趙澄宇

（中央民族大學(xué) 歷史文化學(xué)院，北京100081）

在美蘇冷戰(zhàn)期間，美國(guó)政府的裁軍政策逐漸成為美國(guó)外交政策中的重要組成部分，這個(gè)特點(diǎn)因卡特對(duì)“人權(quán)”的強(qiáng)調(diào)而在其任內(nèi)更加顯著?？ㄌ卦噲D通過(guò)具有“緩和”特點(diǎn)的裁軍政策遏制蘇聯(lián)的進(jìn)攻態(tài)勢(shì)，并以保護(hù)人權(quán)的姿態(tài)改善美國(guó)政府的形象。卡特政府上臺(tái)后，其核裁軍政策與限制軍售政策作為對(duì)外政策中的重要支撐漸漸浮出水面，其中限制戰(zhàn)略武器會(huì)談（SALT）和第13號(hào)總統(tǒng)令與常規(guī)武器轉(zhuǎn)讓會(huì)談（CAT）分別代表了卡特政府對(duì)核裁軍與限制軍售的構(gòu)想。本篇文章將以卡特政府的核裁軍政策與限制軍售政策為主線，分析卡特政府裁軍政策出臺(tái)的背景、過(guò)程并對(duì)此進(jìn)行評(píng)價(jià)。需要說(shuō)明的是，文中所使用的“裁軍”一詞的基本概念是“通過(guò)單邊、雙邊或多邊國(guó)際協(xié)定對(duì)武器裝備或武裝力量的數(shù)量進(jìn)行裁減”[1]5，與“軍備控制”概念并非一談；所討論的卡特政府裁軍政策主要是卡特政府針對(duì)核武器數(shù)量與常規(guī)武器貿(mào)易的削減，并未涉及到防止核擴(kuò)散、限制生化武器等軍備控制內(nèi)容。

一、卡特政府裁軍政策出臺(tái)背景

（一）二戰(zhàn)結(jié)束至卡特時(shí)期的裁軍活動(dòng)

在第二次世界大戰(zhàn)的末尾，美國(guó)在廣島、長(zhǎng)崎投下兩顆原子彈以迫使日本投降，向世界展示了核武器的強(qiáng)大威力。核武器自產(chǎn)生起便注定了其在戰(zhàn)后世界無(wú)可比擬的政治、軍事作用，并逐漸成為解決國(guó)際政治與國(guó)際安全問(wèn)題的重要籌碼，核力量也成為衡量一個(gè)國(guó)家實(shí)力的重要標(biāo)志。蘇聯(lián)為增強(qiáng)與美國(guó)抗衡的實(shí)力，竭力發(fā)展核武器，并于1949年成功爆炸了第一顆原子彈，美國(guó)也開(kāi)始加大研發(fā)核武器的力度，美蘇間的核軍備競(jìng)賽引起了世界的不安。雖然聯(lián)合國(guó)與其他各國(guó)都曾發(fā)起過(guò)反核的運(yùn)動(dòng)，但由于美蘇雙方在根本利益上的巨大分歧以及核武器的強(qiáng)大威懾作用，想要達(dá)成美蘇全面核裁軍幾乎是不可能的。隨著雙方的核軍備競(jìng)賽愈演愈烈，核裁軍便逐漸成為了冷戰(zhàn)時(shí)期美蘇雙方亟待處理的重要問(wèn)題之一。1962年10月發(fā)生的古巴導(dǎo)彈危機(jī)曾讓世界陷入了核戰(zhàn)爭(zhēng)的陰影之中，這次危機(jī)使美蘇雙方認(rèn)識(shí)到核戰(zhàn)爭(zhēng)的危險(xiǎn)性，為雙方的核裁軍對(duì)話提供了可能。1969年尼克松上臺(tái)后美蘇開(kāi)始進(jìn)行限制戰(zhàn)略武器會(huì)談（SALT），雙方于1972年簽訂《第一階段限制戰(zhàn)略武器協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱SALTⅠ），確定將戰(zhàn)略核武器數(shù)量?jī)鼋Y(jié)在當(dāng)前的水平上。美蘇終于在核裁軍上邁出了實(shí)質(zhì)性的一步，但由于SALTⅠ只是為美蘇核軍備競(jìng)賽設(shè)置上限，若要真正進(jìn)行對(duì)核武器的“實(shí)質(zhì)裁減”，雙方仍有很多問(wèn)題需要解決。但在復(fù)雜的局勢(shì)和1972年發(fā)生的水門事件的影響下，尼克松與其繼任者福特均未能在第二階段限制戰(zhàn)略武器談判中更進(jìn)一步。

二戰(zhàn)后，隨著美蘇領(lǐng)導(dǎo)的兩大陣營(yíng)對(duì)抗的不斷升級(jí)和軍備競(jìng)賽的加劇，常規(guī)裁軍實(shí)踐無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行下去。且由于美蘇兩大陣營(yíng)激烈的對(duì)抗、核戰(zhàn)爭(zhēng)的不可預(yù)測(cè)性、戰(zhàn)后裁軍的重點(diǎn)開(kāi)始自常規(guī)力量轉(zhuǎn)向核力量等因素，美蘇均保持著強(qiáng)大的常規(guī)力量以備應(yīng)付隨時(shí)爆發(fā)的沖突。常規(guī)力量的裁軍活動(dòng)在這一時(shí)期“雷聲大，雨點(diǎn)小”，即雖然關(guān)于裁軍的呼聲不斷，但幾乎沒(méi)有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性成果，僅確立了一些共識(shí)性的原則，建立了美蘇雙方部分的信任措施。并且由于軍備競(jìng)賽的發(fā)展，這一時(shí)期美蘇兩國(guó)對(duì)外軍售發(fā)展迅速，雙方合計(jì)對(duì)外軍售數(shù)額占據(jù)了世界的90%以上，[2]22且這個(gè)數(shù)額還在不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1968-1977年間，美國(guó)完成的武器交付價(jià)值上升了150%；其中超過(guò)四分之三的武器交付給了被美國(guó)軍控與裁軍署列為發(fā)展中國(guó)家的國(guó)家。[2]46對(duì)外軍售逐漸成為美蘇雙方激烈爭(zhēng)奪的一個(gè)新的領(lǐng)域，并成為世界和平的重要威脅之一。

（二）卡特政府面臨的形勢(shì)

20世紀(jì)六七十年代，蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)、軍事實(shí)力迅速上升。經(jīng)濟(jì)上，蘇聯(lián)大力發(fā)展工業(yè)和農(nóng)業(yè)，1975年蘇聯(lián)的國(guó)民收入已達(dá)到美國(guó)的三分之二，并在工業(yè)生產(chǎn)上達(dá)到了美國(guó)的80%以上。[3]291軍事上，蘇聯(lián)開(kāi)始實(shí)施以核武器為中心的全面擴(kuò)軍計(jì)劃，至1971年戰(zhàn)略武器總數(shù)已經(jīng)超過(guò)美國(guó)。蘇聯(lián)自身實(shí)力的快速發(fā)展，使它不再是僅在軍事方面與美國(guó)分庭抗禮的大國(guó)，而成為了在各方面都真正可以與美國(guó)匹敵的超級(jí)大國(guó)，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)世界各地的影響，這給美國(guó)帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。

除蘇聯(lián)咄咄逼人的態(tài)勢(shì)以外，美國(guó)還面臨著來(lái)自西歐、日本的挑戰(zhàn)和國(guó)際局勢(shì)的劇烈變化。這一時(shí)期，西歐國(guó)家和日本的經(jīng)濟(jì)增速均超越美國(guó)。由于實(shí)力的增強(qiáng)，美國(guó)的盟友們欲擺脫“美國(guó)從屬國(guó)”的地位，他們呼吁與美國(guó)建立自由和平等的伙伴關(guān)系。在這一時(shí)期，西歐一體化快速發(fā)展、法國(guó)退出北約、西德奉行更加獨(dú)立的對(duì)外政策、日本成為資本主義世界經(jīng)濟(jì)第二強(qiáng)國(guó)等事件，均不同程度地削弱了美國(guó)在資本主義陣營(yíng)的地位，挑戰(zhàn)著美國(guó)在資本主義世界的絕對(duì)權(quán)威。在東亞，中國(guó)在20世紀(jì)70年代重返聯(lián)合國(guó)，與眾多西方國(guó)家建交并逐漸成為美蘇兩大陣營(yíng)以外的第三支力量，中美蘇“三角關(guān)系”初具雛形。

20世紀(jì)70年代的美國(guó)國(guó)內(nèi)，石油危機(jī)的爆發(fā)使美國(guó)的交通運(yùn)輸和汽車制造業(yè)遭到沉重打擊，這對(duì)美國(guó)人民的正常生活產(chǎn)生了極大影響，并進(jìn)一步加重了經(jīng)濟(jì)的“滯脹”問(wèn)題。與此同時(shí)，越南戰(zhàn)爭(zhēng)和水門事件的不利影響也在持續(xù)發(fā)酵，美國(guó)人民對(duì)政府的信任已經(jīng)降到了冰點(diǎn)，這促使美國(guó)人民開(kāi)始重新審視自己國(guó)家的道德標(biāo)準(zhǔn)。而由于水門事件的影響，國(guó)會(huì)對(duì)總統(tǒng)行使行政權(quán)加強(qiáng)了監(jiān)督，這也使得自尼克松辭職后，總統(tǒng)與國(guó)會(huì)之間沖突不斷，矛盾難以調(diào)和。

卡特在這樣內(nèi)外交困的背景下上臺(tái)，他批評(píng)尼克松—福特政府的現(xiàn)實(shí)主義外交政策，并深感這樣的政策并未有效的限制蘇聯(lián)，也沒(méi)有阻止美國(guó)國(guó)力的衰落，因此他提出了帶有理想主義色彩的“人權(quán)外交”政策，企圖扭轉(zhuǎn)美國(guó)在20世紀(jì)70年代的不利局面。依據(jù)保護(hù)人權(quán)的理念，卡特在就職演說(shuō)中便提出了對(duì)裁軍的初步構(gòu)想：“我們誓將努力，爭(zhēng)取把世界軍備限制在各國(guó)內(nèi)部安全需要的水平上。今年我們要向從地球上排除一切核武器的最終目標(biāo)前進(jìn)一步?！盵4]21卡特上任后便開(kāi)始著手實(shí)現(xiàn)他對(duì)裁軍的承諾。

二、卡特政府的裁軍政策

（一）第二階段限制戰(zhàn)略武器談判

卡特在競(jìng)選期間便表示：“美國(guó)和蘇聯(lián)有義務(wù)處理我們所擁有的過(guò)多的核武器。我們的最終目標(biāo)應(yīng)該是把所有國(guó)家的核武器削減到零。”①Foundations of foreign policy,Foreign Relations of the United States(FRUS),1977-1980,Vol.Ⅰ,Doc 2,p.7.在對(duì)戰(zhàn)略力量的構(gòu)想中，卡特希望通過(guò)與蘇聯(lián)進(jìn)行限制戰(zhàn)略武器談判的方式來(lái)達(dá)到“全部銷毀核武器”的最終目標(biāo)。他將限制戰(zhàn)略武器談判分為了兩步：首先，完成前任政府未完成的第二階段限制戰(zhàn)略武器談判，以此控制美蘇戰(zhàn)略武器競(jìng)賽的速度；其次，在達(dá)成第二階段限制戰(zhàn)略武器條約后開(kāi)展第三階段限制戰(zhàn)略武器談判，以對(duì)戰(zhàn)略武器進(jìn)行“實(shí)質(zhì)削減”。據(jù)此，卡特在就任總統(tǒng)的第一周便給勃列日涅夫?qū)懶疟磉_(dá)他希望盡早與蘇聯(lián)繼續(xù)進(jìn)行第二階段限制戰(zhàn)略武器談判的愿望。1977年2月1日，卡特與蘇聯(lián)駐美大使多勃雷寧舉行會(huì)談，多勃雷寧重申蘇聯(lián)將以《海參崴協(xié)議》①《海參崴協(xié)議》又稱《關(guān)于限制進(jìn)攻性武器聯(lián)合聲明》，1974年由美蘇簽訂于符拉迪沃斯托克（海參崴），規(guī)定美蘇10年內(nèi)戰(zhàn)略武器總額不超過(guò)2 400枚，分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈不超過(guò)1 320枚。為基礎(chǔ)進(jìn)行第二階段戰(zhàn)略武器談判的立場(chǎng)，而由于卡特尚未確立具體的談判政策，雙方僅在一些問(wèn)題上進(jìn)行了互相試探。

經(jīng)過(guò)一個(gè)多月對(duì)談判策略的內(nèi)部討論，1977年3月底，國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯帶著三個(gè)方案前往莫斯科進(jìn)行談判，第一個(gè)方案是先解決巡航導(dǎo)彈和“逆火”式轟炸機(jī)②“逆火”式轟炸機(jī)指的是蘇聯(lián)一款遠(yuǎn)程戰(zhàn)略轟炸機(jī)。美國(guó)認(rèn)為其具有洲際戰(zhàn)略打擊能力，因而努力限制其發(fā)展。的相關(guān)問(wèn)題，再以《海參崴協(xié)議》為基礎(chǔ)進(jìn)行談判；第二個(gè)方案是規(guī)定洲際彈道導(dǎo)彈總額不超過(guò)2 000枚，分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈不超過(guò)1 200枚，重型洲際彈道導(dǎo)彈不超過(guò)150枚，巡航導(dǎo)彈的射程不超過(guò)1 500公里；第三個(gè)方案則是前兩種方案的折中。因蘇聯(lián)已經(jīng)將《海參崴協(xié)議》作為其談判的基礎(chǔ)，所以直接拒絕了美國(guó)提出的前兩個(gè)方案，但當(dāng)萬(wàn)斯想提出第三個(gè)方案時(shí)，卡特用電報(bào)制止了他。此時(shí)卡特并不想過(guò)早對(duì)蘇聯(lián)作出讓步，他接受著來(lái)自西方世界、國(guó)會(huì)和美國(guó)民眾的審視，他認(rèn)為這是一個(gè)“需要堅(jiān)定立場(chǎng)的時(shí)刻”。

在1977年5月份的談判中，美國(guó)提出了三個(gè)建議：首先，將1972年簽署的SALTⅠ延長(zhǎng)至1979年，避免出現(xiàn)限制戰(zhàn)略武器的“真空期”；其次，雙方簽署一個(gè)有效期至1985年的第二階段限制戰(zhàn)略武器條約（以下簡(jiǎn)稱SALTⅡ）；最后，達(dá)成一份雙方同意的關(guān)于第三階段限制戰(zhàn)略武器談判的原則聲明（以下簡(jiǎn)稱SALTⅢ）。蘇聯(lián)方面對(duì)美國(guó)提出的建議總體上表示同意，但雙方在一些基本問(wèn)題上仍有巨大分歧。6月初卡特收到報(bào)告稱蘇聯(lián)在分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈技術(shù)上有了巨大進(jìn)步，將對(duì)美國(guó)本土造成更大的威脅，這導(dǎo)致卡特政府轉(zhuǎn)變了談判的重點(diǎn)，決定要全力限制蘇聯(lián)分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈的發(fā)展。9月，美國(guó)首次提出同意把裝有巡航導(dǎo)彈的重型轟炸機(jī)列入1 320枚這一總額中，條件是蘇聯(lián)要接受分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈總額限定在1 200枚，如此一來(lái)，美國(guó)便可以比蘇聯(lián)多120架裝備巡航導(dǎo)彈的重型轟炸機(jī)。蘇聯(lián)同意把陸基分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈的總額限定于820枚，對(duì)美國(guó)的主動(dòng)讓步進(jìn)行了妥協(xié)，第二階段限制戰(zhàn)略武器談判達(dá)成了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。但在這之后，由于國(guó)會(huì)鷹派的干涉，卡特不得不擺出強(qiáng)硬的姿態(tài)，并且這一時(shí)期卡特政府忙于為《巴拿馬運(yùn)河條約》的批準(zhǔn)掀起一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的院外活動(dòng)，從而導(dǎo)致直到1978年4月前，第二階段限制戰(zhàn)略武器談判一直沒(méi)有下一步的進(jìn)展。

進(jìn)入1978年，美國(guó)政府內(nèi)部關(guān)于對(duì)外政策的分歧逐漸加大了，以國(guó)務(wù)卿萬(wàn)斯為首的對(duì)蘇緩和派和以國(guó)家安全事務(wù)助理布熱津斯基為首的對(duì)蘇強(qiáng)硬派形成了對(duì)立。具體到關(guān)于限制戰(zhàn)略武器問(wèn)題上，萬(wàn)斯主張盡早達(dá)成SALTⅡ，以對(duì)軍備競(jìng)賽進(jìn)行限制；布熱津斯基則認(rèn)為應(yīng)使用“聯(lián)系”原則③“聯(lián)系”原則指美國(guó)爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)允許蘇聯(lián)與之在一個(gè)領(lǐng)域合作，但要以此來(lái)牽制與蘇聯(lián)在其他領(lǐng)域的沖突，從而制衡蘇聯(lián)。對(duì)蘇聯(lián)進(jìn)行更加嚴(yán)厲的限制以尋求美國(guó)在戰(zhàn)略上的優(yōu)勢(shì)。由于兩人的立場(chǎng)和所代表的利益集團(tuán)不同，兩人之間的矛盾難以調(diào)和，卡特則在兩人之間搖擺不定。1978年6月7日，卡特在海軍學(xué)院畢業(yè)典禮發(fā)表演講，萬(wàn)斯和布熱津斯基各送了一份講稿供他使用，卡特對(duì)這兩份講稿進(jìn)行了整合，而結(jié)果是“這次講話聽(tīng)起來(lái)七拼八湊，不但沒(méi)有去批駁愈來(lái)愈多的認(rèn)為政府由于內(nèi)部分歧而四分五裂的看法，相反，一個(gè)自相矛盾，猶豫不決的政府形象倒突出了”[5]109。美國(guó)政府內(nèi)部關(guān)于談判政策進(jìn)行了又一輪的討論，最終布熱津斯基趨于強(qiáng)硬的政策逐漸占據(jù)了上風(fēng)，美國(guó)在這之后的談判更多被“聯(lián)系”原則所影響。

由于美國(guó)政府趨于強(qiáng)硬的姿態(tài)、美蘇愈加惡化的關(guān)系、中美在1978年的迅速靠近等因素的影響，蘇聯(lián)在強(qiáng)大的壓力下決定調(diào)整談判策略，對(duì)美國(guó)采取一定的讓步。1978年7-9月，蘇聯(lián)在巡航導(dǎo)彈的射程、新型洲際彈道導(dǎo)彈的測(cè)試和部署等問(wèn)題上對(duì)美國(guó)進(jìn)行了妥協(xié)，這樣一來(lái)，談判剩余的主要分歧點(diǎn)是陸基分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈和重型洲際彈道導(dǎo)彈的限額問(wèn)題、“逆火”式飛機(jī)性能和數(shù)量問(wèn)題、遙測(cè)數(shù)據(jù)加密問(wèn)題。在10月份萬(wàn)斯訪問(wèn)莫斯科期間，蘇聯(lián)決定拖延談判向美國(guó)施壓，以求得美國(guó)方面的一些讓步。美國(guó)政府對(duì)蘇聯(lián)的談判態(tài)度非常不滿，決定利用與中國(guó)的關(guān)系問(wèn)題向蘇聯(lián)施壓，由此中美迅速走近并于12月中旬宣布中美將正式建交。12月21日，萬(wàn)斯與葛羅米柯在日內(nèi)瓦舉行會(huì)談，葛羅米柯向萬(wàn)斯表達(dá)了對(duì)中美聯(lián)合不滿，但在限制戰(zhàn)略武器方面，雙方解決了一些主要分歧：美蘇雙方同意將陸基分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈限制在820枚以內(nèi)，每枚導(dǎo)彈只能裝載不超過(guò)10個(gè)彈頭；蘇聯(lián)接受重型洲際彈道導(dǎo)彈限額為308枚的建議。但在遙測(cè)數(shù)據(jù)加密問(wèn)題、“逆火”式飛機(jī)的問(wèn)題上，雙方仍然沒(méi)有達(dá)成一致，這些問(wèn)題只能留到1979年解決。

1979年1-5月，萬(wàn)斯與多勃雷寧進(jìn)行了多次談判，美蘇雙方對(duì)除“逆火”式飛機(jī)和遙測(cè)數(shù)據(jù)加密以外的問(wèn)題基本達(dá)成了共識(shí)，這便為雙方在首腦會(huì)議上簽訂最后的條約提供了可能。6月15-18日，美蘇首腦會(huì)議在日內(nèi)瓦進(jìn)行，經(jīng)過(guò)幾天的激烈辯論，雙方在遙測(cè)數(shù)據(jù)加密問(wèn)題上達(dá)成了“任何一方不得故意通過(guò)加密方式拒絕向另一方提供與核查條約有關(guān)的遙測(cè)資料”的諒解；在“逆火”式飛機(jī)問(wèn)題上蘇聯(lián)則同意單方面發(fā)表年產(chǎn)不超過(guò)30架且不會(huì)使其具有洲際飛行能力的聲明。①Strategic Arms Limitation Talks(SALT)Ⅱ,Foreign Relations of the United States,1969-1976,Vol.ⅩⅩⅩⅢ,Doc 239,p.948.這樣，雙方于6月18日最終簽訂了《第二階段限制戰(zhàn)略武器條約》（SALTⅡ），條約及其補(bǔ)充文件的主要內(nèi)容有：各方擁有戰(zhàn)略武器運(yùn)載工具最高限額為2 400件，到1982年削減為2 250件；分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈與運(yùn)載多彈頭導(dǎo)彈的戰(zhàn)略轟炸機(jī)總共限制為1 320件；分導(dǎo)式多彈頭導(dǎo)彈限制為1 200件；陸基多彈頭洲際導(dǎo)彈限制為820件；重型洲際彈道導(dǎo)彈限制為308件；雙方在以上限額內(nèi)只允許研發(fā)和部署一種新型戰(zhàn)略武器；陸基、?；鄰楊^導(dǎo)彈分別最多攜帶10個(gè)和14個(gè)彈頭；陸基、海基巡航導(dǎo)彈的射程不超過(guò)600公里；蘇聯(lián)聲明“逆火”式飛機(jī)的年產(chǎn)量將不超過(guò)30架且不會(huì)賦予其洲際作戰(zhàn)能力；美蘇關(guān)于第三階段限制戰(zhàn)略武器會(huì)談的各項(xiàng)原則與指導(dǎo)方針的聯(lián)合聲明。②Strategic Arms Limitation Talks(SALT)Ⅱ,Foreign Relations of the United States,1969-1976,Vol.ⅩⅩⅩⅢ,Doc 241,p.956-964.在簽訂SALTⅡ后，卡特立即向勃列日涅夫提交了關(guān)于第三階段限制戰(zhàn)略武器會(huì)談的書面建議，但勃列日涅夫反應(yīng)冷淡，他說(shuō)：“在雙方?jīng)]有處理美國(guó)部署在歐洲的核武器系統(tǒng)和英法的核武器這兩個(gè)問(wèn)題之前，蘇聯(lián)不可能同意新的削減?！盵5]155在這種情況下，卡特政府內(nèi)部認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把精力先放在SALTⅡ的批準(zhǔn)上。

卡特回國(guó)后便在國(guó)會(huì)中發(fā)表演講，他稱SALTⅡ?yàn)椤败妭淇刂品矫孀钤敱M、最廣泛和最全面的條約……使軍備競(jìng)賽變得更加安全和更能預(yù)測(cè)了”[4]250。雖然他言辭鑿鑿，但仍然要在條約批準(zhǔn)過(guò)程中面臨來(lái)自鷹派的巨大壓力。從條約本身來(lái)看，SALTⅡ只是為美蘇的戰(zhàn)略武器數(shù)量規(guī)定了一個(gè)限額，在發(fā)展戰(zhàn)略武器質(zhì)量上則沒(méi)有任何限制，因此條約遭到了美國(guó)國(guó)會(huì)鷹派的激烈批評(píng)，鷹派議員認(rèn)為這個(gè)條約沒(méi)有限制蘇聯(lián)的優(yōu)勢(shì)，也并未對(duì)戰(zhàn)略武器形成真正的削減，為此國(guó)會(huì)曾多次召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，政府與國(guó)會(huì)之間關(guān)于條約的辯論也愈發(fā)激烈。

正當(dāng)卡特為批準(zhǔn)SALTⅡ作出努力的時(shí)候，“古巴戰(zhàn)斗旅”③1978年美國(guó)中央情報(bào)局發(fā)現(xiàn)蘇聯(lián)一支部隊(duì)在古巴進(jìn)行活動(dòng)，后被媒體泄露，在美國(guó)國(guó)內(nèi)引起軒然大波，后來(lái)證實(shí)蘇聯(lián)部隊(duì)1962年便已駐扎在古巴，只是一些軍事訓(xùn)練人員，但此事仍對(duì)卡特政府的聲譽(yù)造成巨大影響。事件迅速發(fā)酵，使國(guó)會(huì)鷹派在是否批準(zhǔn)條約的問(wèn)題中占據(jù)了主動(dòng)?？ㄌ貫榱说玫礁嗟闹С?，采取了旨在爭(zhēng)取鷹派的行動(dòng)：計(jì)劃研制并部署MX導(dǎo)彈（移動(dòng)洲際彈道導(dǎo)彈），以抗衡蘇聯(lián)在重型洲際彈道導(dǎo)彈上的優(yōu)勢(shì)；加大軍事開(kāi)支，授權(quán)五角大樓提前制定1981-1985年的軍事預(yù)算，把軍事開(kāi)支的實(shí)際年增長(zhǎng)率由3%提升到5%，這在政府內(nèi)部與國(guó)會(huì)得到了一致支持[6]786-787；加強(qiáng)與北約的關(guān)系，1983年起，在西歐地區(qū)部署巡航導(dǎo)彈和潘興Ⅱ式導(dǎo)彈，增強(qiáng)北約對(duì)抗蘇聯(lián)的軍事實(shí)力。這些行動(dòng)為卡特爭(zhēng)取到了部分支持，但國(guó)會(huì)內(nèi)部意見(jiàn)仍未統(tǒng)一，關(guān)于條約的爭(zhēng)論此起彼伏。1979年12月底，蘇聯(lián)入侵阿富汗，卡特政府對(duì)此事反映異常強(qiáng)烈，施行對(duì)蘇聯(lián)的經(jīng)濟(jì)制裁、召回駐蘇聯(lián)大使、宣布美國(guó)拒絕參加莫斯科奧運(yùn)會(huì)、開(kāi)啟對(duì)華軍售等措施，隨后從參議院撤回SALTⅡ。隨著卡特在1980年的大選中失利，SALTⅡ被無(wú)限期擱置，而他計(jì)劃中的第三階段限制戰(zhàn)略武器會(huì)談也只能留到里根政府任內(nèi)再做打算。

（二）卡特政府的限制軍售政策

除了核裁軍，卡特對(duì)裁軍的構(gòu)想還包括裁減美國(guó)對(duì)外軍售?？ㄌ卦?976年的一次外交政策協(xié)會(huì)午餐會(huì)上表示：“事實(shí)是我們不能兩全其美。我們能同時(shí)成為世界和平的主要倡導(dǎo)者和世界戰(zhàn)爭(zhēng)武器的主要供應(yīng)者嗎？如果我成為總統(tǒng)，我將與我們的盟友（其中一些也在出售武器）合作，并尋求與蘇聯(lián)合作，加強(qiáng)對(duì)和平的重視，減少戰(zhàn)爭(zhēng)武器的貿(mào)易?！雹蹻oundations of foreign policy,Foreign Relations of the United States,1977-1980,Vol.Ⅰ,Doc 6,p.37.卡特對(duì)限制常規(guī)武器貿(mào)易的基本想法是希望加強(qiáng)與蘇聯(lián)的合作，共同減少武器出口的數(shù)量，通過(guò)美蘇的“帶頭作用”迫使其他的武器出口國(guó)家加入到這一行列中，從而減少常規(guī)武器在世界上的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)世界局勢(shì)的穩(wěn)定。盡管國(guó)會(huì)不停地通過(guò)立法來(lái)限制美國(guó)的對(duì)外軍售，但其規(guī)模并沒(méi)有下降。美國(guó)對(duì)外出售的武器不僅數(shù)量上成倍增長(zhǎng)，而且武器系統(tǒng)不斷升級(jí)，殺傷力越來(lái)越大。美國(guó)軍售的快速發(fā)展給世界和平帶來(lái)了威脅，這引起美國(guó)國(guó)內(nèi)部分人士的不滿和批評(píng)。許多批評(píng)人士認(rèn)為，尼克松和福特政府時(shí)期沒(méi)有一個(gè)連貫的政策來(lái)指導(dǎo)美國(guó)龐大的對(duì)外軍售，導(dǎo)致其失去了控制。于是，卡特決心要制定出本屆政府的軍售政策。

卡特上臺(tái)伊始便指示政策研究委員會(huì)全面評(píng)估美國(guó)的軍售政策，經(jīng)過(guò)政府內(nèi)部的詳細(xì)評(píng)估和討論后，卡特政府于1977年5月19日發(fā)布“第13號(hào)總統(tǒng)令”，宣布美國(guó)軍售的新政策——此后，武器出售將被視為一種“特殊的外交政策執(zhí)行，僅在能夠明確證明出售有助于我國(guó)國(guó)家安全利益的情況下使用”①Arms control and nonproliferation,Foreign Relations of the United States,1977-1980,Vol.ⅩⅩⅥ,Doc 271,p.678.。該政策包括以下幾個(gè)方面規(guī)定：（1）對(duì)外出售武器將被制定一個(gè)最高限額，將除總統(tǒng)豁免特殊情況外的武器出售額限于1977年的水平；（2）美國(guó)不會(huì)出售沒(méi)有部署在美國(guó)軍隊(duì)中的新開(kāi)發(fā)的、先進(jìn)的武器系統(tǒng)；（3）美國(guó)禁止為武器出口而開(kāi)發(fā)更加先進(jìn)的武器系統(tǒng)或?qū)ξ淦飨到y(tǒng)進(jìn)行重大的修改；（4）美國(guó)禁止與其他國(guó)家或地區(qū)達(dá)成關(guān)于重要的武器、設(shè)備和主要部件合作生產(chǎn)的協(xié)議；（5）美國(guó)禁止未經(jīng)美國(guó)政府允許的情況下將美國(guó)的武器或設(shè)備轉(zhuǎn)讓給第三方國(guó)家；（6）禁止美國(guó)駐外人員幫助美國(guó)武器生產(chǎn)商在國(guó)外推銷他們的商品。此外，該命令還指出，在未來(lái)的安全援助計(jì)劃中，受援國(guó)的人權(quán)狀況將是一個(gè)考慮因素，對(duì)那些同樣接受美國(guó)經(jīng)濟(jì)援助的發(fā)展中國(guó)家購(gòu)買武器的經(jīng)濟(jì)影響也將會(huì)是一個(gè)考慮因素。美國(guó)將尋求多邊合作，以減少“全球武器販運(yùn)”。但值得一提的是，這些限制性的武器出口原則并不適用于與美國(guó)簽訂防務(wù)條約的國(guó)家，如北約、日本等。而且盡管以色列與美國(guó)之間沒(méi)有正式的防務(wù)條約，美國(guó)在聲明中仍特別提到要“履行我們確保以色列安全的歷史責(zé)任”②Arms control and nonproliferation,Foreign Relations of the United States,1977-1980,Vol.ⅩⅩⅥ,Doc 271,p.679.。同時(shí)，美國(guó)總統(tǒng)可以在“對(duì)美國(guó)友好國(guó)家必須依靠先進(jìn)武器來(lái)彌補(bǔ)數(shù)量和其他方面的劣勢(shì)以維持地區(qū)平衡的情況下”使用豁免權(quán)。[2]52-54雖然在卡特的新軍售政策實(shí)施的前15個(gè)月里，來(lái)自92個(gè)國(guó)家的614項(xiàng)武器購(gòu)買請(qǐng)求被美國(guó)政府拒絕，這些武器訂單金額合計(jì)超過(guò)10億美元，[2]56但在另一方面，美國(guó)的盟國(guó)則完全不受這項(xiàng)政策的限制，且卡特在其任職的4年內(nèi)，共使用過(guò)17次總統(tǒng)豁免權(quán)，其中數(shù)額最大的一次是為解決中東問(wèn)題而批準(zhǔn)的對(duì)外軍售，包括對(duì)以色列出售40架F-15和75架F-16、對(duì)沙特阿拉伯出售60架F-15以及對(duì)埃及出售50架F-5E。[2]58這筆總價(jià)超過(guò)50億美元的軍售在美國(guó)國(guó)內(nèi)引發(fā)了巨大爭(zhēng)議。

在確定美國(guó)限制武器銷售的政策后，卡特意識(shí)到?jīng)]有其他武器出口國(guó)家的共同約束，任何單方面的克制政策都不可能取得成功。他指示副總統(tǒng)蒙代爾前往歐洲，提出了在武器銷售方面進(jìn)行合作限制的問(wèn)題，得到了各種各樣的回應(yīng)，但在西歐各國(guó)的回應(yīng)中，一個(gè)一致的主題是有必要讓蘇聯(lián)參與進(jìn)來(lái)。因此，卡特政府積極推動(dòng)開(kāi)展美蘇限制常規(guī)武器轉(zhuǎn)讓談判，雙方經(jīng)過(guò)協(xié)商決定1977年12月開(kāi)始談判。在正式談判開(kāi)始前，卡特政府內(nèi)部對(duì)談判的目標(biāo)和策略進(jìn)行了討論，但在國(guó)務(wù)院和軍控與裁軍署這兩個(gè)主要參與談判的部門之間出現(xiàn)了分歧。國(guó)務(wù)院認(rèn)為美蘇應(yīng)通過(guò)常規(guī)武器轉(zhuǎn)讓談判，更好地了解雙方在第三世界的目標(biāo)，以便減少雙方在這些地區(qū)的矛盾和沖突，因此國(guó)務(wù)院主張達(dá)成一項(xiàng)限制美蘇對(duì)特定地區(qū)出口特定武器的協(xié)議。而軍控與裁軍署則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)與蘇聯(lián)達(dá)成在全球范圍內(nèi)限定特定武器出口的協(xié)議。最終，經(jīng)過(guò)政府的內(nèi)部討論，卡特選擇了國(guó)務(wù)院的政策。

在談判中，美國(guó)主張討論美蘇雙方對(duì)限制向特定地區(qū)出口特定武器的問(wèn)題，而蘇聯(lián)的關(guān)注點(diǎn)則是制定一項(xiàng)控制武器出口的法律原則。在經(jīng)過(guò)1977年12月第一輪談判的初步探索，1978年5月和7月的第二輪、第三輪談判的討價(jià)還價(jià)后，美蘇兩國(guó)在武器接收國(guó)的政治標(biāo)準(zhǔn)、向特定地區(qū)出售武器的軍事和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、在特定地區(qū)實(shí)行以上標(biāo)準(zhǔn)等方面達(dá)成一致，使談判看起來(lái)有可能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但在1978年12月的第四輪談判中，美蘇之間產(chǎn)生了巨大分歧，美國(guó)提議將拉丁美洲和撒哈拉以南的非洲設(shè)為“特定地區(qū)”，以此來(lái)限制蘇聯(lián)在拉美和非洲的力量。蘇聯(lián)則提出應(yīng)當(dāng)把西亞與東亞都包括進(jìn)來(lái)，試圖限制美國(guó)在中東的力量并破壞中美之間迅速升溫的關(guān)系。最終，雙方在這個(gè)問(wèn)題上各執(zhí)一詞，沒(méi)有達(dá)成協(xié)議。1979年，由于美蘇關(guān)系的惡化與美國(guó)逐漸強(qiáng)硬的姿態(tài)，常規(guī)武器轉(zhuǎn)讓談判在蘇聯(lián)提出恢復(fù)但被美國(guó)拒絕后不了了之。

蘇聯(lián)入侵阿富汗后，卡特告訴勃列日涅夫“這會(huì)成為兩國(guó)關(guān)系上一個(gè)帶有根本性質(zhì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的轉(zhuǎn)折點(diǎn)”[4]445。隨后，卡特政府于1980年1月23日發(fā)布國(guó)情咨文，正式宣告“卡特主義”的誕生。就像卡特對(duì)勃列日涅夫所說(shuō)的一樣，這確實(shí)成為卡特政府對(duì)外政策的一個(gè)重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，此后卡特調(diào)整了全球戰(zhàn)略，重新強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)力的重視，增加對(duì)外武器出口，并大幅度提升國(guó)防開(kāi)支，轉(zhuǎn)向?qū)μK強(qiáng)硬政策，對(duì)外軍售也重新成為處理外交關(guān)系的常用手段。

三、評(píng)價(jià)卡特政府裁軍政策

卡特政府的裁軍政策是構(gòu)建在“緩和”根基上的大廈，他希望通過(guò)與蘇聯(lián)的合作達(dá)成在戰(zhàn)略武器與軍售上的裁減，從而實(shí)現(xiàn)他個(gè)人的構(gòu)想和對(duì)選民的承諾。然而，這一時(shí)期國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的快速變化使得以“緩和”為基本特征的裁軍政策失去了其存在的基礎(chǔ)，加上卡特政府內(nèi)部紛爭(zhēng)不斷，卡特的裁軍政策最終在“卡特主義”出臺(tái)后快速走向破產(chǎn)。

事實(shí)上，卡特政府的裁軍政策取得了一定成效。在戰(zhàn)略力量方面，雖然SALTⅡ從未被正式批準(zhǔn)生效，但美蘇雙方均表示自己不會(huì)違反條約中的內(nèi)容，這在一定程度上限制了美蘇的軍備競(jìng)賽。據(jù)美國(guó)國(guó)務(wù)院的估計(jì)，如果沒(méi)有SALTⅡ的話，“蘇聯(lián)到1985年部署的分導(dǎo)式多彈頭彈道導(dǎo)彈可能達(dá)到1 800枚之多”[5]202，這將大幅度超過(guò)在條約中所規(guī)定的1 200枚限額?？ㄌ匦Q這個(gè)條約“使軍備競(jìng)賽變得更加安全和更能預(yù)測(cè)了”，也并非全無(wú)道理。在對(duì)外軍售方面，卡特的“第13號(hào)總統(tǒng)令”成為指導(dǎo)美國(guó)武器出售的理論依據(jù)，卡特不僅對(duì)武器出售實(shí)行“單方面克制”，而且使對(duì)外軍售成為對(duì)其他國(guó)家施加影響的“特殊外交手段”?？ㄌ卦诶赖貐^(qū)以人權(quán)為理由限制向巴西、阿根廷和烏拉圭提供軍事援助，并減少對(duì)這些國(guó)家出口武器，迫使這些國(guó)家改善國(guó)內(nèi)的“政治環(huán)境”；卡特還通過(guò)武器出口問(wèn)題向埃及和以色列施壓，最終促使埃以達(dá)成了《埃以合約》，打開(kāi)了中東和平的大門；卡特政府在1978年依據(jù)“第13號(hào)總統(tǒng)令”拒絕了臺(tái)灣購(gòu)買先進(jìn)軍事裝備的請(qǐng)求，這間接加速了中美建交談判的進(jìn)程，最終中美雙方迅速接近并在1979年1月1日正式建交。通過(guò)限制軍售政策，卡特實(shí)現(xiàn)了一些具體的政治目標(biāo)，并在一定程度上改善了美國(guó)政府在第三世界中的形象。

雖然卡特的裁軍政策取得了一定成效，但最終還是走向了失敗。隨著蘇聯(lián)大規(guī)模入侵阿富汗，卡特通過(guò)裁軍政策限制蘇聯(lián)的愿望徹底破滅，之后“卡特主義”應(yīng)運(yùn)而生，這是卡特政府對(duì)外政策的巨大轉(zhuǎn)變，以理想主義為特征的“人權(quán)外交”最終讓位于以現(xiàn)實(shí)主義為特征的實(shí)力外交，與卡特“人權(quán)外交”交相輝映的裁軍政策也被卡特正式放棄。國(guó)內(nèi)反對(duì)派認(rèn)為，卡特過(guò)于軟弱的政策是導(dǎo)致蘇聯(lián)不斷擴(kuò)張的根本原因，因而對(duì)卡特進(jìn)行猛烈的攻擊和質(zhì)疑，最終導(dǎo)致了卡特在1980年的大選中失利。

導(dǎo)致卡特裁軍政策失敗的原因眾多，但最根本的原因還是國(guó)際和國(guó)內(nèi)局勢(shì)的變化。20世紀(jì)70年代末，蘇聯(lián)在全世界加速擴(kuò)張，與此同時(shí)，美國(guó)的力量正在世界范圍內(nèi)衰退。在美蘇緩和的大背景下，蘇聯(lián)在雙方對(duì)“非洲之角”的爭(zhēng)奪中取得了勝利，加強(qiáng)了對(duì)非洲的影響。伊朗巴列維國(guó)王的倒臺(tái)使美國(guó)在中東地區(qū)遭受重創(chuàng)，蘇聯(lián)入侵阿富汗則宣告了其對(duì)中東的野心。在美國(guó)國(guó)內(nèi)，“緩和”政策在福特政府時(shí)期就飽受批評(píng)，在卡特政府階段，這樣的批評(píng)有增無(wú)減。國(guó)會(huì)鷹派對(duì)美蘇關(guān)系中美國(guó)處于劣勢(shì)的情況愈發(fā)不滿，要求對(duì)蘇實(shí)行強(qiáng)硬政策，國(guó)會(huì)與卡特政府間的摩擦也愈發(fā)激烈。在這樣的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)下，卡特的裁軍政策顯然已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展，從這個(gè)角度來(lái)看，卡特的裁軍政策失敗是必然的。

與復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)一同打擊卡特政府的因素還來(lái)源于卡特政府內(nèi)部，萬(wàn)斯與布熱津斯基是卡特政府對(duì)外政策的主要制定者，但他們之間存在著巨大的分歧。萬(wàn)斯認(rèn)為，美國(guó)政策的主要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是強(qiáng)化美蘇緩和，他認(rèn)為美國(guó)只有與蘇聯(lián)密切合作，緩和彼此之間的緊張關(guān)系，才能解決中東問(wèn)題這樣的難題。而布熱津斯基并不認(rèn)為蘇聯(lián)存在“自愿改進(jìn)其行為”的可能，冷戰(zhàn)只有在其中一個(gè)超級(jí)大國(guó)失敗后才會(huì)終結(jié)，所以要努力爭(zhēng)取對(duì)蘇聯(lián)的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)?？ㄌ卣J(rèn)為萬(wàn)斯與布熱津斯基之間的分歧恰好可以互相平衡，而他有能力決定政府政策的最終方向。顯然，卡特并沒(méi)有做到這一點(diǎn)，兩人激烈的斗爭(zhēng)使美國(guó)的外交政策出現(xiàn)了前后不一致和自相矛盾的現(xiàn)象，表現(xiàn)為政策的搖擺不定，有時(shí)小心謹(jǐn)慎，有時(shí)又大張旗鼓。這樣持續(xù)的斗爭(zhēng)使卡特政府的威信逐漸下降，對(duì)外導(dǎo)致“莫斯科對(duì)美國(guó)的行動(dòng)經(jīng)常左右搖擺，首尾不一感到迷惑不解”[7]855，對(duì)內(nèi)導(dǎo)致卡特政府的政策遭到國(guó)內(nèi)眾多勢(shì)力的聯(lián)合批評(píng)，政策的施行阻力巨大。這樣的分歧雖然以萬(wàn)斯的辭職和布熱津斯基的勝利而結(jié)束，但也標(biāo)志著卡特政府徹底放棄具有“緩和”特征的裁軍政策。

四、結(jié)語(yǔ)

卡特政府的裁軍政策是對(duì)前任政府“緩和”政策的繼承與發(fā)展，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)裁軍政策削弱蘇聯(lián)的軍事力量與影響，同時(shí)提升美國(guó)的道義形象，維持美蘇戰(zhàn)略均勢(shì)，保護(hù)美國(guó)在全球的利益。由于其根本目標(biāo)是保護(hù)美國(guó)的國(guó)家利益，導(dǎo)致其裁軍政策具有二重性，在裁減戰(zhàn)略武器問(wèn)題上，卡特一方面與蘇聯(lián)進(jìn)行著的限制戰(zhàn)略武器的談判，另一方面向國(guó)內(nèi)承諾將研究和部署更加先進(jìn)的戰(zhàn)略武器。在裁減軍售問(wèn)題上，卡特一方面宣布對(duì)軍售進(jìn)行裁減和限制，另一方面則對(duì)關(guān)乎美國(guó)國(guó)家利益或盟友關(guān)系的問(wèn)題上“睜一只眼，閉一只眼”。限制軍售政策只是針對(duì)與其利益相關(guān)不大的國(guó)家，對(duì)與其利益息息相關(guān)的國(guó)家則完全沒(méi)有限制，并且總統(tǒng)可以根據(jù)“具體情況”任意使用豁免權(quán)?？ㄌ氐牟密娬弑砻嫔蠟槊绹?guó)披上了一層“愛(ài)好和平”的外衣，但實(shí)際上美國(guó)從未真正的削減武器，所謂的裁軍只是為卡特政府站在裁軍的道德制高點(diǎn)上繼續(xù)維護(hù)美國(guó)在全球的利益提供便利。雖然卡特上臺(tái)前就宣告了他在裁軍問(wèn)題上的野心，并通過(guò)具有個(gè)人色彩的裁軍政策達(dá)成了某些戰(zhàn)略目標(biāo)，但隨著蘇聯(lián)不斷地?cái)U(kuò)張和美國(guó)國(guó)內(nèi)政治環(huán)境的持續(xù)惡化，卡特終究沒(méi)能完成他的目標(biāo)。在蘇聯(lián)入侵阿富汗后，卡特的對(duì)外政策發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，“卡特主義”的出臺(tái)以及更多強(qiáng)調(diào)“對(duì)實(shí)力的重視”，實(shí)際上宣布了卡特正式放棄了具有“緩和”特征的裁軍政策?？ㄌ卦谌蔚淖詈笠荒?，重新提升國(guó)防開(kāi)支，增加對(duì)外武器銷售的數(shù)額，恢復(fù)了某些之前禁止研發(fā)和部署的武器項(xiàng)目，最終為里根政府更加具有侵略性的軍事政策奠定了基礎(chǔ)。