張 楊，陳欣欣

（沈陽工業(yè)大學文法學院，遼寧沈陽 110870）

網絡時代突發(fā)公共危機事件對政府部門帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。突發(fā)公共危機事件在所有公共危機事件中發(fā)生率并不高，美國危機管理學會的研究發(fā)現(xiàn)，“只有14%的危機是真正突如其來的，剩余86%的危機是‘慢火煎熬’，不斷升級、惡化的?！保?］突發(fā)公共危機雖然發(fā)生幾率相對較低，但因為其突發(fā)性、隨機性、危害大且極易產生衍生危害等特點，對突發(fā)公共危機的防控難度更大且更為重要。在網絡時代，“信息傳播主體的多元化與分散性共存、傳播渠道的多樣性與暢通性并存、傳播方式的實時性與互動性交融、客觀性與非理性交織”［2］等特點使某一信息一旦出現(xiàn)在互聯(lián)網上，它就存在隨時被無限放大的可能性。因此，正確應對突發(fā)公共危機事件網絡輿情問題是快速戰(zhàn)勝突發(fā)公共危機、避免新矛盾爆發(fā)、維護社會穩(wěn)定的關鍵所在。

一、政府應對突發(fā)公共危機事件網絡輿情問題的正當程序理論

對于公共危機的研究涉及多個學科、多個領域，從現(xiàn)有文獻來看，“系統(tǒng)管理、危機治理等管理學理論，集合行為、網絡人際互動等社會學理論，人際傳播、多級傳播等傳播學理論”［3］都對該研究進行了相對充分的討論。但是，從現(xiàn)有文獻來看，突發(fā)公共危機法學領域的研究相對較少。而從法學的視角規(guī)范政府應對突發(fā)危機事件網絡輿情的處置，既是依法行政的應有之題，也是不斷提高政府治理能力的重要路徑。

政府運用法律思維應對突發(fā)公共危機事件網絡輿情問題，從正當程序視角尋找應對之法，就是指將政府應對突發(fā)公共危機事件引發(fā)的網絡輿情行為視為一種類似于“法”實施的現(xiàn)象，按照法律的思維和邏輯，進行“合法性”的處置與應對，排斥“非法性”的程序和策略，通過設定某些合法性程序保證相關處置目標的實現(xiàn)。

正當程序是政府應對突發(fā)公共危機網絡輿情問題時需要嚴格執(zhí)行的法定程序，意味著政府在應對突發(fā)公共危機事件網絡輿情問題時必須注重程序正義，面對突發(fā)性、緊急性網絡輿情可能危害到突發(fā)公共危機事件的常規(guī)化解決時，在應對策略與執(zhí)行決策等方面可以縮減一定的環(huán)節(jié)、步驟和時限，但是必須要滿足程序正義的最低標準。正當程序是促進應對策略正當化、規(guī)范化、合理化的程序性保證，可以避免對實體權利的不當侵害。

在突發(fā)公共危機網絡輿情問題的應對中運用正當程序，更好地發(fā)揮正當程序的作用，需要在具體應對層面認真思考輿情危機產生、發(fā)展和結束的過程。全球知名危機管理專家、美國學者史蒂文·芬克曾在1986 年提出了危機傳播四階段論模式的分析理論，將危機的傳播分成四個階段，即征兆期（Prodromal）、爆發(fā)期（Breakout）、蔓延期（Chronic）、痊愈期（Resolution）。［4］由詞達意，征兆期即危機傳播已有由頭卻仍在醞釀之中，影響范圍不大，容易處理卻不容易被發(fā)現(xiàn)；爆發(fā)期是指公共危機突然被社會上的不特定多數(shù)人發(fā)現(xiàn)，并對他們產生影響，時間雖短卻傳播十分迅速，對人群形成極大的沖擊，從控制的角度講，難以有所作為；蔓延期中，危機影響仍在擴散，損害仍在加深，是傳統(tǒng)危機應對中最凸顯政府作用的階段，政府的良好應對能大大縮減這一階段的時間；痊愈期是指多數(shù)公眾意見達成一致，基本目標或者說要求得到滿足，危機的影響已經過去，是總結本次危機傳播并預防以后類似事件發(fā)生的階段。

從危機傳播生命周期理論的角度出發(fā)，思考政府應對突發(fā)公共危機網絡輿情問題的正當程序，可以針對危機傳播每個階段不同的特點思考運用相應的程序。一是在征兆期，要及時發(fā)現(xiàn)輿情問題，預警程序能發(fā)揮重大的作用；二是在爆發(fā)期，讓公眾及時獲取突發(fā)公共危機的信息是防止事態(tài)惡化的重要手段，信息公開程序格外重要；三是在蔓延期，網絡輿論不斷口口相傳，輿情引導程序能更好地發(fā)揮作用；四是在痊愈期，做好反思總結工作很重要。本文亦借該傳播理論，從危機傳播的預警程序、信息公開程序、輿情引導程序三種程序出發(fā)，對政府應對突發(fā)公共危機網絡輿情問題的正當程序問題進行討論。

在進行具體討論之前必須注意，從史蒂文·芬克的危機傳播生命周期理論出發(fā)思考突發(fā)公共危機網絡輿情問題的應對，并不是說在危機傳播的某一個階段，只能針對其某一階段的特性入手，采取某一階段的相應措施，而忽視其他措施，如在征兆期中，預警程序格外重要，而信息公開程序似乎不那么重要，就只關注預警程序。這種劃分只是幫助我們討論問題，更清楚有效地認識問題并提出應對措施的一種方法或者途徑，并不排斥同一階段兩種或多種措施的共同使用。

二、政府應對突發(fā)公共危機網絡輿情問題的預警程序

1.預警程序的重要作用

“危機預警是危機管理的第一步，也是危機管理的關鍵所在?！保?］預警程序的目的在于讓政府有效發(fā)現(xiàn)輿論的走向，能夠在應對網絡輿情問題時提前有所準備，不至于倉促無措；甚至有時通過預警程序可以避免問題的爆發(fā)。在征兆期，有力的預警程序可以讓政府在爆發(fā)點到來之前發(fā)現(xiàn)問題并解決問題。從對社會的損害程度上講，此時預警程序的運用相較之其他所有有關應對網絡輿情問題的努力都更有效果。在爆發(fā)期和蔓延期，預警程序可以追蹤到信息爆發(fā)的節(jié)點、途徑、原因等，有助于政府在應對中“對癥下藥”。在痊愈期，可以將其追蹤到的信息運用到經驗總結等階段，同時檢測是否有新問題誕生的苗頭。

2.預警程序的具體構建

對于預警程序的具體構建，大部分人都贊成建立不同的預警程序，因為每個人對預警程序的側重點不一樣。僅就其流程的構建而言，筆者注意到了兩種模式的存在：一種包括監(jiān)測、識別、分析、預報四個階段；一種包括監(jiān)測、識別、分析、預報、應對五個方面。［6］從更好地應對網絡輿情的角度出發(fā)，筆者贊同后一種觀點。一方面，如果將網絡輿情問題看作一個習題，那通過一系列的步驟給出預警報告的人，可以直接依據(jù)預警報告得出相應的答案；另一方面，給出預警報告的工作人員常常直面輿情及輿情相關的一手信息，能夠觀察到的一些現(xiàn)象并不一定能完全體現(xiàn)在預警報告上，由此，根據(jù)某些直面而來的感受等得出的一些獨特應對之法。

具體而言，預警程序中的監(jiān)測指的是對網絡輿情相關信息的收集，是預警程序最開始的一個環(huán)節(jié)，其重點在于收集的信息一定要全面；識別是分析的前一步，也可以將其稱之為“初步分析”，將監(jiān)測到的信息進行大致的辨別；在分析階段，主要利用諸如指標參數(shù)、情景模擬等理論知識進行深入分析，將得出的結論以預警報告的形式移交相關工作人員，并附相應的應對建議。另外，既然是面對新興的網絡輿情問題，那就要用新興的網絡技術手段應對之，“網絡文本自動分析、自動摘要技術，輿情情感傾向分析技術，話題跟蹤與檢測技術”［7］等網絡技術手段或許能發(fā)揮重要作用。

三、政府應對突發(fā)公共危機網絡輿情問題的信息公開程序

1.信息公開程序的重要作用

在信息快速傳播的、交叉呼應的現(xiàn)代，沉默不表等于放棄輿論中的主動權。應對突發(fā)公共危機網絡輿情問題，很大程度上都是在應對鋪天蓋地的網絡假消息問題，讓公眾了解真相是解決此類假消息問題的根本之道?！霸诳煽刂频膫鹘y(tǒng)媒體上，力求信息及時、合理地公開——如此，謠言才會失去土壤和市場”。［8］在應對輿情的過程中，大力加強社會主義核心價值觀的弘揚，把“富強民主文明和諧，自由平等公正法治，愛國敬業(yè)誠信友善”傳播到互聯(lián)網每一個角落。［9］找準時機、運用好方式將“真相”公之于眾更是事半功倍。遵循信息公開的正當程序更是要注重從信息公開的時間和方式上入手。

2.信息公開程序的具體構建

（1）信息公開的時間。“及時告知”是信息公開時間的討論中最重要的一個方面。社會心理學的研究早就告訴了我們“首因效應”的重要性；傳統(tǒng)危機治理中更是講求“黃金24 小時”之說，及時告知是制止虛假消息的良好途徑。要保證“及時”，一方面需要預警程序、協(xié)調程序的幫助；另一方面，需要工作人員時刻在崗。盡管官方消息公布的越及時效果越好，但是考慮到凌晨到次日清晨關注的人群較少，可以少安排或者不安排發(fā)布消息的工作人員值班；但是，法定節(jié)假日等休息日常常比工作日的網絡輿情發(fā)展更激烈，發(fā)布信息的工作人員必須在崗。

（2）信息公開的方式。從信息公開的方式上來講，讓公眾能夠看得到的，并且知道該信息是政府發(fā)布的方式就是好方式。從相關法律規(guī)定來看，政府信息公開的方式主要包括主動公開和依申請公開兩種。對于政府主動公開的消息，傳統(tǒng)的報紙、政府網站已經不是絕大多數(shù)公眾蹲守的地方，取而代之的“政務微博”、微信公眾號等已經成為人們查閱官方消息的首選。結合政務微博的數(shù)量、發(fā)布的消息、以及公眾的閱讀情況來看［10］，這種“接地氣”的信息公布方式取得了良好的效果。對于依申請公開的消息，從《行政訴訟法》修訂之后的行政訴訟案件數(shù)量來看，公民的知情權也多能得到保障。但是，對于突發(fā)公共危機網絡輿情問題，依申請公開盡管能最終保障公民的知情權，卻因不滿足及時、主動而對網絡輿情問題的解決無法起到重大幫助。

對于公眾來說，文字并不總是招人喜愛，尤其是連篇累牘的文字，它使人疲勞，更為重要的是它會令人半途而廢。但是，對話，或者說“面對面”的方式卻恰好能彌補這一缺點。從制度上來看，我國早已確立了新聞發(fā)言人制度，外交部發(fā)言人、“兩會”發(fā)言人制度取得了較大的成功，在2003 年的SARS 疫情中新聞發(fā)言人制度也發(fā)揮過重要作用；但是從2020 年疫情來看，有些地方新聞發(fā)言人取得較好效果（如北京、山東等地的疫情防控發(fā)布會），也有些地方的新聞發(fā)言人運行并不十分理想。為了避免此類事件的發(fā)生，更好地發(fā)揮新聞發(fā)言人的作用，在某些情況下需要吸取教訓，對新聞發(fā)言人制度的運行進行一定的修改，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。雖然讓“一把手”站出來當新聞發(fā)言人十分有誠意，但是我國的一把手長期居于幕后、善于做而不善于說等特點，讓其突然出現(xiàn)在幕前有時并不能進行很好的應對。如果“一把手”不能很好地應對，那倒不如讓平時負責公布消息的人來做主場，“一把手”負責全局，零散的、可能出現(xiàn)的細枝末節(jié)問題由普通工作人員負責，有關態(tài)度的、重大事項的由“一把手”表態(tài)。另外，新聞發(fā)言人因為要面對形形色色地廣大群眾，應該特別注意個人外在形象，這方面做得好有事半功倍效果。

四、政府應對突發(fā)公共危機網絡輿情問題的輿情引導程序

1.輿情引導程序的重要作用

網絡輿情的惡性發(fā)酵，常常會使突發(fā)公共危機的輿論走向發(fā)生“漂移”［11］，最終導致更根本的社會問題，從而產生對政府的信任危機。防止網絡輿情的惡性發(fā)酵，引導網絡輿論向有利的方向發(fā)展，從輿論場的情況來看，政府本身就是影響力最大的輿論引導主體。在我國現(xiàn)在的國情下，政府的公信力支持著政府公布的信息的可信度，即便不是全部，絕大多數(shù)政府的信息也會逐步成為輿論場上的主流觀點。從這個角度來講，只要政府公布信息就會產生輿情引導的影響。但是在很多情況下，即便存在官方消息，也還是有很多人或者為博眼球、或者陷入思想誤區(qū)、甚至受到境外反華勢力的利用等而煽動網絡輿論，造成惡劣影響，采取相關輿情引導程序至關重要。

2.輿情引導程序的具體構建

政府作為最有影響力的引導主體除公布消息之外，還要采取特殊辦法和措施才能在輿論場上博得優(yōu)勢?！懊翡J、及時地發(fā)現(xiàn)‘自然領導人’的出現(xiàn)，做好對‘自然領導人’的引導工作”［12］，推舉相關領域內的學者、專家成為“網絡意見領袖”，引領正確的輿論導向；借助各大網絡平臺的“搜索”“推送”等功能，在“搜索”或者“推送”中顯示政府公布的信息，發(fā)揮相關信息的“網絡推手”作用，只要信息傳播得當就更容易得到大家的認同，從而引導正確的輿論傳播速度和廣度。

五、結語

確定并遵循一定的程序標準無疑能夠在大多數(shù)情況下，在一定程度上應對網絡輿情問題，但是它“機械、循規(guī)蹈矩……缺乏緊急情況下所必需的當機立斷”［13］，沒有辦法讓政府去追求更高水平的應對。從根源上看，突發(fā)公共危機網絡輿情問題實際上是公眾在面對突發(fā)公共危機時對政府的信任問題。從極端上看，倘若公眾對政府極其信任，在面對突發(fā)公共危機時，就根本不會出現(xiàn)各種“流言蜚語”，即便出現(xiàn)了也會受到人們的反對和漠視而自動消解；而如果公眾對政府極其不信任，政府就會深陷“塔西佗陷阱”①最初來自塔西佗所著的《塔西佗歷史》，是塔西佗在評價一位羅馬皇帝時所說的話：“一旦皇帝成了人們憎恨的對象，他做的好事和壞事就同樣會引起人們對他的厭惡?！敝笤谥袊拿缹W家潘知常的《誰劫持了我們的美感——潘知常揭秘四大奇書》一書中，首次提出了“塔西佗陷阱”這五個字，由此便成為了一個源于塔西佗，但并非塔西佗提出的、描述社會現(xiàn)象的詞匯。之中，“無論說真話還是說假話，做好事還是做壞事，公眾都會認為是說假話、做壞事?！睘榱耸拐诿鎸ν话l(fā)公共危機網絡輿情問題時能更好地應對，在符合正當程序的基礎上，“主要強調政策社群成員之間，通過彼此互賴與互補的優(yōu)勢，建構互利與共存的關系，同時強調高度信任與承諾行動的特質，實現(xiàn)互惠與合作的目標?！保?4］