劉 璐

（中共南陵縣委黨校 安徽蕪湖 242400)）

長江三角洲位于長江中下游平原，包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省，涵蓋41個城市。區(qū)域面積 35.8萬平方公里，占中國總面積3.7%；根據(jù)2021年公布的第七次全國人口普查結(jié)果，長三角區(qū)域人口23519萬人，占中國總?cè)丝?6.66%；2020年區(qū)域GDP 244693億元，占全國24.08%。2018年習(xí)近平總書記在首屆中國國際進(jìn)出口博覽會開幕式上宣布支持長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，2019年國務(wù)院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，其中在發(fā)展目標(biāo)中提出生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治能力顯著提升，同年成立長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)。2020年8月上習(xí)近平總書記在合肥主持召開扎實推進(jìn)長三角一體化發(fā)展座談會強調(diào)：“夯實長三角地區(qū)綠色發(fā)展基礎(chǔ)。[1]長三角地區(qū)是長江經(jīng)濟(jì)帶的龍頭，不僅要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上走在前列，也要在生態(tài)保護(hù)和建設(shè)上帶好頭?！鄙鷳B(tài)環(huán)境是老百姓最為關(guān)切的問題，生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量直接決定著民生質(zhì)量，高質(zhì)量生態(tài)環(huán)境也是人民群眾對于美好生活需要的重要方面。綠水青山就是金山銀山，生態(tài)環(huán)境與生產(chǎn)力息息相關(guān)。2013年習(xí)近平總書記在海南考察工作結(jié)束時曾強調(diào)：“縱觀世界發(fā)展史，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力?！盵2]只有切實保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，才能將綠水青山轉(zhuǎn)化為真金白銀。

長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

隨著長三角地區(qū)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展，大氣污染、水域污染、土壤重金屬污染等生態(tài)環(huán)境問題日益突出。根據(jù)《2020中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，長三角地區(qū)41個城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為85.2%， 平均超標(biāo)天數(shù)比例為14.8%。以O(shè)、PM2.5、PM10、NO為首要污染物的超標(biāo)天數(shù)分別占總超標(biāo)天數(shù)的50.7%、45.1%、2.9%和1.4%。[3]其中PM2.5濃度為35微克/立方米，雖剛剛達(dá)到國家年均值標(biāo)準(zhǔn)，但與世界衛(wèi)生組織準(zhǔn)則值標(biāo)準(zhǔn)仍有較大距離。全國酸雨主要分布在長江以南—云貴高原以東地區(qū)，其中浙江、上海大部分地區(qū)為酸雨區(qū)。[4]2020年國家地表水考核斷面水環(huán)境質(zhì)量排名倒數(shù)三十名中，長三角地區(qū)有三個地級市列入其中。太湖、巢湖均為輕度污染，全湖均為輕度富營養(yǎng)狀態(tài)。長三角地區(qū)的生態(tài)環(huán)境污染問題雖然在近幾年有所好轉(zhuǎn)，但環(huán)境污染現(xiàn)狀仍令人堪憂，生態(tài)環(huán)境保護(hù)之路任重而道遠(yuǎn)。

長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面存在的法治問題

長三角地區(qū)的三省一市雖緊密相連，但無論在經(jīng)濟(jì)規(guī)模還是在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上均有所差異。特別是關(guān)于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，府際之間會存在互相對比的情況。這也使得地方政府因為自身發(fā)展利益的因素，在制定生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的地方性法規(guī)和政府規(guī)章時，會考慮到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至在制定生態(tài)環(huán)境污染的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時會為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展讓路。但生態(tài)環(huán)境具有整體性的特性，區(qū)域的治理缺失，必將導(dǎo)致整個長三角的生態(tài)環(huán)境遭到破壞。

首先在立法層面，長三角缺乏統(tǒng)一的、細(xì)化的法律法規(guī)。各個地區(qū)在關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的立法會由于當(dāng)?shù)貙嶋H情況等因素均存在差異。例如長三角三省一市各自發(fā)布的大氣污染防治條例，其中關(guān)于無排污許可證排放大氣污染物的處罰標(biāo)準(zhǔn)，上海規(guī)定相關(guān)部門責(zé)令整改或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬以上一百萬以下罰款，而安徽則規(guī)定由相關(guān)部門責(zé)令停止排污或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處二十萬元以上一百萬元以下罰款。[5]從上海和安徽的大氣污染防治條例能夠看出，對于同一污染行為，不同地區(qū)處罰力度不同。由于立法層面未能實現(xiàn)統(tǒng)一，在之后的執(zhí)法和司法階段就會出現(xiàn)不同標(biāo)準(zhǔn)，特別是對于跨省域的河流、湖泊等自然資源的污染，由于各省立法不同，對相同的違法行為，其認(rèn)定和裁定標(biāo)準(zhǔn)不同，以至于出現(xiàn)同案不同罰情況。

其次在執(zhí)法層面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法存在跨部門、跨區(qū)域的情況。例如涉及公共水域治理的部門有環(huán)保、水利、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通等部門，不同部門對于同一水域從不同層面進(jìn)行管理，這就導(dǎo)致出現(xiàn)多頭管理的局面。每個部門都從自己目標(biāo)出發(fā)，有的部門職責(zé)存在交叉，有的部門之間又存在責(zé)任界定不明確，長期的多頭管理會缺乏政府行動的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對于當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)來說產(chǎn)生不利，甚至?xí)M(jìn)入無序狀態(tài)。特別是對于跨地區(qū)的公共水域，由于行政壁壘的存在，對于水域的治理府際之間缺乏溝通，執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一，存在跨區(qū)域公共水域治理難的現(xiàn)象。

再次在司法層面，由于不同省份在生態(tài)環(huán)境方面的立法不同，使得司法適用標(biāo)準(zhǔn)存在差別，三省一市在司法上難以達(dá)成共識。缺乏針對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的跨省際的專門性審判機構(gòu)，不利于跨省的生態(tài)環(huán)境破壞案件管轄權(quán)的確立。長三角地區(qū)司法層面缺乏協(xié)作機制，未建統(tǒng)一的司法平臺，沒有形成在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的司法保護(hù)合力。

國內(nèi)外生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治經(jīng)驗

歐洲萊茵河經(jīng)過瑞士、奧地利、法國、荷蘭、德國等六個國家，萊茵河沿岸布滿工業(yè)區(qū)，大量廢水排入萊茵河，致使河道污染嚴(yán)重。在上個世紀(jì)70年代，萊茵河成為歐洲著名的“下水道”。經(jīng)過萊茵河沿岸國家共同治理，萊茵河恢復(fù)了清澈的河水，煥發(fā)生機，萊茵河共同治理的成功經(jīng)驗值得我們借鑒。第一，加強各國合作，共同構(gòu)建河流治理準(zhǔn)則。通過成立萊茵河國際委員會、防治萊茵河污染國際委員會等交流平臺，制定屬于國際法范疇的多方協(xié)定，確定各方責(zé)任，構(gòu)建合作基礎(chǔ)。并且委員會以年度報告的形式，對各國的河流保護(hù)情況進(jìn)行評估，督促各國采取保護(hù)措施，落實多方協(xié)定。第二，建立萊茵河開發(fā)利用和信息交流平臺。通過交流平臺，及時發(fā)布各國流域內(nèi)污染情況、公布水體檢測結(jié)果，以便于其他國家隨時跟蹤水質(zhì)變化，并作為執(zhí)法的重要依據(jù)。

黃河是華夏文明的發(fā)源地，也是中國第二長河。這條中國的“母親河”，途徑青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古等9個省（自治區(qū)）。黃河流域水土流失嚴(yán)重，水資源嚴(yán)重短缺，鋼鐵、冶金等重化工業(yè)聚集，黃河流域水污染問題突出。2019年黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略。黃河流域的協(xié)同治理成為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要抓手。2019年成立黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，并強化相關(guān)規(guī)劃編制。各?。ㄗ灾螀^(qū)）協(xié)同開展生態(tài)修復(fù)工作，包括國土綠化行動、水土環(huán)境修復(fù)、礦山修復(fù)、排查沿岸利用項目現(xiàn)狀。在司法領(lǐng)域進(jìn)一步加強協(xié)作，推進(jìn)依法治理。建立“河長+檢察長”的模式，通過各地區(qū)檢察機關(guān)和當(dāng)?shù)睾娱L聯(lián)合行動，解決黃河流域的難題。加強司法審判工作，設(shè)置黃河流域巡回法庭、成立環(huán)境資源審判庭，來推動生態(tài)環(huán)境審判的專業(yè)化。[6]建立檢察機關(guān)與河長辦、水務(wù)部門的信息共享制度，定期通報交流情況，對案件實行雙臺賬管理制度，全面掌握已排查問題的的臺賬和整改情況，并及時向有關(guān)部門通報。[7]

長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法治對策

統(tǒng)一立法標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建長三角協(xié)同立法保障機制。近些年，三省一市雖然已經(jīng)建立一些交流機制，例如長三角地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)座談會、長三角地區(qū)合作與發(fā)展聯(lián)席會議等，但在立法層面仍缺乏統(tǒng)一性和持續(xù)性。在立法層面需要搭建長三角立法信息共享平臺，依托信息技術(shù)手段，針對各地區(qū)在公共的生態(tài)環(huán)境方面的立法進(jìn)行對比，特別是在行政處罰和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行對比，以便于各地區(qū)在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的地方性法規(guī)和政府規(guī)章通過廢改立來統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。通過成立長三角立法委員會，在具有公共性質(zhì)的領(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一立法。三省一市每年將自己的立法計劃上報長三角立法委員會，通過委員會的審查，將涉及公共領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的地方立法單列，與其他地區(qū)的人大常委會、政府和相關(guān)部門進(jìn)行溝通協(xié)商。對于有相同立法計劃的省份，可以在立法委員會的主持下進(jìn)行聯(lián)合起草，實現(xiàn)長三角地區(qū)立法標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，充分發(fā)揮立法委員會在長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的立法監(jiān)督和保障作用。

強化區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法，建立執(zhí)法協(xié)作機制。生態(tài)環(huán)境具有公共性，在這方面應(yīng)加強府際間和部門間的執(zhí)法合作。各部門、各地區(qū)間要協(xié)調(diào)好各方面的利益，明確不同主體的職責(zé)，減少執(zhí)法中的沖突，特別是各地區(qū)的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)需要統(tǒng)一，避免出現(xiàn)同案不同罰的現(xiàn)象。搭建執(zhí)法領(lǐng)域跨省的信息共享平臺。在該平臺中可以了解涉及生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件的進(jìn)展情況，實現(xiàn)執(zhí)法信息互聯(lián)互通。通過執(zhí)法協(xié)作機制，通過執(zhí)法信息共享平臺，可以進(jìn)行案件移送，案件線索提供，跨區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法申請，執(zhí)法數(shù)據(jù)共享，加強部門間、府際間的溝通與合作，為長三角生態(tài)環(huán)境的保護(hù)營造良好的執(zhí)法環(huán)境。

建立司法協(xié)作機制，充分發(fā)揮司法作用。建立跨區(qū)域立案訴訟制度，統(tǒng)一長三角在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的法院立案標(biāo)準(zhǔn)和流程，案件移送流程。建立執(zhí)行協(xié)作機制，建立協(xié)作平臺，以辦理異地委托執(zhí)行、協(xié)助執(zhí)行等，充分發(fā)揮司法職能。設(shè)置生態(tài)環(huán)境案件的巡回法庭，打破地域阻隔，推動生態(tài)環(huán)境審判專門化，提高辦案效率。統(tǒng)一司法實務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)在適用法律時可進(jìn)行有效溝通，統(tǒng)一司法適用標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)公開標(biāo)準(zhǔn)。對于存在爭議或模糊的法律問題，出臺統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，以及建立長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)案例指導(dǎo)制度，規(guī)范法官自由裁量權(quán)，統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)。

長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一體化，法治發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。無論是在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的跨地區(qū)合作，還是長三角經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展，都需要法治提供保障。只有我們在立法、執(zhí)法、司法層面加強合作，統(tǒng)一規(guī)范，才能實現(xiàn)長三角生態(tài)環(huán)境保護(hù)的共享共建共治，讓居民在碧水藍(lán)天中呼吸清新的空氣，在怡人芬芳中安居樂業(yè)。通過協(xié)同法治，讓長三角既有綠水青山，又有金山銀山。