一、研究緣起

2005年以前，高職院校的考試招生活動完全依附于普通高校的招生選拔，2007年教育部同意江蘇、浙江、湖南、廣東四省在部分示范性高職院校中開展單獨招生改革試點工作后，高職院校的考試招生逐漸走向相對獨立?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第一次提出逐步實施高等學校分類入學考試，且點明了高等職業(yè)教育入學考試由省級政府組織。2014年《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》出臺，要求各省級政府在國家頂層設(shè)計的框架范圍內(nèi)結(jié)合本地情況，研究制定本地區(qū)深化考試招生制度改革的實施方案，至今各省區(qū)市（除新疆、港澳臺地區(qū)外）已印發(fā)了相關(guān)文件。

高等職業(yè)教育分類考試是未來建立與現(xiàn)行高考制度完全平行的獨立的職業(yè)教育高考的“探路者”和先行階段，而非只是對原有的分層次考試的改良，其改革目標是逐步形成“省級政府為主統(tǒng)籌管理，學生自主選擇、學校多元錄取、社會有效監(jiān)督”的中國特色高等職業(yè)教育考試招生制度。如今，高職分類考試改革正在省級政府的統(tǒng)籌管理下穩(wěn)步實施。省級層面發(fā)布的考試招生制度改革實施方案是省級政府執(zhí)行該項目的工作思路、時間表和路線圖。省級政府作為高職分類考試改革的政策制定和政策執(zhí)行的雙主體，既要滿足宏觀上分類考試改革的國家整體要求、目標任務(wù)，又要在微觀上兼顧好地方高職考試招生的關(guān)鍵領(lǐng)域和具體措施，對其政策執(zhí)行過程進行監(jiān)測和研究，尤其是系統(tǒng)梳理和總結(jié)還有哪些局限性和偏差，對于促進高考分類改革以及加快建立現(xiàn)代職業(yè)教育體系具有重要的價值意義。

二、分析框架：史密斯的政策執(zhí)行過程理論

已有的關(guān)于高職分類考試改革執(zhí)行的研究有兩條進路：一類是以地方實踐為案例，通過調(diào)研對某地的政策執(zhí)行情況予以評析，如王偉宜等以福建省為例總結(jié)了高職院校分類考試改革的理論、經(jīng)驗與對策[1]；李明楷等結(jié)合江西省高考分類考試的具體實踐對高考分類考試的科學性與公平性予以探討[2]。另一類是以分類考試改革的某一具體招考形式為內(nèi)容調(diào)查其執(zhí)行情況，如高山艷等就高職院校單獨招生政策在天津的執(zhí)行情況做了調(diào)研，認為該政策在考核內(nèi)容、宣傳及監(jiān)督機制等方面有待進一步完善細化[3]；佛朝暉調(diào)查了全國39 所試點院校單獨招生政策的執(zhí)行情況，指出問題并提出對策[4]；劉欣等從政策執(zhí)行力角度就湖北省“技能高考”的執(zhí)行情況做了基本要素、影響因素的研究[5]。上述研究豐富了此領(lǐng)域的知識積累，但不足之處在于：一是多從單一視角做出探討，缺乏從整體角度對政策執(zhí)行做出考量；二是將省域作為某一政策執(zhí)行的地理范圍，缺乏對省級政策文本本身的分析。

政策執(zhí)行是動態(tài)的，受政策主體、政策受眾、社會文化、推進方式等多種因素影響。高職考試招生改革牽涉政府、院校、考生、企業(yè)、行業(yè)等眾多利益相關(guān)者，其執(zhí)行過程離不開諸多行為主體的上下聯(lián)動。史密斯的政策執(zhí)行過程模型將涉及政策執(zhí)行的主要維度都囊括在了一個有機框架之中，克服了以往只從單一方面考察政策執(zhí)行過程的弊端，為分析政策的執(zhí)行過程提供了整體性視角，符合高職分類考試改革牽涉面眾多、復雜性與跨界性兼具的政策特點，因而被選為本研究的分析框架。

具體說來，托馬斯·史密斯（Thomas B.Smith）認為主要有四個變量在影響政策執(zhí)行過程：一是理想化的政策（Ideal Policy），即政策本身的可行性、合法性、合理性等。具體指的是政策制定者試圖引導的理想化作用模式，包括政策的形式、類型、范圍、淵源及受支持度、政策目標的合理性、政策內(nèi)容的適切性與妥當性、政策措施的明確性與可操作性等。二是政策執(zhí)行機構(gòu)（Implement Agency），即政府中負責政策執(zhí)行的組織和人員，包括執(zhí)行的組織協(xié)調(diào)、領(lǐng)導模式技巧、工作人員態(tài)度等。主要涉及執(zhí)行機構(gòu)的執(zhí)行能力與組織能力水平，包括執(zhí)行機構(gòu)人員的素養(yǎng)、主管部門的領(lǐng)導方式和技巧、執(zhí)行的能力與信心等。三是目標群體（Target Group），即政策實施的對象，包括目標群體對政策的認同與支持等。作為政策影響的直接對象，目標群體的特性、目標群體對政策的認同程度、接受程度以及順從程度等均影響著政策的執(zhí)行效果。四是政策環(huán)境（Policy Environment），即與政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素，既包括政治、經(jīng)濟、社會和文化等外部的正式制度因素，又包括影響政策執(zhí)行的非正式制度因素，如組織文化。史密斯還認為，這四個變量在內(nèi)部或相互之間可能發(fā)生作用、形成緊張關(guān)系，破壞性的緊張關(guān)系會導致政策執(zhí)行結(jié)果偏離政策制定者的期待，但可以通過制度化或非制度化的形式對這種緊張關(guān)系進行處理和反饋，從而再次實現(xiàn)各部分內(nèi)部或之間的協(xié)調(diào)狀態(tài)。圖1展示了史密斯的政策執(zhí)行過程模型。

圖1 史密斯的政策執(zhí)行過程模型

本研究將理想化政策分解為政策要素、政策工具、政策可行性、政策回應性、政策聯(lián)動性等；將執(zhí)行機構(gòu)分解為各級政府、考試招生組織管理部門、院校以及上述群體的制度化程度、政策執(zhí)行經(jīng)驗等；目標群體涵蓋了考生、院校、家長、政府、以企業(yè)行業(yè)園區(qū)為代表的社會需求方等對政策的了解程度、認同程度等；政策環(huán)境包括職業(yè)教育體系、考試模式、中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育縱向貫通機制、職業(yè)教育與普通教育橫向融通機制等職業(yè)教育內(nèi)部的正式制度的建立情況，以及技能考評方式方法、職業(yè)教育質(zhì)量、職業(yè)教育吸引力等非正式制度因素等。圖2展示了基于史密斯的政策執(zhí)行過程模型的本研究的分析框架。

三、省級政府高職分類考試改革政策的總體介紹

（一）樣本概況

2014年《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》出臺后，各省級政府相繼出臺了本地區(qū)深化考試招生制度改革的實施方案。本研究從各省級政府、教育廳（局）網(wǎng)站共收集到有關(guān)高職分類考試招生改革的政策文本50 份，覆蓋了除新疆、港澳臺地區(qū)以外的剩下所有省級行政區(qū)域（見表1）。從政策發(fā)布時間看，2014年上海和浙江兩地在被國家確立為新高考改革試點后率先出臺了本區(qū)域的深化高等學?？荚囌猩C合改革實施方案，其后青海、遼寧、西藏等27 個省區(qū)市于2015—2016年間頒布實施方案，江西和江蘇于2017—2019年間出臺政策。推進方式上，不同地區(qū)展現(xiàn)出整體推進和專門推進的差異性：大部分省份將高職分類考試改革的內(nèi)容作為考試招生制度改革的一部分，相關(guān)內(nèi)容在考試招生制度改革實施方案之中作為一個段落出現(xiàn)，例如青海、甘肅、湖南、貴州、黑龍江、四川、吉林、陜西、安徽、河南、云南及江西12 個省份都是這樣的推進方式。上海、浙江、河北、廣東、山東、海南、湖北、北京8 個省市除了發(fā)布考試招生制度改革實施方案外，還發(fā)布了高等學?？荚囌猩贫雀母飳嵤┓桨福呗毞诸惪荚嚫母锏膬?nèi)容被包括在高等學校的政策方案之中。還有的省份推進方式更為專門化，表現(xiàn)為遼寧、寧夏、山西、天津、福建、重慶、內(nèi)蒙古、江蘇8 個省區(qū)市專門發(fā)布了高等職業(yè)院?？荚囌猩贫雀母飳嵤┓桨?，以專門性政策文件的形式來規(guī)范和推進這項工作。無論是整體推進還是專門推進，其選擇方式可能是由于領(lǐng)導成員的處事風格和省情差異導致，這兩種方式并不矛盾，也不存在絕對的優(yōu)劣之分，但通過比較發(fā)現(xiàn)，專門政策文件對該項工作的規(guī)范程度和政策制定的周密、細化程度要明顯大于綜合性文件。

（二）省級政府高職分類考試改革政策對關(guān)鍵內(nèi)容的具體回應

圖2 本研究的分析框架

表1 省域高職分類考試招生方案的政策文本（2014—2020年）

高職分類考試的關(guān)鍵問題是“考什么”以及“怎么考”，《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》對該問題做出了“高職院?？荚囌猩鷮嵭小幕刭|(zhì)+職業(yè)技能’評價方式”的政策指導。《教育部關(guān)于積極推進高等職業(yè)教育考試招生制度改革的指導意見》提出“對報考高等職業(yè)學校的考生增加技能考查內(nèi)容，招生學校依據(jù)考生相關(guān)文化成績和技能成績，參考綜合素質(zhì)評價，擇優(yōu)錄取”，且給予了省級高等學校招生委員會制定考試科目、內(nèi)容、方式和錄取辦法的自主權(quán)。教育部早期政策中對于“文化素質(zhì)+職業(yè)技能”的考察依據(jù)主要是高中階段教育學業(yè)水平考試成績、綜合素質(zhì)評價、職業(yè)準備類課程學習情況和職業(yè)傾向測試結(jié)果三類。省級政策“針對普高生源‘文化素質(zhì)+職業(yè)技能’的考察內(nèi)容”及“針對三校生生源‘文化素質(zhì)+職業(yè)技能’的考察內(nèi)容”有哪些具體規(guī)定？本研究通過文本分析對不同省域就上述問題的改革方案進行歸類比較，找出共性與差異。

對于文化素質(zhì)的考察（見表2），通過梳理發(fā)現(xiàn)省級政策文件對普高生的文化素質(zhì)考察多以“高中學考”成績?yōu)橐罁?jù)，對三校生多組織語文、數(shù)學、外語科目考試。具體科目要求上，寧夏、重慶等5 地參考語文、數(shù)學、外語3 科，河北參考語文、數(shù)學2 科，福建參考語文、數(shù)學、外語、思想政治、信息技術(shù)、通用技術(shù)6 科，其余地方則未有明示；西藏、天津等21 個省區(qū)市只在文件中表示“普通高中學業(yè)水平考試成績，參考綜合素質(zhì)評價”。對三校生的文化素質(zhì)考察，遼寧、廣西、湖南等15 地只表示了“文化基礎(chǔ)與職業(yè)技能相結(jié)合的測試”；寧夏、山東、天津等8 地在考察三校生文化素質(zhì)時規(guī)定了語文、數(shù)學、英語（其中浙江、河北兩地只考語文、數(shù)學）為具體的考試科目；上海及山西2 地在考察三校生文化素質(zhì)時采用的是參考畢業(yè)院校在學時期的學業(yè)表現(xiàn)但具體形式不同，如上海參考“公共基礎(chǔ)課學習水平考試、思想品德評價等”，西藏參考“中職文化基礎(chǔ)課程科目”。福建、江蘇2 地已經(jīng)實施了“中等職業(yè)學校學生學業(yè)水平考試” 且將該考試成績作為中職學生升入高職的重要參考。

職業(yè)技能的考察上（見表3），吉林、廣東、福建等24 個省域?qū)ζ崭呱穆殬I(yè)技能考察以職業(yè)適應性測試成績?yōu)橐罁?jù)，寧夏、重慶、江西及河北4 地使用了普通高中學業(yè)水平考試成績，但在具體科目選擇和是否額外附加職業(yè)傾向能力測試上有所不同。對于三校生生源，重慶、江西、吉林等16 個省域只是籠統(tǒng)地表示“實行‘文化素質(zhì)＋職業(yè)技能’考試評價方式”；寧夏、天津、西藏等9 個省區(qū)市組織職業(yè)技能測試，其中寧夏、天津、西藏、湖北四地按大類進行，有的需要加試專業(yè)知識（山東）或者面試（山西）等；福建、江蘇2 地已經(jīng)實施了“中等職業(yè)學校學生學業(yè)水平考試”且將該考試成績作為中職學生升入高職的重要參考；北京表示“充分考慮學生的職業(yè)技能水平”，上海以專業(yè)技能學習記錄情況為依據(jù)考察三校生的職業(yè)技能水平，廣東表示“可由專業(yè)技能課程證書、國家職業(yè)資格證書、職業(yè)技能等級證書等體現(xiàn)也可由學校組織測試以作為錄取依據(jù)”。

表2 省級政策對高職生源文化素質(zhì)的考察方式

四、史密斯的政策執(zhí)行過程理論框架下省級政府高職分類考試改革政策的執(zhí)行偏差

從政策文本來看，大多數(shù)省域在總體規(guī)劃上與國家政策導向同向同行、改革目標與定位清晰明確、政策結(jié)構(gòu)及內(nèi)容比較完備，但作為省級政府執(zhí)行和規(guī)劃高職分類考試的時間表和路線圖，依然存在不少突出問題。結(jié)合已有研究，以下從史密斯的政策執(zhí)行過程模型的視角來整體分析省級政府執(zhí)行高職分類考試改革的政策偏差。

表3 省級政策對高職生源職業(yè)技能的考察方式

（一）政策本身：政策對齊現(xiàn)象嚴重，政策制定的技術(shù)規(guī)范有待提升

首先，自上而下的政策對齊現(xiàn)象相當普遍。例如，政策內(nèi)容上無外乎招生計劃分配、考試形式內(nèi)容、招生錄取機制、組織監(jiān)督管理等內(nèi)容，且具體要求與國家政策表述并無二致而少見地方化創(chuàng)新。又如，對于如何考察三校生的職業(yè)技能，重慶、江西、吉林等16 個省域只是籠統(tǒng)地表示“實行‘文化素質(zhì)＋職業(yè)技能’考試評價方式”，這樣的表述與國家層面政策基本相同，缺乏與地方實情的融合度。省級政策是國家宏觀政策的“配套政策”和“實施細則”，省級政策本身的制定水平是后期政策落地能達到的最理想的效果，因而省級政策本身不能夠只是從宏觀上給出發(fā)展方向，使得具體實質(zhì)性的建設(shè)意見缺席，那將會大大弱化政策的實際指導意義。其次，部分政策文本條款可操作性與本地區(qū)相關(guān)制度改革的聯(lián)動性有待提升。分類考試改革不是對原有的分層次考試的改良，而是基于高等職業(yè)教育發(fā)展宗旨、培養(yǎng)目標的一種獨立類型的、全新的考試招生制度設(shè)計，最終與普通高考、成人高考并列成為三大獨立的招生考試體系[6]，因而應從構(gòu)建完整的職業(yè)教育人才培養(yǎng)體系的站位去理解這項改革，遺憾的是，目前多數(shù)省域的政策文本注重的僅是分類考試本身，很少有將分類考試改革與人才培養(yǎng)改革、院校特色發(fā)展改革緊密結(jié)合到一起。而這方面做得相對較好的省域是上海、福建、江蘇和山西。具體說來，在考察普高生的文化素質(zhì)時，上海和山西參考學生在畢業(yè)院校在學時期的學業(yè)表現(xiàn)，其中上海參考公共基礎(chǔ)課學習水平考試、思想品德評價等，山西表示可以使用生源學校畢業(yè)考試成績，這在某種程度上會帶動制度改革向考試公平、學生更加注重自身在學時期的平常成績以及畢業(yè)院校對考試成績的長時態(tài)記錄和管理等方面聯(lián)動。又如，福建和江蘇兩地將三校生的招生選拔與已經(jīng)施行的“中職學考”相結(jié)合，做到了“一次評價、多次使用”，將學生中職階段的“學”與升學階段的“考”做了很好的銜接，這些值得其他地區(qū)進一步學習與推廣。

（二）執(zhí)行主體：主體存在功能性和基本能力建設(shè)的缺失

政策執(zhí)行最終要依靠各級執(zhí)行機關(guān)和執(zhí)行人員來實施，執(zhí)行機關(guān)掌握著政策實施的資源、權(quán)力等，政策執(zhí)行人員的自身素質(zhì)、政策理解能力、管理能力等直接影響著政策任務(wù)的完成?！督逃筷P(guān)于積極推進高等職業(yè)教育考試招生制度改革的指導意見》將理想中的高職考招制度刻畫為“省級政府為主統(tǒng)籌管理，學生自主選擇，學校多元錄取，社會有效監(jiān)督”，建立這樣的考試制度離不開諸多行為主體的上下聯(lián)動。例如政府具備充分的執(zhí)行動力、有效的執(zhí)行手段及充沛的工作資源；學生具備自身生涯發(fā)展規(guī)劃和職業(yè)選擇的能力；院校具備較高的辦學水平和招生能力；社會或第三方提供監(jiān)管有力、科學有效、成本合理的監(jiān)督管理方式等。但目前與之相配套的基礎(chǔ)條件和基礎(chǔ)能力尚屬薄弱，表現(xiàn)在：首先，省級統(tǒng)考的監(jiān)督管理主體缺失。省級教育主管部門對高職院校的職業(yè)技能（職業(yè)適應性）測試的監(jiān)督，主要停留在陽光招生的實施、招生信息公開、招生制度的執(zhí)行等方面，但對職業(yè)技能（職業(yè)適應性）測試科目內(nèi)容的科學性、針對性等很難監(jiān)督到位;對高職院校職業(yè)技能（職業(yè)適應性）測試也缺少應有的社會監(jiān)督，招生過程缺少行業(yè)、企業(yè)監(jiān)督，招考公平性受到質(zhì)疑[7]。實際上，高職院校考試招生制度不僅需要教育系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，也需要第三方監(jiān)督機構(gòu)參與其中，以確保考試招生的公平性[8]。其次，生源結(jié)構(gòu)引發(fā)的招生模式之變呼喚高職院校改革工作方法?！鞍偃f擴招”意味著高職院校市場化招生模式的全面開啟，過去全力依靠政府來計劃匹配生源的招生模式已經(jīng)過時。過去高職院校放出招生計劃、等待考生報考的被動模式已無法應對新形勢變化。在招生工作中，如何增強社會生源報考的動力，將招生宣傳更有效地覆蓋社會生源群體；同時，又要避免一些招生門檻的降低以及虛假宣傳、有償招生和買賣生源等不法行為的發(fā)生是每一所高職院校都要認真籌劃和必須面對的問題[9]。這需要省級考試機構(gòu)和各院校切實提升研制改革實施方案、試題命制、考試組織、評分轉(zhuǎn)換、招生宣傳和錄取監(jiān)管等方方面面的業(yè)務(wù)素養(yǎng)、基本能力和服務(wù)水平。

（三）目標群體：政策認同度與滿意度仍有上升空間

院校、考生、以行業(yè)企業(yè)為代表的社會需求方等政策目標群體對地方政府的高職分類考試政策實踐總體認同度、滿意度較高。例如：實行高考分類招考有利于構(gòu)建多元考試模式、滿足社會對技能型人才的需求和擴大學校的招生自主權(quán)[10]；“百萬擴招”宣告高職院校從封閉辦學到開門辦學之后，社會人士對就讀高職充滿極大熱情，擴招名額超額完成，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)競爭激烈、一位難求的局面[11]。但同時仍有一些問題，體現(xiàn)在：首先，中職生的升學權(quán)利未得到充分重視和有效保障。現(xiàn)行招考方式的最大受益者仍是普高畢業(yè)生，部分省份面向普通高中畢業(yè)學生的計劃招生數(shù)一般會高于面向中職學校畢業(yè)學生的計劃招生數(shù)，中職學生比普高學生更具備學習技術(shù)技能的專業(yè)基礎(chǔ)，但升學機會上卻還不及普高群體[12]。但也有省份對中職學校畢業(yè)生招生比例作出了規(guī)定，從而引導高職院校提升這一比例。如四川省《關(guān)于開展中等和?？茖哟温殬I(yè)教育人才培養(yǎng)銜接的指導意見》指出，中職學校畢業(yè)生在招生計劃中所占據(jù)的比例應當在50%以上[13]。其次，對分類考試招生政策的宣傳解讀有待加強。盡管高職院校自主招生政策實施多年，但許多地方實踐表明社會相關(guān)群體對此項政策了解不夠深入[14]，這表明基層教育行政部門對高職院校自主招生的政策宣傳還不到位，尤其是市縣級教育部門對高職分類考試的理解不到位、接受不到位、重視不到位和支持不到位。再次，行業(yè)企業(yè)等社會需求方參與不足。雖然高職院?？荚囌猩咧卸啻翁峒凹訌娦袠I(yè)企業(yè)參與，完善第三方機構(gòu)的監(jiān)督機制，保證考試招生信息的公開透明。但事實上，行業(yè)企業(yè)、民間團體、家長、專家學者等社會力量很難參與其中，這使得高職院校的考試招生難以受到外部機構(gòu)的監(jiān)督與問責。

（四）政策環(huán)境：正式制度與非正式制度因素的支持力度不夠

現(xiàn)有的職業(yè)教育體制機制在某種程度上構(gòu)成了政策環(huán)境的一部分，政策部門可以通過制定政策文本分配政策資源，但同時，政策環(huán)境（體制機制）也在很大程度上制約或阻滯著相關(guān)政策的制定，影響政策效力的廣度與深度?，F(xiàn)有的高職考試招生制度尚未形成良好的制度運行環(huán)境，在制度實施的可操作性、配套制度建設(shè)以及思想觀念等非正式制度建設(shè)方面仍存在多重困境[15]。首先，現(xiàn)階段高職招生的經(jīng)費保障機制仍不夠完善。雖然部分省市已經(jīng)探索了以“技能”為核心的高職新型招生形式，并且取得了一定的成效，但由于經(jīng)費的限制，這種招生形式只能在少數(shù)院校以及少數(shù)專業(yè)才能得以施行[16]，對口升學、單獨招生等考試形式所需要的工作資源和工作程序與普通高考一樣，要經(jīng)過報名、筆試、面試、閱卷、統(tǒng)分、劃線、錄取等多個環(huán)節(jié)，管理流程長、效率低、成本高、安全風險大，既考驗相關(guān)部門和人員的工作能力，也需要專門的經(jīng)費支持做支撐。為此相關(guān)主管部門應當加強教育投入，完善經(jīng)費保障機制，為高職院校的招生提供物質(zhì)保障。調(diào)動企業(yè)的積極性，充分發(fā)揮校企合作的優(yōu)越性，共同分擔招生成本，通過訂單式人才培養(yǎng)實現(xiàn)人才共育。其次，“百萬擴招”背景下社會生源的資格審查機制尚未健全。由于我國高職的生源結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，為確保傳統(tǒng)生源和非傳統(tǒng)生源都能在被合理評價的基礎(chǔ)上通過測評平等地獲得教育機會，必須制定和明確社會人員的被招收資質(zhì)，且這種資質(zhì)要與傳統(tǒng)生源的學力匹配和等值。再次，非正式制度因素的支持力度同樣制約著分類考試改革的進度和成效。例如，高職分類考試的關(guān)鍵點和難點在于妥善設(shè)計高職院校招考中職考生的“職業(yè)技能”測試和普通高中考生的“職業(yè)適應性測試”[17]，但是省級政策對每個專業(yè)門類的測試內(nèi)容及職業(yè)技能水平要求少有明確[18]。此外，職業(yè)教育上升通道尚未打通，本科層次的職業(yè)教育尚處于起步階段且和專科層次的職業(yè)教育尚未實現(xiàn)分工有序、錯位競爭和聯(lián)動發(fā)展，本專科層次、碩博士專業(yè)學位組成的完整現(xiàn)代化職業(yè)教育人才培養(yǎng)體系建設(shè)任重道遠，普職社會地位不平等問題還未解決，技能人才的就業(yè)制度、成果評價制度和技能成果保護制度還不健全，全社會尊重技能、崇尚技能、人人想學技能的氛圍未成氣候，這些都是制約高職分類考試進行徹底性變革的深層次因素。

五、破解之道

（一）優(yōu)化制度設(shè)計，完善政策內(nèi)容

首先，省級政策要擺脫政策模仿的桎梏。在落實國家政策的同時提升與本地實際情況的契合性，確定自身改革發(fā)展節(jié)奏?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》在相對籠統(tǒng)的話語下對高職考試招生的總要求、總目標、總原則和實施進度作出部署，尤其是政策執(zhí)行的主體未有明確，那么地方在制定本地區(qū)的改革方案時最好應采用“確認＋補充”的方式加以規(guī)定，即先確認與國家政策要求保持一致，再對國家政策沒有規(guī)定或規(guī)定得不夠詳細的地方加以補充列舉，這樣才符合好的教育政策“實現(xiàn)工具理性和價值理性相統(tǒng)一”的標準[19]。其次，省級政府應盡快完善政策體系中的關(guān)鍵缺失。一是健全監(jiān)督管理機制，加強分類考試招生的社會督導。省級政府要加強統(tǒng)籌管理，充分發(fā)揮教育督導委員會和行業(yè)職業(yè)教育教學指導委員會的工作職能，加強對文化素質(zhì)考試、技能測試的科目內(nèi)容選擇、科目的分值確定等進行甄別和指導。行業(yè)職業(yè)教育教學指導委員會要對高職院校的職業(yè)技能（職業(yè)適應性）測試工作進行全程監(jiān)督、指導，確保職業(yè)技能（職業(yè)適應性）測試與專業(yè)人才培養(yǎng)規(guī)格的要求、行業(yè)企業(yè)一線的實際需要相一致。二是擴大教育主管部門對分類考試的監(jiān)管范圍。將對分類考試的監(jiān)管與高職院校的特色發(fā)展、綜合改革、人才培養(yǎng)質(zhì)量評價結(jié)合到一起，利用專業(yè)設(shè)置、招生計劃、項目申報和經(jīng)費投入等方面的杠桿作用，推動高職院校深入推進分類考試改革。另外還要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)行業(yè)企業(yè)、考生及家長等，形成多方監(jiān)督合力。三是設(shè)立專項資金更好地支持和幫助高職院校分類考試的組織實施。健全以政府投入為主、多渠道籌集經(jīng)費的體制，充分調(diào)動社會力量投入分類考試改革的積極性，充分發(fā)揮校企合作的優(yōu)越性，共同分擔招生成本，通過訂單式人才培養(yǎng)實現(xiàn)人才共育[16]。

（二）統(tǒng)一開發(fā)管理系統(tǒng)、規(guī)范業(yè)務(wù)流程，提升政策執(zhí)行人員素養(yǎng)

分類考試改革給予了省級政府和高職院校較大的統(tǒng)籌管理權(quán)和自由裁量權(quán)，但考試過程管理的規(guī)范化、科學化以及考試組織的公平、公開、公正是必須得到嚴肅保證的。為此，省級政府可以出臺專門的政策文件，系統(tǒng)梳理分類考試的全過程管理流程，針對考試全過程管理流程及其對應的管理任務(wù)、管理內(nèi)容和管理標準、管理要求[20]，開發(fā)統(tǒng)一的信息化管理系統(tǒng)，促進考試管理的流程化、規(guī)范化和標準化，同時通過全過程數(shù)據(jù)記錄，建立地方高職人才專業(yè)設(shè)置與招生情況匹配網(wǎng)絡(luò)，動態(tài)調(diào)整招生策略、提升院校招生需求響應能力，以年為單位連續(xù)記錄，還可以基于大數(shù)據(jù)分析考生單招生源質(zhì)量，為高職院校多樣化人才培養(yǎng)和教育教學改革提供依據(jù)。在政策執(zhí)行過程中，諸多行動者進行政策方案的實施，其中政府官員和公務(wù)人員是正式的政策執(zhí)行者，享有法定的政策執(zhí)行權(quán)力。與此相區(qū)別，還有一類實施者被稱為“中間人”，這些人士接受正式的政策執(zhí)行者授權(quán)和授責，輔助政策執(zhí)行。上述政策執(zhí)行人員對政策的理解和規(guī)劃能力決定著政策落地的實際水平。為此，省級政府和高職院校要有意識地培養(yǎng)政策執(zhí)行者的責任意識與政策水平、知識儲備、執(zhí)行意向以及組織能力，可通過提供多樣化的培訓與制定激勵、支持措施來促進政策執(zhí)行者加強相關(guān)內(nèi)容的學習，提高執(zhí)行人員政策的領(lǐng)悟能力與規(guī)劃能力，從而為政策的精準落地和科學實施提供人員和能力保障。

（三）改善內(nèi)外部環(huán)境，増強目標群體的政策認同感

營造良好的內(nèi)外部環(huán)境可為改革提供富有營養(yǎng)的土壤。從內(nèi)部環(huán)境看，一是國家在頂層設(shè)計上需要健全職業(yè)教育人才的成長體系，暢通技術(shù)技能人才的成才通道。通過構(gòu)建職教高考制度拓展職校生的升學空間，將中等職業(yè)教育與職業(yè)專科教育、職業(yè)本科教育在內(nèi)容上銜接起來，提升各級職業(yè)教育之間的相互促進關(guān)系。二是繼續(xù)強化省級政府的統(tǒng)籌責任和使命擔當。推行“政府統(tǒng)籌、學校自主、行業(yè)支持、企業(yè)參與”的招生機制，建立和完善經(jīng)費保障機制、社會生源資格審查機制、省級政府宏觀調(diào)控高等教育和高中階段教育結(jié)構(gòu)的機制，省級政府牽頭強化中高職在人才培養(yǎng)目標、教育教學過程、教師培養(yǎng)培訓、教育評價改革、課程體系和教材等10 個方面的有效銜接等[21]。三是引導高職院校在更高的站位上認識高職分類考試改革。院校作為分類考試改革的主體，要著眼長遠，將分類考試改革與學校綜合改革、創(chuàng)新發(fā)展、特色發(fā)展緊密結(jié)合，深入開展中國特色高水平高職院校建設(shè)，整體推進學校綜合改革，打造專業(yè)特色品牌。從外部環(huán)境看，要構(gòu)建尊重技術(shù)技能人才的制度體系，保障社會公平正義。一是完善社會保障制度，保障和改善技術(shù)技能人才待遇；二是探索人事制度改革，確保對各類人才一視同仁；三是完善勞動就業(yè)制度，促進高質(zhì)量和更充分就業(yè)；四是健全法律保障制度，尊重和保護技能創(chuàng)新成果等。通過以上四個方面徹底扭轉(zhuǎn)重學歷、輕技能的陳舊觀念，掃除阻礙普職社會地位平等問題的人為障礙，增強職業(yè)教育的吸引力、増強目標群體的政策認同感。