在百年變局和世界疫情的背景下，2021年南?？傮w形勢(shì)基本穩(wěn)定，但也呈現(xiàn)出欲靜還動(dòng)、企穩(wěn)仍難、曲折前行的局面。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是欲靜還動(dòng)，外部因素成為南海局勢(shì)波動(dòng)主因。美國(guó)拜登政府調(diào)整了南海政策。首先，力挺盟國(guó)菲律賓的領(lǐng)土主張，多次重申《美菲共同防御條約》，聲稱“任何在南海攻擊菲律賓武裝部隊(duì)、公務(wù)船或飛機(jī)的行為，都可援引1951年《美菲共同防御條約》第四條的規(guī)定，行使共同防御責(zé)任”。2021年7至8月，美國(guó)防部長(zhǎng)奧斯汀、國(guó)務(wù)卿布林肯和副總統(tǒng)哈里斯密集訪問東南亞和南亞，磋商中包括了合作捍衛(wèi)南海共同利益等內(nèi)容。奧斯汀訪菲期間促使菲政府撤回終止《訪問部隊(duì)協(xié)議》的決定，為美國(guó)軍人、相關(guān)軍事人員以及軍事裝備進(jìn)入菲律賓開了綠燈，美菲時(shí)斷時(shí)續(xù)的“肩并肩”聯(lián)合演訓(xùn)也得以恢復(fù)。

其次，在強(qiáng)化雙邊聯(lián)盟的同時(shí)，美國(guó)不斷炒作中國(guó)“非法領(lǐng)土主張”和“脅迫行為”，以此為借口推進(jìn)與南海其他聲索國(guó)的防務(wù)合作。哈里斯訪越時(shí)主動(dòng)提出為應(yīng)對(duì)中國(guó)，愿意增加美國(guó)在南海的軍事存在。奧斯汀訪越時(shí)也討論了強(qiáng)化海上執(zhí)法能力等議題。

此外，美國(guó)政府還糾集域外盟友介入南海事務(wù)。拜登兩次主持召開美日印澳四國(guó)機(jī)制峰會(huì)，不點(diǎn)名批評(píng)中國(guó)“破壞海洋規(guī)則和秩序”。北約和歐盟在多個(gè)場(chǎng)合譴責(zé)中國(guó)“破壞基于規(guī)則的海洋秩序”和“自由航行權(quán)”。西方國(guó)家軍艦紛紛涌入南海，顯示共同捍衛(wèi)“自由航行權(quán)”的姿態(tài)。英國(guó)新建航母“伊麗莎白女王”號(hào)編隊(duì)首航時(shí)編入一艘荷蘭護(hù)衛(wèi)艦和一艘美國(guó)驅(qū)逐艦，并搭載英國(guó)空軍和美國(guó)陸戰(zhàn)隊(duì)的F-35戰(zhàn)斗機(jī)。編隊(duì)穿行南海后訪問日本，其中的“里士滿”號(hào)護(hù)衛(wèi)艦隨后高調(diào)通過臺(tái)灣海峽去越南進(jìn)行港口訪問。2021年，法國(guó)不止一次派軍艦到南海游弋，并與澳大利亞海軍舉行聯(lián)合演習(xí)。德國(guó)也罕見地派出一艘護(hù)衛(wèi)艦巡航南海，表達(dá)對(duì)美國(guó)立場(chǎng)的支持。10月，美軍“卡爾·文森”號(hào)航母和日本“加賀”號(hào)直升機(jī)驅(qū)逐艦組成聯(lián)合艦隊(duì)在南海舉行軍事演習(xí)。2021年9月，美、英、澳三國(guó)宣布創(chuàng)建三邊防務(wù)伙伴機(jī)制（AUKUS），準(zhǔn)備為澳大利亞建造八艘核動(dòng)力潛艇。

總之，拜登政府的南海政策從單挑尋釁轉(zhuǎn)變?yōu)榧w造勢(shì)，以期形成美國(guó)占優(yōu)的軍力對(duì)比和政治外交態(tài)勢(shì)，塑造長(zhǎng)期壓制中國(guó)的局面。

二是擱置和解決爭(zhēng)端舉步維艱，但始終保持對(duì)話溝通。2021年，南海聲索國(guó)之間圍繞捕魚、海底資源開發(fā)、漁船和公務(wù)船進(jìn)入爭(zhēng)議水域等問題的爭(zhēng)端仍然時(shí)有發(fā)生。3至4月，菲律賓媒體炒作所謂“牛軛礁事件”，聲稱中國(guó)數(shù)百艘“海上民兵漁船”駛往并滯留牛軛礁海域，并為此反復(fù)向中方提出抗議。中國(guó)外交部發(fā)言人否認(rèn)中國(guó)有所謂的“海上民兵”，并強(qiáng)調(diào)“牛軛礁是中國(guó)南沙群島的一部分，該礁及其附近海域向來是中方漁船的重要作業(yè)區(qū)和避風(fēng)點(diǎn)，中方漁船在那里作業(yè)、避風(fēng)合理合法”，同時(shí)，堅(jiān)決反對(duì)任何基于南海仲裁案仲裁庭所作裁決的主張和行動(dòng)。最近，美國(guó)智庫(kù)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心的“亞洲海上透明倡議”項(xiàng)目再次曝出禮樂灘以南鱟藤礁有中國(guó)漁船匯集的衛(wèi)星圖片，并揣測(cè)中國(guó)漁船匯集滯留的目的是阻止菲律賓開展油氣勘探。11月18日，中國(guó)外交部發(fā)言人回應(yīng)近期國(guó)際媒體炒作時(shí)表示，“菲律賓兩艘補(bǔ)給船未經(jīng)中方同意，擅自闖入中國(guó)南沙群島仁愛礁附近海域。中國(guó)海警船依法執(zhí)行公務(wù)，維護(hù)中國(guó)領(lǐng)土主權(quán)和海上秩序”。6月初，馬來西亞聲稱中國(guó)空軍運(yùn)輸機(jī)編隊(duì)在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)上空進(jìn)行演習(xí)，馬空軍飛機(jī)緊急起飛前往察看。中國(guó)和馬來西亞就在爭(zhēng)議區(qū)域內(nèi)進(jìn)行油氣勘探也不時(shí)發(fā)生對(duì)峙。越南漁船頻繁進(jìn)入中國(guó)的西沙水域，并拒絕執(zhí)行南海禁漁期。印尼在納圖納海域進(jìn)行油氣勘探活動(dòng)，也成為爭(zhēng)端之一。

令人欣慰的是，南海聲索國(guó)之間的爭(zhēng)端和對(duì)峙，大多能通過雙邊政治外交渠道得以平息。比如，中菲兩國(guó)在“牛軛礁事件”期間始終保持著對(duì)話溝通，并表示不應(yīng)因此影響中菲總體關(guān)系;兩國(guó)南海問題雙邊磋商機(jī)制會(huì)議2021年也得以恢復(fù)。當(dāng)中馬出現(xiàn)對(duì)峙時(shí)，美國(guó)別有用心地提出要向馬來西亞提供軍事幫助，但遭到馬方拒絕。此外，南海沿岸國(guó)家之間始終保持友好健康的國(guó)家關(guān)系，對(duì)彼此在南海問題上的關(guān)切有深刻的理解，危機(jī)管理機(jī)制和互動(dòng)方式成熟有效，保持了南海總體穩(wěn)定的形勢(shì)。南海沿岸國(guó)家在務(wù)實(shí)合作方面也不斷取得成果，如演練海上聯(lián)合搜救行動(dòng)，利用與保護(hù)漁業(yè)資源，保護(hù)海洋環(huán)境等，這些部分抵消了領(lǐng)土爭(zhēng)端帶來的消極影響。

三是“南海行為準(zhǔn)則”（COC）磋商曲折前行。中國(guó)堅(jiān)持以“雙軌思路”解決南海問題，推動(dòng)南海局勢(shì)朝穩(wěn)定方向發(fā)展。“雙軌思路”是指，南沙有關(guān)爭(zhēng)議由直接當(dāng)事國(guó)通過協(xié)商談判妥善解決，南海地區(qū)和平穩(wěn)定由中國(guó)和東盟國(guó)家攜手共同維護(hù)。

2021年10月23日，中國(guó)首艘萬噸級(jí)海事巡邏船“海巡09”輪在廣東列編，加入海事執(zhí)法序列。

中國(guó)和東盟關(guān)于COC的磋商，是通過建立規(guī)則維護(hù)南海長(zhǎng)治久安、實(shí)現(xiàn)和平穩(wěn)定的重要舉措。在文萊擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)的2021年，中國(guó)與東盟采取了更加靈活的方式，線上線下頻繁接觸，推動(dòng)談判取得了進(jìn)展，已經(jīng)就“前言”部分達(dá)成初步一致，COC的二讀也正在以線上方式積極推進(jìn)。但是，目前各方還存在不少基本分歧，包括COC的法律性質(zhì)、適用地理范圍、覆蓋活動(dòng)類型，以及域外國(guó)家的地位作用，等等。隨著磋商談判的深化，討價(jià)還價(jià)將更加激烈，美國(guó)等域外大國(guó)的干擾力度也會(huì)加大，達(dá)成共識(shí)的難度還會(huì)增加。中國(guó)與東盟是否能按照預(yù)定計(jì)劃，在2022年底之前完成談判，仍然存有很大不確定性。2022年，柬埔寨將擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)。期望在疫情出現(xiàn)好轉(zhuǎn)的情況下，COC談判能夠加快推進(jìn)，不斷取得突破性成果，早日實(shí)現(xiàn)確立南海各方行為準(zhǔn)則，建立和平友好、合作共贏的南海秩序的目標(biāo)。