tǒng)文化，以“鄉(xiāng)村自治、社會(huì)共治、德治教化”助力鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理。

四、惠州市基層社會(huì)治理面臨的挑戰(zhàn)分析

惠州社會(huì)新老問題的交織疊加考驗(yàn)惠州基層治理源頭化解矛盾的能力，疫情防控考驗(yàn)惠州基層治理的危機(jī)處理能力，惠州城鄉(xiāng)地區(qū)發(fā)展差距較大考驗(yàn)惠州基層治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。對(duì)比國內(nèi)一流城市地區(qū)、對(duì)比人民群眾日益增長的需求，惠州在社會(huì)治理方面仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）社會(huì)治理理念有待推廣

習(xí)近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”［12］116。目前，惠州基層部分領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)治理理念相對(duì)滯后，仍然把社會(huì)治理片面理解為維護(hù)社會(huì)治安，工作目標(biāo)大多定位在護(hù)穩(wěn)定保平安的底線上，難以滿足人們對(duì)美好生活的向往。部分官員“大政府”思維根深蒂固，日常治理仍然更多依靠自上而下的行政手段和方式，頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，主要精力都用在了應(yīng)對(duì)問題解決上。當(dāng)前嚴(yán)格的問責(zé)體制也造成了部分領(lǐng)導(dǎo)的消極心態(tài)，缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)，不求有功，但求無過。部分領(lǐng)導(dǎo)存在短視功利主義思維，只看到創(chuàng)新社會(huì)治理投入太大，但收益太少，擔(dān)心會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沒有認(rèn)識(shí)到社會(huì)治理會(huì)產(chǎn)生的綜合社會(huì)效益。

（二）社會(huì)治理頂層設(shè)計(jì)有待完善

目前頂層設(shè)計(jì)缺失導(dǎo)致基層治理出現(xiàn)“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，成本不斷增加，實(shí)際效果卻沒有明顯改善?；鶎又卫眢w制缺乏有效統(tǒng)籌，條塊分割嚴(yán)重，層級(jí)協(xié)調(diào)困難，基層政府特別是村（社區(qū)）承擔(dān)了大量社會(huì)治理事務(wù)，卻缺少必要的職權(quán)。每個(gè)部門在基層都追求各自的服務(wù)機(jī)構(gòu)和平臺(tái)，但系統(tǒng)性不強(qiáng)，聯(lián)動(dòng)效果不佳?！叭凭W(wǎng)格”治理格局尚未成型?；鶎哟澹ㄉ鐓^(qū)）網(wǎng)格化管理推進(jìn)效果不明顯，部門參與不足、網(wǎng)格劃分不完善、工作推進(jìn)目標(biāo)不明確、網(wǎng)格員業(yè)務(wù)能力欠缺、職責(zé)分工不清晰、網(wǎng)格事務(wù)后續(xù)跟蹤不緊密。已建立的網(wǎng)格未達(dá)到預(yù)期效果。網(wǎng)格治理運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、有效性不高，部分鎮(zhèn)（街）網(wǎng)格治理流于形式，信息報(bào)送平臺(tái)狹窄、信息歸集和處理能力弱，無法統(tǒng)籌“一村一警”“法制副主任”等力量。社會(huì)領(lǐng)域立法尚不完善，“一城兩制”“一村兩制”“一家兩制”等不合理現(xiàn)象給基層社會(huì)治理帶來巨大困難。

（三）社會(huì)治理技術(shù)手段急需現(xiàn)代化

當(dāng)前惠州市高層建筑、大型城市綜合體日益增多，城中村、出租屋、三小場(chǎng)所及民宿等各類安全問題引起關(guān)注，涉勞資糾紛、問題樓盤、土地糾紛等矛盾日益突顯。隨著大灣區(qū)一體化建設(shè)的推進(jìn)，惠州市流動(dòng)人口激增，這些變化都給疫情防控常態(tài)化下基層社會(huì)治理帶來巨大挑戰(zhàn)，尤其需要利用信息化手段來實(shí)現(xiàn)更科學(xué)智能的社會(huì)治理模式。目前惠州尚未建立覆蓋各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的全面數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，當(dāng)前很多基層基礎(chǔ)數(shù)據(jù)還未核實(shí)，常態(tài)管理機(jī)制還未落實(shí)。很多基層出現(xiàn)地名不清楚、分界不清楚、界碑不清楚、人口不清楚、收入不清楚等困境，底數(shù)不清導(dǎo)致政策科學(xué)性系統(tǒng)性不足。很多社會(huì)政策只能靠原始的人力手段去落實(shí)，效率和效益都不盡人意。

（四）社會(huì)力量參與社會(huì)治理有待引導(dǎo)

截至2020年12月，惠州市社會(huì)組織登記數(shù)量共3392家，其中社會(huì)團(tuán)體1406家，民辦非企業(yè)單位1970家，基金會(huì)16家，備案社區(qū)社會(huì)組織共2562家，總數(shù)達(dá)5954家，每萬人社會(huì)組織數(shù)為12①。惠州市社會(huì)組織發(fā)展迅速，但社會(huì)組織存在自身發(fā)展尚不健全、缺乏誠信透明和自我監(jiān)督機(jī)制等局限，有境外組織的影響和滲透，內(nèi)部治理能力不強(qiáng)，自我造血功能不足。工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織被行政異化，較難發(fā)揮樞紐型作用。大多數(shù)社會(huì)組織缺乏專業(yè)的社會(huì)工作人員，運(yùn)作不夠流暢。志愿服務(wù)活動(dòng)異化，承擔(dān)了大量的行政工作，志愿服務(wù)的專業(yè)性還不強(qiáng)，獨(dú)立生存能力較弱，需要依賴政府支持。社會(huì)組織結(jié)構(gòu)有待完善，支持型社會(huì)組織和基金會(huì)急需發(fā)展。社會(huì)力量參與社會(huì)治理的社會(huì)環(huán)境尚未形成，配套的政策尚不成熟，參與基層社會(huì)治理的意愿不高、能力不強(qiáng)、效果不佳。

（五）社會(huì)治理的鄉(xiāng)土文化底色有待加強(qiáng)

改革開放四十多年來，惠州社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化，單位制已基本失去政治整合和社會(huì)治理功能，個(gè)人與國家之間的社會(huì)聯(lián)結(jié)弱化，大量外來人口涌入城市，但社會(huì)融入不夠，人際關(guān)系日漸疏離，社會(huì)凝聚力減弱。農(nóng)村空心化現(xiàn)象日趨突顯，社會(huì)走向原子化與異質(zhì)化，宗族已失去傳統(tǒng)的權(quán)威和影響力，無法從心理情感層面實(shí)現(xiàn)社會(huì)有機(jī)團(tuán)結(jié)。目前很多基層政府在社會(huì)治理領(lǐng)域存在一種“拿來主義”的現(xiàn)象，而甚少反思這些外來理論和方法的適用方法、生長土壤，較少從本地歷史傳統(tǒng)和地方文化中汲取營養(yǎng)，鄉(xiāng)風(fēng)民俗、村規(guī)民約、道德倫理等軟性治理還有待加強(qiáng)，尚不能有效整合宗族文化，宗祠和宗教管理不夠健全，宗族群體參與基層社會(huì)治理的機(jī)制尚不健全，還要進(jìn)一步創(chuàng)新自治機(jī)制，發(fā)揮本地居民的主體性，激發(fā)他們參與基層治理的熱情和信心，探索更具有本土化特色的治理方式。

五、惠州市基層社會(huì)治理的創(chuàng)新建議

習(xí)近平總書記的重要講話精神和國家社會(huì)治理的政策舉措，為惠州基層治理指出了明確的奮斗方向，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)為惠州基層治理提供了強(qiáng)大的發(fā)展動(dòng)力，一流城市的建設(shè)成果為基層治理提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)保障。因此，惠州要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變治理理念，加強(qiáng)社會(huì)治理頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)市域治理，以全周期管理為理念實(shí)現(xiàn)事前、事中、事后閉環(huán)管理。

（一）以人民為中心進(jìn)一步轉(zhuǎn)變治理理念

習(xí)近平總書記指出：“堅(jiān)持以人民為中心，必須把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”［14］。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)不斷提高系統(tǒng)治理意識(shí)、依法治理理念和源頭治理意識(shí)，充分整合社會(huì)資源，激發(fā)社會(huì)活力。要構(gòu)建服務(wù)型政府，著眼于解決最突出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，要妥善解決群眾關(guān)心的住房、醫(yī)療、交通、就業(yè)等熱點(diǎn)問題。要搭建多方參與協(xié)商議事平臺(tái)，全面落實(shí)重大事項(xiàng)決策“四議兩公開”機(jī)制，健全和完善基層群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，使人民群眾參與到社會(huì)治理之中。要健全完善社會(huì)矛盾多元化解機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從源頭上減少社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）以市域治理理念為指導(dǎo)加強(qiáng)社會(huì)治理頂層設(shè)計(jì)

謀局必先謀勢(shì)，謀定方能后動(dòng)。一流城市需要一流規(guī)劃，做好十四五規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，要將市域治理融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治發(fā)展的全過程，進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，落實(shí)公共服務(wù)均等化，確保生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和公共資源合理配置。要摸清社會(huì)治理底數(shù)，建成與廣東省政務(wù)大數(shù)據(jù)中心平臺(tái)統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源體系、統(tǒng)一交換、統(tǒng)一服務(wù)、統(tǒng)一目錄、統(tǒng)一需求管理、統(tǒng)一門戶的惠州大數(shù)據(jù)中心分節(jié)點(diǎn)，形成惠州市基礎(chǔ)庫、主題庫、專項(xiàng)庫等各類數(shù)據(jù)資源庫，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨層級(jí)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通，為提升政府內(nèi)部運(yùn)作效能、改善民生服務(wù)提供有力支撐。要以“數(shù)字政府”建設(shè)為抓手，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)來調(diào)查人民群眾需求和研判社會(huì)問題，提高決策科學(xué)水平。

社會(huì)治理重點(diǎn)在城鄉(xiāng)社區(qū)，難點(diǎn)也在城鄉(xiāng)社區(qū)。要完善基層政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，打造“15分鐘政務(wù)服務(wù)圈”。要大力推行“惠民空間”社區(qū)改造項(xiàng)目，解決城市老舊社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施老化、管理服務(wù)不到位、矛盾糾紛多等現(xiàn)象。要以鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)為契機(jī)，完善農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)，加大環(huán)境整治力度，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，提高農(nóng)村村民的獲得感和榮譽(yù)感。要優(yōu)化基層干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。鼓勵(lì)基層干部參加繼續(xù)教育，要注重完善大學(xué)生村干部管理制度，支持和培養(yǎng)他們成為農(nóng)村基層社會(huì)治理的中堅(jiān)力量。

（三）以“一核多元”為抓手重塑基層社會(huì)治理體系

探索以推行黨委政府主導(dǎo)，社會(huì)力量運(yùn)作，多方協(xié)同參與的“一核多元”新型現(xiàn)代基層治理模式。充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)和戰(zhàn)斗壁壘的作用，改進(jìn)干部政績考核機(jī)制。加強(qiáng)“社區(qū)、社會(huì)工作和社會(huì)組織”三社聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要完善政府職能轉(zhuǎn)移和政府購買服務(wù)機(jī)制，健全績效評(píng)估制度，發(fā)揮社會(huì)組織社會(huì)協(xié)同作用。要制定政策推動(dòng)新興物業(yè)小區(qū)中業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)管理公司積極有效參與基層社會(huì)治理，鼓勵(lì)用社會(huì)工作理念和方法來改進(jìn)社區(qū)管理，要依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社工站和社區(qū)綜合服務(wù)中心平臺(tái)，通過“社工+志愿者”聯(lián)動(dòng)模式，提升社區(qū)志愿者服務(wù)意識(shí)和志愿服務(wù)水平，滿足群眾多層次多樣化服務(wù)需求。

（四）以人大職能發(fā)揮為突破口推進(jìn)社會(huì)治理法治化

“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托［15］”。加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理就要始堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要將人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來?；葜菔腥舜笠獔?jiān)持依法治市，夯實(shí)法制基礎(chǔ)，完善公共法律服務(wù)體系，深化法制副主任制度改革工作，加大普法力度。人大要督促政府堅(jiān)決杜絕社會(huì)治理行為中的錯(cuò)位、越位、缺位等現(xiàn)象的發(fā)生，監(jiān)督和支持“一府兩院”依法行政、公正司法，要加快推進(jìn)政法領(lǐng)域全面深化改革。充分發(fā)揮公益訴訟檢察職能作用，打好生態(tài)環(huán)境和食品藥品安全等重點(diǎn)領(lǐng)域問題的攻堅(jiān)戰(zhàn)。加強(qiáng)行政檢察與行政執(zhí)法監(jiān)督銜接，實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的有機(jī)貫通、互相強(qiáng)化，為惠州社會(huì)治理提供良好的法治保障。

（五）以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為根本推進(jìn)社會(huì)心理體系建設(shè)

“國家治理體系和治理能力的一個(gè)重要方面體現(xiàn)在培育和弘揚(yáng)核心價(jià)值觀方面［13］104”。缺乏共同認(rèn)可的主流價(jià)值觀，社會(huì)心態(tài)會(huì)無所適從，容易引發(fā)各種社會(huì)心理問題，要將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法律法規(guī)、村規(guī)民約、家規(guī)家訓(xùn)，整合各種社會(huì)心態(tài)，最大化凝聚人心。要豐富社會(huì)主義核心價(jià)值觀新載體，形成良好家風(fēng)和陽光社會(huì)心態(tài)。要加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揮社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍在心理疏導(dǎo)和心理矯正的優(yōu)勢(shì)。借助網(wǎng)絡(luò)智能平臺(tái)，組建專業(yè)的心理服務(wù)隊(duì)伍，完善心理危機(jī)干預(yù)和援助服務(wù)機(jī)制，重點(diǎn)關(guān)注流浪乞討人員、刑滿釋放人員、社區(qū)戒毒和矯正人員等特殊人群，解決其心理困惑，促進(jìn)他們更好融入社會(huì)。加大社會(huì)心理知識(shí)的宣傳力度，全面提高群眾的心理素養(yǎng)，改善社會(huì)心態(tài)。

（六）以綜治中心為樞紐提升社會(huì)治理智能化

習(xí)近平總書記提出：“要加快運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，推進(jìn)社會(huì)治理”［16］。要以綜治中心為樞紐，構(gòu)建“市域—縣域—鎮(zhèn)域—村（居）域—基礎(chǔ)網(wǎng)格域”五級(jí)綜治中心網(wǎng)絡(luò)，打造基層社會(huì)治理的指揮調(diào)度中心、預(yù)測(cè)預(yù)警中心、防范處置中心和為民服務(wù)中心。要探索推行全科網(wǎng)格化基層社會(huì)治理，科學(xué)劃分全科網(wǎng)格，加強(qiáng)網(wǎng)格員隊(duì)伍建設(shè)，建立穩(wěn)定的專兼職隊(duì)伍，確保資源要下沉至最基礎(chǔ)的網(wǎng)格。要通過“智慧戒毒”信息化系統(tǒng)平臺(tái)，提高吸毒人員科學(xué)戒治率，加強(qiáng)延伸社會(huì)戒毒人員管理方式；要逐步構(gòu)建集打防管控于一體的社會(huì)治安“大防控”工作格局，不斷完善治安防控網(wǎng)絡(luò)，落實(shí)“一村（居）一警”警務(wù)工作機(jī)制，及時(shí)排查、依法化解各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和矛盾隱患。

（七）以鄉(xiāng)土文化為基礎(chǔ)豐富基層治理特色

惠州市應(yīng)以“鄉(xiāng)土文化”為根基孕育基層治理特色，努力讓惠州人望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。要以高校智庫為平臺(tái)加強(qiáng)鄉(xiāng)土文化的研究，引導(dǎo)鄉(xiāng)村宗族參與基層社會(huì)治理，培育具有嶺南特色的惠州文化品牌。要尊重鄉(xiāng)賢的利益代言角色，積極引導(dǎo)鄉(xiāng)賢在促進(jìn)村民自治和創(chuàng)新基層治理中發(fā)揮作用。要擴(kuò)大“六治協(xié)同”試點(diǎn)探索，注重用“美治”尋求社會(huì)治理最大公約數(shù)，按照“一村一品、一村一景、一村一業(yè)”的原則，統(tǒng)籌推進(jìn)鄉(xiāng)愁印記保護(hù)工作，挖掘收集保護(hù)鄉(xiāng)村社區(qū)歷史，因地制宜建設(shè)村史館、家風(fēng)家訓(xùn)館、好人館等，發(fā)掘惠州“美治”基因，構(gòu)建惠州地域特色的“鄉(xiāng)土”與“鄉(xiāng)愁”，支撐惠州特色社會(huì)治理。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：惠州市民政局社會(huì)組織管理科2020年工作總結(jié)。