民法典視角下的公辦職業(yè)院?；旌纤兄聘母镅芯?/h1>
2021-02-13 05:10:29馮偉
馮 偉
(山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250103)
黨的十八屆三中全會(huì)提出“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。為在職業(yè)教育領(lǐng)域落實(shí)這一要求，《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱實(shí)施方案)提出了發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的要求。目前關(guān)于職業(yè)院校的混合所有制改革，山東省走在全國(guó)的前列：2016年，山東省就將山東海事職業(yè)學(xué)院混合所有制辦學(xué)實(shí)踐項(xiàng)目等9個(gè)項(xiàng)目設(shè)為山東省職業(yè)院?；旌纤兄聘母镌圏c(diǎn)項(xiàng)目[1]；2020年9月17日,山東省教育廳等14個(gè)部門又聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》(魯教職字〔2020〕10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱山東省指導(dǎo)意見(jiàn))并被教育部辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)[2]。職業(yè)院校進(jìn)行混合所有制改革，在優(yōu)化教育資源的配置、促進(jìn)產(chǎn)教進(jìn)一步融合、推動(dòng)職業(yè)教育的發(fā)展方面將起到至關(guān)重要的作用。然而，目前關(guān)于職業(yè)院?；旄牡睦碚摵蛯?shí)踐，主要集中在二級(jí)學(xué)院的混改以及合辦教學(xué)項(xiàng)目或?qū)嵱?xùn)基地上，對(duì)公辦職業(yè)院校的混改目前依然研究不多，首個(gè)公辦職業(yè)院?；旄闹钡浇衲?月底才開(kāi)始試點(diǎn)[3]。關(guān)于公辦職業(yè)院?；旄囊廊淮嬖谥T多法律的限制，政策方面也不清晰，這必將影響社會(huì)資本參與職業(yè)教育混改的熱情，在目前職業(yè)教育依然由公辦職業(yè)院校占主體地位的情況下，也會(huì)影響職業(yè)教育混合所有制改革的效果。
一、目前公辦職業(yè)院?；旄拇嬖诘膯?wèn)題
(一)股份制能否適用于公辦職業(yè)院?；旄?/h3>
實(shí)施方案第十三條規(guī)定，“支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦職業(yè)教育培訓(xùn)，鼓勵(lì)發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)?！庇纱丝梢?jiàn)，職業(yè)教育的混合所有制改革包括股份制和混合所有制兩種形式。一般來(lái)說(shuō)，股份制也是混合所有制的一種形式，但實(shí)施方案中將股份制和混合所有制并列，說(shuō)明在職業(yè)教育中國(guó)家賦予了股份制和混合所有制不同的內(nèi)涵。所謂股份制是指以入股的方式把屬于不同主體所有的生產(chǎn)要素集中起來(lái)統(tǒng)一使用，自負(fù)盈虧，并按照各自的股份進(jìn)行分紅的一種經(jīng)濟(jì)組織形式。所有權(quán)與使用權(quán)分離，出資人(設(shè)立人)按股份行使權(quán)利并按照股份分配利潤(rùn)是股份制最重要的特征。對(duì)于民辦職業(yè)院校，按照民辦教育促進(jìn)法的規(guī)定，可以設(shè)立為營(yíng)利性法人，因此股份制可以適用于民辦職業(yè)院校當(dāng)無(wú)疑義，但是按照高等教育法以及民法典的規(guī)定，公辦職業(yè)院校屬于非營(yíng)利法人，不得向出資人、設(shè)立人分配所取得的利潤(rùn)，這與股份制按股份分紅的特征相沖突。因此股份制能否適用于公辦職業(yè)院?；旄纳写嬖跔?zhēng)議。
(二)混改后職業(yè)院校的法律主體地位不明確
職業(yè)教育屬于教育事業(yè)的重要組成部分，職業(yè)院校則是實(shí)施職業(yè)教育教學(xué)活動(dòng)的重要載體。目前職業(yè)院校被分為公辦職業(yè)院校和民辦職業(yè)院校兩種，公辦職業(yè)院校是指由國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)有企業(yè)等其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的職業(yè)院校，民辦職業(yè)院校是指由國(guó)家機(jī)關(guān)以外的組織或個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的職業(yè)院校。這意味著，在目前的法律制度中，職業(yè)院校非“公”即“民”，非“民”即“公”，根本沒(méi)有第三條道路可以選。而混合所有制職業(yè)院校既有國(guó)有財(cái)產(chǎn)投入(公辦資本)，又有非國(guó)有財(cái)產(chǎn)投入(非公辦資本)，兼有公私屬性，既非單純的“公”，也非單純的“民”。對(duì)這種新型的辦學(xué)形態(tài)目前并無(wú)法律規(guī)定，甚至連政策都付諸闕如。山東省指導(dǎo)意見(jiàn)在第五條“支持政策”中規(guī)定，“混改后仍為公辦性質(zhì)的學(xué)校和混合所有制二級(jí)學(xué)院享受公辦院校生均撥款?！笨梢?jiàn)指導(dǎo)意見(jiàn)依然將職業(yè)院校劃分為公辦院校和民辦院校兩種，而公辦院校和民辦院校在政策支持、財(cái)政支持、社會(huì)認(rèn)可度方面都存在巨大的差異。缺乏明確的法律地位，不利于混合所有制職業(yè)院校的發(fā)展。
(三)混改后的職業(yè)院校財(cái)產(chǎn)歸屬不清晰
混合所有制改革，實(shí)際上就是產(chǎn)權(quán)制度的改革，是公辦國(guó)有資本與私有資本等不同所有制資本的混合。雖然所有制和所有權(quán)并不相同，但一般認(rèn)為所有權(quán)是所有制在法律上的表現(xiàn)形式[4]。按照民法典的規(guī)定，所有權(quán)是所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其核心是處分權(quán)。公辦職業(yè)院校的財(cái)產(chǎn)屬于國(guó)有，學(xué)校僅有占有、使用的權(quán)利，收益權(quán)和處分權(quán)受到限制①，因此公辦職業(yè)院校對(duì)其占有的財(cái)產(chǎn)并無(wú)完整的所有權(quán)。而民辦職業(yè)院校對(duì)其財(cái)產(chǎn)則享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)②，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)其實(shí)就是所有權(quán)，民辦院校享有占有、使用以及完整的收益、處分的權(quán)利。對(duì)于混合所有制職業(yè)院校，目前尚無(wú)其財(cái)產(chǎn)歸屬的明確規(guī)定。山東省指導(dǎo)意見(jiàn)第四條“辦學(xué)管理”中僅規(guī)定，非公資產(chǎn)參與舉辦混合所有制院校的，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)建立健全法人治理結(jié)構(gòu)；國(guó)有企業(yè)參與公辦職業(yè)院校整體混合辦學(xué)的，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)完善法人治理結(jié)構(gòu)。但如何以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)健全或完善法人治理結(jié)構(gòu)，卻沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定。
(四)混改后的職業(yè)院校決策權(quán)歸屬不明
決策權(quán)屬問(wèn)題將直接影響到組織的運(yùn)行效率及模式[5]，決定混合所有制改革的目的能否實(shí)現(xiàn)。目前公辦職業(yè)院校按照高等教育法的規(guī)定，施行的是中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)(以下簡(jiǎn)稱黨委)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作。而民辦職業(yè)院校則根據(jù)民辦教育促進(jìn)法的規(guī)定，設(shè)立理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，理事會(huì)或董事會(huì)是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，決定學(xué)校的重大事項(xiàng)。在混合所有制職業(yè)院校中，公有資本和非公有資本混合，必然發(fā)生決策機(jī)制的變化，進(jìn)而產(chǎn)生沖突。[6]山東省指導(dǎo)意見(jiàn)第四條“辦學(xué)管理”中提出，黨委保證正確的辦學(xué)方向，理(董)事會(huì)決策、行政負(fù)責(zé)人執(zhí)行、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、專家治學(xué)的管理運(yùn)行機(jī)制，但該規(guī)定僅適用于混合所有制二級(jí)學(xué)院等辦學(xué)機(jī)構(gòu)，且效力層級(jí)較低。目前對(duì)于混改后職業(yè)院校的決策權(quán)屬尚無(wú)法律層面的規(guī)定，這顯然不利于公辦職業(yè)院校的混改。
二、問(wèn)題解決的路徑
混合所有制改革最初是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)提出的，目的是解決國(guó)有資本體制僵化、效率低下的問(wèn)題。實(shí)踐表明，混合所有制改革極大地提高了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的混合所有制改革，主要通過(guò)國(guó)有企業(yè)公司制改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，從民法典視角來(lái)看，就是建立健全營(yíng)利法人制度明晰產(chǎn)權(quán)，建立權(quán)責(zé)一致的法人治理結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)表明，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是混合所有制改革成功的充分條件。因此山東省指導(dǎo)意見(jiàn)也明確提出，要以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)建立健全和完善法人治理結(jié)構(gòu)。
但是，學(xué)校跟企業(yè)存在很大的不同。企業(yè)是營(yíng)利組織，以自身利益最大化為目的，而學(xué)校特別是公辦院校，是以育人為最終目的，并非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。公辦職業(yè)院校的混合所有制改革，不能完全照搬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的營(yíng)利法人混改模式，而應(yīng)根據(jù)民法典中規(guī)定的非營(yíng)利人制度來(lái)進(jìn)行。民法典作為“社會(huì)生活的百科全書”，是一部基礎(chǔ)性的法律，職業(yè)院校的混合所有制改革也應(yīng)在民法典的框架內(nèi)進(jìn)行。民法典中的非營(yíng)利法人制度，非常契合公辦職業(yè)院校的混合所有制改革。
(一)民法典中的法人制度
按照民法典第五十七條的規(guī)定，法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法人與自然人一樣，具有獨(dú)立的人格，擁有獨(dú)立的于投資人的財(cái)產(chǎn)，并能夠獨(dú)立地承擔(dān)民事責(zé)任。但法人由投資人設(shè)立，若法人的投資人可以直接干預(yù)法人的決策和管理，會(huì)導(dǎo)致法人的投資人與法人的人格混同，不利于保護(hù)法人的債權(quán)人利益。因此民法典要求法人必須依法建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，一般包括決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，法人的重大決策、日常管理和內(nèi)部監(jiān)督均由法人相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)行并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)分工明確，各司其責(zé)，法人的投資人不能直接干預(yù)法人的決策和管理，此即為法人治理結(jié)構(gòu)。
在民法典中，法人分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人三種。營(yíng)利法人是指以取得利潤(rùn)并分配給股東等出資人為目的的法人，公司是最常見(jiàn)的營(yíng)利法人。為公益目的或者其他非營(yíng)利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)的法人，為非營(yíng)利法人。非營(yíng)利法人并非不能營(yíng)利，而是營(yíng)利之后的利潤(rùn)不能向出資人分配，包括事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人和捐助法人等。特別法人主要是傳統(tǒng)民法中的公法人，包括政府機(jī)關(guān)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織以及村委會(huì)居委會(huì)等群眾自治性組織。
在民法典的三類法人中，公辦職業(yè)院?；旄闹荒懿捎梅菭I(yíng)利法人的模式。因?yàn)榛旄牡哪康氖菫榱水a(chǎn)教深度融合，優(yōu)化教育資源配置，緩解辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的不足，本質(zhì)上來(lái)說(shuō)依然屬于高等教育，育人應(yīng)是其最重要甚至是唯一的目的。如果混改后的職業(yè)院校以營(yíng)利為目的，必然影響“育人”這一根本目的的實(shí)現(xiàn)。山東省的指導(dǎo)意見(jiàn)也指出，把立德樹(shù)人作為根本任務(wù)，堅(jiān)守教育的公益屬性，始終把社會(huì)效益放在首位，舉辦高質(zhì)量職業(yè)教育。因此，公辦職業(yè)院?；旄暮螅荒艿怯洖榉菭I(yíng)利法人。
(二)以非營(yíng)利法人模式進(jìn)行公辦職業(yè)院校混改存在的問(wèn)題
以非營(yíng)利法人模式進(jìn)行公辦職業(yè)院?；旄?，這是順理成章的事情，也是解決公辦職業(yè)院?；旄淖詈侠淼穆窂剑且廊淮嬖趦蓚€(gè)問(wèn)題：
1.混改后的職業(yè)院校能否登記為非營(yíng)利法人
民法典中的非營(yíng)利法人包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。傳統(tǒng)的公辦院校屬于事業(yè)單位，登記為非營(yíng)利法人自無(wú)疑義。但是混改的職業(yè)院校是否依然屬于事業(yè)單位？所謂事業(yè)單位，根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條的規(guī)定，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。國(guó)家舉辦或利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦、經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)、主要提供教育文化科技等公共服務(wù)，是事業(yè)單位的基本特征?；旄暮蟮穆殬I(yè)院校舉辦方多元化，并不符合事業(yè)單位的特征，那么還能不能登記為非營(yíng)利法人？
本文認(rèn)為，民法典并沒(méi)有將非營(yíng)利法人限定為事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)這四種，八十七條第二款的“等”字，就表明這本身是一個(gè)開(kāi)放式的規(guī)定，只要不以營(yíng)利為目的，不向投資人分配利潤(rùn)，就可以登記為非營(yíng)利法人?；旌纤兄坡殬I(yè)院校不是事業(yè)單位，但依然可以是非營(yíng)利法人。山東省指導(dǎo)意見(jiàn)也明確規(guī)定，職業(yè)院校混合所有制改革設(shè)立法人機(jī)構(gòu)的，舉辦者自主選擇依法登記為營(yíng)利性或非營(yíng)利性法人。因此混改后的職業(yè)院校登記為非營(yíng)利法人不存在法律上的障礙。
2.非公資本如何獲得回報(bào)
與公辦資本不同，非公資本是以營(yíng)利為目的，非公資本參與職業(yè)教育混改的目的，是為了獲得回報(bào)(利潤(rùn))，而按照民法典的規(guī)定，非營(yíng)利法人是不得向投資人分配利潤(rùn)的。山東省指導(dǎo)意見(jiàn)也明確規(guī)定，登記為非營(yíng)利性的，舉辦者不取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。因此，以非營(yíng)利法人模式進(jìn)行公辦職業(yè)院校混改，如何解決非公資本的回報(bào)？如果沒(méi)有回報(bào)，必然影響非公資本參與混改的積極性，這直接影響到公辦院?；旌纤兄聘母锏某蓴 ?/p>
本文認(rèn)為，非公資本的回報(bào)，并非一定表現(xiàn)為辦學(xué)結(jié)余的分配。良好的社會(huì)聲望，參與職業(yè)教育后獲得的政策扶持，為其定向性、訂單式的培養(yǎng)學(xué)生，都可以作為非公資本參與職業(yè)教育混改的回報(bào)。此外，混改后的職業(yè)院校還可以優(yōu)先購(gòu)買參與本?；旄牡姆枪Y本的產(chǎn)品、設(shè)施或者服務(wù)、向其支付參與教學(xué)管理的報(bào)酬等方式，讓非公資本獲得一定的物質(zhì)回報(bào)。因此在非營(yíng)利法人模式下進(jìn)行混改，依然可以讓非公資本參與方獲得合理的回報(bào)。
三、公辦職業(yè)院校混改的對(duì)策建議
(一)明確混改后職業(yè)院校的法律地位
目前關(guān)于職業(yè)教育“非公即民”的模式不利于公辦職業(yè)院校的混改，更不利于混改后職業(yè)院校的發(fā)展。混合所有制改革的目的是為了產(chǎn)教深度融合，因此相對(duì)于普通本科院校來(lái)說(shuō)，職業(yè)院校對(duì)于混合所有制改革的需求更加強(qiáng)烈。我國(guó)的職業(yè)教育法頒布于1996年，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在職業(yè)教育高速發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂職業(yè)教育法，明確混改后職業(yè)院校的法律地位。2021年3月,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法(修訂草案)》,并于同年6月初次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議。草案明確職業(yè)教育的定位，規(guī)定職業(yè)教育和普通教育是不同教育類型，具有同等重要地位，也明確規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府、政府行業(yè)主管部門、企業(yè)可以單獨(dú)或聯(lián)合舉辦職業(yè)，為職業(yè)院校的混合所有制改革提供了法律依據(jù)，但是該草案沒(méi)有對(duì)混改后的職業(yè)院校，尤其是原來(lái)的公辦職業(yè)院?；旄牡姆傻匚?性質(zhì))進(jìn)行規(guī)定，作為職業(yè)教育的基本大法，此問(wèn)題也不適合規(guī)定在《職業(yè)教育法》中。因此應(yīng)根據(jù)民法典的非營(yíng)利法人制度來(lái)界定職業(yè)院校的法律地位，在《職業(yè)教育法》頒布后，在相關(guān)的實(shí)施細(xì)則或規(guī)定中明確規(guī)定混改后的公辦職業(yè)院校為非營(yíng)利法人，可以為混改后的職業(yè)院校及其發(fā)展提供法律保障。
(二)確保混合所有制職業(yè)院校公辦資本占主體地位
公辦職業(yè)院?；旌纤兄聘母镏?，應(yīng)確保公辦資本占主體地位，這樣才能保證職業(yè)教育的社會(huì)主義方向，職業(yè)教育混合所有制改革才能不跑偏。習(xí)近平總書記曾經(jīng)深刻地指出：“培養(yǎng)什么人，是教育的首要問(wèn)題。我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，這就決定了我們的教育必須把培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人作為根本任務(wù)，培養(yǎng)一代又一代擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度、立志為中國(guó)特色社會(huì)主義奮斗終身的有用人才?！盵7]公辦資本是以社會(huì)公益為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化并非公辦資本的初衷，因此公辦資本占主體地位，可以保證混改后的職業(yè)院校不會(huì)成為資本牟利的產(chǎn)業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)“育人”這一教育的根本目標(biāo)。
(三)公辦職業(yè)院校的混合所有制改革不宜采用股份制形式
股份制也屬于混合所有制的一種形式，但是職業(yè)教育改革實(shí)施方案將股份制和混合所有制并列，意味著在職業(yè)教育改革中，國(guó)家賦予了股份制和混合所有制不同的內(nèi)涵，混合所有制不包含股份制的內(nèi)容。但對(duì)于股份制和混合所有制的區(qū)別，目前并無(wú)官方解讀。本文認(rèn)為，職業(yè)教育改革中的股份制，其特點(diǎn)是將資本劃分為等額的股份，出資人按股行權(quán)，按股分紅，類似于股份有限公司；混合所有制就是不劃分為股份，出資人既可以按照出資比例行使權(quán)利，也可以不按照出資比例行使權(quán)利，類似于有限責(zé)任公司。
如前所述，混改后的職業(yè)院校應(yīng)登記為非營(yíng)利法人，不得向出資人分配利潤(rùn)，這不滿足股份制按股分紅的要求。另外，混改的目的之一是緩解辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張，因此需要引入非公資本，擴(kuò)大辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，但公辦資本又須占主體地位，那么可以不按出資比例行使權(quán)利的混合所有制就最符合要求了。無(wú)論公辦資本出資多少，在混改后的職業(yè)院校中占多少份額，都可以在章程中規(guī)定公辦資本具有多數(shù)表決權(quán)，以確保公辦資本的主體地位。山東省指導(dǎo)意見(jiàn)中并沒(méi)有規(guī)定“股份制”這一混改形式，也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。
(四)明確混改后職業(yè)院校對(duì)其財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)
產(chǎn)權(quán)制度的改革是混合所有制改革的關(guān)鍵，直接決定混合所有制改革的成敗?，F(xiàn)行公辦職業(yè)院校的財(cái)產(chǎn)管理制度就像一把雙刃劍，在保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)、防止國(guó)有資產(chǎn)流失方面發(fā)揮重要作用的同時(shí)，也限制了學(xué)校對(duì)財(cái)產(chǎn)的使用，無(wú)法最大程度上發(fā)揮這些財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。因此，混改后的職業(yè)院校，首先應(yīng)在法律上予以確權(quán)，明確學(xué)校對(duì)其所有的財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以按照學(xué)校自己的意愿占有、使用、收益以及處分的權(quán)利，以最大程度上發(fā)揮這些財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，也有利于調(diào)動(dòng)非公資本參與混改的熱情。同時(shí)也應(yīng)建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，建立健全學(xué)校內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。
(五)建立科學(xué)的現(xiàn)代學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)
混改后的職業(yè)院校，應(yīng)按照民法典中關(guān)于非營(yíng)利法人的規(guī)定建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)、出資的公辦資本和非公資本都不能直接干預(yù)學(xué)校的管理，而應(yīng)通過(guò)學(xué)校的組織機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)學(xué)校的自我管理、自主發(fā)展。政府、公辦資本作為出資人，主要通過(guò)股本權(quán)利，借助理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)引導(dǎo)和管控學(xué)校辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)“黨委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、理事會(huì)決策，校長(zhǎng)依法依規(guī)依照章程辦學(xué)、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、師生參與民主管理”的現(xiàn)代學(xué)校法人治理機(jī)構(gòu)。
首先，混改后的職業(yè)院校依然要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記曾深刻地指出，我們的高校是黨領(lǐng)導(dǎo)下的高校，是中國(guó)特色社會(huì)主義高校。扎根中國(guó)大地辦大學(xué)，必須堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，全面貫徹黨的教育方針，堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)，堅(jiān)持黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)。[8]學(xué)校應(yīng)建立黨委會(huì)，對(duì)涉及學(xué)校辦學(xué)方向、目標(biāo)定位、意識(shí)形態(tài)以及關(guān)系公共利益的重大事項(xiàng)等進(jìn)行決策，確?；旄暮舐殬I(yè)院校辦學(xué)的社會(huì)主義方向。
其次，學(xué)校應(yīng)設(shè)立理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，對(duì)關(guān)于學(xué)校發(fā)展和內(nèi)部運(yùn)行的重要事項(xiàng)進(jìn)行決策。理事應(yīng)當(dāng)由政府代表、各出資方代表以及社會(huì)上熱心職業(yè)教育的第三方獨(dú)立人士組成。第三方獨(dú)立人士類似于上市公司的獨(dú)立董事，可以對(duì)學(xué)校事務(wù)和教育教學(xué)獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，防止學(xué)校的出資人、舉辦方及管理層的內(nèi)部控制，損害學(xué)校的整體利益。
再次，學(xué)校應(yīng)設(shè)立校長(zhǎng)作為法定代表人和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，建立理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。校長(zhǎng)由理事會(huì)聘任或者解聘，依照法律法規(guī)的規(guī)定以及學(xué)校章程的規(guī)定，負(fù)責(zé)學(xué)校的日常教學(xué)管理并組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)。
最后，學(xué)校應(yīng)建立監(jiān)事會(huì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)中應(yīng)當(dāng)有政府代表、各出資方代表。監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督理事、校長(zhǎng)及學(xué)校的其他管理人員，防止其損害學(xué)校利益，防范國(guó)有資產(chǎn)流失。
另外，教師和學(xué)生是學(xué)校教學(xué)活動(dòng)的主體，也應(yīng)保護(hù)教師和學(xué)生在混改后職業(yè)院校中的地位，賦予教師和學(xué)生參與學(xué)校管理的權(quán)利，允許教師代表和學(xué)生代表列席理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，對(duì)學(xué)校涉及師生利益的事項(xiàng)建言獻(xiàn)策。
注釋：
①《中華人民共和國(guó)民法典》第二百五十六條：國(guó)家舉辦的事業(yè)單位對(duì)其直接支配的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利。高等教育法第三十八條高等學(xué)校對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國(guó)家財(cái)政性資助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用。 高等學(xué)校不得將用于教學(xué)和科學(xué)研究活動(dòng)的財(cái)產(chǎn)挪作他用。
②《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第三十六條：民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。
猜你喜歡
法人征訂（新）法人(2023年9期)2023-12-01 14:50:14 法人形象廣告法人(2023年9期)2023-12-01 14:50:12 完善法人治理結(jié)構(gòu) 增強(qiáng)打造世界領(lǐng)先內(nèi)生動(dòng)力——中國(guó)石化完善法人治理結(jié)構(gòu)的實(shí)踐與思考中國(guó)石化(2021年8期)2021-11-05 07:00:06 亞運(yùn)城再添一所公辦學(xué)校！ 廣鐵一中天峰中學(xué)落成啟用房地產(chǎn)導(dǎo)刊(2020年9期)2020-10-28 08:37:48 非營(yíng)利法人破產(chǎn)特殊制度安排研究研究生法學(xué)(2020年6期)2020-04-13 07:58:42 關(guān)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)深化改革的思考福利中國(guó)(2017年1期)2017-02-06 01:23:07 義務(wù)教育民辦學(xué)?！胺菭I(yíng)利”是一大進(jìn)步陜西教育·綜合版(2016年11期)2016-06-27 07:35:44 長(zhǎng)沙嚴(yán)禁公辦中小學(xué)接收擇校生中小學(xué)電教(2016年3期)2016-03-01 03:40:42 蕪湖：社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)中國(guó)衛(wèi)生(2015年3期)2015-11-19 02:53:34 臺(tái)灣城市更新中非營(yíng)利組織的作用及其啟示戰(zhàn)略決策研究(2015年1期)2015-08-24 08:01:46
山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)2021年5期
- 山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)的其它文章
- 節(jié)能宣傳
- 數(shù)字營(yíng)銷產(chǎn)業(yè)學(xué)院榮獲“2021一帶一路暨金磚國(guó)家技能發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新大賽第四屆虛擬現(xiàn)實(shí)(VR)產(chǎn)品設(shè)計(jì)與開(kāi)發(fā)大賽”一等獎(jiǎng)
- 基于“專創(chuàng)融合”的高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革研究
- 流量效應(yīng)對(duì)食品安全規(guī)制的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)
——基于流量明星代言的視角 - 我國(guó)管理會(huì)計(jì)人才培養(yǎng)現(xiàn)狀及對(duì)策研究
- 分布式認(rèn)知理論下的大學(xué)英語(yǔ)移動(dòng)學(xué)習(xí)實(shí)踐研究
馮 偉
(山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250103)
黨的十八屆三中全會(huì)提出“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。為在職業(yè)教育領(lǐng)域落實(shí)這一要求，《國(guó)家職業(yè)教育改革實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱實(shí)施方案)提出了發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的要求。目前關(guān)于職業(yè)院校的混合所有制改革，山東省走在全國(guó)的前列：2016年，山東省就將山東海事職業(yè)學(xué)院混合所有制辦學(xué)實(shí)踐項(xiàng)目等9個(gè)項(xiàng)目設(shè)為山東省職業(yè)院?；旌纤兄聘母镌圏c(diǎn)項(xiàng)目[1]；2020年9月17日,山東省教育廳等14個(gè)部門又聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)職業(yè)院?；旌纤兄妻k學(xué)的指導(dǎo)意見(jiàn)(試行)》(魯教職字〔2020〕10號(hào)，以下簡(jiǎn)稱山東省指導(dǎo)意見(jiàn))并被教育部辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)[2]。職業(yè)院校進(jìn)行混合所有制改革，在優(yōu)化教育資源的配置、促進(jìn)產(chǎn)教進(jìn)一步融合、推動(dòng)職業(yè)教育的發(fā)展方面將起到至關(guān)重要的作用。然而，目前關(guān)于職業(yè)院?；旄牡睦碚摵蛯?shí)踐，主要集中在二級(jí)學(xué)院的混改以及合辦教學(xué)項(xiàng)目或?qū)嵱?xùn)基地上，對(duì)公辦職業(yè)院校的混改目前依然研究不多，首個(gè)公辦職業(yè)院?；旄闹钡浇衲?月底才開(kāi)始試點(diǎn)[3]。關(guān)于公辦職業(yè)院?；旄囊廊淮嬖谥T多法律的限制，政策方面也不清晰，這必將影響社會(huì)資本參與職業(yè)教育混改的熱情，在目前職業(yè)教育依然由公辦職業(yè)院校占主體地位的情況下，也會(huì)影響職業(yè)教育混合所有制改革的效果。
一、目前公辦職業(yè)院?；旄拇嬖诘膯?wèn)題
(一)股份制能否適用于公辦職業(yè)院?；旄?/h3>
實(shí)施方案第十三條規(guī)定，“支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦職業(yè)教育培訓(xùn)，鼓勵(lì)發(fā)展股份制、混合所有制等職業(yè)院校和各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)?！庇纱丝梢?jiàn)，職業(yè)教育的混合所有制改革包括股份制和混合所有制兩種形式。一般來(lái)說(shuō)，股份制也是混合所有制的一種形式，但實(shí)施方案中將股份制和混合所有制并列，說(shuō)明在職業(yè)教育中國(guó)家賦予了股份制和混合所有制不同的內(nèi)涵。所謂股份制是指以入股的方式把屬于不同主體所有的生產(chǎn)要素集中起來(lái)統(tǒng)一使用，自負(fù)盈虧，并按照各自的股份進(jìn)行分紅的一種經(jīng)濟(jì)組織形式。所有權(quán)與使用權(quán)分離，出資人(設(shè)立人)按股份行使權(quán)利并按照股份分配利潤(rùn)是股份制最重要的特征。對(duì)于民辦職業(yè)院校，按照民辦教育促進(jìn)法的規(guī)定，可以設(shè)立為營(yíng)利性法人，因此股份制可以適用于民辦職業(yè)院校當(dāng)無(wú)疑義，但是按照高等教育法以及民法典的規(guī)定，公辦職業(yè)院校屬于非營(yíng)利法人，不得向出資人、設(shè)立人分配所取得的利潤(rùn)，這與股份制按股份分紅的特征相沖突。因此股份制能否適用于公辦職業(yè)院?；旄纳写嬖跔?zhēng)議。
(二)混改后職業(yè)院校的法律主體地位不明確
職業(yè)教育屬于教育事業(yè)的重要組成部分，職業(yè)院校則是實(shí)施職業(yè)教育教學(xué)活動(dòng)的重要載體。目前職業(yè)院校被分為公辦職業(yè)院校和民辦職業(yè)院校兩種，公辦職業(yè)院校是指由國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)有企業(yè)等其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的職業(yè)院校，民辦職業(yè)院校是指由國(guó)家機(jī)關(guān)以外的組織或個(gè)人利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦的職業(yè)院校。這意味著，在目前的法律制度中，職業(yè)院校非“公”即“民”，非“民”即“公”，根本沒(méi)有第三條道路可以選。而混合所有制職業(yè)院校既有國(guó)有財(cái)產(chǎn)投入(公辦資本)，又有非國(guó)有財(cái)產(chǎn)投入(非公辦資本)，兼有公私屬性，既非單純的“公”，也非單純的“民”。對(duì)這種新型的辦學(xué)形態(tài)目前并無(wú)法律規(guī)定，甚至連政策都付諸闕如。山東省指導(dǎo)意見(jiàn)在第五條“支持政策”中規(guī)定，“混改后仍為公辦性質(zhì)的學(xué)校和混合所有制二級(jí)學(xué)院享受公辦院校生均撥款?！笨梢?jiàn)指導(dǎo)意見(jiàn)依然將職業(yè)院校劃分為公辦院校和民辦院校兩種，而公辦院校和民辦院校在政策支持、財(cái)政支持、社會(huì)認(rèn)可度方面都存在巨大的差異。缺乏明確的法律地位，不利于混合所有制職業(yè)院校的發(fā)展。
(三)混改后的職業(yè)院校財(cái)產(chǎn)歸屬不清晰
混合所有制改革，實(shí)際上就是產(chǎn)權(quán)制度的改革，是公辦國(guó)有資本與私有資本等不同所有制資本的混合。雖然所有制和所有權(quán)并不相同，但一般認(rèn)為所有權(quán)是所有制在法律上的表現(xiàn)形式[4]。按照民法典的規(guī)定，所有權(quán)是所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其核心是處分權(quán)。公辦職業(yè)院校的財(cái)產(chǎn)屬于國(guó)有，學(xué)校僅有占有、使用的權(quán)利，收益權(quán)和處分權(quán)受到限制①，因此公辦職業(yè)院校對(duì)其占有的財(cái)產(chǎn)并無(wú)完整的所有權(quán)。而民辦職業(yè)院校對(duì)其財(cái)產(chǎn)則享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)②，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)其實(shí)就是所有權(quán)，民辦院校享有占有、使用以及完整的收益、處分的權(quán)利。對(duì)于混合所有制職業(yè)院校，目前尚無(wú)其財(cái)產(chǎn)歸屬的明確規(guī)定。山東省指導(dǎo)意見(jiàn)第四條“辦學(xué)管理”中僅規(guī)定，非公資產(chǎn)參與舉辦混合所有制院校的，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)建立健全法人治理結(jié)構(gòu)；國(guó)有企業(yè)參與公辦職業(yè)院校整體混合辦學(xué)的，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)完善法人治理結(jié)構(gòu)。但如何以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)健全或完善法人治理結(jié)構(gòu)，卻沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定。
(四)混改后的職業(yè)院校決策權(quán)歸屬不明
決策權(quán)屬問(wèn)題將直接影響到組織的運(yùn)行效率及模式[5]，決定混合所有制改革的目的能否實(shí)現(xiàn)。目前公辦職業(yè)院校按照高等教育法的規(guī)定，施行的是中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)(以下簡(jiǎn)稱黨委)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程和有關(guān)規(guī)定，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校工作。而民辦職業(yè)院校則根據(jù)民辦教育促進(jìn)法的規(guī)定，設(shè)立理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，理事會(huì)或董事會(huì)是學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)，決定學(xué)校的重大事項(xiàng)。在混合所有制職業(yè)院校中，公有資本和非公有資本混合，必然發(fā)生決策機(jī)制的變化，進(jìn)而產(chǎn)生沖突。[6]山東省指導(dǎo)意見(jiàn)第四條“辦學(xué)管理”中提出，黨委保證正確的辦學(xué)方向，理(董)事會(huì)決策、行政負(fù)責(zé)人執(zhí)行、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、專家治學(xué)的管理運(yùn)行機(jī)制，但該規(guī)定僅適用于混合所有制二級(jí)學(xué)院等辦學(xué)機(jī)構(gòu)，且效力層級(jí)較低。目前對(duì)于混改后職業(yè)院校的決策權(quán)屬尚無(wú)法律層面的規(guī)定，這顯然不利于公辦職業(yè)院校的混改。
二、問(wèn)題解決的路徑
混合所有制改革最初是在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)提出的，目的是解決國(guó)有資本體制僵化、效率低下的問(wèn)題。實(shí)踐表明，混合所有制改革極大地提高了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的混合所有制改革，主要通過(guò)國(guó)有企業(yè)公司制改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，從民法典視角來(lái)看，就是建立健全營(yíng)利法人制度明晰產(chǎn)權(quán)，建立權(quán)責(zé)一致的法人治理結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)表明，建立健全法人治理結(jié)構(gòu)是混合所有制改革成功的充分條件。因此山東省指導(dǎo)意見(jiàn)也明確提出，要以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)建立健全和完善法人治理結(jié)構(gòu)。
但是，學(xué)校跟企業(yè)存在很大的不同。企業(yè)是營(yíng)利組織，以自身利益最大化為目的，而學(xué)校特別是公辦院校，是以育人為最終目的，并非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。公辦職業(yè)院校的混合所有制改革，不能完全照搬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的營(yíng)利法人混改模式，而應(yīng)根據(jù)民法典中規(guī)定的非營(yíng)利人制度來(lái)進(jìn)行。民法典作為“社會(huì)生活的百科全書”，是一部基礎(chǔ)性的法律，職業(yè)院校的混合所有制改革也應(yīng)在民法典的框架內(nèi)進(jìn)行。民法典中的非營(yíng)利法人制度，非常契合公辦職業(yè)院校的混合所有制改革。
(一)民法典中的法人制度
按照民法典第五十七條的規(guī)定，法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。法人與自然人一樣，具有獨(dú)立的人格，擁有獨(dú)立的于投資人的財(cái)產(chǎn)，并能夠獨(dú)立地承擔(dān)民事責(zé)任。但法人由投資人設(shè)立，若法人的投資人可以直接干預(yù)法人的決策和管理，會(huì)導(dǎo)致法人的投資人與法人的人格混同，不利于保護(hù)法人的債權(quán)人利益。因此民法典要求法人必須依法建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，一般包括決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，法人的重大決策、日常管理和內(nèi)部監(jiān)督均由法人相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)行并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)分工明確，各司其責(zé)，法人的投資人不能直接干預(yù)法人的決策和管理，此即為法人治理結(jié)構(gòu)。
在民法典中，法人分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人三種。營(yíng)利法人是指以取得利潤(rùn)并分配給股東等出資人為目的的法人，公司是最常見(jiàn)的營(yíng)利法人。為公益目的或者其他非營(yíng)利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)的法人，為非營(yíng)利法人。非營(yíng)利法人并非不能營(yíng)利，而是營(yíng)利之后的利潤(rùn)不能向出資人分配，包括事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人和捐助法人等。特別法人主要是傳統(tǒng)民法中的公法人，包括政府機(jī)關(guān)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織以及村委會(huì)居委會(huì)等群眾自治性組織。
在民法典的三類法人中，公辦職業(yè)院?；旄闹荒懿捎梅菭I(yíng)利法人的模式。因?yàn)榛旄牡哪康氖菫榱水a(chǎn)教深度融合，優(yōu)化教育資源配置，緩解辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的不足，本質(zhì)上來(lái)說(shuō)依然屬于高等教育，育人應(yīng)是其最重要甚至是唯一的目的。如果混改后的職業(yè)院校以營(yíng)利為目的，必然影響“育人”這一根本目的的實(shí)現(xiàn)。山東省的指導(dǎo)意見(jiàn)也指出，把立德樹(shù)人作為根本任務(wù)，堅(jiān)守教育的公益屬性，始終把社會(huì)效益放在首位，舉辦高質(zhì)量職業(yè)教育。因此，公辦職業(yè)院?；旄暮螅荒艿怯洖榉菭I(yíng)利法人。
(二)以非營(yíng)利法人模式進(jìn)行公辦職業(yè)院校混改存在的問(wèn)題
以非營(yíng)利法人模式進(jìn)行公辦職業(yè)院?；旄?，這是順理成章的事情，也是解決公辦職業(yè)院?；旄淖詈侠淼穆窂剑且廊淮嬖趦蓚€(gè)問(wèn)題：
1.混改后的職業(yè)院校能否登記為非營(yíng)利法人
民法典中的非營(yíng)利法人包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。傳統(tǒng)的公辦院校屬于事業(yè)單位，登記為非營(yíng)利法人自無(wú)疑義。但是混改的職業(yè)院校是否依然屬于事業(yè)單位？所謂事業(yè)單位，根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條的規(guī)定，是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。國(guó)家舉辦或利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦、經(jīng)費(fèi)由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)、主要提供教育文化科技等公共服務(wù)，是事業(yè)單位的基本特征?；旄暮蟮穆殬I(yè)院校舉辦方多元化，并不符合事業(yè)單位的特征，那么還能不能登記為非營(yíng)利法人？
本文認(rèn)為，民法典并沒(méi)有將非營(yíng)利法人限定為事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)這四種，八十七條第二款的“等”字，就表明這本身是一個(gè)開(kāi)放式的規(guī)定，只要不以營(yíng)利為目的，不向投資人分配利潤(rùn)，就可以登記為非營(yíng)利法人?；旌纤兄坡殬I(yè)院校不是事業(yè)單位，但依然可以是非營(yíng)利法人。山東省指導(dǎo)意見(jiàn)也明確規(guī)定，職業(yè)院校混合所有制改革設(shè)立法人機(jī)構(gòu)的，舉辦者自主選擇依法登記為營(yíng)利性或非營(yíng)利性法人。因此混改后的職業(yè)院校登記為非營(yíng)利法人不存在法律上的障礙。
2.非公資本如何獲得回報(bào)
與公辦資本不同，非公資本是以營(yíng)利為目的，非公資本參與職業(yè)教育混改的目的，是為了獲得回報(bào)(利潤(rùn))，而按照民法典的規(guī)定，非營(yíng)利法人是不得向投資人分配利潤(rùn)的。山東省指導(dǎo)意見(jiàn)也明確規(guī)定，登記為非營(yíng)利性的，舉辦者不取得辦學(xué)收益，辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)。因此，以非營(yíng)利法人模式進(jìn)行公辦職業(yè)院校混改，如何解決非公資本的回報(bào)？如果沒(méi)有回報(bào)，必然影響非公資本參與混改的積極性，這直接影響到公辦院?；旌纤兄聘母锏某蓴 ?/p>
本文認(rèn)為，非公資本的回報(bào)，并非一定表現(xiàn)為辦學(xué)結(jié)余的分配。良好的社會(huì)聲望，參與職業(yè)教育后獲得的政策扶持，為其定向性、訂單式的培養(yǎng)學(xué)生，都可以作為非公資本參與職業(yè)教育混改的回報(bào)。此外，混改后的職業(yè)院校還可以優(yōu)先購(gòu)買參與本?；旄牡姆枪Y本的產(chǎn)品、設(shè)施或者服務(wù)、向其支付參與教學(xué)管理的報(bào)酬等方式，讓非公資本獲得一定的物質(zhì)回報(bào)。因此在非營(yíng)利法人模式下進(jìn)行混改，依然可以讓非公資本參與方獲得合理的回報(bào)。
三、公辦職業(yè)院校混改的對(duì)策建議
(一)明確混改后職業(yè)院校的法律地位
目前關(guān)于職業(yè)教育“非公即民”的模式不利于公辦職業(yè)院校的混改，更不利于混改后職業(yè)院校的發(fā)展。混合所有制改革的目的是為了產(chǎn)教深度融合，因此相對(duì)于普通本科院校來(lái)說(shuō)，職業(yè)院校對(duì)于混合所有制改革的需求更加強(qiáng)烈。我國(guó)的職業(yè)教育法頒布于1996年，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在職業(yè)教育高速發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修訂職業(yè)教育法，明確混改后職業(yè)院校的法律地位。2021年3月,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法(修訂草案)》,并于同年6月初次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議。草案明確職業(yè)教育的定位，規(guī)定職業(yè)教育和普通教育是不同教育類型，具有同等重要地位，也明確規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府、政府行業(yè)主管部門、企業(yè)可以單獨(dú)或聯(lián)合舉辦職業(yè)，為職業(yè)院校的混合所有制改革提供了法律依據(jù)，但是該草案沒(méi)有對(duì)混改后的職業(yè)院校，尤其是原來(lái)的公辦職業(yè)院?；旄牡姆傻匚?性質(zhì))進(jìn)行規(guī)定，作為職業(yè)教育的基本大法，此問(wèn)題也不適合規(guī)定在《職業(yè)教育法》中。因此應(yīng)根據(jù)民法典的非營(yíng)利法人制度來(lái)界定職業(yè)院校的法律地位，在《職業(yè)教育法》頒布后，在相關(guān)的實(shí)施細(xì)則或規(guī)定中明確規(guī)定混改后的公辦職業(yè)院校為非營(yíng)利法人，可以為混改后的職業(yè)院校及其發(fā)展提供法律保障。
(二)確保混合所有制職業(yè)院校公辦資本占主體地位
公辦職業(yè)院?；旌纤兄聘母镏?，應(yīng)確保公辦資本占主體地位，這樣才能保證職業(yè)教育的社會(huì)主義方向，職業(yè)教育混合所有制改革才能不跑偏。習(xí)近平總書記曾經(jīng)深刻地指出：“培養(yǎng)什么人，是教育的首要問(wèn)題。我國(guó)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國(guó)家，這就決定了我們的教育必須把培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人作為根本任務(wù)，培養(yǎng)一代又一代擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和我國(guó)社會(huì)主義制度、立志為中國(guó)特色社會(huì)主義奮斗終身的有用人才?！盵7]公辦資本是以社會(huì)公益為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化并非公辦資本的初衷，因此公辦資本占主體地位，可以保證混改后的職業(yè)院校不會(huì)成為資本牟利的產(chǎn)業(yè)，真正實(shí)現(xiàn)“育人”這一教育的根本目標(biāo)。
(三)公辦職業(yè)院校的混合所有制改革不宜采用股份制形式
股份制也屬于混合所有制的一種形式，但是職業(yè)教育改革實(shí)施方案將股份制和混合所有制并列，意味著在職業(yè)教育改革中，國(guó)家賦予了股份制和混合所有制不同的內(nèi)涵，混合所有制不包含股份制的內(nèi)容。但對(duì)于股份制和混合所有制的區(qū)別，目前并無(wú)官方解讀。本文認(rèn)為，職業(yè)教育改革中的股份制，其特點(diǎn)是將資本劃分為等額的股份，出資人按股行權(quán)，按股分紅，類似于股份有限公司；混合所有制就是不劃分為股份，出資人既可以按照出資比例行使權(quán)利，也可以不按照出資比例行使權(quán)利，類似于有限責(zé)任公司。
如前所述，混改后的職業(yè)院校應(yīng)登記為非營(yíng)利法人，不得向出資人分配利潤(rùn)，這不滿足股份制按股分紅的要求。另外，混改的目的之一是緩解辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張，因此需要引入非公資本，擴(kuò)大辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的來(lái)源，但公辦資本又須占主體地位，那么可以不按出資比例行使權(quán)利的混合所有制就最符合要求了。無(wú)論公辦資本出資多少，在混改后的職業(yè)院校中占多少份額，都可以在章程中規(guī)定公辦資本具有多數(shù)表決權(quán)，以確保公辦資本的主體地位。山東省指導(dǎo)意見(jiàn)中并沒(méi)有規(guī)定“股份制”這一混改形式，也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。
(四)明確混改后職業(yè)院校對(duì)其財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)
產(chǎn)權(quán)制度的改革是混合所有制改革的關(guān)鍵，直接決定混合所有制改革的成敗?，F(xiàn)行公辦職業(yè)院校的財(cái)產(chǎn)管理制度就像一把雙刃劍，在保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)、防止國(guó)有資產(chǎn)流失方面發(fā)揮重要作用的同時(shí)，也限制了學(xué)校對(duì)財(cái)產(chǎn)的使用，無(wú)法最大程度上發(fā)揮這些財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。因此，混改后的職業(yè)院校，首先應(yīng)在法律上予以確權(quán)，明確學(xué)校對(duì)其所有的財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以按照學(xué)校自己的意愿占有、使用、收益以及處分的權(quán)利，以最大程度上發(fā)揮這些財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，也有利于調(diào)動(dòng)非公資本參與混改的熱情。同時(shí)也應(yīng)建立相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，建立健全學(xué)校內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。
(五)建立科學(xué)的現(xiàn)代學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)
混改后的職業(yè)院校，應(yīng)按照民法典中關(guān)于非營(yíng)利法人的規(guī)定建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)、出資的公辦資本和非公資本都不能直接干預(yù)學(xué)校的管理，而應(yīng)通過(guò)學(xué)校的組織機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)學(xué)校的自我管理、自主發(fā)展。政府、公辦資本作為出資人，主要通過(guò)股本權(quán)利，借助理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)引導(dǎo)和管控學(xué)校辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)“黨委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)、理事會(huì)決策，校長(zhǎng)依法依規(guī)依照章程辦學(xué)、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督、師生參與民主管理”的現(xiàn)代學(xué)校法人治理機(jī)構(gòu)。
首先，混改后的職業(yè)院校依然要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記曾深刻地指出，我們的高校是黨領(lǐng)導(dǎo)下的高校，是中國(guó)特色社會(huì)主義高校。扎根中國(guó)大地辦大學(xué)，必須堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，全面貫徹黨的教育方針，堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)，堅(jiān)持黨對(duì)高校的領(lǐng)導(dǎo)。[8]學(xué)校應(yīng)建立黨委會(huì)，對(duì)涉及學(xué)校辦學(xué)方向、目標(biāo)定位、意識(shí)形態(tài)以及關(guān)系公共利益的重大事項(xiàng)等進(jìn)行決策，確?；旄暮舐殬I(yè)院校辦學(xué)的社會(huì)主義方向。
其次，學(xué)校應(yīng)設(shè)立理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，對(duì)關(guān)于學(xué)校發(fā)展和內(nèi)部運(yùn)行的重要事項(xiàng)進(jìn)行決策。理事應(yīng)當(dāng)由政府代表、各出資方代表以及社會(huì)上熱心職業(yè)教育的第三方獨(dú)立人士組成。第三方獨(dú)立人士類似于上市公司的獨(dú)立董事，可以對(duì)學(xué)校事務(wù)和教育教學(xué)獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，防止學(xué)校的出資人、舉辦方及管理層的內(nèi)部控制，損害學(xué)校的整體利益。
再次，學(xué)校應(yīng)設(shè)立校長(zhǎng)作為法定代表人和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，建立理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。校長(zhǎng)由理事會(huì)聘任或者解聘，依照法律法規(guī)的規(guī)定以及學(xué)校章程的規(guī)定，負(fù)責(zé)學(xué)校的日常教學(xué)管理并組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)。
最后，學(xué)校應(yīng)建立監(jiān)事會(huì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)中應(yīng)當(dāng)有政府代表、各出資方代表。監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督理事、校長(zhǎng)及學(xué)校的其他管理人員，防止其損害學(xué)校利益，防范國(guó)有資產(chǎn)流失。
另外，教師和學(xué)生是學(xué)校教學(xué)活動(dòng)的主體，也應(yīng)保護(hù)教師和學(xué)生在混改后職業(yè)院校中的地位，賦予教師和學(xué)生參與學(xué)校管理的權(quán)利，允許教師代表和學(xué)生代表列席理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，對(duì)學(xué)校涉及師生利益的事項(xiàng)建言獻(xiàn)策。
注釋：
①《中華人民共和國(guó)民法典》第二百五十六條：國(guó)家舉辦的事業(yè)單位對(duì)其直接支配的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，享有占有、使用以及依照法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定收益、處分的權(quán)利。高等教育法第三十八條高等學(xué)校對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國(guó)家財(cái)政性資助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用。 高等學(xué)校不得將用于教學(xué)和科學(xué)研究活動(dòng)的財(cái)產(chǎn)挪作他用。
②《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》第三十六條：民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。
猜你喜歡
法人(2023年9期)2023-12-01 14:50:14
法人(2023年9期)2023-12-01 14:50:12
中國(guó)石化(2021年8期)2021-11-05 07:00:06
房地產(chǎn)導(dǎo)刊(2020年9期)2020-10-28 08:37:48
研究生法學(xué)(2020年6期)2020-04-13 07:58:42
福利中國(guó)(2017年1期)2017-02-06 01:23:07
陜西教育·綜合版(2016年11期)2016-06-27 07:35:44
中小學(xué)電教(2016年3期)2016-03-01 03:40:42
中國(guó)衛(wèi)生(2015年3期)2015-11-19 02:53:34
戰(zhàn)略決策研究(2015年1期)2015-08-24 08:01:46
山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)2021年5期
- 山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)的其它文章
- 節(jié)能宣傳
- 數(shù)字營(yíng)銷產(chǎn)業(yè)學(xué)院榮獲“2021一帶一路暨金磚國(guó)家技能發(fā)展與技術(shù)創(chuàng)新大賽第四屆虛擬現(xiàn)實(shí)(VR)產(chǎn)品設(shè)計(jì)與開(kāi)發(fā)大賽”一等獎(jiǎng)
- 基于“專創(chuàng)融合”的高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革研究
- 流量效應(yīng)對(duì)食品安全規(guī)制的挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)
——基于流量明星代言的視角 - 我國(guó)管理會(huì)計(jì)人才培養(yǎng)現(xiàn)狀及對(duì)策研究
- 分布式認(rèn)知理論下的大學(xué)英語(yǔ)移動(dòng)學(xué)習(xí)實(shí)踐研究