戴曉軍

(南京審計(jì)大學(xué) 江蘇 南京 211815)

作為黨中央的重大決策部署，監(jiān)察體制改革立足于中國自身實(shí)際，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色監(jiān)察體制。中國特色監(jiān)察體制是要在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義法治思想為引領(lǐng)，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，踐行“全心全意為人民服務(wù)”的根本宗旨。因此，區(qū)別于西方國家的監(jiān)察制度，中國特色監(jiān)察體制有其內(nèi)在的三重邏輯。

一、政治邏輯：構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的“有為監(jiān)察”

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)，就沒有中華民族的偉大復(fù)興。中國的百年奮斗歷史，就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民從站起來到富起來再到強(qiáng)起來的偉大光輝歷程。堅(jiān)持黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，就是要構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的“有為監(jiān)察”。

黨的人民性決定了國家權(quán)力建構(gòu)以權(quán)力高效率運(yùn)行為起始邏輯。黨是人民利益的捍衛(wèi)者，以人民利益為根本，一切為了人民；而西方資產(chǎn)階級革命的歷史實(shí)質(zhì)為新興資產(chǎn)階級和封建地主階級間利益斗爭和妥協(xié)的過程，其最終換來的是基于利益妥協(xié)的制衡。因此，我國與西方國家在權(quán)力建構(gòu)邏輯上明顯不同。黨一經(jīng)誕生就將為人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興作為自己的初心使命，國家權(quán)力的建構(gòu)以保障權(quán)力運(yùn)行的高效率為起始邏輯，集中力量服務(wù)于人民；而由于西方國家是利益斗爭和妥協(xié)的產(chǎn)物，國家權(quán)力的構(gòu)建便以防止權(quán)力專斷濫用為起始邏輯，權(quán)力分立以形成利益制衡。

追求權(quán)力運(yùn)行高效率決定了中國政府是區(qū)別于西方的“有為政府”。我國逐漸形成了黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)間制約又協(xié)調(diào)的分權(quán)運(yùn)行機(jī)制，西方國家則形成了立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)間分立且制衡的分權(quán)運(yùn)行機(jī)制。西方國家在分權(quán)制衡體制下的權(quán)力外現(xiàn)形式是掌握有限資源及有限權(quán)力的“有限政府”，而我國在黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的分權(quán)體制下權(quán)力外現(xiàn)形式是掌握巨大資源和巨大權(quán)力的“有為政府”。

“有為政府”的“有為”決定了中國監(jiān)察只能是“有為監(jiān)察”。中國特色監(jiān)察需要面對的是掌握巨大資源和權(quán)力的、包括黨和國家在內(nèi)的“廣義政府”，不同于西方監(jiān)察所面對的是分權(quán)制衡下掌握有限資源和有限權(quán)力的“狹義政府”。如果按照“有限政府”的權(quán)力建構(gòu)邏輯以及分權(quán)運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建的監(jiān)察系統(tǒng)必定是“有限監(jiān)察”，以“有限監(jiān)察”監(jiān)督“有為政府”及其公職人員，資源和權(quán)力上的懸殊將導(dǎo)致國家監(jiān)察的使命難以實(shí)現(xiàn)。因此，中國特色監(jiān)察一定是黨領(lǐng)導(dǎo)下的“有為監(jiān)察”。從三駕馬車到國家監(jiān)察，“集中統(tǒng)一、權(quán)威高效”就是“有為監(jiān)察”的核心特征。

二、哲學(xué)邏輯：塑造服務(wù)人民的權(quán)力主體

權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗。在慶祝黨成立100周年大會上，習(xí)近平總書記指出，“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心”。權(quán)力腐敗是對人民利益最大的傷害，因此監(jiān)察體制改革的目的在于規(guī)范權(quán)力行使，使權(quán)力主體服務(wù)于人民。

腐敗何以產(chǎn)生？權(quán)力關(guān)系受私利關(guān)系侵染產(chǎn)生腐敗。公職人員因其職權(quán)賦予的公權(quán)力而成為權(quán)力主體，權(quán)力主體將權(quán)力作用于他人，權(quán)力主體與他人之間形成一種權(quán)力關(guān)系。處于復(fù)雜的社會關(guān)系網(wǎng)中，權(quán)力主體擁有多重身份，他在作出一個(gè)行為的時(shí)候并非產(chǎn)生單純的一種關(guān)系對應(yīng)。比如，行政人員因?yàn)殛P(guān)系戶的行賄而違法批準(zhǔn)開發(fā)項(xiàng)目，在原有的“申請行為——批準(zhǔn)行為”的關(guān)系對應(yīng)之外，還存在“行賄請求行為——受賄違法審批行為”的關(guān)系對應(yīng)。如果不是因?yàn)闄?quán)力主體追求私人利益違法行使職權(quán)，權(quán)力關(guān)系本該保持單純(廉潔)就不存在腐敗。由于權(quán)力主體有最基本的社會一般人的身份，作為理性人追求利益的本質(zhì)并沒有因?yàn)樘厥馍矸荻嗜ィ炊沁@種特殊身份賦予的權(quán)力提供了權(quán)力尋租空間，私利關(guān)系入侵權(quán)力關(guān)系。正是因?yàn)闄?quán)力關(guān)系浸染了私利關(guān)系失去了廉潔性，進(jìn)而產(chǎn)生腐敗。

腐敗何以治理？腐敗治理的本質(zhì)在于權(quán)力主體塑造。?？抡f：“治理就是對他人的行為可能性領(lǐng)域進(jìn)行組織?！蹦敲?，腐敗治理就是對權(quán)力主體腐敗行為的可能性領(lǐng)域進(jìn)行控制。腐敗行為的可能性存在于權(quán)力關(guān)系可能遭受個(gè)人私利侵染的空間。權(quán)力關(guān)系受私利侵染是由于一般理性人兼具權(quán)力面臨利益抉擇時(shí)，其作為權(quán)力主體傾向于選擇私人利益而放棄社會利益。解決這一問題就是要將私利關(guān)系逐漸“驅(qū)逐”出權(quán)力關(guān)系，以保障權(quán)力關(guān)系的單純(即廉潔性)。這關(guān)鍵在于權(quán)力主體作為一般理性人如何控制追逐利益的動(dòng)機(jī)和目的；而如果能讓所有權(quán)力主體控制住作為一般社會主體追逐私利的本性，促使人追逐利益的動(dòng)機(jī)和目的受控，便能進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)力關(guān)系中私利關(guān)系的“驅(qū)逐”。因此，貪腐問題治理的本質(zhì)在于對權(quán)力主體進(jìn)行重新塑造。

中國特色監(jiān)察就是要將權(quán)力主體塑造成為人民服務(wù)的廉潔權(quán)力主體。主體塑造分為自我塑造和他人塑造。自我塑造就是主體憑借自身力量或他人的幫助進(jìn)行自我完善，他人塑造就是主體在他人支配下被塑造成合格主體。中國特色監(jiān)察采取自我塑造和他人塑造合一的新塑造模式對權(quán)力主體進(jìn)行塑造，使權(quán)力運(yùn)行在為人民服務(wù)的軌道上。

(一)權(quán)力行為全方位監(jiān)督為主體塑造的前提。監(jiān)察全覆蓋是將所有行使公權(quán)力的公職人員作為監(jiān)察對象進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查、處置。監(jiān)督的范圍包括依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況，實(shí)現(xiàn)了對權(quán)力行為的全方位監(jiān)督。強(qiáng)化問責(zé)，嚴(yán)懲腐敗，突出不敢腐的自我意識。

(二)主體塑造方式為自我塑造和他人塑造合一。主體塑造分為自我塑造和他人塑造，前者是來自主體本身力量支配下的塑造，后者是來自主體本身之外的力量支配下的塑造。監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的方式包括廉政教育和監(jiān)督檢查。一方面，用“紅紅臉、出出汗”的常態(tài)和廉政教育的方式，讓權(quán)力主體借助紀(jì)委監(jiān)委的指正和教化進(jìn)行自我完善，以自我內(nèi)在的力量不斷增強(qiáng)不想腐的廉潔意識，此為自我塑造。另一方面，當(dāng)對權(quán)力主體進(jìn)行監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)重大貪腐問題時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)將對其采取調(diào)查、處置措施，乃至于提起公訴、進(jìn)行法律制裁，此時(shí)權(quán)力主體將在他人的支配技術(shù)下接受嚴(yán)格的規(guī)訓(xùn)，倒逼權(quán)力主體不能腐的思想覺悟，此為他人塑造。兩種塑造融貫于對權(quán)力主體的塑造之中。

(三)主體塑造貫穿權(quán)力主體的生老病死。廉政教育和監(jiān)督檢查的監(jiān)督方式意味著反腐從懲治走向預(yù)懲協(xié)同，對存在問題的權(quán)力主體進(jìn)行教化和矯正，對不存在問題的權(quán)力主體進(jìn)行提醒和督促，致使權(quán)力主體一直處在被塑造、不斷完善的過程之中，敦促和保證權(quán)力主體時(shí)刻廉潔用權(quán)、用權(quán)為民。

基于此，權(quán)力主體在權(quán)力關(guān)系中才能控制其作為一般理性人追逐私利的本性，不讓廉潔的權(quán)力關(guān)系被私利關(guān)系侵染，最終才能構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機(jī)制，讓權(quán)力服務(wù)于人民。

三、法治邏輯：堅(jiān)持依法監(jiān)察的法治道路。

法治興則國興，法治強(qiáng)則國強(qiáng)。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，依法治國是實(shí)現(xiàn)國家治理能力體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。進(jìn)入新時(shí)代，以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足于國情，就全面依法治國向何處走、走什么路等重大問題作出開創(chuàng)性的理論闡釋，形成引導(dǎo)社會主義法治建設(shè)的習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義法治思想。

監(jiān)察體制改革是欲實(shí)現(xiàn)反腐法治化，《監(jiān)察法》集中體現(xiàn)了黨和國家?guī)资陙砥鹾现袊厣珜?shí)踐進(jìn)行反腐的智慧結(jié)晶，深刻記錄了中國反腐法治建設(shè)的進(jìn)步及努力。以留置為例，制定《監(jiān)察法》以留置取代雙規(guī)，是采用法治思維和法治方式反腐的重要體現(xiàn)。從雙規(guī)到留置，不僅僅是兩種制度的簡單更替，而是經(jīng)歷了曲折的法治化演變。

(一)依法監(jiān)察，消解雙規(guī)的合憲合法爭議。雙股作為限制人身自由的調(diào)查措施，受質(zhì)疑最大的就是面臨《憲法》第37條的巨大挑戰(zhàn)，存在無法可依的法治缺陷。2018年修憲在兩方面解決了雙規(guī)的合憲合法問題。其一，包括留置在內(nèi)調(diào)查權(quán)限的憲法授權(quán)。2018年憲法修正案在第三章國家機(jī)構(gòu)中增加第七節(jié)監(jiān)察委員會，并于第124條中明確“監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定”。其二，以基本法的形式規(guī)定留置?！侗O(jiān)察法》由全國人大制定通過，以基本法的形式賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)限制人身自由的留置，不僅符合憲法規(guī)定以及法律保留原則，而且其位階高于規(guī)定雙指的《行政監(jiān)察法》。這大大提升了留置的合憲性和合法性，以此保障監(jiān)察機(jī)關(guān)依法進(jìn)行監(jiān)察調(diào)查。

(二)依法監(jiān)察，加強(qiáng)對監(jiān)察調(diào)查的嚴(yán)格規(guī)范。在特殊的歷史時(shí)期誕生了雙規(guī)這一特殊的反腐利器，但事物都存在兩面性，而保障調(diào)查以提升反腐效率和雙規(guī)濫用導(dǎo)致公民權(quán)利受侵害是雙規(guī)的一體兩面。雙規(guī)之所以飽受爭議，除了無法可依的法治缺陷，還有就是未設(shè)定嚴(yán)格的法律程序和明確辦案人員的法律責(zé)任。而《監(jiān)察法》則對留置措施的實(shí)施制定了嚴(yán)格的程序和明確的法律責(zé)任，包括設(shè)定審批程序、限定時(shí)間期限和地點(diǎn)、嚴(yán)格調(diào)查措施依法監(jiān)察，實(shí)施程序、明確辦案人員法律責(zé)任，以此促進(jìn)監(jiān)察調(diào)查的規(guī)范化、法治化。

(三)依法監(jiān)察，加大對被調(diào)查人的權(quán)利保障。雙規(guī)雖然在自身完善過程中也注重權(quán)利保障，但畢竟停留在黨內(nèi)規(guī)范和規(guī)范性文件，且未設(shè)置相應(yīng)的救濟(jì)途徑?！侗O(jiān)察法》對留置對象的權(quán)利保障更加規(guī)范、具體，包括保障被調(diào)查對象不被刑訊逼供、采取留置后及時(shí)通知單位及家屬、日常作息及醫(yī)療保障、刑期折抵、申訴救濟(jì)權(quán)。正如有學(xué)者所言：“法治的固有含義，是以規(guī)范公權(quán)力、保障私權(quán)利為目的的?！币婪ūO(jiān)察，不僅要求監(jiān)察機(jī)關(guān)規(guī)范行使監(jiān)察權(quán)，還要切實(shí)保障被調(diào)查人的合法權(quán)益。查辦職務(wù)違法犯罪案件既要嚴(yán)格依法收集證據(jù)，也要用組織的關(guān)懷、教育讓被調(diào)查人真心認(rèn)錯(cuò)悔改。

監(jiān)察法深深植根于自黨的十八大以來反貪肅腐的生動(dòng)實(shí)踐，以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義法治思想為引導(dǎo)，無論是形式和內(nèi)容，還是篇章結(jié)構(gòu)和文字表達(dá)，繪就了新時(shí)代背景下極具中國特色的反腐法治畫卷。

四、結(jié)語

構(gòu)建中國特色監(jiān)察體制，走中國特色監(jiān)察道路，就是要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。習(xí)總書記說：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實(shí)踐?！闭芜壿嬒聵?gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的有為監(jiān)察是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本要求，哲學(xué)邏輯下塑造服務(wù)人民的權(quán)力主體是保障人民當(dāng)家作主的本質(zhì)遵循，法治邏輯下堅(jiān)持依法監(jiān)察的法治道路是貫徹落實(shí)全面依法治國的基本要義，三者的辯證統(tǒng)一就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。中國特色監(jiān)察體制的內(nèi)在三重邏輯融通于“三位一體”，并行不悖。