溫宗勇 馬靜 劉蕊 郭玉京

一、關(guān)于城市更新和社會(huì)治理的基本認(rèn)知

北京的城市更新涉及舊城及中心城區(qū)、城鄉(xiāng)接合部、副中心及新城等廣大地區(qū)，其城市更新的內(nèi)涵、目標(biāo)和方法隨著時(shí)代的變遷而明顯不同。

民國初年朱啟鈐先生就北京前門交通、中軸線建筑保護(hù)修繕等做出了一系列的更新活動(dòng)：主持興建了北京市第一個(gè)公園——中央公園（后更名為中山公園）;開辟了公共空間，為百姓開啟了“公共”的認(rèn)知。舊城的改造更新形成了具有公共內(nèi)涵、具有改善城市環(huán)境目標(biāo)，以政府為主導(dǎo)的更新方法。在這樣一個(gè)特殊時(shí)期逐步開展改造更新，而涉及舊城改造的規(guī)劃師、建筑師、工程師們有著具體的責(zé)權(quán)崗位。

雖然北京的舊城更新在民國期間有過一定的實(shí)踐，但從建設(shè)理論角度并未形成體系。20世紀(jì)50年代從歐美興起、以城市更新（Urban Renewal）為名的社會(huì)工程科學(xué)，逐漸完善了更新概念，形成了幾個(gè)發(fā)展階段：其一，二戰(zhàn)后消除貧民窟;其二，20世紀(jì)六七十年代更新福利色彩社區(qū);其三，20世紀(jì)80年代市場(chǎng)導(dǎo)向的舊城再開發(fā);其四，20世紀(jì)90年代社區(qū)綜合復(fù)興。城市更新從由政府主導(dǎo)逐漸過渡到“政府+個(gè)人團(tuán)體+居民”等多層次參與。在多層次群體代表參與城市更新建設(shè)時(shí)，都雇用了規(guī)劃師。規(guī)劃師逐漸成為各階層人士交流連接的紐帶。

我國自改革開放城市化進(jìn)程逐步加速以來，城市擴(kuò)張伴隨著城市粗放式建設(shè)積累了諸多城市環(huán)境問題。在20世紀(jì)80年代也顯現(xiàn)出諸多問題，如交通擁擠、環(huán)境惡化、住房緊張、城市老化等問題。城市更新的理論與方法研究逐步開展，城市更新已滲透到了社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、城市學(xué)、人文學(xué)等諸多領(lǐng)域研究中。當(dāng)前面臨城市逐步走向高質(zhì)量、精細(xì)化發(fā)展，各地在城市建設(shè)領(lǐng)域提出了一系列舉措來促進(jìn)城市更新內(nèi)容的梳理，如各城市開展“城市體檢”和“七有五性”工作、廣州開展的“三舊改造（2009年廣州市開展了對(duì)‘舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居’的改造）”、深圳開展的“城中村（舊村）改造”、北京的“城市更新行動(dòng)計(jì)劃”。其中北京“城市更新行動(dòng)計(jì)劃”中提出，全市15區(qū)已入駐301個(gè)責(zé)任規(guī)劃師（后簡(jiǎn)稱“責(zé)師”）團(tuán)隊(duì)，成為城市更新乃至打造共建共治共享社會(huì)治理格局中的專業(yè)技術(shù)力量。

所謂社會(huì)治理是指政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)，以及個(gè)人等多種主體，通過平等的合作、對(duì)話、協(xié)商、溝通等方式，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程?；诔鞘泄芾淼娜找婢?xì)化，社會(huì)治理日益受到各級(jí)政府的重視，將城市更新和社會(huì)治理同步有利于提高規(guī)劃實(shí)施的效果，“責(zé)師”則是這項(xiàng)工作的有益嘗試和理想媒介。

二、“責(zé)師”在城市更新和社會(huì)治理中的生動(dòng)實(shí)踐

自2019年5月北京市發(fā)布《北京市責(zé)任規(guī)劃師制度實(shí)施辦法（試行）》至今，“責(zé)師”制度和工作已經(jīng)正式實(shí)行了兩年。在兩年的摸索過程中，每個(gè)“責(zé)師”團(tuán)隊(duì)都總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，向?qū)俚卣峁┝艘幌盗幸?guī)劃政策咨詢、規(guī)劃設(shè)計(jì)評(píng)估服務(wù)，成為自下而上連接居民（村民）、屬地政府、區(qū)政府規(guī)劃分局等交流城市規(guī)劃和城市建設(shè)的紐帶，成為組織宣傳城鄉(xiāng)規(guī)劃咨詢的主力軍，成為帶動(dòng)鼓勵(lì)居民（村民）公眾參與的實(shí)踐者。雖然“責(zé)師”工作的體系還在探索和建立的過程中，但是工作效果已經(jīng)呈現(xiàn)出遍地開花的局面，得到了政府和居民（村民）的認(rèn)可。

在“責(zé)師”工作中，通過帶動(dòng)鼓勵(lì)居民（村民）公眾參與的各項(xiàng)活動(dòng)，發(fā)現(xiàn)居民（村民）是非常關(guān)心社區(qū)（村莊）環(huán)境的，如道路、出入口、垃圾、公共綠地和廣場(chǎng)、廣告、停車等問題，居民（村民）不僅提出相應(yīng)問題，也樂于道出產(chǎn)生問題的原因并提供一定的解決辦法，這是非常好的現(xiàn)象。進(jìn)而以此為依據(jù)，在社區(qū)及社區(qū)周邊也延伸出一些城市更新的可能性，如海淀區(qū)田村環(huán)境整治、順義區(qū)石園街道路停車位梳理、海淀區(qū)海淀街道小微空間改造、豐臺(tái)區(qū)長(zhǎng)辛店老鎮(zhèn)更新等。同時(shí)，一些“責(zé)師”團(tuán)隊(duì)更進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出了“責(zé)任規(guī)劃師街區(qū)更新工作體系構(gòu)建”，如豐臺(tái)14地塊“責(zé)師”團(tuán)隊(duì)。

北京城市學(xué)院本著為屬地服務(wù)的宗旨，參與了順義區(qū)石園街道片區(qū)、楊鎮(zhèn)片區(qū)和漢石橋濕地片區(qū)等三個(gè)“責(zé)師”片區(qū)的實(shí)踐，這三個(gè)片區(qū)分別代表了“城市更新與社會(huì)治理”“城鎮(zhèn)規(guī)劃與村莊治理”“環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理”等不同類型。

以順義區(qū)石園街道為例，該街道辦事處于2005年3月8日組建，街道區(qū)域總面積9.6平方公里，該區(qū)有老舊小區(qū)9個(gè)，回遷房小區(qū)3個(gè)，具有典型而迫切的城市更新需求?！柏?zé)師”團(tuán)隊(duì)經(jīng)過梳理片區(qū)基本情況，進(jìn)行片區(qū)體檢，針對(duì)“停車難、垃圾隨意堆放、安全感差”等問題，以及“戶型改善和外掛電梯”的需求，會(huì)同辦事處和屬地居民一道，提出提升片區(qū)綜合服務(wù)能力、公共空間品質(zhì)、小微空間潛力和縫補(bǔ)社區(qū)環(huán)境細(xì)節(jié)等診斷處方，并建立了“社區(qū)+街道+市政路”綜合協(xié)調(diào)管理辦法，動(dòng)用了探地雷達(dá)設(shè)備排查路面地表塌陷等工程問題，收到了良好的效果（如圖1、圖2）。

以順義區(qū)楊鎮(zhèn)為例，其發(fā)展階段與石園街道截然不同。由于北京城市學(xué)院響應(yīng)疏解整治促提升的戰(zhàn)略部署落戶楊鎮(zhèn)，鎮(zhèn)黨委和政府關(guān)心的是如何規(guī)劃和建設(shè)一個(gè)新市鎮(zhèn)，如何按照蔡奇書記“校鎮(zhèn)融合”的指示精神，回遷房建設(shè)如何能夠體現(xiàn)順義河?xùn)|地區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)和景觀特征，村莊規(guī)劃如何具有可實(shí)施性和可操作性，以及如何保持住村莊的特點(diǎn)等問題?！柏?zé)師”團(tuán)隊(duì)本著“做近、做小、做實(shí)、做精”的原則，積極就“近”為屬地政府決策出謀劃策，并直接參與到一些村莊環(huán)境改造提升的“小”項(xiàng)目中，為鎮(zhèn)、村更新改造辦“實(shí)”事，提倡一村一景，做出“精”品設(shè)計(jì)，為新市鎮(zhèn)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興服務(wù)（如圖3）。

以順義區(qū)漢石橋濕地為例，該自然保護(hù)區(qū)總占地1900公頃，是北京市平原地區(qū)唯一的大型蘆葦沼澤濕地。片區(qū)涵蓋了楊鎮(zhèn)、南彩鎮(zhèn)、李遂鎮(zhèn)三鎮(zhèn)七村、7100多村民，其生態(tài)系統(tǒng)基本處于半自然狀態(tài)，北京地區(qū)獨(dú)特的地理環(huán)境和優(yōu)良的自然環(huán)境孕育了豐富的物種多樣性，每年有大量的鳥類在保護(hù)區(qū)棲息繁殖。

盡管漢石橋濕地?fù)碛辛己玫纳鷳B(tài)資源，也同樣面臨著發(fā)展環(huán)境的挑戰(zhàn)。“責(zé)師”團(tuán)隊(duì)針對(duì)該地域水資源的保障、水體質(zhì)量的提升等敏感問題進(jìn)行了較為專業(yè)化的研究，為妥善處理污水處理廠擴(kuò)容和濕地周邊水環(huán)境保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系提供咨詢意見。通過無人機(jī)等科技手段（如圖4），利用大數(shù)據(jù)開展資源調(diào)查和空間調(diào)查，進(jìn)行“自然保護(hù)地體檢”，建立了由6個(gè)一級(jí)指標(biāo)和29個(gè)二級(jí)指標(biāo)構(gòu)成的體檢指標(biāo)體系，并做出了相應(yīng)的診斷。同時(shí)，利用學(xué)校教學(xué)優(yōu)勢(shì)和專業(yè)資源，逐漸加大對(duì)濕地自然保護(hù)區(qū)的宣傳力度，收集居民和村民對(duì)濕地保護(hù)的意見和建議，推廣生態(tài)環(huán)境保護(hù)和低碳生活理念，積極引導(dǎo)公眾參與（如圖5）。

三、“責(zé)師”參與城市更新與社會(huì)治理的路徑思考

（一）“責(zé)師”定位需精準(zhǔn)落實(shí)

“責(zé)師”團(tuán)隊(duì)作為專業(yè)力量加入到城市更新發(fā)展當(dāng)中，肩負(fù)著承上啟下的橋梁作用?！皩?duì)上”銜接政府，可做好政策宣傳等上傳下達(dá)的工作;“對(duì)下”貼近百姓，可做好意見征詢等自下而上的工作。

“責(zé)師”作為專業(yè)力量團(tuán)隊(duì)，恰好彌補(bǔ)了中間層級(jí)銜接功能的欠缺，同時(shí)能夠充分利用專業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮城市更新發(fā)展建設(shè)中的智囊作用。其核心目的在于更好地推動(dòng)城市更新和發(fā)展，在于逐漸喚醒技術(shù)性規(guī)劃的公共政策屬性，其內(nèi)涵在于推動(dòng)首都的社會(huì)精細(xì)化治理。因此，在參與城市更新和社會(huì)治理的實(shí)踐中，“責(zé)師”應(yīng)始終把握清晰準(zhǔn)確的自我定位，不錯(cuò)位、不越位、不缺位，只有這樣，才能在日益錯(cuò)綜復(fù)雜的利益鏈條中發(fā)揮一技之長(zhǎng)，在規(guī)劃編制和實(shí)施中發(fā)揮“紐帶”作用，在政府和公眾之間起到“橋梁”作用。

（二）參與治理需因地制宜

北京作為超大型城市市域范圍廣闊，既有文化底蘊(yùn)深厚的歷史文化街區(qū)，又有建設(shè)年代較近、發(fā)展活力充沛的新興區(qū)域。因此，“責(zé)師”團(tuán)隊(duì)參與城市更新及社會(huì)治理工作要堅(jiān)持問題和需求導(dǎo)向。

1.各區(qū)基礎(chǔ)條件差異明顯，“責(zé)師”參與模式不同

早在2007年，北京市就開始了“責(zé)師”的試點(diǎn)工作，至2018年在東城區(qū)、西城區(qū)鋪開實(shí)施核心城區(qū)“責(zé)師”機(jī)制，“責(zé)師”團(tuán)隊(duì)成員不乏控規(guī)編制的專業(yè)力量，對(duì)于責(zé)任片區(qū)基礎(chǔ)條件及背景信息了解深入，在指導(dǎo)和推進(jìn)相關(guān)規(guī)劃落地方面優(yōu)勢(shì)明顯。隨著合作的不斷深入更能夠深度參與到社會(huì)治理當(dāng)中，與屬地、居民充分融合。海淀區(qū)基于各大高校云集的地緣優(yōu)勢(shì)，在全職“責(zé)師”處理更多對(duì)接協(xié)調(diào)工作的同時(shí)，充分發(fā)揮屬地高校合伙人的智囊作用，對(duì)推進(jìn)項(xiàng)目的研究與落實(shí)十分有效。但是，上述區(qū)域的個(gè)性化模式在其他區(qū)域不容易復(fù)制?；诟鲄^(qū)基礎(chǔ)條件、發(fā)展階段和需求的差異，“責(zé)師”要想切實(shí)發(fā)揮作用，必須因地制宜、靈活多變地摸索工作的著力點(diǎn)。

2.各地主管部門認(rèn)知不同，“責(zé)師”作用發(fā)揮不同

各屬地對(duì)于“責(zé)師”團(tuán)隊(duì)所能夠發(fā)揮的作用、認(rèn)知度上的差異，在現(xiàn)階段“責(zé)師”工作開展過程中還是較為明顯。部分屬地街道對(duì)于“責(zé)師”需求度較高、依賴性較強(qiáng)，“責(zé)師”發(fā)揮作用的著力點(diǎn)較多。但同時(shí)也帶來“責(zé)師”參與社會(huì)治理時(shí)力量相對(duì)分散、精力難于聚焦的問題。部分剛剛開展“責(zé)師”工作不久的屬地街道因尚未充分了解“責(zé)師”所能夠發(fā)揮的作用，讓“責(zé)師”團(tuán)隊(duì)的調(diào)查研究成果不能及時(shí)得到反饋，參與社會(huì)精細(xì)化治理的作用難于充分發(fā)揮。兩種模式都是對(duì)于“責(zé)師”提出的考驗(yàn)：作為具有專業(yè)力量的社會(huì)組織，在參與城市更新和社會(huì)治理過程中如何發(fā)揮好一部分領(lǐng)域的補(bǔ)充性作用和一部分領(lǐng)域的主導(dǎo)性作用。

（三）發(fā)揮作用需循序漸進(jìn)

正是基于“責(zé)師”參與城市更新和社會(huì)治理起始階段的實(shí)際情況，其作用的發(fā)揮也必然是一個(gè)逐步摸索、循序漸進(jìn)的過程。

1.緊扣城市更新需求，明確個(gè)性化城市治理“短板”

作為具有專業(yè)力量的社會(huì)組織，參與城市更新和社會(huì)治理就要充分發(fā)揮其專業(yè)作用。來自城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑學(xué)、風(fēng)景園林、城市管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各專業(yè)的“責(zé)師”團(tuán)隊(duì)，對(duì)于屬地片區(qū)的深入調(diào)研是開展工作的首要前提，也是“責(zé)師”工作的基礎(chǔ)一環(huán)。對(duì)于歷史街區(qū)而言，風(fēng)貌保護(hù)協(xié)調(diào)與民生需求滿足就是調(diào)研中的重點(diǎn);對(duì)于城市建成區(qū)，尤其是老舊居住區(qū)集中區(qū)域而言，存量區(qū)域更新與生活環(huán)境改善就是調(diào)研中的重點(diǎn)?！柏?zé)師”應(yīng)跟蹤責(zé)任片區(qū)變化，在動(dòng)態(tài)更新區(qū)域發(fā)展需求和城市治理“短板”過程中充分發(fā)揮主導(dǎo)性作用。

在此基礎(chǔ)上，“責(zé)師”更需要通過與屬地主管單位和當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行良好的溝通，協(xié)助當(dāng)?shù)刂鞴懿块T精準(zhǔn)定位區(qū)域發(fā)展“短板”并明確更新建設(shè)時(shí)序清單，作為“智囊”在屬地決策中充分發(fā)揮補(bǔ)充性作用。

2.創(chuàng)新“責(zé)師”工作方法，推動(dòng)多元主體積極協(xié)同參與

作為具有規(guī)劃力量的社會(huì)組織，“對(duì)上”銜接政府專業(yè)職能，就要著力補(bǔ)充各層相關(guān)政府部門專業(yè)力量相對(duì)薄弱問題，發(fā)揮專家優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)政府宏觀把控，充分發(fā)揮協(xié)同管理的作用。在對(duì)屬地資源及背景有充分了解的基礎(chǔ)上針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目出具相關(guān)專家意見，尤其是在歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)域更為重要?！皩?duì)下”通過多種方式引導(dǎo)公眾參與，激發(fā)居民活力，將其逐步引導(dǎo)進(jìn)入社區(qū)治理的氛圍當(dāng)中。雖然在社會(huì)治理中實(shí)現(xiàn)居民自治仍然有很長(zhǎng)的路要走，但是這樣的循循善誘不失為推動(dòng)多元主體參與城市更新和社會(huì)治理的有效對(duì)策。在此過程中，通過“責(zé)師”的資源對(duì)接與組織協(xié)調(diào)，也有助于提升居民參與的可操作性。

與此同時(shí)，“責(zé)師”作為專業(yè)化社會(huì)組織，從專業(yè)角度培育其他社會(huì)組織，推動(dòng)其在社會(huì)治理中參與深度與廣度的拓展，推進(jìn)其內(nèi)生動(dòng)力的挖掘也是重要的一個(gè)方面。海淀區(qū)在“責(zé)師+高校合伙人”體系下孵化的社區(qū)規(guī)劃師正是一項(xiàng)有益的嘗試。對(duì)于社區(qū)而言，真正屬地化的服務(wù)才是小微更新與城市織補(bǔ)過程中持續(xù)需求的重要一環(huán)。

3.通過“責(zé)師”參與社會(huì)治理，有力推動(dòng)城市更新

“責(zé)師”在治理中發(fā)揮的作用，直接影響城市更新的效果和品質(zhì)。

其一，在屬地基礎(chǔ)資源摸底的基礎(chǔ)上，“責(zé)師”需密切跟蹤責(zé)任片區(qū)發(fā)展變化，反饋規(guī)劃落實(shí)的動(dòng)態(tài)維護(hù)信息，確保規(guī)劃?rùn)?quán)威性的同時(shí)，保證其實(shí)施的合理性。從空間立體性、平面協(xié)同性、風(fēng)貌整體性等方面實(shí)現(xiàn)源頭引領(lǐng)，保證規(guī)劃落地和規(guī)劃實(shí)施的科學(xué)性。尤其是在城市區(qū)域存量空間有限的基礎(chǔ)上，公共空間的資源整體梳理與統(tǒng)籌安排至關(guān)重要。

其二，依托各類社區(qū)活動(dòng)，喚醒和激發(fā)公眾參與意識(shí)，提升公眾參與的可操作性，推動(dòng)多元社會(huì)治理主體逐漸成形。在“責(zé)師”工作推進(jìn)過程中，通過方案意見征集等方式有序引導(dǎo)居民代表、更廣泛的居民大眾，從身邊生活空間改造逐漸參與到基層治理當(dāng)中，循序漸進(jìn)逐步培育居民自治意識(shí)和能力。

其三，對(duì)于多責(zé)任片區(qū)的“責(zé)師”團(tuán)隊(duì)更需要發(fā)揮責(zé)任片區(qū)間的協(xié)調(diào)作用，通過對(duì)接不同管轄主體實(shí)際困難與需求，推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施供給效率的提升。充分發(fā)揮專業(yè)技能、協(xié)調(diào)整合城市公共空間資源、推進(jìn)其高效集約利用，使之成為城市活力激發(fā)的新增長(zhǎng)點(diǎn)。

其四，“責(zé)師”通過多種資源對(duì)接的優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)多元主體，包括社會(huì)資本、社會(huì)組織、志愿者等積極參與到社會(huì)治理當(dāng)中，提升公共服務(wù)規(guī)模優(yōu)勢(shì)。在學(xué)科領(lǐng)域，通過加強(qiáng)跨學(xué)科之間的研究與合作，通過協(xié)調(diào)溝通，推進(jìn)技術(shù)性“空間規(guī)劃”向“公共政策”內(nèi)涵屬性的轉(zhuǎn)變，使城市規(guī)劃回歸城市管理層面，通過資源協(xié)調(diào)調(diào)配確保城市更新的科學(xué)性。

其五，借力大數(shù)據(jù)等科技手段，推動(dòng)管理的精細(xì)化和智能化進(jìn)程?！柏?zé)師”工作開展除了技術(shù)性作用的發(fā)揮，更需要精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)支撐。隨著大數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)工作手段在規(guī)劃領(lǐng)域的推廣與應(yīng)用，在重點(diǎn)區(qū)域設(shè)置大數(shù)據(jù)跟蹤統(tǒng)計(jì)設(shè)備對(duì)人流、車流等重要數(shù)據(jù)精準(zhǔn)檢測(cè)，通過后續(xù)的分析與統(tǒng)計(jì)成為相應(yīng)設(shè)計(jì)的有力支撐。掌握現(xiàn)代科技工具有助于“責(zé)師”對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃的推動(dòng)，進(jìn)一步促進(jìn)城市更新的科學(xué)化和精準(zhǔn)化。

四、結(jié)束語

“責(zé)師”參與城市更新和社會(huì)治理尚處于摸索階段，各責(zé)任片區(qū)開展工作呈現(xiàn)出百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的大好局面，規(guī)劃編制需要“接地氣”，規(guī)劃實(shí)施需要打通“最后一公里”。政府要堅(jiān)持“以人民為中心”，公眾參與需要有法制保障。城市更新和社會(huì)治理聚焦了這些需求，“責(zé)師”則是為滿足這些需求提供專業(yè)化服務(wù)的最佳之選。

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（責(zé)任編輯：榮榮）