李亞凝,侯叢雪

(1.中國民航科學技術研究院，北京 100028；2.中國國際航空公司 法律部，北京 100621)

關鍵字：民航；合規(guī)計劃；國際法；刑法

一、企業(yè)合規(guī)計劃的定義

企業(yè)合規(guī)計劃指的是企業(yè)為防范經(jīng)營過程中由于違反所適用的法律、法規(guī)、國際公約等所帶來的民事、行政和刑事風險，基于指導或者自愿所建立的一系列法律風險防范制度，以及制度所需人力物力資源和執(zhí)行效果的集合。企業(yè)合規(guī)計劃可以分為外部合規(guī)計劃與內(nèi)部合規(guī)計劃。

(一)外部合規(guī)計劃

外部合規(guī)計劃指的是企業(yè)需要直接滿足經(jīng)營地法律法規(guī)的顯著性要求，不僅包括形式要求，也包括實質(zhì)要求，從而避免企業(yè)因違反經(jīng)營地法律法規(guī)遭受到民事、行政和刑事風險。因此，外部的合規(guī)計劃主要調(diào)整企業(yè)與交易方、監(jiān)管方、司法機關之間的關系。

(二)內(nèi)部合規(guī)計劃

內(nèi)部合規(guī)計劃指的是企業(yè)通過企業(yè)內(nèi)部制度的建立，規(guī)范企業(yè)內(nèi)部部門、人員的行為，從而避免企業(yè)內(nèi)部行為演化為違反經(jīng)營地法律法規(guī)的顯著性要求。因此，內(nèi)部的合規(guī)計劃主要調(diào)整企業(yè)與其內(nèi)部部門、人員之間的關系。

民航業(yè)具有天然的國際性，因此，跨國經(jīng)營的民航企業(yè)需要接受不同國家的行政監(jiān)管以及司法管轄。這就使得民航企業(yè)需要建立能夠適應不同國家的監(jiān)管標準以及司法標準的合規(guī)計劃，否則將會面臨巨大的法律風險。

2002年到2016年，美國量刑委員會要求530家公司建立企業(yè)合規(guī)計劃，作為其承擔刑事法律責任的一部分。對于美國的企業(yè)合規(guī)制度進行分析，有助于減少我國民航企業(yè)的國別法律風險。特別是2020年6月1日，美國司法部刑事司更新了《企業(yè)合規(guī)評估指南》(Evaluation of Corporate Compliance Programs)，內(nèi)容涉及如何評估公司合規(guī)計劃的設計、實施以及運作，以確定美國司法部是否以及在多大程度上考慮公司合規(guī)計劃在犯罪發(fā)生時有效，以此考慮是否進行延期起訴。[1]本文將就民航企業(yè)涉美刑事合規(guī)計劃的建設進行論述。

二、美國企業(yè)合規(guī)計劃的歷史

(一)企業(yè)合規(guī)的萌芽階段

20世紀初，這一時期聚焦于對于企業(yè)經(jīng)營行為的規(guī)制。隨著工業(yè)革新與商業(yè)發(fā)展，企業(yè)經(jīng)營行為的影響范圍急速擴大，其不當?shù)慕?jīng)營行為將會危及公共安全。厄普頓·辛克萊在其所著的《叢林》一書中描述了美國食品加工業(yè)的不當行為，引發(fā)社會關注，促使羅斯?？偨y(tǒng)批準了《純凈食品和藥品法》，標志著開始將傳統(tǒng)的不道德行為納入法律法規(guī)的調(diào)整范圍。

(二)企業(yè)合規(guī)的發(fā)展階段

20世紀70年代，這一時期聚焦于對于企業(yè)腐蝕監(jiān)管行為的規(guī)制。由于美國證券交易委員會調(diào)查發(fā)現(xiàn)數(shù)百家美國公司通過賄賂外國官員以獲取外國政府采購合同或投標優(yōu)勢等一系列事件的發(fā)生，《海外反腐敗法》應運而生。[2]212-260

(三)企業(yè)合規(guī)的成熟階段

20世紀90年代，這一時期聚焦于對于企業(yè)規(guī)制方法的改革。在1992年所羅門兄弟公司(Solomon Brothers Company)證券欺詐案中，所羅門兄弟公司通過與美國司法部達成和解協(xié)議，支付巨額賠款，并且進行企業(yè)改組，迅速彌補了案件對社會造成的損失。美國司法部認為由于所羅門兄弟公司的“前所未有的合作”而放棄起訴。

由于此案件的成功解決，出于節(jié)約檢察司法資源、集中辦大案的目的，美國司法部在其《美國檢察官手冊》(United States Attorneys' Manual)中正式確定了使用延期起訴協(xié)議的要求。通過一系列涉及重要企業(yè)的案件的處理，監(jiān)管方意識到如果單純依靠對企業(yè)罰款、起訴，將會導致商業(yè)萎縮，事后的懲罰并不是最佳的規(guī)制方法。因此，監(jiān)管的重點轉(zhuǎn)移到改革企業(yè)內(nèi)部制度與文化，而不是起訴和懲罰企業(yè)。美國量刑委員會制定了《聯(lián)邦量刑指南》，規(guī)定公司的合規(guī)計劃不僅必須建立標準和程序來預防和發(fā)現(xiàn)犯罪行為，還必須積極促進鼓勵道德行為和遵守法律的文化，有效實施企業(yè)合規(guī)計劃的公司將會獲得更寬松的判決。[3]12-136

三、美國法中對企業(yè)追究刑事責任的相關制度

美國刑事起訴的標準主要規(guī)定于《美國檢察官手冊》中，其中既有對于一般犯罪的起訴標準，也有對于企業(yè)和其他商業(yè)實體起訴的標準。

(一)區(qū)分企業(yè)的責任和個人的責任

對于犯罪行為而言，既有可能是企業(yè)根據(jù)自身決策而做出的，即犯罪行為基于“企業(yè)意志”而實施，此時應當由企業(yè)對于犯罪行為負責；也有可能是企業(yè)的人員在違反企業(yè)管理制度的情況下實施的犯罪行為，此時則應當由該個人承擔刑事責任，而不應由企業(yè)承擔刑事責任。

但是，如果企業(yè)中的人員在其被授權(quán)范圍內(nèi)，以企業(yè)名義實施犯罪，則需要企業(yè)承擔相應的責任。

(二)涉及企業(yè)犯罪的類型

美國的犯罪類型可以根據(jù)輕重簡要分為輕罪、重罪和叛國罪。輕罪是輕微罪行，一般以罰款或沒收財產(chǎn)來解決，有些可處以不到一年的監(jiān)禁。重罪是嚴重犯罪，會導致更嚴厲的處罰，判處一年以上的監(jiān)禁。叛國罪則是任何違反對自己國家效忠的行為。

19世紀以來，美國法將欺騙性廣告、貿(mào)易限制、銀行欺詐、產(chǎn)品缺陷、虛假證券銷售、專利侵權(quán)和環(huán)境污染等行為視為非法。1890年旨在防止價格固定和壟斷形成的《反托拉斯法》是第一部有關于企業(yè)監(jiān)管的法律。聯(lián)邦和州監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)各自職責，對公司違法行為進行監(jiān)管。企業(yè)可能面臨的行政責任和實施責任包括警告、召回、命令、禁令、金錢處罰和刑事處罰等。

(三)對于企業(yè)追究刑事責任的原則

《美國檢察官手冊》針對企業(yè)追究刑事責任，基于以下目的：一是國家利益，即保護美國經(jīng)濟和資本市場的完整性免受公司不法行為的破壞；二是個人利益，即保護消費者、投資者和經(jīng)營主體免受違法競爭者的侵擾；三是可持續(xù)發(fā)展利益，即防止違反環(huán)境法律的行為；四是公共利益，即阻止會以犧牲公共利益為代價而允許或促進非法行為的商業(yè)行為。

(四)對于企業(yè)追究刑事責任的權(quán)衡

《美國檢察官手冊》對于企業(yè)追究刑事責任一般基于以下考量：一是具體行為考量，即企業(yè)的行為違反了法律的強制性規(guī)定；二是公共利益考量，即選擇對于企業(yè)追究刑事責任，應當有助于公共利益的增長，特別是通過對企業(yè)追究刑事責任，能夠給予社會正向的激勵，防止其他企業(yè)再次出現(xiàn)此種行為。

(五)企業(yè)合規(guī)計劃在美國刑事起訴中的作用

按照美國司法部發(fā)布的《企業(yè)合規(guī)計劃評估指南》，美國檢察官需要對企業(yè)合規(guī)計劃的三個問題進行考量：一是是否設計了良好的企業(yè)的合規(guī)計劃；二是是否對于企業(yè)合規(guī)計劃投入了相應的人、財、物等資源；三是企業(yè)合規(guī)計劃是否得到了有效的實施。

并且根據(jù)《企業(yè)合規(guī)計劃評估指南》，對于上述三個問題進行了細化：

“是否設計了良好的企業(yè)的合規(guī)計劃”中，包括企業(yè)如何對于風險進行評估、采用何種制度和程序?qū)τ谄髽I(yè)合規(guī)風險進行應對、如何對于員工進行培訓和溝通、企業(yè)風險報告與調(diào)查機制、企業(yè)與其交易方的關系以及合并并購的管理制度。

“是否對于企業(yè)合規(guī)計劃投入了相應的人、財、物等資源”中，包括企業(yè)中高層領導對于企業(yè)合規(guī)的領導力、對于企業(yè)合規(guī)部門的資源投入、企業(yè)合規(guī)部門對于企業(yè)合規(guī)的管理權(quán)限與企業(yè)關于企業(yè)合規(guī)的懲戒機制。

“企業(yè)合規(guī)計劃是否得到了有效的實施”中，包括企業(yè)合規(guī)計劃是否進行了有效的階段性更新、對于不合規(guī)行為的調(diào)查與對于企業(yè)不合規(guī)行為時間的分析。

四、我國企業(yè)合規(guī)制度的發(fā)展

我國關于企業(yè)合規(guī)的制度化規(guī)定最早可以追溯到2006年中國期貨業(yè)協(xié)會所發(fā)布的《中國期貨行業(yè)反商業(yè)賄賂誠信公約》，其中第六條規(guī)定“會員應當著力培育企業(yè)合規(guī)文化，完善公司治理和內(nèi)控機制，強化風險管理，以構(gòu)建防治商業(yè)賄賂的長效機制”。

2018年，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會制定了《中央企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》，以期推動中央企業(yè)全面加強合規(guī)管理，加快提升依法合規(guī)經(jīng)營管理水平，著力打造法治央企，保障企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

2021年6月，中共中央、國務院轉(zhuǎn)發(fā)《中央宣傳部、司法部關于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃(2021—2025年)》，要求將法治作為企業(yè)學習的重要內(nèi)容，組織開展對企業(yè)主要負責人的法治培訓，增強依法誠信經(jīng)營意識與合規(guī)理念；完善合規(guī)管理體系，推動企業(yè)將合規(guī)管理融入業(yè)務工作全流程各環(huán)節(jié)；引導企業(yè)加強境外經(jīng)營合規(guī)管理，提高法律風險防范意識；加強企業(yè)合規(guī)人才隊伍建設。

2021年6月，最高人民檢察院、司法部、財政部、生態(tài)環(huán)境部、國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、國家稅務總局、國家市場監(jiān)督管理總局、中華全國工商業(yè)聯(lián)合會、中國國際貿(mào)易促進委員會關于印發(fā)《關于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導意見(試行)》。最高人民檢察院同步發(fā)布四起企業(yè)合規(guī)改革試點典型案例。

2021年8月，全國工商聯(lián)、司法部關于印發(fā)《法治民企行動方案(2021—2025年)》的通知，加強企業(yè)合規(guī)管理，推動企業(yè)依法經(jīng)營、依法治企、依法維權(quán)。

2021年3月，《人力資源社會保障部辦公廳、市場監(jiān)管總局辦公廳、統(tǒng)計局辦公室關于發(fā)布集成電路工程技術人員等職業(yè)信息的通知》中新設立“企業(yè)合規(guī)師”，從事企業(yè)合規(guī)建設、管理和監(jiān)督工作，使企業(yè)及企業(yè)內(nèi)部成員行為符合法律法規(guī)、監(jiān)管要求、行業(yè)規(guī)定和道德規(guī)范。其職責包括：制定企業(yè)合規(guī)管理戰(zhàn)略規(guī)劃和管理計劃；識別、評估合規(guī)風險與管理企業(yè)的合規(guī)義務；制定并實施企業(yè)內(nèi)部合規(guī)管理制度和流程；開展企業(yè)合規(guī)咨詢、合規(guī)調(diào)查，處理合規(guī)舉報；監(jiān)控企業(yè)合規(guī)管理體系運行有效性，開展評價、審計、優(yōu)化等工作；處理與外部監(jiān)管方、合作方相關的合規(guī)事務，向服務對象提供相關政策解讀服務；開展企業(yè)合規(guī)培訓、合規(guī)考核、合規(guī)宣傳及合規(guī)文化建設。

從我國民航業(yè)的發(fā)展來看，安全管理體系建設與企業(yè)法定自查制度建設可以看作是企業(yè)合規(guī)計劃建設的重要組成部分。

五、我國民航企業(yè)的企業(yè)合規(guī)架構(gòu)

我國民航企業(yè)的合規(guī)架構(gòu)大致可以分為以下兩種結(jié)構(gòu)來源。

(一)我國民航企業(yè)的合規(guī)建設

2018年11月2日，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會印發(fā)《中央企業(yè)合規(guī)管理指引(試行)》(以下簡稱《合規(guī)指引》)，成為中央企業(yè)進行合規(guī)建設的范本?！逗弦?guī)指引》將合規(guī)界定為中央企業(yè)及其員工的經(jīng)營管理行為符合法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則和企業(yè)章程、規(guī)章制度以及國際條約、規(guī)則等要求。

以我國某公共航空運輸企業(yè)為例，按照《國企改革三年行動方案》和國務院國資委法治央企建設工作部署以及《合規(guī)指引》要求，結(jié)合企業(yè)發(fā)展實際情況，探索建立了涉外合規(guī)管理體系建設。

首先，在企業(yè)整體合規(guī)架構(gòu)方面。在集團層面制定《合規(guī)管理暫行辦法》同步下發(fā)海外營業(yè)部，厘清重點領域、重點環(huán)節(jié)和重點人員的合規(guī)管理。將企業(yè)法律部更名為法律合規(guī)部，增設合規(guī)管理分部，承擔公司合規(guī)管理職能。

其次，在國內(nèi)合規(guī)層面。在企業(yè)對外簽署的各類合同和相關的文件中加入專門制定的“合規(guī)承諾”條款，并設有執(zhí)行情況監(jiān)督制度。制定《合規(guī)疑慮舉報處理流程指引》，將合規(guī)疑慮信息分為合規(guī)類、安全類、服務類、人事類、紀檢類等，提供舉報受理、信息審核、處理方案、線索移送、舉報調(diào)查的全流程處理指引。

最后，在海外合規(guī)層面。成立專門領導小組密切跟蹤研究涉美民航經(jīng)營的相關政策與法規(guī)，定期開展境外合規(guī)風險排查處置，并且及時制定應對方案。針對我國民航企業(yè)在海外經(jīng)營中可能遇到的制定長臂管轄、反壟斷、出口管制、反腐敗反商業(yè)賄賂等重點業(yè)務合規(guī)指引，保障公司在不同國家和地區(qū)合規(guī)運營。

上述民航企業(yè)合規(guī)建設取得了顯著的成效，例如，在2019年3月B737 MAX停飛后，該企業(yè)率先向波音公司提出索賠以維護自身合法權(quán)益，并深入研究和應對停飛相關法律問題。民航企業(yè)積極研究供應商合規(guī)管理措施，在各國對出口管制和經(jīng)濟制裁方面的政策不斷更新的背景下，及時研究并對供應商進行系統(tǒng)梳理，推動簽署供應商合規(guī)聲明，依法合規(guī)開展各類業(yè)務。

(二)我國民航行政機關的合規(guī)督促機制

隨著我國民航業(yè)的快速發(fā)展，行業(yè)規(guī)模不斷壯大，傳統(tǒng)風險與新興風險并存，既有的監(jiān)管方式逐漸顯現(xiàn)出不足，亟須創(chuàng)新監(jiān)管方式，促進民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化，民航法定自查制度應運而生。

民航法定自查制度的上位法依據(jù)是新《行政處罰法》《民航局關于全面規(guī)范運用行業(yè)監(jiān)管手段的指導意見》和《國家發(fā)改委關于進一步完善信用中國及地方信用門戶網(wǎng)站行政處罰信用修復機智的通知》。包括民用航空器經(jīng)營人、飛行訓練單位、維修單位、空管單位、機場以及地面保障單位等在內(nèi)的民航單位和組織按照《法定自查容錯標準》提交證明材料，主動向民航行政機關報告發(fā)現(xiàn)的相關問題，民航行政機關不得拒絕并且根據(jù)新《行政處罰法》第三十二條，對于當事人“主動供述行政機關尚未掌握的違法行為的”，應當從輕或者減輕行政處罰。

根據(jù)民航行業(yè)的特點，民航法定自查制度對于行政相對人也進行了分類，區(qū)別于一般民航單位，對于安全要求較高的公共航空運輸企業(yè)、公共運輸機場以及空管單位設定了較高的法定自查細則。例如，對于一般企業(yè)而言，僅要求具備相應的航空專業(yè)知識的法定資產(chǎn)人員。而對于重點企業(yè)，特定民航生產(chǎn)經(jīng)營單位應當明確單位級和部門級兩級法定自查人員。部門級法定自查人員要求和職責同單位級法定自查人員，檢查范圍限于所在部門。部門級法定自查人員應當制定并執(zhí)行本部門的部門級法定自查計劃，需要檢查的法定自查事項應當多于單位級法定自查計劃中針對本部門的法定自查事項。

民航法定自查制度既是執(zhí)法方法，同時也是立法方法。其通過民航生產(chǎn)經(jīng)營單位的反饋來不斷完善監(jiān)管重點，從而調(diào)動行政相對人安全生產(chǎn)的積極性，形成多元共治的治理主體；采用新的科技手段，創(chuàng)新治理工具；形成自下而上的制度生成機制。

要防止產(chǎn)生行政相對人利用法定自查制度規(guī)避監(jiān)管、逃脫行政處罰，促進法定自查預期效果的實現(xiàn)。民航法定自查制度也設計了相應的防范機制。一是主觀有重大過失或者故意的；二是應當從重處罰的；三是違反統(tǒng)一法律條款的同類違法行為，半年內(nèi)發(fā)生兩次的；四是被列入民航行業(yè)嚴重失信行為記錄，且在有效期內(nèi)；五是法律、法規(guī)、規(guī)章和民航局規(guī)定。有上述五種情形之一的，均不可以適用民航法定自查制度。

六、對于我國民航企業(yè)合規(guī)計劃的建議

美國《企業(yè)合規(guī)計劃評估指南》只是提出了相關的問題，并沒有對于企業(yè)合規(guī)計劃建設提出相關的建議，從實踐來看美國司法部對于是否滿足要求具有較大的自由裁量權(quán)，基本上已經(jīng)無法僅僅采用形式合規(guī)來滿足其要求。[4]10-22但是通過既有案例的分析與梳理，大致可以對于企業(yè)合規(guī)計劃的框架性要求有所把握。企業(yè)合規(guī)計劃的基本結(jié)構(gòu)為設計收集企業(yè)內(nèi)部信息以及與之相關的外部信息的制度，并且對于既有信息進行分析，從而進行風險評估工作，標記企業(yè)的風險點，并且開始設計制度對于相關的企業(yè)風險進行處理。

因此，企業(yè)合規(guī)計劃具有以下功能。一是發(fā)現(xiàn)功能。企業(yè)合規(guī)計劃的重要作用是通過一系列制度的設計，能夠及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)中的不合規(guī)行為，以及預計發(fā)生不合規(guī)行為的趨勢。二是防范功能。企業(yè)合規(guī)計劃中應當有一套防范機制，能夠有效防范跨國企業(yè)所面臨的包括民事違法、行政違法和刑事違法在內(nèi)的國別法律風險。[5]9-82三是減輕功能。企業(yè)合規(guī)計劃的存在可以成為跨國企業(yè)面臨訴訟風險時的有力防御證據(jù)，起到有效地減輕法律責任的作用。

另外，作為民商事法律主體的企業(yè)并不是孤立的，合規(guī)計劃不僅需要遵守經(jīng)營地法律法規(guī)，而且需要考慮與其交易方的企業(yè)合規(guī)計劃進行兼容性設計。

(一)充分發(fā)揮安全管理體系、企業(yè)法定自查制度在民航企業(yè)合規(guī)計劃建設中的作用

我國民航企業(yè)具有安全管理體系建設經(jīng)驗，以及企業(yè)法定資產(chǎn)建設經(jīng)驗，因此，建議充分運用前述制度建設經(jīng)驗，根據(jù)民航企業(yè)自身特點，結(jié)合其所處的市場環(huán)境，以及未來發(fā)展的規(guī)劃，構(gòu)建最適合于企業(yè)發(fā)展的企業(yè)合規(guī)計劃。

筆者建議需要對于未然風險與已然危險進行識別與分析，見表1。

表1 民航企業(yè)合規(guī)風險分布與合規(guī)對策

在這一過程中，企業(yè)應當根據(jù)風險的高低進行與之匹配的資源投入，并且需要不斷根據(jù)現(xiàn)實情況，例如同行業(yè)或者同地區(qū)所發(fā)生的不合規(guī)事件，對于合規(guī)計劃中的風險評估制度進行階段性的評估與修正。

(二)注重民航企業(yè)的相關交易方的企業(yè)合規(guī)計劃的兼容與共享

民航企業(yè)不僅需要與消費者進行商業(yè)活動，而且作為民商事主體，其需要與上下游企業(yè)進行相關的商業(yè)活動。因此，有效地了解交易方的企業(yè)合規(guī)計劃，不僅有利于避免交易方的不合規(guī)行為導致民航企業(yè)受到牽連，而且有助于借鑒其他企業(yè)的成熟經(jīng)驗為我所用。

(三)積極利用企業(yè)合規(guī)計劃維護民航企業(yè)海外合法權(quán)益

根據(jù)《美國檢察官手冊》和《聯(lián)邦量刑指南》，當民航企業(yè)遭遇刑事法律風險的時候，具備符合條件的企業(yè)合規(guī)計劃的企業(yè)可以獲得延期起訴或者量刑方面的減免。因此，建議我國民航企業(yè)在遇到相關刑事法律風險的時候，積極爭取采用既有的企業(yè)合規(guī)計劃化解相關風險。

(四)適時總結(jié)和傳播民航企業(yè)合規(guī)經(jīng)驗助力我國企業(yè)合規(guī)建設

我國民航企業(yè)在積極建設企業(yè)合規(guī)計劃的同時，也需要及時總結(jié)具有適用于一般企業(yè)的共享經(jīng)驗，并且制度化，適時整理成為《民航企業(yè)合規(guī)計劃示范文本》與《一般企業(yè)合規(guī)計劃示范文本》，以期助力我國企業(yè)合規(guī)建設。