冼解琪

摘 要：地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境離任審計(jì)是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要改革措施，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文分析了地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境離任審計(jì)的含義與意義、內(nèi)容與程序，從加強(qiáng)地方政府環(huán)境審計(jì)數(shù)據(jù)信息庫建設(shè)、優(yōu)化地方政府環(huán)境審計(jì)績效評估指標(biāo)、加強(qiáng)與外部環(huán)境審計(jì)專業(yè)機(jī)構(gòu)合作、加強(qiáng)地方政府自然資產(chǎn)檔案管理、加快推進(jìn)地方政府環(huán)境審計(jì)立法等方面探討了我國地方政府環(huán)境審計(jì)的優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：地方政府;領(lǐng)導(dǎo)干部;環(huán)境審計(jì);生態(tài)文明

中圖分類號：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2021.06.039

2003年以前，我國環(huán)境保護(hù)在審計(jì)工作中體現(xiàn)為零零散散的環(huán)境保護(hù)資金審計(jì)項(xiàng)目，而不是一個完整的測評體系。2003年7月，環(huán)境審計(jì)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，標(biāo)志著環(huán)境審計(jì)成為我國生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要工作。為了發(fā)揮環(huán)境審計(jì)的功能，筆者對我國地方政府環(huán)境審計(jì)的優(yōu)化路徑進(jìn)行了粗淺的探討。

1 地方政府環(huán)境審計(jì)的含義和意義

1.1 地方政府環(huán)境審計(jì)的含義

目前對于環(huán)境審計(jì)的定義尚無定論，目前被廣泛認(rèn)可的定義就是劉達(dá)朱、王本強(qiáng)、陳基湘等三位學(xué)者提出的：“為促進(jìn)政府實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，由審計(jì)機(jī)關(guān)對政府和（或）企事業(yè)單位等被審計(jì)單位的環(huán)境管理以及有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的真實(shí)、合法和效益性所進(jìn)行的監(jiān)督、評價和鑒證等工作”。

1.2 地方政府環(huán)境審計(jì)的意義

1.2.1 有利于客觀評價地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況

過去很長一段時間里，我國一度盛行唯 GDP 論英雄的政績觀，這種錯誤觀念導(dǎo)致部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)片面追求經(jīng)濟(jì)增長而忽視環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致高額的GDP提升的價值與犧牲的自然資產(chǎn)價值有時不成正比，犧牲自然資產(chǎn)的量超出自然資產(chǎn)自我恢復(fù)的承受范圍。忽視環(huán)境保護(hù)，帶來了一定的副作用，如污水、酸雨、空氣污染、物種滅絕、極端天氣等，這不僅對人類社會造成巨大破壞，而且對整個地球生態(tài)系統(tǒng)正常運(yùn)行造成沖擊。而如果將環(huán)境審計(jì)納入地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)的范圍，就能夠更加科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、客觀地評價領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的履行情況，增強(qiáng)審計(jì)報(bào)告的客觀性。

1.2.2 有利于客觀評價地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境治理方面的績效

地方政府環(huán)境審計(jì)工作秉持會計(jì)學(xué)中財(cái)務(wù)會計(jì)理念，通過逐步健全環(huán)境資產(chǎn)核算要素、改變審計(jì)工作重心，較為全面地展現(xiàn)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間在環(huán)境治理工作方面取得的成果，同時可以衡量離任領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境管理方面非法行為的損失，并對其進(jìn)行追責(zé)。

1.2.3 有利于引導(dǎo)和規(guī)范地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境治理行為

通過對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行環(huán)境審計(jì)，對一些領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境違法行為進(jìn)行追責(zé)，可以及時糾正其違法行為并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，也可以增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境治理意識，引導(dǎo)和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部對環(huán)境治理行為，使地方政府環(huán)境治理合理化。

1.2.4 有利于為組織人事部門選拔任用領(lǐng)導(dǎo)干部提供重要依據(jù)

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，堅(jiān)持人與自然和諧共生，必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境。領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)境審計(jì)是一個綜合性的終極考評，是對干部工作任期內(nèi)環(huán)境管理的整體評審，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境審計(jì)就是對我國堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策的落實(shí)。如果將環(huán)境審計(jì)報(bào)告納入領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升標(biāo)準(zhǔn)，記入領(lǐng)導(dǎo)干部政治生涯檔案，作為其晉升或調(diào)配依據(jù)，那么領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境治理行為將會受到正向激勵，從而有利于增強(qiáng)生態(tài)決策的科學(xué)性，有利于提高干部隊(duì)伍的整體素質(zhì)。

2 地方政府環(huán)境審計(jì)的內(nèi)容

2016年12月，湖北省審計(jì)廳印發(fā)了《湖北省領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)操作指南（試行）》的通知，該文件按照政府環(huán)境管理的目的，將地方政府自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)分為指標(biāo)完成情況類考核、政策執(zhí)行情況類考核、利用保護(hù)情況類考核、重大項(xiàng)目運(yùn)用情況類考核和生態(tài)破壞及污染事件處理類考核等。

一是指標(biāo)完成情況類考核，包括自然資源資產(chǎn)管理、資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)約束性指標(biāo)、生態(tài)紅線考核指標(biāo)、有關(guān)目標(biāo)責(zé)任制完成情況。

二是政策執(zhí)行情況類考核，包括自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、政策措施執(zhí)行情況。

三是利用保護(hù)情況類考核，包括自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用保護(hù)情況。

四是重大項(xiàng)目運(yùn)用情況類考核：包括自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金的征收、管理和分配使用情況，相關(guān)重大項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況。

五是生態(tài)破壞及污染事件處理類考核，包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)預(yù)警機(jī)制建立及執(zhí)行情況，以及任職期間嚴(yán)重?fù)p毀自然資源資產(chǎn)和重大生態(tài)破壞、環(huán)境污染事件處理情況。

除了以上五種劃分，我們還可以根據(jù)環(huán)境審計(jì)的具體項(xiàng)目，將地方政府自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)細(xì)分為土地資源審計(jì)、水資源審計(jì)、森林資源審計(jì)、礦產(chǎn)資源審計(jì)、濕地資源審計(jì)、自然保護(hù)區(qū)審計(jì)、大氣污染防治審計(jì)等。

3 地方政府環(huán)境審計(jì)程序

3.1 明確目標(biāo)，收集資料

首先，地方政府環(huán)境審計(jì)的目標(biāo)非常明確，就是借助審計(jì)工具、在整體離任審計(jì)工作指導(dǎo)下，對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的環(huán)境管理職責(zé)履行情況進(jìn)行全面的評價。

其次，要明確環(huán)境審計(jì)對象任職所在地的環(huán)境特點(diǎn)，明確哪些自然資源是重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目，重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目包括用于產(chǎn)生主要經(jīng)濟(jì)來源的礦產(chǎn)資源、水資源、文化遺產(chǎn)等。

再次，要把握環(huán)境審計(jì)對象的資源控制原則。由于我們國家幅員遼闊、地大物博，南北東西自然資源資產(chǎn)差別較大，不同地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)干部所要面對的環(huán)境治理狀況不一樣，除了基礎(chǔ)的水資源、大氣資源采取一致控制標(biāo)準(zhǔn)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)針對特有自然資源有針對性地采取不同的管理方法，因此，審計(jì)人員要注意了解并把握環(huán)境審計(jì)對象的資源控制原則。

3.2 制定環(huán)境審計(jì)基礎(chǔ)材料的審核方法

我們要選擇和制定環(huán)境審計(jì)基礎(chǔ)材料的審核方法，依據(jù)提前確定好的重點(diǎn)資源范圍確定需要實(shí)地抽查、財(cái)務(wù)收支明細(xì)賬抽查的重點(diǎn)自然資源，抽查自然資源價值量要達(dá)到重點(diǎn)審計(jì)的總自然資產(chǎn)的10%，抽查的依據(jù)為領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)最后一年的審計(jì)結(jié)果。同時也要抽查非重點(diǎn)審計(jì)自然資產(chǎn)，以保證數(shù)據(jù)真實(shí)有效、提高審計(jì)結(jié)果的信度和效度。

3.3 規(guī)范環(huán)境審計(jì)工作過程

地方政府環(huán)境審計(jì)過程中要注意以下幾個方面：一是兼顧兩個中工作重點(diǎn)，既要保證地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部任職期末一年環(huán)境審計(jì)工作的質(zhì)量，又要對接受環(huán)境審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)每一階段的審計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，呈現(xiàn)其工作績效的變化。二是認(rèn)真核對，確保精確。對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部任職末年年終審計(jì)的政府財(cái)務(wù)對賬與抽查自然環(huán)境資產(chǎn)資料進(jìn)行核對，要做到賬證核對、賬實(shí)核對和賬賬核對。賬實(shí)相對是指參與審計(jì)的資產(chǎn)負(fù)債表上記錄的賬面資產(chǎn)價值與符合實(shí)地勘察得到的資產(chǎn)價值，賬賬相對是指核對不同的政府會計(jì)賬簿之間的記錄是否相符;賬實(shí)核對是指各項(xiàng)自然資源財(cái)產(chǎn)物資極其消耗使用情況和資產(chǎn)負(fù)債表中的實(shí)有數(shù)額之間的核對。三是抽查審核的資源資產(chǎn)要素具有代表性和隨機(jī)性。對于重點(diǎn)自然資產(chǎn)的抽查要有代表性，重要的資產(chǎn)一定清查，其他資產(chǎn)隨機(jī)抽查，確保資料抽查工作有效，保證審計(jì)報(bào)告的信度和效度。

3.4 編制資產(chǎn)負(fù)債表并形成離任環(huán)境審計(jì)報(bào)告

審計(jì)報(bào)告要充分利用往年資產(chǎn)負(fù)債表，對每一個重點(diǎn)要素賬戶的結(jié)算數(shù)據(jù)運(yùn)用信息繪制波動圖，計(jì)算變化率，反應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期內(nèi)的績效變化。將環(huán)境審計(jì)與績效評審掛鉤，擴(kuò)展環(huán)境審計(jì)報(bào)告的用途，從而提升離任環(huán)境審計(jì)工作的效力。環(huán)境審計(jì)報(bào)告一般應(yīng)對審計(jì)結(jié)果（包括任職期內(nèi)各年度資產(chǎn)表個要素變化情況）進(jìn)行量化賦予分值后形成環(huán)境績效成績單。如果領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)境審計(jì)報(bào)告較大程度上成功反映領(lǐng)導(dǎo)任職期間的環(huán)境管理績效狀況，那么依據(jù)本地區(qū)自然資產(chǎn)環(huán)境特點(diǎn)來量化績效，得到相對應(yīng)的分?jǐn)?shù)，這個分?jǐn)?shù)能直觀的反應(yīng)離任領(lǐng)導(dǎo)工作績效處于何種程度，是對其職責(zé)履行的高度概括。

3.5 環(huán)境審計(jì)報(bào)告結(jié)果的運(yùn)用

一是進(jìn)行環(huán)境管理績效對比。采用一定的標(biāo)準(zhǔn)對各地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)境審計(jì)結(jié)果進(jìn)行量化之后，可以得到綜合性環(huán)境職責(zé)履行績效的相對分?jǐn)?shù)，可以依據(jù)此成績對不同地區(qū)同一時期領(lǐng)導(dǎo)人任職期間的環(huán)境管理績效進(jìn)行對比，也可以對相同地區(qū)不同領(lǐng)導(dǎo)人任職期間環(huán)境管理績效進(jìn)行對比，從而獎優(yōu)懲劣。二是作為任職人員離任后的晉升依據(jù)。環(huán)境審計(jì)工作側(cè)重于資金配置能夠使得我國政府環(huán)境審計(jì)對環(huán)境競技政策的評價更加容易，并且可以逐漸將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向績效審計(jì)上來。離任環(huán)境審計(jì)不僅僅是對環(huán)境資源量和增減情況進(jìn)行評價，而且與任職領(lǐng)導(dǎo)的其他工作緊密聯(lián)系在一起，有利于考察任職領(lǐng)導(dǎo)的整體工作績效，可以作為今后問責(zé)或晉升的重要依據(jù)。三是成為下一任領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境績效審核起點(diǎn)。由于領(lǐng)導(dǎo)干部任期末年的審計(jì)所得自然資產(chǎn)負(fù)債表的結(jié)果是下一任領(lǐng)導(dǎo)干部任期開始的初期余值，這樣有利于對下一任領(lǐng)導(dǎo)干部的任職績效進(jìn)行對比，也對新任領(lǐng)導(dǎo)干部提出了環(huán)境治理要求。

4 我國地方政府環(huán)境審計(jì)的優(yōu)化路徑

4.1 加強(qiáng)地方政府環(huán)境審計(jì)數(shù)據(jù)信息庫建設(shè)

由于目前國內(nèi)對資源與環(huán)境保護(hù)的效益評估和方法體系不夠完善，同時跨區(qū)域資源環(huán)境審計(jì)的制度比較匱乏，導(dǎo)致跨地區(qū)的全國性綜合環(huán)境審計(jì)合作造成了很大的阻礙。同時，由于審計(jì)工作量大，需要的相關(guān)基礎(chǔ)材料多而繁雜，單純用紙質(zhì)文件作為基礎(chǔ)材料會造成審計(jì)工作量的增加，因此加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)數(shù)據(jù)信息庫建設(shè)，有利于優(yōu)化地方政府環(huán)境審計(jì)。

加強(qiáng)環(huán)境審計(jì)數(shù)據(jù)信息庫建設(shè)，要遵循以下原則：一是便于查找所需數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)庫的建立少不了技術(shù)人員的支持，合理的依據(jù)環(huán)境審計(jì)工作內(nèi)容建立數(shù)據(jù)庫的框架才能夠做到將數(shù)據(jù)有邏輯有條理的分類，并在需要時盡可能地縮短找時間。例如開發(fā)政府專用的雙會計(jì)核算系統(tǒng)，初期開發(fā)的投入較大，但是會在后續(xù)的審計(jì)工作中節(jié)省許多時間和成本。二是便于數(shù)進(jìn)行分析。錄入系統(tǒng)的數(shù)據(jù)應(yīng)該是經(jīng)過處理之后的數(shù)據(jù)，并非原數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)提取出來最好是可以直接使用，這樣可以大量節(jié)省材料處理工作所耗費(fèi)的時間和費(fèi)用。三是可以共享。目前，我國地方政府自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)在網(wǎng)絡(luò)上運(yùn)用率不高，不同部門、地區(qū)之間的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)交流依然處于較低水平，大數(shù)據(jù)利用意識不強(qiáng)，自然資源資產(chǎn)的信息共享更為缺失。如果各地區(qū)環(huán)境審計(jì)的數(shù)據(jù)庫能夠共享，將會節(jié)省地方政府環(huán)境審計(jì)工作時間，提升環(huán)境審計(jì)效果。四是安全性能好。要設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)庫特殊的保護(hù)程序，保證數(shù)據(jù)的安全性，保證信息庫不會被惡意入侵并發(fā)生數(shù)據(jù)篡改。

4.2 優(yōu)化地方政府環(huán)境審計(jì)績效評估指標(biāo)

由于專業(yè)評審人員具有專業(yè)知識，能較大程度地保證綜合量化指標(biāo)的科學(xué)性，而被評審人員對重點(diǎn)工作較為了解，能較大程度上保證綜合量化指標(biāo)的適用性，因此，在設(shè)計(jì)地方政府環(huán)境審計(jì)績效評估指標(biāo)的過程中，我們要公開征求和吸納專業(yè)評估人員的意見、被評審人的意見和民眾的意見，使得量化結(jié)果能有效地反映地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的真實(shí)工作績效。

4.3 加強(qiáng)與外部環(huán)境審計(jì)專業(yè)機(jī)構(gòu)合作

由于我國自然環(huán)境的大圈子內(nèi)資源種類繁多，環(huán)境審計(jì)中以資源為考察對象的審計(jì)工作具有一定的特殊性與復(fù)雜性。因此，我們可以尋求與獨(dú)立審計(jì)單位合作，與環(huán)境保護(hù)組織合作組成高素質(zhì)的地方政府設(shè)計(jì)審計(jì)工作小組，同時，我們要加強(qiáng)國內(nèi)國際合作，開展國內(nèi)外審計(jì)工作交流會議，向環(huán)境審計(jì)工作知識和技術(shù)較為先進(jìn)的國家學(xué)習(xí)其好的做法，尤其是要在組織方式、指標(biāo)參考等方面有所突破。

4.4 加強(qiáng)地方政府自然資產(chǎn)檔案管理

自然資產(chǎn)檔案理論上是自然資源數(shù)據(jù)庫的一部分，如同人的檔案一般，可以獲取相關(guān)重要信息。對于自然資產(chǎn)來說，環(huán)境審計(jì)報(bào)告得出的以資產(chǎn)負(fù)債表為基礎(chǔ)分析得到的自然資源承載力數(shù)據(jù)是檔案中最重要的部分，是領(lǐng)導(dǎo)干部做出科學(xué)決策的一大利器。同時檔案還可以記錄自然資源被用來投入的項(xiàng)目，明確其投入與產(chǎn)出的效益，地方政府環(huán)境部門可以依據(jù)本地區(qū)實(shí)際建立個性化的自然資產(chǎn)檔案，科學(xué)決策科學(xué)管理。

4.5 加快推進(jìn)地方政府環(huán)境審計(jì)立法

雖然近些年來我國國家審計(jì)署制定了40多項(xiàng)國家審計(jì)準(zhǔn)則，但仍對地方政府環(huán)境審計(jì)不夠重視，缺乏對環(huán)境審計(jì)內(nèi)容、評價標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)分工等具體的規(guī)定。因此，我們要在今后的生態(tài)文明建設(shè)中注意積累經(jīng)驗(yàn)，逐步健全我國國家審計(jì)準(zhǔn)則，加快推進(jìn)地方政府環(huán)境審計(jì)立法，進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部離任環(huán)境審計(jì)研究，對犧牲環(huán)境、破壞生態(tài)平衡的地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行追責(zé)。

參考文獻(xiàn)

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