馬萬里　劉雯

內(nèi)容提要 作為國家治理的執(zhí)行機(jī)制，地方政府行為體現(xiàn)的是國家治理的具體活動和過程，地方政府行為變異必然導(dǎo)致國家治理績效的折損。對地方政府行為變異的解構(gòu)表明，“內(nèi)外邏輯”是基于地方官員的自利動機(jī)對地方政府行為的不當(dāng)影響;“前后邏輯”是地方政府行為變異中的屆際機(jī)會主義問題，是地方官員作為先發(fā)行動者的策略性選擇;“左右邏輯”關(guān)注的重點(diǎn)是地方政府行為變異中的“同群效應(yīng)”，揭示出地方官員決策的橫向關(guān)聯(lián)性;“上下邏輯”關(guān)注的重點(diǎn)是央地關(guān)系視域內(nèi)地方官員與中央政府的策略性互動，表明地方官員決策的縱向關(guān)聯(lián)性。當(dāng)政府行為研究趨向地方官員的心理邏輯時，“心理過程”成為政府行為研究的關(guān)注對象，即“地方官員心理與政府行為何以可能”的理論發(fā)問;“心理建設(shè)”成為重塑政府行為的實踐命題，即“地方官員心理與政府行為以何可能”的實踐探索。上述內(nèi)容構(gòu)成了“政府行為研究的共時性邏輯”，與周飛舟“政府行為研究的歷時性邏輯”形成更加完整的地方政府行為研究。

關(guān)鍵詞 內(nèi)外邏輯 前后邏輯 左右邏輯 上下邏輯有心理維度的政府行為研究

[中圖分類號]D630;F061.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]0447—662X（2021）01—0110—10

一、問題的提出

地方政府是相對于中央政府而言的，是統(tǒng)一國家之不可分割的組成部分。在中國國家治理的黨政結(jié)構(gòu)下，地方政府作為中國特色的科層制，“本質(zhì)上是人民政府和服務(wù)于人民的政府”，是“執(zhí)政黨治理國家的要求和意志的執(zhí)行體系和過程”。因此，地方政府是國家治理的執(zhí)行機(jī)制，地方政府行為體現(xiàn)的是國家治理的具體活動和過程，地方政府行為好與壞事關(guān)國家治理的好與壞，開展地方政府行為研究具有重要的現(xiàn)實意義。

改革開放以來，市場化改革與行政分權(quán)改革的雙重背景下，地方政府逐漸由以往的中央政府代理人演化為具有獨(dú)立利益訴求的自主行動者，從而使地方政府在中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中表現(xiàn)出截然不同的行為結(jié)果。一方面，地方政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展樂此不疲，積極招商引資，采取各種政策手段促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，充當(dāng)“公司化政府”，地方政府因此表現(xiàn)出“地方發(fā)展型政府”等總體性行為特征。另一方面，非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域被邊緣化，對于與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)聯(lián)度較小以及在短期內(nèi)不利于經(jīng)濟(jì)快速增長的事項，例如教育、醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護(hù)等社會發(fā)展事務(wù)，地方政府缺乏積極性，大量公共資源被用于有利于提升官員政績的“可視性公共產(chǎn)品”，從而產(chǎn)生現(xiàn)實場景中的政府行為變異。本文認(rèn)為，關(guān)于地方政府行為變異的研究尚有進(jìn)一步深化的空間。首先，何為地方政府行為變異？李軍杰認(rèn)為，“‘變異這個概念是站在中央政府或者說是全局角度提出的，從地方政府的角度看，所謂的‘變異行為都是它在既定的制度約束條件下的利益最大化選擇，是理性的，是符合經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的”。盡管馬萬里從整體性視角定義了地方政府行為變異，即“與中央政府期望有差距，亦與社會公眾意愿不一致”，有利于從宏觀的角度理解地方政府行為樣貌，但卻因缺乏具象化的呈現(xiàn)而失于準(zhǔn)確把握。其次，地方政府只是一種抽象化的組織，地方政府行為研究不能簡單地停留于地方政府層面，為了深入理解地方政府行為，應(yīng)從地方政府的人格化代表——地方官員的角度理解地方政府行為，很多不當(dāng)?shù)牡胤秸袨榫c地方官員的不當(dāng)決策有關(guān)。最后，地方政府行為可以從歷時性和共時性兩個角度對其進(jìn)行審視。所謂歷時性，就是以縱向的時間維度為基準(zhǔn)，分析地方政府行為變異在歷史演進(jìn)過程中的具體呈現(xiàn)。所謂共時性，就是基于橫向的空間維度，分析地方政府行為變異在某一給定的時空維度下的具體呈現(xiàn)。周飛舟基于縱向歷時性的角度，從財政包干制時期至今，梳理了地方政府行為邏輯的現(xiàn)實呈現(xiàn)，即利益結(jié)構(gòu)導(dǎo)向下的地方政府行為（1978—1994）、制度邏輯（分稅制改革）導(dǎo)向下的地方政府行為（1995—2012）、邁向有歷史維度的政府行為分析（2013—），對地方政府行為進(jìn)行了系統(tǒng)性的梳理。但已有研究尚缺少在某一給定的時間和空間下地方政府行為變異的具體呈現(xiàn)，即共時性邏輯。對上述問題的關(guān)注構(gòu)成了本文的全部內(nèi)容。

本文首先基于社會學(xué)理論定義地方政府行為變異;其次以地方官員這一政府決策主體為出發(fā)點(diǎn)，以地方官員、地方政府、本屆政府與下屆政府、同級政府、中央政府問的互動為基底，解構(gòu)地方政府行為變異中的“內(nèi)外邏輯”“前后邏輯”“左右邏輯”“上下邏輯”;最后，展望國家治理現(xiàn)代化視域下“有心理維度的政府行為研究范式”的可行性與必要性。上述內(nèi)容構(gòu)成了“政府行為研究的共時性邏輯”，從而與周飛舟“政府行為研究的歷時性邏輯”形成更加完整的地方政府行為研究。

二、地方政府行為變異：基點(diǎn)、內(nèi)涵與解構(gòu)

本文基于組織學(xué)的視角，以黨政“一把手”為代表的地方官員為出發(fā)點(diǎn)，力求對地方政府行為變異給出更加合理的解釋。由于“組織行為學(xué)關(guān)注的是人們在組織中做什么以及這種行為如何影響組織的績效”，因此，借用此概念，地方政府行為研究關(guān)注的主要是地方官員在地方政府組織中做什么以及這種行為如何影響了地方政府行為績效，地方官員作為“政策子系統(tǒng)的中心人物”而主導(dǎo)地方政府決策。正如周黎安所言，“為理解地方政府的決策與行為，我們必須深入理解這些主要地方官員個體層面上的激勵與行為”。在“行政發(fā)包”的現(xiàn)實制度背景下，盡管中國是高度集權(quán)的國家，但由于中央政府將除了國防、外交等之外的幾乎所有事務(wù)全部“發(fā)包”給了地方政府，離開了地方政府，中央政府寸步難行。特別是改革開放以來，伴隨著地方分權(quán)的不斷擴(kuò)大，地方政府的權(quán)限不斷增加，提升了地方政府與中央政府討價還價的能力。而“守土有責(zé)”內(nèi)在地要求賦予地方官員管理所轄區(qū)域一切社會性事務(wù)的權(quán)力，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施改善，等等。因此，中央政府擁有所有發(fā)包事務(wù)的“決策權(quán)”，地方官員在中央政府給定的權(quán)限范圍內(nèi)具有“執(zhí)行權(quán)”，正是地方官員的“政策執(zhí)行”建構(gòu)了中央政府的整個決策系統(tǒng)，從而形成了中國政府治理中獨(dú)特的“雙頭壟斷”特征。由于權(quán)力的邊界模糊，加之信息不對稱，中央政府難以有效監(jiān)管地方官員的決策行為，使地方官員成為“地方權(quán)力”的主導(dǎo)者和主要實施者（即“一把手”現(xiàn)象），自由裁量權(quán)在包括官員利益在內(nèi)的地方利益的引導(dǎo)下變成了一種“合法傷害權(quán)”。地方官員之所以“選擇性執(zhí)行”或“變通執(zhí)行”中央政府的政策，就在于地方官員有獨(dú)立的利益訴求，有實現(xiàn)自我利益的權(quán)力資源和實施手段，從而產(chǎn)生現(xiàn)實政府場景中的諸多“異化”“偏離”行為，也使得地方政府行為變異呈現(xiàn)出“人格化”而非馬克斯·韋伯理性官僚制下“非人格化”的特征。

越軌社會學(xué)和社會心理學(xué)為我們理解地方政府行為變異提供了新的思路。所謂越軌，是指“表現(xiàn)為那些反常規(guī)的、違反常理的、不道德的、罪惡的、違反法律的行為，其共通的性質(zhì)就是這些行為超越了人們認(rèn)可的慣常的行為方式”，僭越了社會正常的認(rèn)知、期望或行為方式，產(chǎn)生變異問題。地方政府的存在本身是一種特殊的使命，它解決的是社會公共事務(wù)和公共問題，涉及的是公共利益，本質(zhì)上是國家公共權(quán)力公共性的體現(xiàn)。作為這一使命的荷擔(dān)者，地方官員應(yīng)具有一種更高水平的倫理，他們的職責(zé)是代表國家和政府行使公共權(quán)力，“他們能夠在多大程度上捍衛(wèi)國家公共權(quán)力的公共性，國家公共權(quán)力的內(nèi)在善性就能夠得到多大程度的保全”。一旦公權(quán)私用，并且僅僅在維護(hù)和增進(jìn)官員利益方面發(fā)揮作用的話，政府行為就會被打上官員不當(dāng)干預(yù)的烙印，影響政府決策的權(quán)威性與有效性。因此，地方政府行為變異，形式上表現(xiàn)為偏離了公共利益的價值軌道，違背了公共性這一公共權(quán)力內(nèi)在善性的要求，本質(zhì)上是地方官員基于自利動機(jī)對地方政府行為的不當(dāng)干預(yù)，即“公權(quán)私用”，使地方政府行為超越了人們認(rèn)可的慣常的行為方式。因此，如果地方官員的決策是基于公共利益導(dǎo)向的，那么，地方政府行為是公共利益的價值載體;如果地方官員的決策是基于自利導(dǎo)向的，那么，地方政府行為主要體現(xiàn)為官員的利益偏好，從而產(chǎn)生地方政府行為變異。

三、地方政府行為變異中的“內(nèi)外邏輯”

“內(nèi)外邏輯”關(guān)注的核心是地方官員對地方政府行為的不當(dāng)影響，地方政府行為變異體現(xiàn)為地方官員決策的偏好錯位，即地方官員決策存在滿足上級政府偏好、滿足當(dāng)?shù)鼐用衿门c滿足自身偏好之間的選擇差異。地方官員作為自利的行動主體，雖然具有現(xiàn)實中的中央代理人、地方政府的人格化代表、社會公眾的代理者等多元角色，但利益最大化才是其決策的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。與追求效用最大化的消費(fèi)者和利潤最大化的生產(chǎn)者不同，地方官員是處于特定政治關(guān)系和政治生活之中，作為理性經(jīng)濟(jì)人，地方官員的各種物質(zhì)、精神、心理需要通過官位集中表現(xiàn)出來，官位越高，“權(quán)力、收入、社會聲望”也就越高，此時，“職位拜物教”替代了商品拜物教，成為地方官員的決策目標(biāo)。地方官員在做出決策方案選擇的時候，首先考慮的是這一方案是否會傷害到自身的政治利益，政績導(dǎo)向為官員狹隘的利益偏好設(shè)置了邊界（見圖1）。

圖1 自利導(dǎo)向下的官員決策偏好

偏好錯位實則是官員基于自利動機(jī)對地方政府決策施加的不當(dāng)影響，凸顯了地方官員自利與公益的沖突和德性困境，進(jìn)而決定了地方政府作為“地方國家、地方政府、科層組織”在現(xiàn)實中的不同呈現(xiàn)樣態(tài)。因此，利益沖突情境下的自利動機(jī)是官員對政府決策實施不當(dāng)影響進(jìn)而決定地方政府行為好壞的激勵根源，從而揭示出地方政府行為公共性偏離的背后實際上是官員的利益邏輯成為地方政府行為的主導(dǎo)邏輯。

綜上，“內(nèi)外邏輯”下的官員偏好錯位問題表明，只有公權(quán)公用，且僅僅在維護(hù)和增進(jìn)公共利益的過程中實現(xiàn)官員利益，地方官員的自利行為才有其合理性;如果公權(quán)私用，且僅僅在維護(hù)和增進(jìn)官員個人利益方面發(fā)揮作用的話，地方官員的自利行為就不合理。當(dāng)自利動機(jī)戰(zhàn)勝其他動機(jī)并占據(jù)官員價值譜系與行為邏輯的主導(dǎo)地位時，對地方政府決策實施人為干預(yù)、不當(dāng)影響的外在行為便會滋生，從而產(chǎn)生地方政府行為變異。

四、地方政府行為變異中的“前后邏輯”

“前后邏輯”關(guān)注的核心是地方政府行為變異中的屆際機(jī)會主義問題。所謂屆際機(jī)會主義，是“由于地方官員屆別之間或?qū)脙?nèi)頻繁的地區(qū)間調(diào)動而形成的地方政府在經(jīng)濟(jì)競爭中為了顯示政績而急功近利，尋求短期經(jīng)濟(jì)行為的傾向”。屆際是指地方政府每屆任期間的屆別更替，本屆政府任期結(jié)束，下屆政府任期開始，政府任期是連續(xù)的，但主政的地方官員卻不一定相同。由于任職限制，地方官員主政一方一般不能超過兩個任期，加之任期內(nèi)的交流、異地調(diào)動等不確定性因素，地方官員急于在任期內(nèi)實現(xiàn)政績最大化，因而會作出有利于自己而不利于下屆政府和官員的決策，即現(xiàn)時利益偏好，從而誘發(fā)屆際機(jī)會主義行為。地方官員晉升提拔過程中，硬性的任期限制、年齡約束與頻繁的異地流動，更加激勵地方官員主要關(guān)心任期內(nèi)的政績提升，對超出任期的政績一般不會予以太多關(guān)注，這意味著官場競爭有可能促生地方官員的短視化行為，使地方官員急于在任期內(nèi)出政績，以獲得晉升。

屆際機(jī)會主義的典型表現(xiàn)就是圖求短期內(nèi)的利益最大化，以掠奪式方式透支使用下屆政府的各類資源，如大量出賣土地，大量擴(kuò)張債務(wù)，以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)制上的短視行為等。以隱性舉債為例，屆際機(jī)會主義的典型表現(xiàn)就是卸責(zé)舉債。由于時間的不可逆性，本屆政府可以將舉債帶來的收益內(nèi)化，而將償債成本向下屆政府轉(zhuǎn)移，基于同樣的邏輯，下屆政府可以繼續(xù)向下下屆政府轉(zhuǎn)移償債責(zé)任。加之地方債的“黃金法則約束”與“市政建設(shè)債”特征（即地方債只能用于資本項目支出），與地方官員的政績訴求具有內(nèi)在的契合性，投資項目越多，債務(wù)規(guī)模越大，經(jīng)濟(jì)增長速度越快，地方官員晉升的可能性就越大。因此，舉債的權(quán)責(zé)時間分離強(qiáng)化了地方官員屆際機(jī)會主義動機(jī)下的卸責(zé)舉債。

本文認(rèn)為，地方政府行為變異中的屆際機(jī)會主義產(chǎn)生的原因在于以下兩個方面：地方官員主觀上因有限理性而導(dǎo)致的機(jī)會主義動機(jī)與客觀的制度軟約束環(huán)境（如圖2所示）。

圖2 地方政府行為變異中的屆際機(jī)會主義

首先，如前所述，地方官員作為地方政府的人格化代表，是同時兼具理性與非理性的行動者，其行動選擇盡管是為了實現(xiàn)自身利益最大化的理性目標(biāo)，尤其是官位的不斷晉升與權(quán)力的不斷擴(kuò)張，但往往是以非理性的方式進(jìn)行的。當(dāng)擁有大量行政資源的地方官員過度強(qiáng)化自身利益時，就會在決策選擇時為獲取官員個人利益而犧牲公共利益，為獲取短期利益而犧牲長期利益，為獲取當(dāng)前利益而犧牲下屆政府的利益。

其次，制度軟約束是地方官員屆際機(jī)會主義行為的強(qiáng)化機(jī)制。在“上下分治”的制度背景下，由于掌握“治民權(quán)”并直接面向社會公眾，地方官員既是直接的中央政府決策的執(zhí)行主體，又是執(zhí)行中的再決策主體，因此，需要“制度化的聯(lián)動與制度的互補(bǔ)”監(jiān)督約束地方官員的決策以避免“公權(quán)私用”問題?！暗貐^(qū)權(quán)力一元化”的現(xiàn)實表明難以形成對地方官員的有效監(jiān)督約束，不僅導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行過程中形成閉合式的封閉式?jīng)Q策，而且進(jìn)一步強(qiáng)化了地方官員的“權(quán)威主義人格”，致使地方官員決策偏好中缺乏代際利益關(guān)切與整體利益意識，助長了地方官員屆際機(jī)會主義的決策偏好。

五、地方政府行為變異中的“左右邏輯”

“左右邏輯”關(guān)注的重點(diǎn)是地方政府行為變異中的“同群效應(yīng)”（peer effects）。同群效應(yīng)源于行動者間的社會互動，體現(xiàn)了地方官員個體間決策的相互影響與相互依賴（group reinforcement）?；凇敖M織群”的橫向維度，組織間的共生網(wǎng)絡(luò)會成為地方官員決策選擇的“參照系”，通過與同群保持一致使自身行動嵌植于共生網(wǎng)絡(luò)而獲得合法性。此外，集體行動過程中不可避免地并存著參與者圍繞權(quán)力和利益的競爭問題，此時，地方官員間的同群效應(yīng)演化為晉升導(dǎo)向下的“標(biāo)尺競爭”（yardstick competition），從而網(wǎng)絡(luò)情境與共享信念強(qiáng)化了地方政府行為變異。根據(jù)Holmstrom和Milgrom提出的多任務(wù)委托代理理論，隱性指標(biāo)顯然不能有效評價地方官員的施政績效，作為委托人的中央政府應(yīng)盡量為代理人設(shè)定有可測度特征的指標(biāo)，以便于有效評估代理人的工作實效。但是若激勵的設(shè)計只是依據(jù)部分顯性指標(biāo)的話，極易造成作為代理人的地方官員的決策扭曲，即將精力完全集中在可測度的指標(biāo)，而對同樣重要但無法實施有效考核的隱性指標(biāo)反應(yīng)不足。實際上，地方政府決策選擇中暴露出的許多扭曲現(xiàn)象正是這種強(qiáng)激勵作用的結(jié)果。

一般來說，同級政府之間會就經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、任務(wù)完成情況和居民福利等方面進(jìn)行互相較勁，確保相對位次占優(yōu)，以成為優(yōu)勝者。事實上，完美狀態(tài)下高效的地方官員需要向中央政府證明自身任務(wù)的完成情況不遜色于同級政府，一旦被參照政府完成中央下達(dá)任務(wù)指令，在同級政府的競爭壓力之下，地方官員極易形成自我激勵與“大干快上”的偏好，盲目忽略自身狀況仿制他人“成績單”以避免政治風(fēng)險。在信息不對稱的現(xiàn)實環(huán)境下，“GDP萬能論”在某種程度上有助于地方政府履行經(jīng)濟(jì)增長職能，但也催生了具有代表性的“晉升錦標(biāo)賽”、過度投資、隱性舉債等機(jī)會主義行為。為獲得晉升提拔，地方官員“必須參考同級政府官員的可測度政績來調(diào)整本轄區(qū)的投資建設(shè)和公共項目以為其政治升遷助力”，從而確保自己能在標(biāo)尺競爭中占優(yōu)。因此，在相對績效考核與晉升錦標(biāo)賽的激勵下，地方官員在保持“優(yōu)秀慣性”的同時，也與同級政府官員“暗中較勁兒”，“攀比”“較勁”“模仿”“跟隨”等行為特征表明，地方官員的決策選擇不是相互獨(dú)立的，而是存在空問依賴性，在決策選擇過程中會趨向于使自身行為與“同群”保持一致，不僅使地方政府行為表現(xiàn)為群體動力學(xué)特征，而且也進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府行為變異的問題（見圖3）。

圖3 同群效應(yīng)下的地方官員行為選擇

問題的關(guān)鍵在于，當(dāng)自利成為一種集體行動信念，當(dāng)政治企業(yè)家成為一種“合法”角色，當(dāng)不遵從規(guī)則成為“潛規(guī)則”時，共生網(wǎng)絡(luò)與共享行動信念會導(dǎo)致地方官員間的非理性決策選擇問題積重難返，沉疴難愈。因此，如何通過關(guān)系與網(wǎng)絡(luò)的因素擺脫群體思維（group think）的束縛，提高地方官員的決策質(zhì)量，應(yīng)成為國家治理政策工具的重要組成部分。

六、地方政府行為變異中的“上下邏輯”

“上下邏輯”關(guān)注的重點(diǎn)是央地關(guān)系視域內(nèi)地方官員與中央政府的策略性互動及其導(dǎo)致的委托代理脫耦。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，政府是仁慈而高效的，其行動選擇的目標(biāo)和動因均是追求公共利益最大化，作為中央政府的代理人，地方官員的行為選擇應(yīng)符合中央政府的政策要求，地方官員的行動偏好應(yīng)是公共性和公共利益導(dǎo)向的。然而，公共選擇理論卻發(fā)現(xiàn)，政府由政治家和官僚組成，他們也是自私自利的經(jīng)濟(jì)人，正是對自我利益的追求，導(dǎo)致地方政府行為偏離了中央政府的政策要求與意愿，產(chǎn)生“偏離”與“異化”問題。無論是“市場維持型聯(lián)邦主義”所強(qiáng)調(diào)的財政契約分成與行政分權(quán)化改革，還是政治晉升激勵下的“晉升錦標(biāo)賽”，要么成為地方官員逐利行動的制度基礎(chǔ)，要么直接體現(xiàn)為地方官員追求自利最大化的行動表現(xiàn)。由此，在中國的制度背景下，央地互動的制度架構(gòu)無疑是影響地方官員決策選擇最直接的動因（見圖4）。

圖4 地方政府行為變異中的上下邏輯

1.激勵變異與地方政府行為變異

地方官員作為中央政府的代理人，其行為選擇毫無疑問受到中央政府的直接影響。從政治激勵視角看，以經(jīng)濟(jì)增長為核心的官員考核制度，引導(dǎo)地方官員將注意力集中到經(jīng)濟(jì)增長領(lǐng)域，激勵地方官員間展開了為增長而競爭的晉升錦標(biāo)賽。從財政激勵視角看，分稅制改革造成地方政府財權(quán)財力與事權(quán)和支出責(zé)任極端背離，不斷加大的支出壓力逆向激勵地方官員以土地財政、隱性舉債等形式拓寬表外財源，填補(bǔ)預(yù)算缺口。

地方官員理性人角色的強(qiáng)化使其逐漸與中央政府目標(biāo)和政策意愿相矛盾，逆向選擇與道德風(fēng)險伴生于地方政府的整個行為過程。為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，地方官員間展開了激烈的競爭，競相大興土木、大量舉債、大搞“城市建設(shè)”。近年來，“向外發(fā)展”導(dǎo)向下的空間城市化成為地方官員發(fā)展經(jīng)濟(jì)與獲取表外財源的主要形式和手段。此外，在自上而下層層“行政發(fā)包”的過程中，地方官員為向上級政府顯示政績，往往制定了比上級政府更高的經(jīng)濟(jì)增長率指標(biāo)，從而產(chǎn)生自上而下“層層加碼”的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向的激勵機(jī)制形成了對地方官員的“激勵變異”。因此，官員晉升的內(nèi)在動力與地方政府履職的外在壓力，成為地方政府行為變異難以忽視的激勵性誘因。

2.預(yù)算軟約束下的代理變異與地方政府行為變異

如果說激勵變異是地方政府行為變異內(nèi)因的話，預(yù)算軟約束（soft budget constraints）則是強(qiáng)化地方政府行為變異的外因。土地財政、隱性舉債問題的長期存在表明，預(yù)算軟約束成為地方政府行為變異的外在激勵因素。例如，“為了在短期內(nèi)做出引人注目的政績，就必須有能力動員足夠的資源，突破已有的預(yù)算約束，攤派或加征各項稅費(fèi)雖然不會導(dǎo)致政府債務(wù)，但是這種方法有損政府官員聲譽(yù)，因此，借債就成為一種突破已有預(yù)算約束的最佳策略”。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，地方官員在財力有限的情況下，暗地里大搞土地財政、大量隱性舉債。而中央政府由于信息不對稱，難以及時監(jiān)督治理地方官員的財政機(jī)會主義行為，政府層級越多，有效監(jiān)管地方官員財政決策的可能性就越弱。此外，地方官員經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)向的決策偏好符合中央政府“保增長、保穩(wěn)定”的戰(zhàn)略目標(biāo)，因此，中央政府既缺乏干涉地方官員決策的充分能力，又有政策意圖上的顧忌，從而導(dǎo)致自上而下行政監(jiān)管的弱化，產(chǎn)生了地方官員“自下而上約束不足”與“代理變異”問題，導(dǎo)致中央和地方之間本應(yīng)相互嵌合的“委托—代理”關(guān)系脫耦。

七、展望：治理現(xiàn)代化視域下有心理維度的政府行為研究

黨的十九屆四中全會在集成以往國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定了實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的“時問表”和戰(zhàn)略規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)國家治理必須依循“中國之制”和“中國底色”。地方政府是國家治理的執(zhí)行機(jī)制，地方政府行為變異必然對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化產(chǎn)生不利影響，導(dǎo)致國家治理績效的折損。地方政府行為變異不僅受外在央地關(guān)系的影響，更取決于地方官員的決策偏好，“心智模型”（mental models）在地方官員決策異化過程中發(fā)揮了重要影響。因此，心智模型成為國家治理、政府行為與官員決策的聯(lián)結(jié)機(jī)制，心理向度成為理解地方政府行為與國家治理新的分析視角。正如周飛舟所提出的，“我們只有在以往研究的基礎(chǔ)上，由以制度為中心的分析進(jìn)入到以人為中心的分析，進(jìn)而進(jìn)入到以‘人心為基礎(chǔ)的分析，才能使政府行為中的官員主體形象和精神氣質(zhì)更加鮮明地展現(xiàn)出來，也才能真正拓展中國社會學(xué)的傳統(tǒng)界限”，從而預(yù)示了“有心理維度的政府行為研究范式”的可能。

有心理維度的政府行為研究，可進(jìn)一步分解為“地方官員心理與政府行為何以可能”與“地方官員心理與政府行為以何可能”的理論發(fā)問和實踐探索。

1.“地方官員心理與政府行為何以可能”的理論回應(yīng)

由于“有心理維度的政府行為研究”涉及的主要論題是“心理”，因此，“地方官員心理與政府行為何以可能”需要在理論上解決主體預(yù)設(shè)、方法論以及具體的理論應(yīng)用問題，從而為“有心理維度的政府行為研究范式”奠定理論根基。

首先，關(guān)于主體預(yù)設(shè)問題。如前所述，“有心理維度的政府行為研究”的主體預(yù)設(shè)是以“一把手”為代表的地方官員。地方政府行為研究只有借助于地方官員這一決策主體，并將他們包容于自身之中，才能彰顯組織的人格化特征，進(jìn)而表現(xiàn)出政府行為與其他社會現(xiàn)象不同的本質(zhì)。周雪光教授在分析國家治理的歷史線索時引用美國社會學(xué)家、史學(xué)家蒂利“沒有歷史的社會學(xué)就像是好萊塢道具，有著壯觀的布景，甚至可能有出色的景象，但在這些景象背后空空如也，沒有人物、沒有內(nèi)容”的評述強(qiáng)調(diào)國家治理中歷史研究的重要性。事實上，官員心理之于政府行為，就好比歷史之于社會，沒有心理邏輯與心智模型的想象，政府行為研究便少了幾分活潑與生動，會陷入“制度化與技術(shù)化”的困境。因此，忽視了地方官員的心理邏輯與心智模型，我們就無法真正理解地方官員的決策，也就無法理解政府的存在和運(yùn)行以及國家治理的具象化過程。

其次，關(guān)于方法論問題，即以何種方法發(fā)現(xiàn)并解釋地方官員決策中的心理機(jī)制問題。政治心理學(xué)家尹繼武認(rèn)為，政治心理學(xué)就是運(yùn)用較為成熟的心理學(xué)理論，來對政治問題和現(xiàn)實進(jìn)行分析。細(xì)致看來，應(yīng)該包括兩個方面：其一是分析政治生活中有哪些政治心理因素，它們是什么，如何發(fā)揮作用等;其二是如何運(yùn)用既有的心理學(xué)理論來分析政治現(xiàn)實問題，以及它們對于我們理解政治生活有什么樣的價值?！坝行睦砭S度的政府行為研究”可以采用如上政治心理學(xué)的方法論，以地方官員為基點(diǎn)分析其決策中的心理因素，運(yùn)用既有的心理學(xué)理論及其最新的研究發(fā)現(xiàn)來解釋地方政府行為中的現(xiàn)實問題。

最后，關(guān)于具體的理論與方法應(yīng)用問題。遵循如上方法論基礎(chǔ)，“有心理維度的政府行為研究”關(guān)于理論應(yīng)用問題，可以運(yùn)用既有的成熟的心理學(xué)理論來分析現(xiàn)實中的地方官員決策問題及其內(nèi)在的心理機(jī)制?；谛袨橹髁x心理學(xué)的視角，可以利用觀察法、問卷調(diào)查法、訪談、報酬偏好比較、公共服務(wù)行為等不同研究方法，發(fā)現(xiàn)并解釋地方官員決策中的心理機(jī)制問題?；谡J(rèn)知主義心理學(xué)的視角，可以利用心理科學(xué)實驗揭示地方官員決策中的心理機(jī)制問題，如神經(jīng)科學(xué)實驗發(fā)現(xiàn)，人腦的雙系統(tǒng)思維模式是人類認(rèn)知偏差與決策偏離的根本原因。在這方面的研究中，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)無疑是最成功的。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)最重要的發(fā)現(xiàn)，是揭示了人類行為的理性不僅是有限的，而且存在程度的差異，這種有限理性既存在于地方官員個體的決策活動之中，也存在于以地方官員個體為質(zhì)料所組成的政府組織之中。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，有限理性的產(chǎn)生源于個體心理機(jī)制方面具有安于現(xiàn)狀、損失厭惡、沖動、過度樂觀、稟賦效應(yīng)、心理賬戶效應(yīng)等特征，正是上述一系列非理性心理因素的影響，導(dǎo)致個體產(chǎn)生認(rèn)知偏差，使其決策偏離了完全理性的價值軌道。

2.“地方官員心理與政府行為以何可能”的實踐探索

由于“有心理維度的政府行為研究”涉及的主要論題是“心理”，因此，“地方官員心理與政府行為以何可能”需要在實踐上解決政府行為中所體現(xiàn)出來的官員心理機(jī)制問題，以及如何通過官員心智模型的調(diào)適規(guī)范地方政府行為，達(dá)至國家治理的現(xiàn)實需要。

首先，關(guān)于政府行為中所體現(xiàn)出來的官員心理機(jī)制問題。心理學(xué)強(qiáng)調(diào)，“只有觀察與了解人的行為，才能了解人的心理活動規(guī)律”，因此，只有觀察與了解地方官員的行為，才能了解官員行為的心理活動規(guī)律。前文所述及的地方政府行為變異中的內(nèi)外邏輯、前后邏輯、左右邏輯、上下邏輯，本質(zhì)上都是以地方官員為基點(diǎn)的自利活動的表現(xiàn)，都內(nèi)附著主體心理機(jī)制在內(nèi)。例如，從心理邏輯的視角來看，內(nèi)外邏輯揭示了“啟發(fā)式?jīng)Q策模式”對地方官員決策的不當(dāng)影響;前后邏輯則體現(xiàn)了地方官員決策中“計劃者一執(zhí)行者”的性格特征;左右邏輯中體現(xiàn)了地方官員決策心理上具有“參照依賴”的特點(diǎn);上下邏輯與地方官員決策信息加工過程中的信息的“心理顯著性”“選擇性注意”以及“心理賬戶”密切相關(guān)。上述心理機(jī)制表明，很多不當(dāng)?shù)恼袨槎际堑胤焦賳T不當(dāng)決策引起的，心智局限限制了地方官員理性決策的能力。

其次，如何調(diào)適官員心智模型以規(guī)范地方政府行為。規(guī)范地方官員的決策選擇，不僅在于合理的制度建構(gòu)以規(guī)范地方官員的決策選擇空間，還要關(guān)注地方官員對制度的能動性反應(yīng)，即地方官員的心智回應(yīng)。因此，設(shè)置遏制和矯正地方官員決策偏誤和影響的機(jī)制就尤為重要，更加注重地方官員如何思考，有助于改善針對地方官員的決策選擇的治理政策與干預(yù)措施的設(shè)計和實施。此時，小小的“助推”就可能發(fā)揮大的作用?！爸啤钡某踔栽谟诟鶕?jù)個體的心智模式特征或者依據(jù)認(rèn)知偏差發(fā)生的規(guī)律性，創(chuàng)設(shè)不同的選擇環(huán)境（如框架效應(yīng)），或者不同政策實施方式（如默認(rèn)機(jī)制），幫助地方官員自覺采取措施，提高決策質(zhì)量或者改變他們的動機(jī)與決策。此外，加強(qiáng)中央和地方問的“政策溝通”，提升政策的宣傳，增強(qiáng)政策的說服力，強(qiáng)化地方官員的政策認(rèn)知與認(rèn)同，可以有效“避免人性中因‘任性（omeriness）而導(dǎo)致的對管理政策的冷漠或反對”。最后，可通過政治教育形式再塑地方官員信念倫理與責(zé)任倫理，從心理源頭培植公共倫理精神，“使個人需要和私人欲望服從于公共利益觀念”。

3.社會學(xué)直面“人”和“人心”的擴(kuò)展路徑從理論與實踐雙重維度同時回應(yīng)了有心理維度的政府行為研究的必要性與可行性

費(fèi)孝通先生提出直面“人”和“人心”的社會學(xué)擴(kuò)展路徑，其原因在于：“人的特殊性，是我們社會學(xué)研究的重點(diǎn)領(lǐng)域”，而“人最重要的特殊性，就是人有一種精神世界”，“忽視了精神世界這個重要的因素，我們就無法真正理解人、人的生活、人的思想、人的感受，也就無法理解社會的存在和運(yùn)行”;直面“人”和“人心”的社會學(xué)，“這是我們今天在一般的科學(xué)實證方法論之外，可以注意研究的一些新的領(lǐng)域”，而且“有深刻的認(rèn)識論方面的意義”。政府行為研究是社會學(xué)重要的研究領(lǐng)域，政府行為研究只有直面“官員”和“官員心智模型”，才能擴(kuò)展傳統(tǒng)的研究界限，才能賦予政府行為研究“活”的靈動意蘊(yùn)。

“人”與“人心”不是孤立存在的。地方官員不僅是指特定的人群，還代表著特定的地位、角色，而地位、角色是政府組織賦予的，地方官員只有將其自身嵌植于政府這一制度化的組織結(jié)構(gòu)之中，才能映現(xiàn)出其人觀樣態(tài)與心智模型存在的現(xiàn)實意義，才能使政府行為中的官員主體形象和精神氣質(zhì)更加鮮明地展現(xiàn)出來。從根本上講，地方官員不僅帶著對公共權(quán)力特性的認(rèn)知圖示進(jìn)入決策過程，還會帶著其所屬組織和群體所共享的“歷史”與“文化”進(jìn)入到公共權(quán)力運(yùn)行活動之中，不僅使政府表現(xiàn)為其成員思想和行動產(chǎn)物的“思維組織”（thinking organization），而且使政府行為研究凸顯出其“文化”“歷史”的面相，從而使官員決策研究在理性意義與認(rèn)知層面跳脫出個人利益之局限，將官員心理與決策選擇置于文化、社會、歷史等遠(yuǎn)端與宏大面相問的交織互動中加以審視和觀照，進(jìn)而真正擴(kuò)展了政府行為研究的傳統(tǒng)界限。

綜上，當(dāng)政府行為研究趨向地方官員的心理邏輯時，官員“心理過程”成為政府行為研究的關(guān)注對象，官員“心理建設(shè)”成為重塑政府行為的實踐命題，關(guān)注移除導(dǎo)致官員決策異化的心理因素成為國家治理政策工具箱的重要組成部分。

八、簡要結(jié)語

治國之要，吏治為先。黨的十九屆四中全會強(qiáng)調(diào)“把提高治理能力作為新時代干部隊伍建設(shè)的重大任務(wù)”，由此可見領(lǐng)導(dǎo)干部在國家治理中的重要性。展望未來，2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，開啟建設(shè)富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國新征程，離不開地方官員的重要參與。然而，地方政府行為變異中所透射出的地方官員自利問題及其衍生的“內(nèi)外邏輯”“前后邏輯”“左右邏輯”“上下邏輯”與其所擔(dān)負(fù)的時代重任可能是自相矛盾的，反映了當(dāng)前地方官員治理未能與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相匹配，對“政治現(xiàn)代化”提出了現(xiàn)實挑戰(zhàn)。因此，國家治理現(xiàn)代化不僅需要注重制度因素的作用，更需要培植與中國之制相適應(yīng)的地方官員的認(rèn)知、觀念體系和心智模式，從心理源頭培植利他信念和公共精神，提升地方官員的“心理素質(zhì)”與決策的內(nèi)生動力。換言之，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，只有穿過治理結(jié)構(gòu)之網(wǎng)與形式表層，觸及官員個體的“心理世界”，才能更有現(xiàn)實意義。這不僅是當(dāng)下中國從“國家與社會”向“制度與生活”轉(zhuǎn)變的內(nèi)在邏輯要求，也是創(chuàng)建“以人民為中心的政府”，塑造“守規(guī)的地方代理人”（principled local agent）的現(xiàn)實訴求——它謙卑地站在權(quán)利界限之外，以謙遜恭謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度熱心地為社會大眾服務(wù)！

責(zé)任編輯：牛澤東