楊登峰

先行先試，即在全面推行改革的條件尚不成熟的情形下，先在局部地方或者部分單位就改革方案進(jìn)行試驗(yàn)的行為，可稱為改革試驗(yàn)。如果改革試驗(yàn)是對(duì)現(xiàn)行法律制度的變革，即屬于制度變革性先行先試時(shí)，它會(huì)與現(xiàn)行法律制度相沖突，從而與法治原則相抵觸。授予先行先試實(shí)施主體一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或暫時(shí)停止適用相關(guān)法律法規(guī)的部分規(guī)定，既維護(hù)了法制的權(quán)威性，又使先行先試取得合法性，從而使深化改革與依法治國(guó)兩大國(guó)策并舉不悖、相得益彰。不過(guò)，要使先行先試授權(quán)制度達(dá)到上述目的，這一制度本身須有章可循、規(guī)范運(yùn)行。應(yīng)該說(shuō)，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)和《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)對(duì)先行先試授權(quán)的條件、要求、依據(jù)和內(nèi)容等已作了一些規(guī)定，但這與先行先試授權(quán)實(shí)踐的需求還有一定差距。

先行先試授權(quán)所面臨的首要問(wèn)題是，哪些先行先試事項(xiàng)需預(yù)先獲得授權(quán)，哪些則不需要。要解決這個(gè)問(wèn)題，就必須探討授權(quán)的判斷依據(jù)，即依據(jù)什么將此事項(xiàng)納入授權(quán)范圍或者將彼事項(xiàng)排除在授權(quán)范圍之外。有了這個(gè)依據(jù)，應(yīng)不應(yīng)當(dāng)取得授權(quán)就有了分析和判斷工具。但對(duì)此，《決定》和《立法法》的相關(guān)規(guī)定存在一定差異，先行先試授權(quán)實(shí)踐似乎又遵循著自己的規(guī)律。如此一來(lái)，先行先試授權(quán)的判斷依據(jù)就有三個(gè)選項(xiàng)。如果不能厘清這些選項(xiàng)之間的差異性及其關(guān)聯(lián)性，勢(shì)必會(huì)使先行先試授權(quán)事項(xiàng)的確定及其評(píng)價(jià)無(wú)所適從。為此，本文將通過(guò)考察法律文件的有關(guān)規(guī)定和先行先試的授權(quán)實(shí)踐中既有的三項(xiàng)判斷依據(jù)，揭示其應(yīng)用所面臨的問(wèn)題，然后在分析這些判斷依據(jù)的內(nèi)在關(guān)系或其法理邏輯的基礎(chǔ)上，就其應(yīng)用所面臨的疑難問(wèn)題提出解釋性應(yīng)對(duì)方案。

一 先行先試授權(quán)判斷依據(jù)的三個(gè)選項(xiàng)

《決定》提出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要……實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)?！边@似乎表明，只有重大改革須于法有據(jù)且在實(shí)踐條件不成熟、需要先行先試時(shí)，才需要按照法定程序取得授權(quán)，其他改革則不然。這里所強(qiáng)調(diào)的是改革的重要性。不過(guò)，《決定》還規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。”這是對(duì)行政活動(dòng)應(yīng)“于法有據(jù)”的原則性規(guī)定，它強(qiáng)調(diào)的是對(duì)相對(duì)人權(quán)益的侵害性。行政改革屬于行政活動(dòng)，按照相同邏輯，只要行政改革具有侵害性從而須于法有據(jù)且在實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試時(shí)，就應(yīng)按法定程序取得授權(quán)。若如此，它與前一規(guī)定之間是什么關(guān)系？為了敘述方便，可將這兩處規(guī)定分別稱為“重要性依據(jù)”和“侵害性依據(jù)”。相較之下，《立法法》的相關(guān)規(guī)定則顯得更為模糊。2015年修訂的《立法法》第十三條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！钡珜?duì)“特定事項(xiàng)”該如何劃定卻未置一詞，似乎有意留給法律工作者來(lái)解決。

進(jìn)一步考察我國(guó)先行先試授權(quán)實(shí)踐則可看到另外一種樣態(tài)。從2012年12月28日全國(guó)人大常委會(huì)第一次作出《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》至2020年底，各類授權(quán)主體共作出授權(quán)決定57次(1)盡管《立法法》僅對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的先行先試授權(quán)作了規(guī)定，但國(guó)務(wù)院、地方人大及其常委會(huì)同樣在作授權(quán)決定。其中，全國(guó)人大常委會(huì)作出26次(有6次是延長(zhǎng)授權(quán)期限的決定)，國(guó)務(wù)院作出16次，地方人大常委會(huì)作出15次(有1次是延長(zhǎng)授權(quán)期限的決定)。此外，一些地方人民政府及其工作部門還作出暫時(shí)調(diào)整有關(guān)規(guī)章或者規(guī)范性文件的決定4次。地方人大及其常委會(huì)、地方人民政府及其工作部門作出的授權(quán)決定部分是為配合實(shí)施全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院的授權(quán)決定而作出的。此數(shù)據(jù)為在“北大法寶”上以“授權(quán)”和“暫時(shí)”為檢索詞檢索的結(jié)果。最后檢索日期為2021年1月31日。。這些授權(quán)決定從內(nèi)容上可大致歸為五個(gè)方面：一是國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)授權(quán)(2)參見：2016年12月25日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》。；二是訴訟制度改革試點(diǎn)授權(quán)，包括刑事速裁程序改革試點(diǎn)授權(quán)(3)參見：2014年6月27日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》。、陪審員制度改革試點(diǎn)授權(quán)(4)參見：2015年4月24日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作的決定》。、公益訴訟改革試點(diǎn)授權(quán)(5)參見：2015年7月1日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》。、刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)授權(quán)(6)參見：2016年9月3日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的決定》。和民事訴訟繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)授權(quán)(7)參見：2019年12月28日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民法院在部分地區(qū)開展民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作的決定》。；三是行政審批制度改革試點(diǎn)授權(quán)，包括取消審批或改審批為注冊(cè)、備案以及保留行政審批但實(shí)行告知承諾制改革試點(diǎn)授權(quán)(8)參見：《國(guó)務(wù)院關(guān)于在上海市浦東新區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院文件規(guī)定的行政審批等事項(xiàng)的決定》(國(guó)發(fā)〔2016〕24號(hào))和《國(guó)務(wù)院關(guān)于在上海市浦東新區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的決定》(國(guó)發(fā)〔2018〕29號(hào))。、下放審批權(quán)改革試點(diǎn)授權(quán)(9)參見：2012年12月28日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》。等；四是農(nóng)村土地管理及相關(guān)制度改革試點(diǎn)授權(quán)(10)參見：2015年2月27日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》和2015年12月27日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》。；五是社會(huì)管理與其他方面改革試點(diǎn)授權(quán)，包括針對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度、流動(dòng)人口管理制度、公務(wù)員職務(wù)和職級(jí)并行制度、軍官武警制度的改革試點(diǎn)(11)參見：2014年5月28日《浙江省人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)省人民政府在部分市縣暫時(shí)停止施行〈浙江省流動(dòng)人口居住登記條例〉有關(guān)規(guī)定的決定》、2015年4月16日《杭州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)市人民政府在濱江區(qū)暫時(shí)停止施行〈杭州市流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例〉有關(guān)規(guī)定的決定》、2016年12月25日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)和部分在京中央機(jī)關(guān)暫時(shí)調(diào)整適用〈中華人民共和國(guó)公務(wù)員法〉有關(guān)規(guī)定的決定》、2016年12月25日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于軍官制度改革期間暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定》、2017年11月4日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)改革期間暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定》。。

對(duì)上述各類授權(quán)決定進(jìn)行比對(duì)分析會(huì)發(fā)現(xiàn)以下兩個(gè)方面需要注意。

一方面，很難說(shuō)所有的先行先試事項(xiàng)都屬于重大事項(xiàng)。例如，生育保險(xiǎn)基金制度改革試點(diǎn)，將生育保險(xiǎn)基金并入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金征繳和管理，很難說(shuō)屬于重大事項(xiàng)(12)參見：2016年12月25日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在河北省邯鄲市等12個(gè)試點(diǎn)城市行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整適用〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉有關(guān)規(guī)定的決定》。。生育保險(xiǎn)是職業(yè)婦女因生育子女而暫時(shí)中斷勞動(dòng)時(shí)由國(guó)家和社會(huì)及時(shí)給予生活保障和物質(zhì)幫助的一項(xiàng)社會(huì)制度，主要包括生育津貼和生育醫(yī)療待遇兩個(gè)方面。生育津貼用于保障女職工產(chǎn)假期間的基本生活需要，生育醫(yī)療待遇用于保障女職工懷孕、分娩期間以及職工實(shí)施節(jié)育手術(shù)時(shí)的基本醫(yī)療保健需要(13)參見：《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》第五十四至五十六條。。如果說(shuō)生育保險(xiǎn)關(guān)涉廣大職業(yè)婦女切身利益，屬于重大事項(xiàng)，尚可說(shuō)得過(guò)去。但僅改變其征繳和管理方式，是否歸為重大事項(xiàng)，則值得思考。畢竟征繳和管理方式屬于程序和技術(shù)層面，不涉及被保險(xiǎn)人的實(shí)體權(quán)益。

另一方面，不能說(shuō)所有先行先試行為都會(huì)減損人民權(quán)益或增加其義務(wù)。實(shí)際上，許多先行先試事項(xiàng)都是增加人民權(quán)益或減輕其義務(wù)的，或者是對(duì)人民權(quán)益、義務(wù)不會(huì)產(chǎn)生直接影響的。刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革試點(diǎn)、行政審批制度改革試點(diǎn)、農(nóng)村耕地和宅基地使用權(quán)抵押制度改革試點(diǎn)都是例子。刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革，不好說(shuō)減損了犯罪嫌疑人的權(quán)益或增加了其義務(wù)。行政審批制度改革，不論直接取消，還是審批轉(zhuǎn)注冊(cè)、審批轉(zhuǎn)備案、告知承諾制，對(duì)于申請(qǐng)人而言，都免去或簡(jiǎn)化了審批程序，節(jié)省或減輕了制度成本，實(shí)體權(quán)益更易實(shí)現(xiàn)。而農(nóng)村耕地和宅基地使用權(quán)抵押制度改革，則會(huì)給農(nóng)民帶來(lái)實(shí)實(shí)在在的好處。

不過(guò)，全面分析上述授權(quán)決定還是可以看出它們內(nèi)在的規(guī)律，即絕大多數(shù)先行先試授權(quán)決定都是以試點(diǎn)方案突破現(xiàn)行法規(guī)定為前提的。換言之，各類授權(quán)是以先行先試涉嫌違法為依據(jù)的，只要先行先試將突破現(xiàn)行法規(guī)定、與現(xiàn)行法相抵觸，就須予以授權(quán)或者取得授權(quán)，反之則不然。為方便敘述，可將先行先試授權(quán)實(shí)踐中采用的這種標(biāo)準(zhǔn)稱為“合法性依據(jù)”。

然而，如果說(shuō)我國(guó)先行先試授權(quán)實(shí)踐完全采用“合法性依據(jù)”，也不正確，有些突破現(xiàn)行法規(guī)定的改革試點(diǎn)并沒(méi)有經(jīng)過(guò)授權(quán)。例如，行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄改革試點(diǎn)(2013年)，行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄改革是“將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過(guò)上級(jí)人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄”。具體做法是，試點(diǎn)中級(jí)人民法院確定轄區(qū)內(nèi)2-3個(gè)基層人民法院為集中管轄法院，由其集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件(14)參見：2013年1月4日最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》(法〔2013〕3號(hào))。?？梢哉f(shuō)，這是異地管轄和統(tǒng)一指定管轄的有機(jī)結(jié)合，從而改變了1989年行政訴訟法規(guī)定的一審行政案件由被告所在地法院管轄和“一案一指定”的管轄制度(15)參見：1989年《行政訴訟法》第十七條和第二十二條。有些學(xué)者對(duì)這一改革試點(diǎn)的合法性提出質(zhì)疑，參見：王春業(yè)《論行政訴訟案件的相對(duì)集中管轄》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第6期。。但這一試點(diǎn)直到2014年行政訴訟法修改都沒(méi)有經(jīng)過(guò)授權(quán)(16)參見：2014年《行政訴訟法》第十八條第二款。雖然《決定》和《立法法》確立先行先試制度是在2014年后半年，但我國(guó)先行先試實(shí)踐始于2012年12月28日《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批的決定》。。再如，普通護(hù)照、往來(lái)港澳通行證、往來(lái)臺(tái)灣通行證等出入境證件“全國(guó)通辦”改革試點(diǎn)(2019年)(17)2019年3月26日，國(guó)家移民管理局決定自2019年4月1日起我國(guó)出入境證件實(shí)行全國(guó)通辦，內(nèi)地居民可在全國(guó)任一出入境管理窗口申請(qǐng)辦理。?！叭珖?guó)通辦”對(duì)《護(hù)照法》作了三個(gè)方面的改變：一是改變了“由本人向戶籍所在地的縣級(jí)以上地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)普通護(hù)照”的管轄規(guī)定，申請(qǐng)人可在全國(guó)任一出入境管理窗口申請(qǐng)；二是改變了申請(qǐng)護(hù)照時(shí)應(yīng)當(dāng)提交的材料種類，取消了提交戶口簿的要求；三是對(duì)“應(yīng)當(dāng)提交本人的居民身份證、戶口簿、近期免冠照片以及申請(qǐng)事由的相關(guān)材料”中的“相關(guān)材料”增加了“省級(jí)公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)報(bào)經(jīng)國(guó)家移民管理局批準(zhǔn)的”的限定條件(18)參見：《護(hù)照法》第五至六條；《4月起內(nèi)地居民申領(lǐng)護(hù)照“全國(guó)通辦”》，《北京商報(bào)》2019年3月27日，第2版。。但迄今為止，既未修改《護(hù)照法》的相關(guān)規(guī)定，也未經(jīng)過(guò)任何授權(quán)。

上述情形表明，即便承認(rèn)合法性依據(jù)，也不能完全解釋我國(guó)先行先試授權(quán)實(shí)踐的全部現(xiàn)象。要使這些現(xiàn)象得到合理解釋，則必須成立兩種假設(shè)：第一，我國(guó)先行先試授權(quán)實(shí)踐不僅采用合法性依據(jù)，同時(shí)還采用侵害性依據(jù)或重要性依據(jù)；第二，合法性依據(jù)并不意味著先行先試一旦“突破”現(xiàn)行法規(guī)定就需授權(quán)。這兩個(gè)假設(shè)給本文提出了兩個(gè)需要解決的問(wèn)題：第一，實(shí)踐中采用的合法性依據(jù)與《決定》提出的侵害性、重要性依據(jù)是什么關(guān)系？第二，合法性依據(jù)的例外情形該如何劃定？這兩個(gè)問(wèn)題便是下文要依次討論的。

二 侵害性依據(jù)、重要性依據(jù)與合法性依據(jù)之理論因緣

首先討論合法性依據(jù)與侵害性依據(jù)、重要性依據(jù)之間的關(guān)系。但要搞清楚它們之間的關(guān)系，需先搞清楚侵害性依據(jù)與重要性依據(jù)之間的關(guān)系。

(一)重要性依據(jù)對(duì)侵害性依據(jù)的繼承與發(fā)展

《決定》規(guī)定的侵害性依據(jù)與重要性依據(jù)雖有不同，但均強(qiáng)調(diào)先行先試與政府行為要于法有據(jù)，而于法有據(jù)本質(zhì)上是法律保留原則的一種簡(jiǎn)要表述。因此，對(duì)侵害性依據(jù)與重要性依據(jù)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性及其適用范圍的探尋須圍繞法律保留原則及其發(fā)展衍變來(lái)展開。

法律保留原則意味著，國(guó)家的特定事項(xiàng)必須先由民意代表機(jī)關(guān)以法律形式做成，其他國(guó)家機(jī)關(guān)方能“依法而為”，否則，其行為便不具有合法性。法律保留原則肇始于德國(guó)19世紀(jì)。在后續(xù)發(fā)展過(guò)程中，圍繞著法律保留的事項(xiàng)范圍，先后形成侵害保留、全部保留、重要保留等多種學(xué)說(shuō)。侵害保留，也稱干預(yù)保留，它意味著：“侵犯人民之自由及所有權(quán)之事項(xiàng)，應(yīng)‘保留’由法律加以規(guī)定，亦即須經(jīng)人民代表組成之議會(huì)，以法律形式之同意，始能對(duì)人民之自由及所有權(quán)加以侵犯……亦即法律保留原則之適用范圍僅限于干預(yù)行政，僅在行政權(quán)侵害國(guó)民之權(quán)利自由或?qū)τ趪?guó)民課予義務(wù)負(fù)擔(dān)等不利益之情形，始須有法律根據(jù)，至于其他行政作用，則在不違反法律之范圍內(nèi)，均得自由為之，無(wú)須有法律授權(quán)?！?19)翁岳生編《行政法》(上冊(cè))，中國(guó)法制出版社2009年版，第193頁(yè)。簡(jiǎn)言之，只有行政給人民帶來(lái)不利益時(shí)須于法有據(jù)，反之則不然。這是法律保留理論及其保留事項(xiàng)的原始樣態(tài)。

法律保留原則的轉(zhuǎn)變始于戰(zhàn)后。戰(zhàn)后一些國(guó)家確立的民主原則與社會(huì)國(guó)家原則給侵害保留說(shuō)帶來(lái)巨大沖擊。民主原則使議會(huì)與政府的權(quán)力關(guān)系發(fā)生了深刻變化，一方面議會(huì)立法在國(guó)家生活中的決定性作用得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和提升，另一方面不再?gòu)?qiáng)調(diào)議會(huì)與政府之間的對(duì)立與對(duì)抗關(guān)系，而是強(qiáng)調(diào)政府對(duì)于議會(huì)與議會(huì)立法的信任，強(qiáng)調(diào)行政權(quán)之于立法權(quán)的依附與合作(20)黃舒芃《法律保留原則在德國(guó)法秩序下的意涵與特征》，《中原財(cái)經(jīng)法學(xué)》2004年第13期，第11頁(yè)。。而社會(huì)國(guó)家原則使社會(huì)性權(quán)利成為憲法基本權(quán)利的重要組成部分，使積極保障國(guó)民社會(huì)性權(quán)利的實(shí)現(xiàn)成為國(guó)家新的重要任務(wù)，相應(yīng)地，給付行政在國(guó)家社會(huì)生活中占據(jù)的地位更加突出。在這種情形下，一方面以昔日法治原則構(gòu)筑法律保留原則的思想已經(jīng)時(shí)過(guò)境遷，另一方面繼續(xù)無(wú)視給付行政等新行政實(shí)踐的重要性而將其排除在法律保留范圍之外與現(xiàn)實(shí)格格不入。如此一來(lái)，民主原則、社會(huì)國(guó)家原則與法治原則一道成為法律保留原則新的理論基點(diǎn)，深刻地影響著人們對(duì)法律保留事項(xiàng)的思考，并先后形成全部保留與重要事項(xiàng)保留等不同學(xué)說(shuō)。

全部保留說(shuō)從民主、社會(huì)國(guó)家以及法治三個(gè)原則出發(fā)，認(rèn)為保留事項(xiàng)不應(yīng)限于干預(yù)行政，而應(yīng)包括所有行政事項(xiàng)(21)翁岳生編《行政法》(上冊(cè))，第193-194頁(yè)。。但當(dāng)代社會(huì)日新月異，凡事要求以議會(huì)立法為根據(jù)，根本無(wú)法滿足行政積極主動(dòng)地為民謀福利的要求，如若概括授權(quán)，又會(huì)破壞法的明確性原則，使法律保留原則流于形式。在這種情形下，退而求其次，便提出了重要事項(xiàng)保留說(shuō)。該說(shuō)主張，“基于法治國(guó)家原則與民主原則，不僅干涉人民自由權(quán)利之行政領(lǐng)域，應(yīng)有法律保留原則的適用，而且給付行政‘原則上’亦應(yīng)有法律保留原則之適用，亦即于給付行政中，凡涉及人民之基本權(quán)利之實(shí)現(xiàn)與行使，以及涉及公共利益尤其是影響共同生活之‘重要的基本決定’，應(yīng)由具有直接民主基礎(chǔ)之國(guó)會(huì)的立法者，自行以法律規(guī)定之，而不許委諸行政之行為。又在特別權(quán)力關(guān)系中……立法者固然不必就所有具體之規(guī)律均加以規(guī)定，但就重要的決定仍必須以法律定之”(22)翁岳生編《行政法》(上冊(cè))，第194頁(yè)。。此說(shuō)雖因重要性判斷的主觀性而受到批判(23)許宗力《論法律保留原則》，許宗力《法與國(guó)家權(quán)力》(一)，(臺(tái)北)元照出版公司2006年版，第174-176頁(yè)。，但它已被一些國(guó)家的法院在一系列案件中所采用(24)許宗力《論法律保留原則》，許宗力《法與國(guó)家權(quán)力》(一)，第158-162頁(yè)。。

綜上可見，重要事項(xiàng)保留說(shuō)既是對(duì)侵害保留說(shuō)的繼承與發(fā)展，又是對(duì)全面保留說(shuō)的保守與退縮。對(duì)于侵害保留說(shuō)而言，重要事項(xiàng)保留說(shuō)擴(kuò)大了法律保留事項(xiàng)的范圍，將保留事項(xiàng)從侵害行政擴(kuò)及給付行政、特別權(quán)力關(guān)系等領(lǐng)域；對(duì)于全面保留說(shuō)而言，重要事項(xiàng)保留說(shuō)限縮了法律保留事項(xiàng)的范圍，將給付行政和特別權(quán)力關(guān)系等領(lǐng)域的保留事項(xiàng)限定在“重要”事項(xiàng)范圍內(nèi)。通過(guò)一擴(kuò)一縮，重要事項(xiàng)保留說(shuō)在侵害保留基礎(chǔ)上，形成了以重要性為標(biāo)準(zhǔn)的劃分法律保留事項(xiàng)范圍的折中方案，這一方面滿足了民主原則、社會(huì)國(guó)家原則與法治原則的憲法理論要求，同時(shí)也切合了行政實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)狀況。如此一來(lái)，當(dāng)今法律保留的事項(xiàng)范圍便等于“侵害保留事項(xiàng)”加上“具有重要性的給付行政等非侵害性保留事項(xiàng)”。

我國(guó)的法律保留原則深受其他國(guó)家法律保留原理的影響(25)我國(guó)學(xué)者關(guān)于法律保留思想的闡述與德國(guó)、日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)如出一轍。參見：黃學(xué)賢《行政法中的法律保留原則研究》，《中國(guó)法學(xué)》2004年第5期；周佑勇、伍勁松《論行政法上之法律保留原則》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2004年第6期；金承東《論行政法律保留原則》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2002年第1期；喻少如《論給付行政中法律保留原則的適用》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第2期。。由此推斷，《決定》中的侵害性依據(jù)應(yīng)當(dāng)源于法律保留原則的侵害保留說(shuō)，而重要性依據(jù)則源自法律保留原則的重要事項(xiàng)保留說(shuō)，二者之間的邏輯關(guān)系應(yīng)當(dāng)與侵害保留說(shuō)與重要事項(xiàng)保留說(shuō)之間的邏輯關(guān)系具有較大一致性。

(二)侵害性依據(jù)與重要性依據(jù)在公法領(lǐng)域的推衍

上文明確了侵害性依據(jù)與重要性依據(jù)在行政法領(lǐng)域發(fā)展的時(shí)序關(guān)系，特別是適用領(lǐng)域，即侵害性依據(jù)主要適用于干預(yù)性(侵害性)行政，重要性依據(jù)主要適用于給付行政等。不過(guò)上述結(jié)論僅著眼于行政實(shí)體內(nèi)容，未涉及行政程序(26)其實(shí)，即便在行政法領(lǐng)域，關(guān)于法律保留原則的適用問(wèn)題，也不僅涉及實(shí)體與程序兩個(gè)方面。參見：楊登峰《行政法定原則及其法定范圍》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第3期。，更沒(méi)涉及其他公法與私法領(lǐng)域。那么，侵害性依據(jù)與重要性依據(jù)可否推衍適用于行政程序以及其他法律領(lǐng)域？提出這一問(wèn)題的原因在于，我國(guó)先行先試實(shí)踐不限于行政實(shí)體法規(guī)范，還涉及行政程序法規(guī)范以及其他公法領(lǐng)域，對(duì)于侵害性依據(jù)與重要性依據(jù)的探討局限于行政實(shí)體法方面不能滿足實(shí)踐需要。

需先明確的是，不能把《立法法》第八條(27)《立法法》第八條：“下列事項(xiàng)只能制定法律：(一)國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；(二)各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；(三)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；(四)犯罪和刑罰；(五)對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；(六)稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；(七)對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用；(八)民事基本制度；(九)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；(十)訴訟和仲裁制度；(十一)必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)?！钡囊?guī)定作為解決上述問(wèn)題的依據(jù)。該條的確對(duì)整個(gè)法律保留事項(xiàng)作了總體性規(guī)定，可以說(shuō)既體現(xiàn)了侵害性依據(jù)，也體現(xiàn)了重要性依據(jù)。如其中的“犯罪和刑罰”、“對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”等事項(xiàng)應(yīng)依據(jù)的是侵害性依據(jù)；而“國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)”、“民事基本制度”、“訴訟和仲裁制度”等事項(xiàng)則依據(jù)的是重要性依據(jù)。這會(huì)給人一種錯(cuò)覺(jué)，以為第八條已經(jīng)劃定了侵害性依據(jù)與重要性依據(jù)在整個(gè)法律領(lǐng)域的應(yīng)用范圍，但其實(shí)不然。對(duì)我國(guó)法律中的法律保留原則應(yīng)從兩個(gè)層面來(lái)認(rèn)識(shí)。一是《立法法》中的法律保留。這個(gè)意義上的法律保留著眼于不同立法主體之間的立法權(quán)限劃分，旨在明確哪些事項(xiàng)屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限，哪些事項(xiàng)屬于其他立法主體的立法權(quán)限?！读⒎ǚā返诎藯l的規(guī)定便是這個(gè)意義上的。二是部門法中的法律保留。這個(gè)意義上的法律保留著眼于行為與法律之間的關(guān)系，旨在明確哪些行為的作出必須以法律規(guī)定為前提。以法律規(guī)定為前提的，必須于法有據(jù)；反之，則不然。罪刑法定、行政處罰與強(qiáng)制法定、稅收法定等都是這個(gè)意義上的。法律保留的兩個(gè)層面之間雖有一定交叉和關(guān)聯(lián)，但并不完全對(duì)應(yīng)。例如，按照《立法法》第八條的規(guī)定，訴訟和仲裁制度屬于法律保留事項(xiàng)，但人民法院卻可通過(guò)司法解釋發(fā)展訴訟制度。1989年《行政訴訟法》僅規(guī)定了維持、撤銷、履行和變更四種判決形式(28)參見：1989年《行政訴訟法》第五十四條。，2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》則在4種判決基礎(chǔ)上增加了駁回、確認(rèn)違法和無(wú)效、賠償?shù)扰袥Q形式(29)參見：《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》(法釋[2000]8號(hào))第五十六至五十八條。?！读⒎ǚā返诎藯l還規(guī)定，民事基本制度屬于法律保留事項(xiàng)，但民法普遍承認(rèn)法律漏洞的填補(bǔ)?！睹穹ǖ洹返谑畻l規(guī)定：“處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒(méi)有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗?！边@與行政法上“法無(wú)規(guī)定不可為”和刑法上“法無(wú)規(guī)定不為罪”意義上的法律保留要求大相徑庭。

本文所論問(wèn)題為先行先試在怎樣情形或什么范圍需要授權(quán)，只能根據(jù)部門法中的法律保留原則來(lái)解決，不能完全依據(jù)《立法法》劃定的保留事項(xiàng)范圍。因此，對(duì)于本文問(wèn)題的探討還得更進(jìn)一步。下面僅按照實(shí)體法與程序法的傳統(tǒng)分類，對(duì)侵害性依據(jù)與重要性依據(jù)在整個(gè)實(shí)體法與程序法領(lǐng)域的應(yīng)用做簡(jiǎn)單討論。

在實(shí)體法領(lǐng)域，侵害性標(biāo)準(zhǔn)與重要性標(biāo)準(zhǔn)本來(lái)就是針對(duì)實(shí)體法的，而且是針對(duì)行政公權(quán)力行為的，將其類推適用于其他公法領(lǐng)域應(yīng)符合法治基本原理。刑法、稅法、國(guó)家主權(quán)事項(xiàng)、組織法、規(guī)范市場(chǎng)之基本經(jīng)濟(jì)制度等遵循法定原則，而其他領(lǐng)域，如民法、商法和社會(huì)法等大多不遵循法定原則，就可以說(shuō)明這一點(diǎn)。不過(guò)，公法之實(shí)體法內(nèi)容豐富而復(fù)雜，具體保留與否要根據(jù)相關(guān)法律制度的性質(zhì)、功能來(lái)確定，不能一概而論，要在本文將所有事項(xiàng)作一清晰判斷不太可能。

相對(duì)于實(shí)體法，程序法要簡(jiǎn)單一些。程序按對(duì)參加人權(quán)益的影響可分為權(quán)利性程序、義務(wù)性程序和技術(shù)性程序三類。權(quán)利性程序?qū)⒓尤耸怯欣?，本質(zhì)上是他們所享有的程序性權(quán)利。告知、回避、陳述與申辯、聽證、說(shuō)明理由、送達(dá)、救濟(jì)權(quán)利等程序都屬于這一類。義務(wù)性程序?qū)Τ绦騾⒓尤耸遣焕?，本質(zhì)上是他們所承擔(dān)的程序性義務(wù)。提交申請(qǐng)或訴狀、提交證明材料或承擔(dān)舉證責(zé)任、繳納費(fèi)用、遵守起訴期限等都屬于這一類。技術(shù)性程序則介于權(quán)利性與義務(wù)性程序之間，如文書格式、裁判類型等。三類程序的功能不同：權(quán)利性程序旨在維護(hù)程序正義或公正，保護(hù)程序參加人的實(shí)體權(quán)益；義務(wù)性程序則為程序開展提供便利，旨在提高程序效率，維護(hù)公共資源的合理應(yīng)用；技術(shù)性程序則在于解決程序運(yùn)行過(guò)程中的操作規(guī)程。變更三類程序的結(jié)果也不同：增加義務(wù)性程序，勢(shì)必增加參加人的程序負(fù)擔(dān)，有些情況下會(huì)導(dǎo)致其實(shí)體權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)；刪減權(quán)利性程序則會(huì)使程序失去公正；改變技術(shù)性程序則一般不會(huì)給參加人的權(quán)利造成實(shí)質(zhì)性影響，也無(wú)關(guān)程序正義?；谝陨铣绦虿町惣扒趾π耘c重要性依據(jù)的內(nèi)涵，侵害性依據(jù)可適用于所有義務(wù)性程序增加和權(quán)利性程序的刪減，重要性依據(jù)則可適用于義務(wù)性程序的刪減和技術(shù)性程序的變更，權(quán)利性程序則因遵循正當(dāng)程序原則而脫逸于這兩個(gè)依據(jù)之外(30)關(guān)于權(quán)利性程序不遵循法定原則的論述，參見：楊登峰《行政程序法定原則的厘定與適用》，《現(xiàn)代法學(xué)》2021年第1期。。

(三)合法性依據(jù)與侵害性依據(jù)、重要性依據(jù)的差異序位

交代清楚侵害性依據(jù)與重要性依據(jù)之間的邏輯關(guān)系之后，進(jìn)而厘清合法性依據(jù)與侵害性依據(jù)、重要性依據(jù)之間的關(guān)系與適用范圍就簡(jiǎn)單多了。如果將侵害性依據(jù)與重要性依據(jù)比作同胞兄弟，則合法性依據(jù)與侵害性依據(jù)、重要性依據(jù)就可看作是叔侄關(guān)系。這是因?yàn)?，合法性依?jù)本質(zhì)上源于法律優(yōu)位原則(也稱法律優(yōu)先原則)。在行政法基本原則的譜系中，法律優(yōu)位與法律保留平起平坐，共同構(gòu)成依法行政原則的兩個(gè)要素。因此，只要厘清法律優(yōu)位與法律保留原則之間的關(guān)系與適用范圍，也就劃清了合法性依據(jù)與侵害性依據(jù)、重要性依據(jù)之間的關(guān)系與適用范圍。

法律優(yōu)位與法律保留原則之間的關(guān)系與適用范圍由其功能取向決定。法律保留原則旨在通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的事前控制，法律優(yōu)位原則旨在實(shí)現(xiàn)法律對(duì)行政行為的事后監(jiān)督。按照法律保留原則，只要屬于法律保留事項(xiàng)，就只能在有法律授權(quán)的情況下才能實(shí)施相應(yīng)行為。但按照法律優(yōu)位原則，只要在憲法規(guī)定的職責(zé)范圍之內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)其職責(zé)所在，即使沒(méi)有法律授權(quán)或規(guī)定，行政主體也可作出履行職責(zé)的行為，無(wú)法律依據(jù)的行為是合法的(31)“在法律出現(xiàn)缺位時(shí)，優(yōu)先原則并不禁止行政活動(dòng)，而保留原則排除任何行政活動(dòng)?！惫啬绿亍っ谞枴缎姓▽W(xué)總論》，高宗偉譯，法律出版社2000年版，第104頁(yè)。。二者功能取向上的這種差別導(dǎo)致其擁有相對(duì)獨(dú)立的適用對(duì)象或適用范圍。法律保留原則基本上是對(duì)創(chuàng)制性行為的要求，如果一個(gè)行為會(huì)創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)或者新的法律制度就要按照法律保留原則的要求辦；而法律優(yōu)位原則主要是對(duì)實(shí)施現(xiàn)行法的行為的要求，即在已經(jīng)制定了相關(guān)法律規(guī)則的前提下，作出相關(guān)行為必須與該法律規(guī)則保持一致。法律保留原則與法律優(yōu)位原則之間的這種關(guān)系決定了侵害性依據(jù)、重要性依據(jù)與合法性依據(jù)之間的邏輯關(guān)系。

綜上可見，侵害性依據(jù)、重要性依據(jù)與合法性依據(jù)是相互補(bǔ)充的共存關(guān)系，有各自的適用條件與范圍，而非彼此排斥的選擇關(guān)系。

三 侵害性依據(jù)對(duì)于合法性依據(jù)的有限修正

將上述結(jié)論投射到先行先試授權(quán)與否的問(wèn)題，可得出如下結(jié)論：第一，侵害性依據(jù)與重要性依據(jù)主要適用于創(chuàng)設(shè)新制度的創(chuàng)制性先行先試，合法性依據(jù)則主要適用于突破現(xiàn)行法的改制性先行先試；第二，對(duì)于創(chuàng)制性先行先試而言，當(dāng)減損權(quán)利或者增加義務(wù)時(shí)，需要授權(quán)，反之，則無(wú)需授權(quán)，但當(dāng)對(duì)基本權(quán)利或公共利益構(gòu)成重大影響時(shí)，則需授權(quán)；第三，對(duì)于改制性先行先試而言，只要先行先試突破現(xiàn)行法的規(guī)定，原則上均需授權(quán)，反之，則無(wú)需授權(quán)。不過(guò)，有待進(jìn)一步討論的是，針對(duì)改制性先行先試授權(quán)的合法性依據(jù)的適用有無(wú)例外？為了使問(wèn)題更加明確，不妨對(duì)前文第一部分提及的兩起案例(行政案件跨區(qū)集中管轄和出入境證件申領(lǐng)試點(diǎn))作進(jìn)一步梳理和分析。

(一)對(duì)兩起比照性先行先試案例的再梳理

總體來(lái)看，本文前文第一部分述及的兩起案例具有以下三個(gè)特點(diǎn)。

第一，改制性，即這些改革試點(diǎn)都突破了當(dāng)時(shí)施行的法律規(guī)定。行政案件跨行政區(qū)劃相對(duì)集中管轄改革試點(diǎn)以“異地管轄”取代了1989年《行政訴訟法》第十七條規(guī)定的屬地管轄，以“統(tǒng)一指定”替代了《行政訴訟法》第二十二條規(guī)定的“一案一指定”的指定管轄。出入境證件“全國(guó)通辦”改革試點(diǎn)以“所在地管轄”替代了《護(hù)照法》第五條規(guī)定的“戶籍地管轄”，不再提交戶口簿，對(duì)“相關(guān)材料”加以限定，從而改變了《護(hù)照法》第六條的相關(guān)規(guī)定。

第二，程序性，即這些改革試點(diǎn)的對(duì)象是程序。不論是以“異地管轄”取代“屬地管轄”，以“所在地管轄”取代“戶籍地管轄”，還是減少證明材料，都屬于程序的范疇。盡管管轄制度具有程序法與實(shí)體法的雙重屬性，但本質(zhì)上主要屬于程序法。程序法通過(guò)管轄制度分流案件，確定案件受理和裁決主體，相應(yīng)地也發(fā)揮了配置司法審判權(quán)能或者行政管理職能的作用，從而兼具實(shí)體法的性質(zhì)。在這個(gè)意義上，管轄制度的實(shí)體法屬性是程序法屬性的附帶結(jié)果。

第三，有利性，即這些改革試點(diǎn)都給相對(duì)人帶來(lái)了實(shí)實(shí)在在的好處。行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄改革試點(diǎn)以“異地管轄”取代“屬地管轄”，在一定程度上克服了屬地管轄所帶來(lái)的地方黨政機(jī)關(guān)及其工作部門干預(yù)人民法院獨(dú)立行使行政審判權(quán)的問(wèn)題，對(duì)于司法機(jī)關(guān)依法維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政都起到積極作用。出入境證件“全國(guó)通辦”改革試點(diǎn)順應(yīng)大量流動(dòng)人口出國(guó)經(jīng)商、探親、旅游的需求，使外地人不再為辦理出入境證件而“返鄉(xiāng)跑”、“來(lái)回跑”，為他們節(jié)省了大量時(shí)間、精力和差旅費(fèi)。

總而言之，上述改革是通過(guò)程序制度的改革維護(hù)公民在實(shí)體法上的權(quán)益，雖改變了現(xiàn)行法的規(guī)定，但于國(guó)于民都有益。那么，這些未經(jīng)授權(quán)的先行先試是否因突破現(xiàn)行法而違法？先行先試授權(quán)的合法性依據(jù)是否應(yīng)予必要的修正？

(二)侵害性依據(jù)在程序改制性先行先試授權(quán)中的轉(zhuǎn)用

比之于創(chuàng)制性先行先試，改制性先行先試的根本特點(diǎn)在于明顯突破了現(xiàn)行法的規(guī)定，危及現(xiàn)行法律的權(quán)威性。法的權(quán)威性，在形式上，源自立法主體和立法程序，即它是由民意代表機(jī)關(guān)按照民主程序制定的；但在本質(zhì)上，源自法的正義性和公平性，即它公平地分配社會(huì)財(cái)富，能夠切實(shí)維護(hù)公民的基本權(quán)利，而后者是最根本和最重要的。法的權(quán)威性意味著法的不可違反性。不過(guò)，在整個(gè)法律體系中，法律規(guī)則的功能是多元和分層次的，并非所有的法律規(guī)則都代表或體現(xiàn)法的正義，因而，對(duì)不同法律規(guī)則權(quán)威性的認(rèn)識(shí)也就應(yīng)區(qū)別對(duì)待，尤其不能將程序法與實(shí)體法相等同。

對(duì)于程序法，有程序工具主義和程序本位主義的不同認(rèn)識(shí)。程序工具主義認(rèn)為，程序法完全是工具法，它以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)實(shí)體法為目的。但程序本位主義認(rèn)為，程序法并不只是實(shí)現(xiàn)某種實(shí)體目的的手段或工具，結(jié)果有效性亦并非法律程序的唯一價(jià)值，程序本身具有獨(dú)立于結(jié)果的內(nèi)在品質(zhì)，即程序正義。應(yīng)該說(shuō)，程序的工具性與獨(dú)立性既不是全有也不是全無(wú)的關(guān)系。即便承認(rèn)程序具有獨(dú)立價(jià)值，程序以程序正義為目的，也不等于所有程序都具有獨(dú)立價(jià)值、體現(xiàn)程序正義。反過(guò)來(lái)講，即便承認(rèn)程序具有普遍的工具性，也不等于可以全盤否定程序正義的獨(dú)立價(jià)值。如前文所述，程序按其功能可分為權(quán)利性程序、義務(wù)性程序以及介于其間的技術(shù)性程序三大類。其實(shí)，只有權(quán)利性程序才遵循和體現(xiàn)正當(dāng)程序原則，才體現(xiàn)或追求正義，才具有獨(dú)立價(jià)值。義務(wù)性程序則旨在降低程序成本，提高程序效率，與程序公正無(wú)關(guān)，僅具有工具性。技術(shù)性程序更是如此。因此，義務(wù)性程序與技術(shù)性程序都是純粹的工具性法律規(guī)范。

程序法的工具性意味著，人們對(duì)于程序法不會(huì)或較少產(chǎn)生信賴或期待。其結(jié)果，程序法的權(quán)威性低于實(shí)體法的權(quán)威性。法的權(quán)威性的一種體現(xiàn)是法的穩(wěn)定性，而維護(hù)法的穩(wěn)定性的重要制度是不溯及既往原則，但這個(gè)原則對(duì)于實(shí)體法與程序法的要求是不同的，具體體現(xiàn)為“實(shí)體從舊兼從輕”與“程序從新”兩個(gè)適用規(guī)則。“實(shí)體從舊兼從輕”是指實(shí)體法原則上不溯及既往，但在對(duì)當(dāng)事人更為有利時(shí)則例外“從新”，即堅(jiān)持“有利法律溯及”原則(32)參見：《立法法》(2015年)第九十三條、《刑法》(2017年)第十二條、《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》(法〔2004〕96號(hào))第三條。。而“程序從新”是指程序法原則上一概溯及既往，只要有新的程序就不用舊的程序。對(duì)此，《最高人民法院關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》第三條指出，“行政相對(duì)人的行為發(fā)生在新法施行以前，具體行政行為作出在新法施行以后，人民法院審查具體行政行為的合法性時(shí)，實(shí)體問(wèn)題適用舊法規(guī)定，程序問(wèn)題適用新法規(guī)定”?！皩?shí)體從舊兼從輕”和“程序從新”原則一方面表明，對(duì)于人民權(quán)利保障而言，法的權(quán)威性和穩(wěn)定性位居其次，為了更好地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民的權(quán)益，法的權(quán)威性和穩(wěn)定性可以受到一定限制；另一方面表明，實(shí)體法與程序法對(duì)于穩(wěn)定性的要求有一定差別，程序法的穩(wěn)定性要次于實(shí)體法，不可等同對(duì)待。

簡(jiǎn)單地看，在法律未予修改的情形下先行簡(jiǎn)化甚至取消義務(wù)性程序與法律修改后溯及既往地適用新法有一定差別。前者是局部地修法、棄法行為，后者似乎依然是適用法律行為。但在本質(zhì)上，都是在法律沒(méi)有修改的情形下對(duì)于有利于當(dāng)事人的新法律規(guī)范的適用，都把更好地實(shí)現(xiàn)和維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利放在價(jià)值的首位，其目的是相同的，至少是相近的?；诖?，站在更好地維護(hù)公民權(quán)益的立場(chǎng)上，對(duì)先行先試授權(quán)的合法性依據(jù)加以必要限制是可以接受的。

除了上述理由，還有一個(gè)實(shí)踐上的考慮?？疾煳覈?guó)諸多先行先試來(lái)看，大多數(shù)推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的先行先試都是由基層搞起來(lái)的，本文所討論的先行先試也不例外。例如，2013年最高人民法院推行的行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄改革試點(diǎn)發(fā)端于浙江臺(tái)州2002年試行的“異地管轄”和浙江麗水2007年試行的“集中管轄”改革(33)參見：2013年1月4日最高人民法院印發(fā)的《關(guān)于開展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》(法〔2013〕3號(hào))。。2019年國(guó)家移民管理局推行的出入境證件“全國(guó)通辦”也是由北京等地自2012年開始試行的(34)2012年，北京等地試點(diǎn)就業(yè)、就學(xué)、戶籍居民配偶、子女等人員異地辦證；2013年，試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至43城市；2016年，居住證持有人可在居住地異地辦證；2018年2月，放開省(自治區(qū)、直轄市)內(nèi)異地辦證，全面放開戶籍居民配偶、父母、子女異地辦證；2018年9月，實(shí)施全國(guó)范圍內(nèi)異地?fù)Q(補(bǔ))發(fā)出入境證件；2019年4月，出入境證件“全國(guó)通辦”。。目前，先行先試授權(quán)制度雖然被《決定》和《立法法》所確立，但關(guān)于申請(qǐng)與授權(quán)主體、申請(qǐng)與授權(quán)程序等具體實(shí)施制度還付之闕如。對(duì)于基層改革者而言，要在先行先試之前，通過(guò)層層環(huán)節(jié)，征得各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同意并取得授權(quán)，談何容易？搞不好，原本為促進(jìn)先行先試建立的授權(quán)制度就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橐种聘母锏牧b絆。因此，對(duì)于促進(jìn)先行先試而言，授權(quán)的事項(xiàng)范圍在合理范圍內(nèi)是越小越好，而不是相反。

基于以上理由，為適當(dāng)限制合法性依據(jù)之適用，不妨將侵害性依據(jù)的理念轉(zhuǎn)用于程序改制性試驗(yàn)授權(quán)，但要區(qū)別權(quán)利性程序與義務(wù)性程序。具體而言，當(dāng)先行先試在現(xiàn)行法規(guī)定的基礎(chǔ)上消減義務(wù)性程序或者增加權(quán)利性程序時(shí)，無(wú)須授權(quán)；反過(guò)來(lái)，當(dāng)先行先試在現(xiàn)行法規(guī)定的基礎(chǔ)上增加義務(wù)性程序或者消減權(quán)利性程序時(shí)，則須授權(quán)。

(三)侵害性依據(jù)在實(shí)體改制性先行先試授權(quán)中的排除

上文僅基于程序法的特殊性討論了將侵害性依據(jù)轉(zhuǎn)用于程序改制性試驗(yàn)授權(quán)的可行性，沒(méi)有深究實(shí)體法的問(wèn)題，但從實(shí)體法之“有利法律溯及原則”來(lái)看，將侵害性依據(jù)轉(zhuǎn)用于實(shí)體改制性試驗(yàn)授權(quán)似乎也不是沒(méi)有道理。

不過(guò)，實(shí)體改制性試驗(yàn)遠(yuǎn)比程序改制性試驗(yàn)復(fù)雜。如果法律法規(guī)對(duì)有關(guān)實(shí)體事宜作出了規(guī)定，先行先試主體可否未經(jīng)授權(quán)徑自取消或者減小該法律法規(guī)設(shè)定的義務(wù)，或者在該法律法規(guī)賦予的權(quán)利(或權(quán)力)基礎(chǔ)上增加權(quán)利(或權(quán)力)，不能一概而論。在行政法領(lǐng)域，行政行為分為干預(yù)性與授益性兩類，對(duì)這兩類行為的法治政策不一樣。即便在干預(yù)性行政行為范圍內(nèi)，不同干預(yù)行為的情形也會(huì)有所差別?！抖愂照魇展芾矸ā返谌龡l規(guī)定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定?！笨梢?，隨意停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅也是不允許的。從《行政處罰法》(2021年)第三十二條的規(guī)定特別是兜底條款看，從輕、減輕處罰也要有法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，須依法進(jìn)行(35)《行政處罰法》第三十二條規(guī)定：“當(dāng)事人有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰：……(五)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定其他應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的?！?。但除此之外，對(duì)其他干預(yù)行為如行政收費(fèi)等是否應(yīng)采用同樣的政策則需研究。在授益性行政領(lǐng)域，諸如行政補(bǔ)貼、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政許可等，其功能與價(jià)值也具有多面性，授益性中往往裹挾著干預(yù)性，如區(qū)域性或者行業(yè)性地增加行政補(bǔ)貼往往會(huì)構(gòu)成地區(qū)或行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的不平等，區(qū)域性或者行業(yè)性地降低許可條件也會(huì)造成同樣的情形。

因此，不能簡(jiǎn)單地說(shuō)，當(dāng)先行先試在現(xiàn)行法規(guī)定的基礎(chǔ)上消減實(shí)體法義務(wù)或者增加實(shí)體法權(quán)利時(shí)，就無(wú)須授權(quán)。毋寧說(shuō)，但凡先行先試突破現(xiàn)行法之實(shí)體性規(guī)定的，均應(yīng)取得授權(quán)。

創(chuàng)制性先行先試應(yīng)否取得授權(quán)，應(yīng)按照侵害性依據(jù)與重要性依據(jù)來(lái)判斷；如果先行先試將減損公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)取得授權(quán)；反之，如果先行先試將增加公民、法人和其他組織的合法權(quán)益或者減少其義務(wù)，則僅當(dāng)先行先試對(duì)基本權(quán)利或公共利益產(chǎn)生重大影響時(shí)才須取得授權(quán)。而改制性先行先試應(yīng)否取得授權(quán)，原則上應(yīng)按照合法性依據(jù)來(lái)判斷，只要先行先試事項(xiàng)突破現(xiàn)行法規(guī)定即應(yīng)取得授權(quán)；不過(guò)，針對(duì)程序的改制性先行先試則可兼用侵害性依據(jù)，從而將授權(quán)的事項(xiàng)限于減損現(xiàn)行法規(guī)定的程序權(quán)益或增加現(xiàn)行法規(guī)定的程序義務(wù)的范圍。