（江蘇師范大學(xué)公共管理與社會學(xué)院，江蘇 徐州 221116）

一般意義上，學(xué)者們對于韋伯所提出的“官僚制”多停留在僵化的“金字塔型組織結(jié)構(gòu)”的認(rèn)知層面，這也使得學(xué)者們在研究官僚制的過程中無法突破傳統(tǒng)官僚制模式的束縛。然而，導(dǎo)致這一結(jié)果的本質(zhì)原因其實(shí)是對于官僚制的觀察不夠全面。層級制結(jié)構(gòu)對我們的想象力與創(chuàng)造力加以限制，這也注定了只能對舊思想的本身加以批判，想要有所超越則顯得舉步維艱。學(xué)者張桐利用“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)[1]重新審視傳統(tǒng)官僚制，轉(zhuǎn)換視角后所呈現(xiàn)出的官僚制打破了以往模式，充分論證了官僚制所具有的彈性特質(zhì)，并且可利用這一特性加以擴(kuò)張，從而為重新認(rèn)識官僚制提供了新思路。當(dāng)然，過分迷信這種組織結(jié)構(gòu)的高彈性而不斷擴(kuò)張必然會再次陷入機(jī)構(gòu)膨脹與精簡的怪圈。因此，有必要在此基礎(chǔ)上對這種新型官僚制結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面的思考。

1 “中心—邊緣”結(jié)構(gòu)的提出及其內(nèi)涵

大約在20世紀(jì)中期，“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)逐漸被學(xué)者們發(fā)現(xiàn)。阿根廷學(xué)者勞爾·普雷維什在1949年向拉美經(jīng)委會提交了一份名為 《拉丁美洲的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其主要問題》的報告，在這份報告中他從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對拉美經(jīng)濟(jì)困境進(jìn)行深入研究并首次提出了“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)理論。20世紀(jì)70年代，挪威著名的和平研究北歐學(xué)派學(xué)者約翰·加爾通所著《帝國主義的結(jié)構(gòu)化理論》的問世代表著“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)理論的誕生。他在這篇文獻(xiàn)中對世界的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)加以分析與論述，并指出無論是國際還是每個國家都存在著多個邊緣圍繞著某個中心而建立起來的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)。[2]世界體系理論創(chuàng)始人美國學(xué)者伊曼紐爾·沃勒斯坦也曾提出“中心—邊緣”論，同時該理論也作為世界體系理論重要的立論基礎(chǔ)。沃勒斯坦吸收已有思想，頗具創(chuàng)新意義地提出了“中心—半中心—邊緣”格局與該形態(tài)下的不平等狀態(tài)。國內(nèi)學(xué)者張康之、張桐等較早關(guān)注“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)理論，在西方已有思想的基礎(chǔ)上對之展開了多方面的論述，這也在一定程度上使這種視角廣泛地運(yùn)用到更多的國際國內(nèi)問題研究中，在國際關(guān)系、社會結(jié)構(gòu)、組織形態(tài)等方面為人們提供了一個頗具解釋力的視角。無論是作為理論還是作為研究視角，“中心—邊緣”即為以某類在多方面具有明顯優(yōu)勢和力量的集團(tuán)和個人（一般不占多數(shù)）為中心，其他集團(tuán)與個人為邊緣并圍繞中心而建立起來的一種環(huán)狀結(jié)構(gòu)，由中心到邊緣優(yōu)勢與力量逐漸減弱，反之則更具權(quán)威與說服力。

2 “中心-邊緣”結(jié)構(gòu)：對官僚制的重新認(rèn)知

2.1 從“金字塔”到“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變

對金字塔式傳統(tǒng)官僚制的研究成果汗牛充棟，要超越原本的理論范式確有難度。但是，轉(zhuǎn)換視角來觀察官僚制的形態(tài)結(jié)構(gòu)，即從原本的正視變?yōu)槿缃竦母┮?，就顛覆了對官僚制的傳統(tǒng)認(rèn)知，不難想象的是，其結(jié)構(gòu)由原來的金字塔式變?yōu)榱恕爸行?邊緣”結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界對視角轉(zhuǎn)變后的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)的新型官僚制的探討暫付闕如。在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，我們有必要對這一組織結(jié)構(gòu)展開充分的認(rèn)識。在官僚制體系中所表現(xiàn)出的 “中心—邊緣”結(jié)構(gòu)已然是最初概念的演化了。其最初是在西方國家從資本主義走向全球化的較長時期內(nèi)所構(gòu)建的，并且小到社會個體之間，大到國家之間都難以實(shí)現(xiàn)高度的自由和平等。追溯至此，不得不提到安東尼·吉登斯所提出的一個概念——脫域。他認(rèn)為，“所謂脫域，我指的是社會關(guān)系從彼此互動的地域性關(guān)聯(lián)中，從通過對不確定的時間的無限穿越而被重構(gòu)的關(guān)聯(lián)中‘脫離出來’?！盵3]從農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會，再到當(dāng)今社會被認(rèn)定為一場全球化的運(yùn)動，人類社會經(jīng)歷了兩次的“脫域化”過程。[4]第一次的“脫域化”使社會真正地產(chǎn)生了以城市為中心、鄉(xiāng)村為邊緣的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)；第二次也就是我們當(dāng)前正在經(jīng)歷的“脫域化”過程即將成為“去中心化”的開端。即使是這樣，最終結(jié)果卻難以脫離“中心—邊緣”的控制。去中心化意味著改變了中心的規(guī)則，建立起順應(yīng)新環(huán)境的普世價值，在這種意義上沒有停止。于官僚制而言也是如此，依靠著邊緣對中心權(quán)力和規(guī)則的依賴，最終實(shí)現(xiàn)某種層面上的融合。

2.2 從“格格不入”到“融合吸納”的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)僵化的官僚制層級節(jié)制，層級之間尚且如此，組織與外界更是格格不入。封閉型的結(jié)構(gòu)使組織內(nèi)部難以從外部注入新鮮血液，姑且將這種固有的思想控制著組織整體比作一次單擺運(yùn)動，而組織所面臨的種種威脅猶如摩擦力一般，當(dāng)組織無法使一次單擺運(yùn)動的系統(tǒng)整體達(dá)到平衡，就很容易在摩擦力的作用下結(jié)束運(yùn)動。因此，對于處于傳統(tǒng)官僚制狀態(tài)下的組織來說，努力克服各方威脅成為了避免其自身固有弱點(diǎn)的首要任務(wù)，也就是說在保證效率的同時講求質(zhì)量。轉(zhuǎn)換視角后的新型結(jié)構(gòu)則提供了一個與外界進(jìn)行互動交流的機(jī)會，也令長期處于僵化的組織形式得到了緩解，一個組織的吸納能力高低決定了其后期發(fā)展?fàn)顩r好壞。政府在為社會提供服務(wù)并行使行政職能的過程中也存在行政吸納的現(xiàn)象，為更好地建設(shè)服務(wù)型政府，在其既有職能的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮與社會各類非政府組織進(jìn)行合作。在新官僚制結(jié)構(gòu)下，這種合作會產(chǎn)生一部分的收編現(xiàn)象。但在此過程中需要注意的是，合作是一個雙方互動的過程，但收編的條件不僅是二者間的互動，更多時候政府需在前期對預(yù)收編組織對行政過程是否有積極地影響，同時政府是否具有收編能力。相反，被收編組織也可對政府所提要求加以考慮。[5]一個組織由傳統(tǒng)的嚴(yán)密態(tài)勢到轉(zhuǎn)變后的融合吸納，在這個過程中也是企業(yè)進(jìn)行自我學(xué)習(xí)與提升的體現(xiàn)，在合作的過程中加以學(xué)習(xí)，由中心的規(guī)則向外擴(kuò)張，不斷地彌補(bǔ)核心規(guī)則的漏洞，進(jìn)而創(chuàng)造順應(yīng)發(fā)展的管理模式。

2.3 從“機(jī)械壓抑”到“動態(tài)行政”的轉(zhuǎn)變

由于融合吸納現(xiàn)象的出現(xiàn)，新結(jié)構(gòu)也將傳統(tǒng)官僚制所體現(xiàn)出的機(jī)械化以及壓抑人性化的狀態(tài)轉(zhuǎn)化成了動態(tài)行政態(tài)勢。談起動態(tài)行政，一個和泰勒生活在同時期卻又有著超前思維的管理學(xué)家福萊特就不得不被提及了。她的理論也為轉(zhuǎn)變后的官僚制結(jié)構(gòu)提供了一個極好的思考與研究方向。社會發(fā)展的加速化使管理思想日益轉(zhuǎn)變，在組織具有吸納作用的同時需選擇一個適合發(fā)展的思想作為組織建設(shè)支柱是很有必要的。福萊特對實(shí)際管理過程中的基本問題加以限定，以概念化的方式將問題予以轉(zhuǎn)化，最終指導(dǎo)管理實(shí)踐。組織在吸納的過程中定會涉及到組織與個人的問題，因此在吸納的過程中處理好二者的利益關(guān)系便首當(dāng)其沖。正如福萊特所認(rèn)為的那樣，在考慮具有“社會人”屬性的組織成員所產(chǎn)生的問題時，需結(jié)合動態(tài)行政理論加以研究，過去的機(jī)械化方式早已被時代所淘汰。在進(jìn)行權(quán)力及權(quán)利范圍的把控前期，努力創(chuàng)造一種令組織成員自愿并積極合作的情景，權(quán)威的使用也僅限于所創(chuàng)造出的特定情境之中。對于前文所談及的上下級的沖突問題亦可充分利用動態(tài)行政思想來解決。辯證唯物主義認(rèn)為，矛盾沖突是組織存在的常態(tài)要素，如何利用其自身機(jī)制來解決這一常態(tài)問題至關(guān)重要。依據(jù)福萊特的思想可知，應(yīng)充分地認(rèn)識到?jīng)_突不僅存在破壞性，其中所蘊(yùn)含的建設(shè)性也是不可忽視的，所以將破壞轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)的沖突整合方法便脫穎而出。

3 “中心—邊緣”組織結(jié)構(gòu)對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的價值

3.1 有助于貫徹“系統(tǒng)綜合、多元協(xié)商”的治理理念

國家的治理水平若要得到提升，必須明確應(yīng)當(dāng)建立起來的治理理念，要構(gòu)建綜合治理系統(tǒng)，單一的治理體系早已不會是最佳選擇，多元協(xié)商共治的時代已然來臨，而實(shí)現(xiàn)這一理念的基本原則就是保障平等、寬容和貴和。[6]若失去了平等對話的機(jī)會，表面上的多元協(xié)商必定淪為部分強(qiáng)勢利益主體為自身謀取私利的有力工具，長此以往，對國家政權(quán)禍害無窮。當(dāng)前，國家治理的概念是對全能主義思想的批判和超越，即不能單純地將國家治理定義為治理社會、群眾與市場，[7]這種認(rèn)知會導(dǎo)致社會共識無法凝聚，從而背離多元協(xié)商的治理理念。政府作為國家公共資源的主要和絕對支配者，在國家治理過程中的作用是毋庸贅述的。但在多元治理的背景下，政府對其他資源利用主體的寬容性更是當(dāng)今治理理念的應(yīng)然之義。

3.2 有助于推進(jìn)“依法治國、德法相濟(jì)”的治國方略

正所謂“治國者必以奉法強(qiáng)國”，若國家的治理缺乏法的支撐，就不要奢求在法治實(shí)踐上有所建樹了。全面依法治國如今已成為在國家治理方面不可或缺的一項改革，培養(yǎng)公民的法制意識、政府依法行政、依法進(jìn)行外交等一系列薄弱環(huán)節(jié)都等待著我們進(jìn)行加強(qiáng)和完善。[8]對于國家現(xiàn)代治理體系的構(gòu)建來講，開啟怎樣的法治建設(shè)道路尤為重要，這仍然需要結(jié)合我國實(shí)際情況，并歷經(jīng)長時間的探索和積累才能達(dá)到。堅持和發(fā)展中國特色社會主義法治道路是當(dāng)前我國建立法治國家的一項根本問題，只有從該問題出發(fā)才能建好依法治國的大廈。依法治國的根本目的是為了達(dá)成以德治國的效果，法治與德治相結(jié)合的方式也逐步滲透進(jìn)國家治理的體系之中。當(dāng)前，我國正處于德法并重的治理時代，在培養(yǎng)公民法治意識的過程中，亦可將德融于法，做到德治與法治的有機(jī)結(jié)合，這將會為依法治國齒輪運(yùn)行提供不可或缺的潤滑劑。與此同時，需注意到在此過程中對于道德的滑坡等問題，仍應(yīng)利用法律的武器來進(jìn)行規(guī)范和約束。最關(guān)鍵的、也是以法治國的核心要義就是保障全社會的公平。對于國家治理而言，多元化的治理主體與客體在其中所要保障的內(nèi)容龐雜無邊，若無法律作為依靠，法治的體系也會土崩瓦解。因此，依法治國是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效保障。

3.3 有助于形成“黨攬全局、協(xié)調(diào)各方”的治理格局

我國對黨的領(lǐng)導(dǎo)從革命時期的探索和提出到建設(shè)時期的確立與發(fā)展，再到改革時期的逐步強(qiáng)化，黨領(lǐng)導(dǎo)一切并協(xié)調(diào)各方的作用在政治層面日益凸顯，[9]這既是馬克思主義政黨在領(lǐng)導(dǎo)過程中的本質(zhì)體現(xiàn)，也是我國治理體系現(xiàn)代化建設(shè)中難以割舍的重要部分。全面從嚴(yán)治黨是保證黨有能力領(lǐng)導(dǎo)一切的必要條件，也是夯實(shí)治理體系根本保障的當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)全方位認(rèn)知和思考黨在國家治理過程中所扮演的角色以及所產(chǎn)生的問題，將從嚴(yán)治黨深入貫徹到黨建工作的每個環(huán)節(jié)和每個領(lǐng)域之中。由于黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，所以在黨建的過程需要對黨的優(yōu)良傳統(tǒng)具有深刻的理解和繼承，從而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)問題的根本解決。歸根到底，決定治理效果的還是人，所以對黨員的行為標(biāo)準(zhǔn)只能高不能低，嚴(yán)格落實(shí)相應(yīng)的獎懲與容錯糾錯機(jī)制，努力使黨內(nèi)問題全面解決，進(jìn)而才能有力地發(fā)揮黨在國家治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用。在治理體系中，必須明確規(guī)定黨的地位及其權(quán)責(zé)，嚴(yán)防缺位與越位現(xiàn)象。執(zhí)政黨應(yīng)為各項工作明確目標(biāo)和方向，起到謀篇布局的領(lǐng)導(dǎo)地位，但絕不可事無巨細(xì)，也不能置之不理。要站在正確的位置，厘清自身與治理主體的關(guān)系，以黨為核心，建立某種意義上的“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)，才是落實(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)一切的根本保障。

4 “中心—邊緣”型組織結(jié)構(gòu)視域下的政府機(jī)構(gòu)改革策略

4.1 建立“彈性組織”的改革原則

基于前文對官僚制的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)的闡釋，對我國政府機(jī)構(gòu)來說，將彈性化的組織建設(shè)原則融合到機(jī)構(gòu)改革中就成為核心要義。彼得斯曾指出，“彈性方法的提倡者企圖建立‘摧毀組織’的原則，而不是根據(jù)評估結(jié)果對既有的組織做改頭換面的工作?！盵10]在這種彈性化政府的概念中，政府機(jī)構(gòu)中的任何一部分都有被解散的可能，當(dāng)面臨解散時的選擇一定是將其摧毀，而絕不會出現(xiàn)“掛羊頭賣狗肉”的現(xiàn)象，這無法保證機(jī)構(gòu)未來工作的專業(yè)化。這種觀點(diǎn)和新型官僚制所提倡的理念具有一致性，“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)具有強(qiáng)大的彈性特征，吸納和排斥皆根據(jù)社會發(fā)展和運(yùn)行所需而進(jìn)行。其中，中心規(guī)則的改變常常會使得一部分機(jī)構(gòu)遭受摧毀，但這種摧毀表現(xiàn)出來的結(jié)果是良性的。

4.2 引入“虛擬組織”的機(jī)構(gòu)概念

地方政府機(jī)構(gòu)與中央政府機(jī)構(gòu)往往表現(xiàn)為在權(quán)責(zé)上一一對應(yīng)。欣德爾認(rèn)為虛擬組織是“一種經(jīng)歷，其間制造電子聲像以模擬現(xiàn)實(shí)”[11]。也就是說在自媒體時代，虛擬組織的建立將會是廣泛且具有較強(qiáng)流動性的。虛擬組織的建立超越了原本僅處于組織層面的管理，上升至系統(tǒng)層次對政府進(jìn)行相應(yīng)的管理。具備這種特質(zhì)的虛擬組織可充分利用處于系統(tǒng)層次的優(yōu)勢，對固有的且解除較為困難的機(jī)構(gòu)發(fā)生作用。針對我國中央政府機(jī)構(gòu)改革來說，機(jī)構(gòu)間一定程度上的相互依存就顯得系統(tǒng)改革至關(guān)重要，這也是為什么虛擬組織的建立常被看作是克服正式組織在進(jìn)行變革過程中障礙的途徑了。虛擬組織在民眾過于認(rèn)同的組織機(jī)構(gòu)面前就顯得力不從心了，因而找準(zhǔn)時機(jī)加以彌補(bǔ)還是會產(chǎn)生與以往不同的效果。

4.3 形成“解制組織”的改革思維

多數(shù)情況下，層級節(jié)制的傳統(tǒng)官僚制模式會產(chǎn)生各樣的控制與限制模式，這令組織人員在行使權(quán)力的過程中不知所措，本該行使的權(quán)力卻被源于層級節(jié)制的組織規(guī)則所剝奪。這種行政規(guī)則的約束本質(zhì)是因組織內(nèi)部的相互推諉而產(chǎn)生的行動緩慢，這也造成了傳統(tǒng)官僚制給人的僵化印象?！爸行摹吘墶苯Y(jié)構(gòu)的提出慢慢對原有的核心規(guī)則造成沖擊，新型結(jié)構(gòu)所表現(xiàn)出的彈性模式打破了規(guī)則迷宮，開辟了動態(tài)化的建構(gòu)道路。彼得斯所提出的解制型政府在學(xué)界被廣泛研究，這也對我國政府機(jī)構(gòu)改革提供了有益借鑒。解制型政府所主張的是 “解除政府內(nèi)部繁文縟節(jié)的限制,釋放公共部門蘊(yùn)藏的能量,使政府具有更高的創(chuàng)造力和效率?！盵12]。從管理主義的角度來說，長期受限于各種規(guī)章制度限制的管理者難以從管理主義的途徑提升效率。

總之，“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)以全新的視角看待官僚制，讓一個僵化的結(jié)構(gòu)、機(jī)械化的組織形態(tài)轉(zhuǎn)變成為不斷吸納、合理選擇并具備動態(tài)行政特點(diǎn)的彈性化結(jié)構(gòu)，為該領(lǐng)域的進(jìn)一步研究開辟了一條全新道路。從對傳統(tǒng)官僚制的回顧到對新型結(jié)構(gòu)的闡述，轉(zhuǎn)變后的結(jié)果不僅說明了官僚制本身仍存在著需要探索的內(nèi)容，而且其在新結(jié)構(gòu)下所表現(xiàn)出的延展性也為組織的各方面建設(shè)提供了較好的改革方向。十九屆四中全會提出了推進(jìn)我國治理能力與治理體系的現(xiàn)代化，治理內(nèi)容涉及的范圍之廣泛無需多言。治理主體即政府自身的完善在其中的作用不容忽視，政府機(jī)構(gòu)改革作為其中至關(guān)重要的前提條件，能否順利完成改革關(guān)系著治理工作可否全面推進(jìn)。