張忠利，朱 偉

（1.中國社會科學院 法學研究所，北京100720；2.山東管理學院 財務(wù)處，山東 濟南 250357）

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，黨的十九大報告提出要“構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。2020年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確要求，要“建立健全環(huán)境治理的領(lǐng)導責任體系、企業(yè)責任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系”。在健全環(huán)境治理全民行動體系方面，《指導意見》明確提出，要“發(fā)揮各類社會團體作用”，尤其是“工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織要積極動員廣大職工、青年、婦女參與環(huán)境治理”。因此，在環(huán)境治理方面，為什么要發(fā)揮以及如何發(fā)揮工會組織的作用，如何加強法律對工會組織在環(huán)境治理乃至生態(tài)文明建設(shè)中作用發(fā)揮的保障作用，是新時代工會工作須認真思考的問題。

一、發(fā)揮工會在環(huán)境治理中作用的必要性

發(fā)揮工會組織在環(huán)境治理中的作用，是解決人民對美好環(huán)境的需求不斷增強與環(huán)境監(jiān)管能力相對有限之間矛盾的現(xiàn)實需求，符合《環(huán)境保護法》的精神，其本質(zhì)是社會自我規(guī)制。

（一）環(huán)境治理中發(fā)揮工會作用的現(xiàn)實需求

黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，此后黨和國家開始以前所未有的力度推動生態(tài)文明建設(shè)。黨的十九大宣布中國特色社會主義進入新時代，明確提出我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。2018年十三屆全國人大一次會議對《憲法》進行了修改，將“生態(tài)文明”“美麗”等內(nèi)容寫入憲法，從而將生態(tài)文明建設(shè)提升至憲法層面[1]。

維護職工權(quán)益固然是各級工會組織的根本任務(wù)，但是工會的功能與定位也要隨著時代變遷與社會發(fā)展進行適當調(diào)整[2]。誠如有學者所言，“五位一體”是黨中央對中國特色社會主義事業(yè)作出的新的全局性規(guī)劃,體現(xiàn)了黨對社會主義建設(shè)規(guī)律的全新把握；工會作為黨聯(lián)系職工群眾的橋梁和紐帶,不僅要代表和維護職工合法權(quán)益,也要承擔動員和組織職工積極參加改革和建設(shè),努力推動我國經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明各項事業(yè)不斷向前發(fā)展的重要任務(wù)[3]。因此，有必要認真思考如何發(fā)揮各級工會組織在生態(tài)文明建設(shè)中的作用。

黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民日益增長的美好生活需要當然包括對美好生態(tài)環(huán)境的需求。習近平總書記強調(diào)，“既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”[4]。這意味著，總體而言生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的任務(wù)也會相應(yīng)地增加。

與之相對的是，各級政府尤其是基層政府長期面臨環(huán)境監(jiān)管能力不足的困境。監(jiān)管能力不足必然會導致行政執(zhí)法赤字，該問題在環(huán)境保護監(jiān)管領(lǐng)域亦存在，且是世界各國普遍面臨的共性問題[5]。為此，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》（國辦發(fā)〔2014〕56號）明確提出要“加快解決環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍基礎(chǔ)差、能力弱等問題”，實現(xiàn)“建立重心下移、力量下沉的法治工作機制，加強市、縣級環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設(shè)”。盡管《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》（中辦發(fā) 〔2016〕63號）、《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》（中辦發(fā)〔2018〕64號）的實施，實現(xiàn)了環(huán)境執(zhí)法力量的下沉、整合與強化，但基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法仍面臨執(zhí)法力量不足的問題[6]。這正是推動“構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”的根本原因。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五遠景目標的建議》提出，“十四五”時期推動經(jīng)濟社會發(fā)展，必須要“始終做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”[7]。改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，滿足人民群眾對美好生活環(huán)境質(zhì)量的需求，是“發(fā)展為了人民”的重要體現(xiàn)。發(fā)動工會組織及其會員監(jiān)督企業(yè)事業(yè)單位等組織的環(huán)境守法表現(xiàn)，則是“發(fā)展依靠人民”在促進全民環(huán)境守法領(lǐng)域的重要內(nèi)容。截至2018年6月，我國基層工會組織由266.5萬個增至280.9萬個，工會會員由2.8億增至逾3億，農(nóng)民工會員由1.05億人增至1.4億人[8]。這些基層工會組織分布在各行各業(yè)，工會會員又是其所在企業(yè)事業(yè)單位的重要力量，如果能將這些數(shù)量龐大的工會會員轉(zhuǎn)化成促進環(huán)境守法的社會力量，使其不僅能夠在日常工作中自覺遵守環(huán)境法律，而且監(jiān)督其所在企業(yè)事業(yè)單位嚴格遵守環(huán)境法制，不僅能極大地緩解長期以來基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法面臨的執(zhí)法力量不足之難題，也是實現(xiàn)國家環(huán)境治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之意。

（二）環(huán)境治理中發(fā)揮工會作用的法律依據(jù)

2014年修訂后的《環(huán)境保護法》第六條在保留了1982年《環(huán)境保護法》中“一切單位和個人都有環(huán)境保護的義務(wù)”之原有規(guī)定基礎(chǔ)上，還分別對企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者與公民個人提出了新的更為明確的要求。對于前者，該法要求“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當防止、減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，對所造成的損害依法承擔責任”。對于后者，該法的要求則是“公民應(yīng)當增強環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護義務(wù)”。應(yīng)注意的是，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者是由包括工會在內(nèi)的各種生產(chǎn)性、管理性或者群眾（職工）性機構(gòu)組成的有機整體。這意味著，環(huán)境保護義務(wù)不僅是對企業(yè)事業(yè)單位作為一個整體而言的，也是對企業(yè)事業(yè)單位的所有內(nèi)部組織機構(gòu)而言的。

基層工會組織是企業(yè)事業(yè)單位必須依法設(shè)立的內(nèi)部機構(gòu)。《工會法》第十條規(guī)定，“企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)有會員二十五人以上的，應(yīng)當建立基層工會委員會；不足二十五人的，可以單獨建立基層工會委員會，也可以由兩個以上單位的會員聯(lián)合建立基層工會委員會，也可以選舉組織員一人，組織會員開展活動”。《公司法》第十八條規(guī)定，“公司職工依照《中華人民共和國工會法》組織工會”，“公司研究決定改制以及經(jīng)營方面的重大問題、制定重要的規(guī)章制度時，應(yīng)當聽取公司工會的意見”。因此，各級工會包括基層工會組織必然也負有環(huán)境保護的義務(wù)。正是基于此，《中國工會章程》也將促進生態(tài)文明建設(shè)作為中國工會工作的重要內(nèi)容。顯然，各級工會組織當然負有保護和改善環(huán)境質(zhì)量與推動生態(tài)文明建設(shè)的一般性環(huán)境法律義務(wù)[9]。

（三）環(huán)境治理中發(fā)揮工會作用的問題本質(zhì)

從規(guī)制法角度看，發(fā)揮工會在環(huán)境治理中的作用，其本質(zhì)是引導私人主體開展自我規(guī)制，是社會自我規(guī)制的重要表現(xiàn)形式。所謂自我規(guī)制，是指國家以外主體為履行任務(wù)給自己的行為設(shè)定標準或者操作規(guī)定，既有個體商業(yè)利益的追求，也對提升公共利益有所貢獻[10]。企業(yè)通過為自己設(shè)定行為標準，接受并遵守非官方機構(gòu)制定的標準或者規(guī)程，或通過調(diào)整企業(yè)內(nèi)部的組織機構(gòu)來實現(xiàn)企業(yè)更好守法的做法被稱為是“基于管理的規(guī)制”。比如，《環(huán)境保護法》第四十二條規(guī)定，“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當建立環(huán)境保護責任制度，明確單位負責人和相關(guān)人員的責任”。從環(huán)境法角度看，此即所謂第三代環(huán)境規(guī)制[11]。

就環(huán)境保護而言，自我規(guī)制作為第三代環(huán)境規(guī)制的主要表現(xiàn)形式，是相對于基于命令與控制規(guī)制和基于市場型規(guī)制而言的，它是以“國家—市場”二分以及“國家—社會”二分為理論模型的。毫無疑問，行政以追求公益為其根本目標，而且表現(xiàn)為高權(quán)管制即國家不僅負有實現(xiàn)公益的任務(wù)，而且壟斷和獨占該任務(wù)的履行及其實現(xiàn)。在實現(xiàn)國家任務(wù)方面，市場和社會往往被認為是鐵板一塊，是行政管制的對象而非管制主體。作為社會自我規(guī)制的重要表現(xiàn)形式，發(fā)揮工會在環(huán)境治理中的作用意味著，國家不再壟斷和獨占公共任務(wù)（國家任務(wù)）的實現(xiàn)[12]，市場、社會、企業(yè)也不再被認為是鐵板一塊，其內(nèi)部存在的“差序格局”可能會使社會、市場或企業(yè)中的某些主體或機構(gòu)由行政管制的對象變身為管制主體。

發(fā)揮工會等群團組織在環(huán)境治理中的作用，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為全面深化改革的總目標之一。治理的主要特征是，不再是監(jiān)督而是合同包工，不再是中央集權(quán)而是權(quán)力分散，不再是由國家進行再分配而是國家只負責管理，不再是行政部門的管理而是根據(jù)市場原則的管理，不再是由國家“指導”，而是由國家和私營部門合作[13]。就是說，相對于自上而下的科層制關(guān)系，治理所強調(diào)的是上下互動的管理過程，它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務(wù)的管理，其實質(zhì)是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作[14]。黨的十九大提出要“堅持以人民為中心”；黨的十九屆四中全會明確提出要“加強系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能”；黨的十九屆五中全會提出，要“完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建生態(tài)文明體系，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。從工會角度看，這意味著要注重發(fā)揮工會組織在環(huán)境治理中的作用，即工會組織應(yīng)自覺將“以人民為中心”的發(fā)展思想與黨和國家對生態(tài)文明建設(shè)的決策部署嵌入到工會的各個方面和環(huán)節(jié)，對廣大職工加強生態(tài)文明教育以增強其生態(tài)文明建設(shè)的主人翁意識[15]，推動企事業(yè)單位在整體上更加自覺地遵守生態(tài)文明法律制度。

二、構(gòu)建發(fā)揮工會組織在環(huán)境治理方面作用的機制

發(fā)揮工會組織在環(huán)境治理中的作用，其根本措施是構(gòu)建“內(nèi)生動力型”環(huán)境守法促進機制。與“外部壓力型”環(huán)境守法促進機制以各種制裁手段作為促使企事業(yè)單位遵守環(huán)境法制的保障機制不同，“內(nèi)生動力型”環(huán)境守法促進機制旨在從守法主體內(nèi)部尋找促進其主動和自覺地遵守環(huán)境法制的機制或動力。采用助推機制，構(gòu)建用人單位與其職工和生產(chǎn)經(jīng)營部門等多方激勵相容的機制，是構(gòu)建“內(nèi)生動力型”環(huán)境守法促進機制的重要表現(xiàn)。當然，在實踐中這兩種守法促進機制并非是非此即彼的關(guān)系，而應(yīng)該是相互配合與相互促進的關(guān)系。

（一）環(huán)境治理中工會的作用定位

黨的十九大報告提出，現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。所謂人與自然和諧共生，從法哲學角度講就是要強調(diào)生態(tài)圈具有相對獨立的存在價值[16]，就是實現(xiàn)在社會實踐中具有不同社會角色的自然人在整體上的生態(tài)化[17]，即不僅每個人在以生產(chǎn)者或消費者身份直接進行經(jīng)濟和社會活動時要善盡環(huán)境保護責任，而且要求其作為企業(yè)事業(yè)單位的職工在從事營利性或公益性活動時也要善盡環(huán)保責任?！稓W盟運作條約》第11條就規(guī)定，其他共同體政策在規(guī)范的形成及執(zhí)行時必須考慮環(huán)境利益，并且為了經(jīng)濟、社會和生態(tài)的永續(xù)發(fā)展必須將環(huán)境利益納入其中，此即環(huán)境法上的融入原則（the principle of integration）[18]。從執(zhí)法部門角度而言，“威懾型”環(huán)境執(zhí)法日益暴露出各種缺點[19]，這促使立法和監(jiān)管部門尋找更多能有效確保生態(tài)環(huán)境監(jiān)管效果的途徑。因此，之于生態(tài)文明建設(shè)，各級工會組織必須有為國解憂的責任和擔當。

誠如學者所言，《指導意見》實施的意義在于，全國各級工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織，都必須加入到生態(tài)環(huán)境保護工作中來，這改變了傳統(tǒng)上只強調(diào)注重發(fā)揮非政府環(huán)保組織在環(huán)境治理中作用的局面[20]。相對于2018年由生態(tài)環(huán)境部、中央文明辦、教育部、共青團中央、全國婦聯(lián)聯(lián)合編制的《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》，《指導意見》明確將工會系統(tǒng)納入到環(huán)境治理全民行動體系之中，是構(gòu)建環(huán)境治理全民行動治理體系方面的重大進步。其主要表現(xiàn)在于：作為工會成員的公民個人必須在其日常工作中切實踐行生態(tài)文明理念并履行生態(tài)環(huán)境保護責任。對推動企業(yè)履行環(huán)境保護義務(wù)而言，它實現(xiàn)了由“外部壓力型”守法促進機制向“內(nèi)生動力型”守法促進機制的轉(zhuǎn)變[21]；還實現(xiàn)了由以企業(yè)為管制對象，向以企業(yè)內(nèi)部從事生產(chǎn)和經(jīng)營管理的工作人員為管制對象的轉(zhuǎn)變[22]。

（二）環(huán)境治理中工會的作用機制

盡管《指導意見》提出，必須發(fā)揮各級工會組織在環(huán)境治理中的作用，但該意見并未指明如何發(fā)揮工會組織在環(huán)境治理中的作用。本文認為，發(fā)揮工會在環(huán)境治理中的作用，其實質(zhì)就是發(fā)揮工會對于其所在組織機構(gòu)在環(huán)境治理方面的柔性助推機制之作用。所謂助推，是指在選擇體系（choice architecture）的任一方面都不采取強化的方式，而是以一種預測的方式去改變?nèi)藗兊倪x擇或改變他們的經(jīng)濟動機及行為[23]7-8。

作為規(guī)制工具，命令與控制型規(guī)制、基于市場型規(guī)制與助推機制三者雖然都旨在改變管制對象的行為模式，但是三者的理論基礎(chǔ)又有根本區(qū)別。其中，前兩者以新古典經(jīng)濟學為其理論基礎(chǔ)，以“經(jīng)濟人”為其理論預設(shè)?！敖?jīng)濟人”的特征是：首先，其對所處的環(huán)境有全面且透徹的認知與把握；其次，其具有強大的信息收集能力，能夠?qū)π蝿莺蛦栴}進行全面深入的分析判斷，而且能精準地預見未來；再次，其還擁有一個很有條理且穩(wěn)定的偏好體系和強大的計算能力，能夠在備選行動方案中選擇最佳行動方案。但是，現(xiàn)實并非如此。

助推機制以行為經(jīng)濟學為其理論基礎(chǔ)。作為對新古典經(jīng)濟學的“揚棄”，行為經(jīng)濟學以認知科學為理論基礎(chǔ)，從而更加貼近客觀現(xiàn)實。行為經(jīng)濟學認為，任何人首先是“社會人”。社會的復雜性和未來發(fā)展的不確定性意味著，他在信息收集、分析和判斷方面不可能做到全知全能。就是說，他不可能具有完全理性而僅具有有限理性，即介于完全理性和非完全理性之間的一定限制下的理性。而且，不僅是自然人，各種機構(gòu)（institutions）也同樣具有有限理性[24]。這意味著，在某一特定領(lǐng)域，可通過助推機制促使個體或機構(gòu)更加理性地作為。發(fā)揮工會在環(huán)境治理中的作用，就是通過適當?shù)闹茩C制促使企業(yè)等機構(gòu)更好地保護環(huán)境。

助推的方法有很多種。比如，設(shè)計最佳的默認選項；提供人性化設(shè)計；簡化復雜的選擇體系，使各種選擇的相關(guān)信息更容易理解；洞悉不同人作出選擇的動機，給予警告與作出提醒[23]89。發(fā)揮工會在環(huán)境治理中的作用，與其維護職工權(quán)益的職責并不矛盾。各級工會組織對于職工權(quán)益不應(yīng)作狹義理解，不應(yīng)僅關(guān)注短期利益，應(yīng)認識到綠色發(fā)展是全球經(jīng)濟發(fā)展的大勢所趨。從長期來看，發(fā)揮工會組織在推動企業(yè)綠色生產(chǎn)和消費方面的作用，符合工會組織維護職工權(quán)益的根本任務(wù)。運用助推機制，發(fā)揮工會在環(huán)境治理中的作用，最重要的是構(gòu)建工會組織、職工、公司及其管理機構(gòu)等各方激勵相容的機制[25]。在具體助推機制的選擇與構(gòu)建方面，工會組織應(yīng)當與用人單位的生產(chǎn)、消費和管理部門相互合作，發(fā)揮其作為“職工之家”的地位優(yōu)勢，挖掘其在推動企業(yè)等組織機構(gòu)綠色發(fā)展方面的“公共論壇（public forum）”之平臺作用，收集、整理和分析職工關(guān)于企業(yè)等組織機構(gòu)在綠色發(fā)展方面的問題、建議和意見，凝聚本單位職工在綠色發(fā)展方面的共識。

（三）環(huán)境治理中工會的作用領(lǐng)域

對于工會在環(huán)境治理中發(fā)揮作用的領(lǐng)域，需要從基層工會組織所在用人單位的實際出發(fā)。就《指導意見》而言，其內(nèi)容似乎更多的是面向生態(tài)環(huán)境部門而非自然資源部門等其他部門，其管制對象主要是公司、企業(yè)等生產(chǎn)或者經(jīng)營性機構(gòu)而公共機構(gòu)，其管制領(lǐng)域主要是環(huán)境污染和生態(tài)破壞的末端?！吨笇б庖姟返诙藯l要求即“國家發(fā)展改革委要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策支持，生態(tài)環(huán)境部要牽頭推進相關(guān)具體工作，有關(guān)部門各負其責、密切配合”，可印證上述判斷。

本文認為，對于發(fā)揮工會在環(huán)境治理中的作用，可從兩個方面進行強化。

一是對“環(huán)境治理”作擴大解釋。這主要是因為，從概念體系角度看，“生態(tài)文明建設(shè)”顯然是“環(huán)境保護”的上位概念，前者內(nèi)涵之高度與外延之廣度遠非后者所能比[26]?！吨笇б庖姟肪哂忻黠@的部門色彩，對生態(tài)文明建設(shè)的某些重要方面也未涉及。比如，2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對“建立能源消費總量管理和節(jié)約制度”與“完善資源循環(huán)利用制度”等提出了全面系統(tǒng)的要求，但是《指導意見》在該兩個方面的要求則體現(xiàn)不足。再如，《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確要求“加大生態(tài)文明建設(shè)和體制改革宣傳力度”“培育普及生態(tài)文化”“提高生態(tài)文明意識”等。相比之下，《指導意見》第十四條則要求“提高公民環(huán)保素養(yǎng)”，并且提出要“把環(huán)境保護納入國民教育體系和黨政領(lǐng)導干部培訓體系，編寫環(huán)境保護讀本，推進環(huán)境保護宣傳教育進學校、進家庭、進社區(qū)、進工廠、進機關(guān)”等具體要求?；诖?，從黨的十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的高度來看，宜將該《指導意見》中環(huán)境保護方面的要求理解為對生態(tài)文明建設(shè)的要求，以《生態(tài)文明體制改革總體方案》為參照，將發(fā)揮工會在環(huán)境治理中的作用理解為發(fā)揮工會在生態(tài)文明建設(shè)中的作用，如此更能發(fā)揮工會在推動生態(tài)建設(shè)、促進綠色發(fā)展、建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化方面的潛力和作用[27]。

二是對工會的范圍作擴大解釋。《指導意見》雖未明確否定其所稱“工會”在范圍上包括事業(yè)單位和機關(guān)工會，但就整體內(nèi)容來看其顯然更多地指向企業(yè)等營利性組織的工會組織。比如，《指導意見》在其“總體要求”部分明確提出“以強化政府主導作用為關(guān)鍵，以深化企業(yè)主體作用為根本”。但是，《工會法》第十條規(guī)定，“企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)有會員二十五人以上的，應(yīng)當建立基層工會委員會；不足二十五人的，可以單獨建立基層工會委員會，也可以由兩個以上單位的會員聯(lián)合建立基層工會委員會，也可以選舉組織員一人，組織會員開展活動”。若僅強調(diào)發(fā)揮企業(yè)等經(jīng)營性組織工會的作用，可能將會影響事業(yè)單位、機關(guān)工會組織在推動生態(tài)文明建設(shè)方面的作用，也與《中國工會章程》將促進生態(tài)文明建設(shè)作為工會工作的重要內(nèi)容之總體精神不符。因此，建議依據(jù)《民法典》第九條規(guī)定之綠色原則以及《節(jié)約能源法》《公共機構(gòu)節(jié)能條例》等法律法規(guī)，強化事業(yè)單位、機關(guān)工會組織在推動生態(tài)文明建設(shè)方面的作用。

三、強化工會在環(huán)境治理方面發(fā)揮作用的法律保障

發(fā)揮工會在環(huán)境治理中的作用，應(yīng)由國家履行其保障責任，即由法律為其提供制度保障。為此，應(yīng)當對《工會法》《中國工會章程》進行相應(yīng)修改，制定職工版的公民環(huán)境行為規(guī)范。

（一）發(fā)揮工會在環(huán)境治理中作用的國家保障責任

通過上文的分析可發(fā)現(xiàn)，對于發(fā)揮工會在環(huán)境治理中的作用可作兩種類型的定性：一是將其定性為自我規(guī)制或者國家環(huán)境任務(wù)的私化；二是將其定性為助推機制。本文認為，這兩者并不矛盾。這是因為，兩者的參照物并不相同。其中，前者系相對于國家獨占管制權(quán)而言；后者則以國家或者政府的干預程度為參照物，更多地強調(diào)關(guān)注助推對象的行為動機。

需注意的是，無論是自我規(guī)制還是助推，都是以“國家與社會”的二分法為其理論假設(shè)的。自我規(guī)制所體現(xiàn)的是，對于公共任務(wù)的承擔，按照輔助原則應(yīng)先由社會來承擔（即為社會任務(wù)），然后再由國家承擔（即為國家任務(wù)）。所謂輔助原則，就是指規(guī)范的權(quán)限及責任原則上應(yīng)優(yōu)先分配給較小的組織，以符合自治的意旨。只有在較小的組織單位不能通過自治妥善解決其事務(wù)的時候，方能依據(jù)大小順序，逆向由小而大，逐步賦予較大之團體以職權(quán)，介入較小單位之事務(wù)[28]。同樣，對助推手段的運用，隱含的是對政府規(guī)劃設(shè)計的信賴，而非將政府消解為私利驅(qū)動的個體，更非真正的“去規(guī)制”，即助推不等于政府毫無作為[29]。

也就是說，無論是自我規(guī)制，還是助推機制，國家都應(yīng)承擔相應(yīng)的保障責任（或稱擔保責任），即“當行政通常在法律賦予的空間里為促進公共福祉而致力于將公共任務(wù)交由私人來承擔時，即產(chǎn)生擔保責任”[30]。這種擔保責任不僅表現(xiàn)為最后的履行責任，也表現(xiàn)為提供基本的法律規(guī)范目標和制度框架但不作僵化規(guī)定的責任。因此，為發(fā)揮工會在環(huán)境治理中的作用，為確保工會參與環(huán)境治理的正當性，應(yīng)當為工會參與環(huán)境治理制定基本的法律制度框架。

（二）《工會法》《中國工會章程》在工會環(huán)境治理作用方面的不足

1.《工會法》《中國工會章程》的發(fā)展歷程及其在環(huán)保方面的問題

新中國成立后，我國先后制定了兩部《工會法》，即1950年《工會法》和1992年《工會法》[31]。1950年《工會法》制定之時百廢待舉，正如該《工會法》序言所表述，其制定的目的是“使全國工人階級更好地組織起來，發(fā)揮其在新民主主義建設(shè)中應(yīng)有的作用”。1978年改革開放以后，制定1950年《工會法》的經(jīng)濟、政治和社會基礎(chǔ)都已經(jīng)發(fā)生巨大變化，因此中國政府從20世紀80年開始研究制定新的工會法，此即1992年《工會法》[32]。該法規(guī)定“工會必須遵守和維護憲法，以憲法為根本的活動準則”，還規(guī)定“工會在維護全國人民總體利益的同時，代表和維護職工的合法權(quán)益”。此時，我國尚未明確提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標。

黨的十四大之后，我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立，1992年《工會法》也無法適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的要求，無法滿足市場經(jīng)濟體制和勞動制度改革對工會工作的要求，難以充分有效地維護廣大職工的權(quán)益。因此，2001年全國人大常委會對1992年《工會法》進行了大范圍修改[33]。修改后的《工會法》明確規(guī)定“維護職工合法權(quán)益是工會的基本職責”，規(guī)定工會組織和教育職工“參與管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)”，還規(guī)定“工會動員和組織職工積極參加經(jīng)濟建設(shè)，努力完成生產(chǎn)任務(wù)和工作任務(wù)。教育職工不斷提高思想道德、技術(shù)業(yè)務(wù)和科學文化素質(zhì)，建設(shè)有思想、有道德、有文化、有紀律的職工隊伍”[34]。

總體來看，《工會法》作為組織法僅就工會組織的定位、設(shè)立、活動宗旨、權(quán)利與義務(wù)、財產(chǎn)與經(jīng)費等重要內(nèi)容作出框架性和原則性規(guī)定，并未對各級工會的組織制度、活動方式等作出詳細規(guī)定，而這也正是工會章程的存在價值。歷史地看，工會章程的產(chǎn)生早于工會法。早在1925年，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，在廣州召開的全國第二次勞動大會不僅宣告中華全國總工會成立，還標志著第一部中國工會章程即《中華全國總工會總章》誕生。此后，中國工會章程先后出現(xiàn) 《中華全國總工會章程》（1948年）、《中華人民共和國工會章程》（1953年）、《中國工會章程》（1957年）等多個版本[35]?！吨袊鲁獭返淖钚滦薷陌l(fā)生在2018年，主要內(nèi)容是將習近平新時代中國特色社會主義思想、“五位一體”總體布局與創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念以及生態(tài)文明建設(shè)等內(nèi)容寫入其中，體現(xiàn)了鮮明的時代特色。

分析中國工會法制的發(fā)展歷程，可得出下列結(jié)論：一是工會法制以維護職工權(quán)益為根本宗旨。二是工會工作與生態(tài)環(huán)保在很長時間內(nèi)是兩個幾乎沒有交集的不同領(lǐng)域。三是工會法治始終順應(yīng)時代發(fā)展需要，因此維護職工權(quán)益并非各級工會組織的唯一任務(wù)。1992年《工會法》就明確提出工會應(yīng)“維護全國人民的總體利益”。在黨和國家大力推動生態(tài)文明建設(shè)，明確提出要構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的背景下，結(jié)合《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定來理解，就不難得出在新時代工會當然負有積極推動生態(tài)文明建設(shè)的責任。但是，現(xiàn)行《工會法》《中國工會章程》等在促進環(huán)境守法乃至推動生態(tài)文明建設(shè)方面仍存在不足。

第一，現(xiàn)行《工會法》完全沒有涉及生態(tài)文明建設(shè)方面的內(nèi)容。由于《工會法》是工會領(lǐng)域的基本法，因此《環(huán)境保護法》等生態(tài)法中的生態(tài)文明理念及其具體制度若缺乏《工會法》的支持將很難得到切實的落地實施。同時，也會導致從《工會法》角度看，《指導意見》要求工會積極參與環(huán)境治理缺乏明確法律依據(jù)，因此不利于推動各級工會在其日常工作中積極參與環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)。

第二，《中國工會章程》對于推動踐行生態(tài)文明理念缺乏具體配套措施?！吨袊鲁獭吩谄淇倓t部分提出，中國工會應(yīng)“按照中國特色社會主義事業(yè)‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰(zhàn)略布局，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念”，“努力促進經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)”。但是，總體來看，《中國工會章程》在推動踐行生態(tài)文明理念方面的內(nèi)容更多的是局限于宣示和表達立場，并未明確說明如何發(fā)揮工會在生態(tài)文明建設(shè)中的作用，也即缺乏具體的配套性保障措施。

第三，以工會職工為對象的生態(tài)環(huán)境守法促進機制缺失使得環(huán)境保護缺乏內(nèi)生動力。2015年原環(huán)境保護部頒布《環(huán)境保護公眾參與辦法》，反映了我國新時代公眾環(huán)境權(quán)益保障的新理念，為我國生態(tài)文明建設(shè)事業(yè)注入了生機和活力[36]。2018年，生態(tài)環(huán)境部、中央文明辦、教育部、共青團中央、全國婦聯(lián)等五部門聯(lián)合發(fā)布《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》，目的是促進公民環(huán)境守法行為，引導公民樹立和踐行社會主義生態(tài)文明觀。在促進守法方面，前者屬于旨在監(jiān)督他人守法的外向型機制，后者則是旨在引導公民本人在日常生活中保護環(huán)境的機制。但目前尚缺乏面向企業(yè)職工、以企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營流通等活動為指向的環(huán)境守法促進機制。

（三）強化環(huán)境治理中工會作用法制保障的建議

從以上的論證不難得出下列結(jié)論，即在中國特色社會主義新時代，各級工會組織不僅要切實履行維護好職工合法權(quán)益的根本任務(wù)，而且也應(yīng)當負有推動生態(tài)文明建設(shè)的責任和擔當。為此，必須強化推動各級工會組織參與生態(tài)文明建設(shè)的法律法規(guī)和政策方面的保障作用。

1.對《工會法》的修改建議

經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)是2014年修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定的基本原則，其要義是實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展的綜合決策[37]。本文認為，環(huán)境與發(fā)展的綜合決策不僅是針對公司和企業(yè)等單位的決策者和管理者而言，也是針對其職工而言。它不僅針對這些單位的決策環(huán)節(jié)，也要落實到其商品生產(chǎn)、經(jīng)營與流通等各個環(huán)節(jié)。因此，有必要發(fā)揮基層工會組織在促進這些單位環(huán)境守法中的作用，而且工會組織也具備引導和促進本單位職工進行環(huán)境守法的基本條件。

基于此，建議對《工會法》的相關(guān)條款作如下修改：首先，在該法總則部分，建議將第一條修改為：“為保障工會在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中的地位，確定工會的權(quán)利與義務(wù)，發(fā)揮工會在新時代中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中的作用，根據(jù)憲法，制定本法?！逼淅碛墒牵h的十九大提出“中國特色社會主義進入了新時代”，并且提出“現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。建議將第七條增加第二款，其內(nèi)容表述為：“工會動員和組織職工積極參加生態(tài)文明建設(shè)，努力在生產(chǎn)和工作中落實生態(tài)文明理念，做綠色、低碳和循環(huán)發(fā)展的踐行者和推動者。”其次，該法第三章“工會的權(quán)利與義務(wù)”部分，建議將第二十三條第一句修改為：“工會依照國家規(guī)定對新建、擴建企業(yè)和技術(shù)改造工程中的勞動條件、安全衛(wèi)生設(shè)施、環(huán)境保護設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用進行監(jiān)督?！?/p>

當然，任何立（修）法工作的啟動都需要大量資源，因此本文并不建議單純?yōu)閷⑸鷳B(tài)文明寫入《工會法》而啟動修法工作，而是在將來修改《工會法》時將生態(tài)文明一并納入考量。

2.對《中國工會章程》的完善建議

發(fā)揮工會在生態(tài)文明建設(shè)中的作用，首先必須強化組織法保障，也即強化工會在推動生態(tài)文明方面的體制機制建設(shè)?！吨袊鲁獭返诙鍡l規(guī)定，“工會基層委員會有女會員十人以上的建立女職工委員會，不足十人的設(shè)女職工委員”。此舉顯然是為了落實《婦女權(quán)益保障法》第七條關(guān)于工會應(yīng)當保障婦女權(quán)益的規(guī)定，即“工會、共產(chǎn)主義青年團，應(yīng)當在各自的工作范圍內(nèi)，做好維護婦女權(quán)益的工作”。事實上，2014年修訂后的《環(huán)境保護法》也有類似規(guī)定。比如，該法第六條規(guī)定“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)”。本文認為，這里所謂的“一切單位”不僅是指具有法人資格的單位，也并非僅指單位作為一個整體，同時也意味著該單位的所有內(nèi)部組成機構(gòu)也都負有環(huán)境保護的義務(wù)。

基于此，建議對《中國工會章程》的相關(guān)內(nèi)容作如下修改：具體來說，應(yīng)當明確要求各級工會組織應(yīng)確保其在推動生態(tài)文明建設(shè)方面要有專門的人員負責，以強化生態(tài)文明在工會整體工作中的地位及其組織人員保障。只有這樣才能夠確保生態(tài)文明建設(shè)更好地融入工會工作，這也是環(huán)境法上的融入原則在工會工作中的重要體現(xiàn)。工會組織中專門負責生態(tài)文明建設(shè)的組織或者人員，其根本任務(wù)是，聯(lián)合本單位的生產(chǎn)或者經(jīng)營部門對職工開展生態(tài)文明方面知識的宣傳、普及和教育，聽取和收集本單位職工對于本單位在推動環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)方面的意見與建議，積極推動本單位職工結(jié)合日常工作實際思考和踐行如何更好地推動本單位在環(huán)境保護和生態(tài)文明建設(shè)方面的各項工作，更好地促進本單位職工在其日常工作中實現(xiàn)環(huán)境保護與生產(chǎn)經(jīng)營等活動的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌決策機制落到實處。

3.建議制定企業(yè)職工版的《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范》

為促進企業(yè)等組織內(nèi)的職工能夠遵守環(huán)境法制，踐行生態(tài)文明理念，建議借鑒上文提及的由原環(huán)境保護部制定《環(huán)境保護公眾參與辦法》以及由生態(tài)環(huán)境部、中央文明辦、教育部、共青團中央、全國婦聯(lián)等五個部門聯(lián)合發(fā)布《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范（試行）》的做法，建立以企業(yè)等組織體內(nèi)的職工為對象，針對企業(yè)等組織體的生產(chǎn)、經(jīng)營與流通等環(huán)節(jié)的生態(tài)環(huán)境和生態(tài)文明建設(shè)守法促進機制。

具體來說，建議由中華全國總工會、人力資源和社會保障部門連同上述部門聯(lián)合發(fā)布面向企業(yè)、事業(yè)和機關(guān)單位的職工版《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范》，強化公民作為職工在單位內(nèi)部的主動環(huán)境守法意識。本文認為，相對于用人單位環(huán)境守法或違法而言，職工的守法行為具有相對獨立性，不應(yīng)想當然地認為，將用人單位作為監(jiān)管和規(guī)制對象，就必然能夠促進和提高單位內(nèi)部職工的生態(tài)文明和環(huán)境守法意識。用人單位不過是由職工組成的有機體，若單位的職工能夠主動環(huán)境守法，又何來單位的環(huán)境違法行為。否則，針對單位違法行為作出“雙罰制”的刑事處罰或者行政處罰也就沒有存在的正當性和必要性。事實上，“雙罰制”已經(jīng)不單是刑法學上的概念，其法律精神正逐漸被行政法所吸收，而且適用范圍有擴大的趨勢[38]。

四、結(jié)語

誠如有學者所言，理想的變革是全方位的變革，但成功的變革，則通常出現(xiàn)在基層[39]。建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，切實改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，滿足人民群眾對美好生態(tài)環(huán)境的追求，是黨的十八大以來黨中央作出的重要戰(zhàn)略決策部署。但是，沒有基層和生產(chǎn)經(jīng)營一線職工的自覺環(huán)境守法行為，將很難從根本上實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的真正改善并產(chǎn)生可持續(xù)的效果。工會組織應(yīng)充分認識到，綠色發(fā)展是大勢所趨。因此，從長遠來看，鼓勵和引導職工自覺保護環(huán)境，與維護職工權(quán)益的核心目標在根本上是一致的。