趙越

在現(xiàn)代社會(huì)，地?cái)偨?jīng)濟(jì)一方面促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但另一方面地?cái)偨?jīng)濟(jì)打破了傳統(tǒng)的以獲得行政許可為基礎(chǔ)的經(jīng)營模式，引發(fā)的與正規(guī)經(jīng)濟(jì)、城市治理和法治管理之間的沖突也是不容小覷的。各個(gè)國家對地?cái)偨?jīng)濟(jì)的管理方式也各有差異，英國采取非正規(guī)經(jīng)濟(jì)正規(guī)化方式規(guī)范，而新加坡則采取較為嚴(yán)厲的嚴(yán)刑峻法管理。在后疫情時(shí)代的背景下，我國要考慮權(quán)衡各方利益的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)提高，對各國的實(shí)踐及結(jié)果進(jìn)行比較分析，探討適合我國法治的規(guī)范方式。

一、我國地?cái)偨?jīng)濟(jì)的出現(xiàn)與發(fā)展

（一）追溯宋朝的“人間煙火”

地?cái)偨?jīng)濟(jì)并非一夜之間產(chǎn)生的事物，它的發(fā)展歷史可以追溯到我國古代。僅就城市生活方面，宋朝時(shí)期的市井生活與如今回味的“人間煙火”頗為相似。著作《東京夢華錄》是研究宋代日常生活的重要文獻(xiàn)，據(jù)記載，用現(xiàn)在理想宜居城市的標(biāo)準(zhǔn)去衡量，它各項(xiàng)也都是具備的。

北宋立國之初，采取的是保護(hù)惠商、恤商的措施，“一切弛放，任令通商”，因此，宋朝的城市既沒有坊市制度，也不禁止農(nóng)民進(jìn)城做生意，甚至還出現(xiàn)了夜市，商販大量出現(xiàn)，此現(xiàn)象在《清明上河圖》中凸顯的淋漓盡致。當(dāng)然，政府也沒有放任群眾隨意擺攤，而是設(shè)置街道司的機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)管理城市中的攤販，他們采用丈量的方法給商販規(guī)劃限定攤位，攤販經(jīng)營者必須嚴(yán)格按照街道司的管理，《宋刑統(tǒng)》明文規(guī)定：諸侵街巷阡陌者，杖七十。在稅收方面也沒有苛捐雜稅，對經(jīng)過稅收點(diǎn)的商販?zhǔn)杖?%的“過稅”，對城鎮(zhèn)攤販?zhǔn)杖?%的“住稅”，若遇自然災(zāi)害等情況還會(huì)實(shí)施減稅，這使得許多平民通過擺地?cái)傔@樣的小本經(jīng)營，也可以養(yǎng)家糊口，衣食無憂。正如《醒世恒言》中所記載，一位名叫秦重的商販，通過擺地?cái)傎u油，一年時(shí)間便賺到了十三兩銀子，在當(dāng)時(shí)，這樣的收入足以達(dá)到養(yǎng)活家庭的目標(biāo)。

（二）現(xiàn)代地?cái)偨?jīng)濟(jì)的新變化

本文討論的地?cái)偨?jīng)濟(jì)，是指通過實(shí)體擺地?cái)倧亩@得收入來源的的經(jīng)濟(jì)形式，基于當(dāng)下正規(guī)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地?cái)偨?jīng)濟(jì)被定義為非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，是城市的一種邊緣經(jīng)濟(jì)，被認(rèn)為是影響市容市貌的關(guān)鍵因素，而在如今后疫情時(shí)期，我們需要對其有全面客觀的了解和分析。

1.地?cái)偨?jīng)濟(jì)的突出特點(diǎn)就是低成本，實(shí)施門檻低。擺地?cái)偟姆孔?、水電等投資成本低，而且經(jīng)營規(guī)模一般不大，這樣的選擇給群眾帶來的壓力比較小，而商場除了商品本身的成本，還有很多附帶成本，比如店鋪?zhàn)饨?、職工工資、水電費(fèi)等，自然商店很多商品的價(jià)格就偏高。且就業(yè)形勢嚴(yán)峻，經(jīng)商環(huán)境競爭日益加劇，欲從商者和待業(yè)者會(huì)選擇從事攤販以求過渡或積累資本。而如今疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊，增加了許多工廠等正規(guī)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營壓力，有的采取精減員工的措施維持生存，擺地?cái)偟牡统杀咎匦韵啾雀鼮槊黠@。

2.地?cái)偨?jīng)濟(jì)具有很強(qiáng)的靈活性，主要表現(xiàn)在工作時(shí)間、工作地點(diǎn)方面的可自行決定的空間比較大。從事擺地?cái)偟娜罕娭杏幸徊糠质寝r(nóng)民工，也就是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，如果選擇在工廠、服務(wù)性場所工作，他們需要遵守嚴(yán)格的工作時(shí)間、工作地點(diǎn)的要求，而他們也有考慮養(yǎng)活家庭、照顧子女等現(xiàn)實(shí)問題的壓力。相較之下，選擇擺地?cái)偱c他們而言具有諸多益處，一定程度上可以實(shí)現(xiàn)照顧家人和工作增收兼得。擺地?cái)偟撵`活性在城市中中低收入的工薪階層身上的體現(xiàn)也很明顯，中低收入可以在下班時(shí)間選擇以此作為兼職，提高時(shí)間利用效率，增加收入。

3.現(xiàn)今的地?cái)偨?jīng)濟(jì)主要以飲食、文娛消費(fèi)為主。在各種形形色色的商業(yè)品類中，地?cái)偨?jīng)濟(jì)發(fā)展比較容易的主要就是小吃、特產(chǎn)等飲食和文娛活動(dòng)方面，這一類商品不僅具有和文化相輔相成一同輸出的優(yōu)勢，而且不必面對其他商品在電商經(jīng)濟(jì)下的競爭現(xiàn)狀。

4.現(xiàn)代地?cái)偨?jīng)濟(jì)也給城市治理帶來諸多難題，這也是對地?cái)偨?jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)有褒有貶的主要焦點(diǎn)。與合法企業(yè)的不對稱競爭、造成城市環(huán)境污染、交通擁擠等問題對城市管理提出很大的挑戰(zhàn)。

二、其他國家對地?cái)偨?jīng)濟(jì)規(guī)制措施

事實(shí)上，各個(gè)國家都不同程度的有地?cái)偨?jīng)濟(jì)的身影，他們對地?cái)偨?jīng)濟(jì)的管理方式呈現(xiàn)著多元化的局面，這也與各國的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景息息相關(guān)，通過比較分析的研究方法淺析典型做法，可以對我國治理提供一定程度的參考。世界各國中，英國采取的趨向于使其正規(guī)化的措施與新加坡采取鄰里中心的城市商業(yè)模式兼專門法專門管理的方法較為典型。

（一）在英國，比如節(jié)日出現(xiàn)的各類集市，Goose Fair、Christmas Fair等，以及平時(shí)的各類集市，倫敦的Borough Market博羅市場內(nèi)的小店都是“地?cái)偨?jīng)濟(jì)”的一種，前者傾向符合節(jié)日的流動(dòng)性與暫時(shí)性，后者經(jīng)過管理已經(jīng)可以與正規(guī)經(jīng)濟(jì)相類比。

英國對擺攤小店采取申請“營業(yè)執(zhí)照”的方式，營業(yè)執(zhí)照分為臨時(shí)和永久許可證，這屬于一種將非正規(guī)經(jīng)濟(jì)正規(guī)化的管理，許可證會(huì)限制地?cái)偟臓I業(yè)時(shí)間地點(diǎn)等，而且沒有執(zhí)照也會(huì)面臨扣押貨物以及罰款的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，英國的個(gè)人信用體制較為健全，違背管理要求的人不敢輕易逃遁，基于十八世紀(jì)進(jìn)行的信用立法，以及媒體等機(jī)構(gòu)對失信現(xiàn)象的曝光批判，采取道德、準(zhǔn)入正規(guī)化規(guī)制、法律三方并進(jìn)的措施管理地?cái)偨?jīng)濟(jì)。

（二）新加坡的“鄰里中心”模式起源于早前實(shí)施的組屋計(jì)劃，主要分布于政府組屋區(qū)域內(nèi)，為居民提供相應(yīng)的社區(qū)、商業(yè)服務(wù)，最終發(fā)展成成熟的社區(qū)商業(yè)中心，改變了傳統(tǒng)的社區(qū)形態(tài)。而在這一過程的治理發(fā)展中，政府在其中發(fā)揮著主導(dǎo)性作用，其社區(qū)治理的特點(diǎn)是政府主導(dǎo)、法定機(jī)構(gòu)組織和民眾參與并進(jìn)，從政府部門到機(jī)構(gòu)再到民間組織，多元共同治理，達(dá)到了三方的良性互動(dòng)對城市發(fā)展的積極作用。

在硬性規(guī)制方面，新加坡于1996年通過了《破壞法》，主要目的是維護(hù)市容市貌，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。其中，對隨意破壞公私財(cái)產(chǎn)的行為，比如在公共區(qū)域的建筑物上張貼廣告、隨意涂鴉等，采取嚴(yán)懲措施，違反者不僅需要承擔(dān)相應(yīng)的罰款，還需要接受相應(yīng)刑罰，這樣的規(guī)制措施在世界法律中是比較少見的。

三、我國地?cái)偨?jīng)濟(jì)對行政法規(guī)制的挑戰(zhàn)和應(yīng)對方向

（一）首先，行政法對社會(huì)發(fā)展的作用主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，維護(hù)作用，社會(huì)生活在不斷發(fā)展變化，文化領(lǐng)域亦是如此，發(fā)展變化隨之也會(huì)帶來許多社會(huì)問題，這就要求行政機(jī)關(guān)切實(shí)履行其發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會(huì)、加強(qiáng)治安等職責(zé)。因此，行政機(jī)關(guān)需要通過行政立法、執(zhí)法、司法各種手段有效地規(guī)范相對人的行為，維護(hù)社會(huì)管理秩序;其二，監(jiān)督作用，客觀上行政權(quán)力存在易腐性和擴(kuò)張性，行政監(jiān)督也是各類監(jiān)督方式中較為直接有效的一種;第三，保護(hù)作用，主要體現(xiàn)在保護(hù)社會(huì)活動(dòng)主體，即公民、法人、非法人組織的合法權(quán)益，確保公民、法人、非法人組織的各項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。

而行政法對社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理首先表現(xiàn)為《行政許可法》體現(xiàn)的市場準(zhǔn)入管制，即對進(jìn)入社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)營主體資格實(shí)行許可制度，對其經(jīng)營場所、時(shí)間和經(jīng)營范圍進(jìn)行規(guī)制，而地?cái)偨?jīng)濟(jì)的非正規(guī)性則首先表現(xiàn)為“無證經(jīng)營”，正如前文所述的其準(zhǔn)入門檻低的特點(diǎn)，對于從事群體而言，具有從業(yè)壓力小的優(yōu)點(diǎn)，但對于行政管理而言卻是一大難題，一方面，正如哈耶克的經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，一個(gè)良性的，健康的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，必然是由人類行為主導(dǎo)，但非由人類設(shè)計(jì)產(chǎn)生的。根據(jù)以往對地?cái)偨?jīng)濟(jì)采取的取締政策但仍無法禁止的現(xiàn)象即可說明，地?cái)偨?jīng)濟(jì)是需要合規(guī)化管理而不是取消的，它已經(jīng)成為了城市商業(yè)生態(tài)的必需品，但另一方面，它給行政管理帶來的難題就是對其沒有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施管理，即沒有登記的經(jīng)營地點(diǎn)和范圍等依據(jù)。

（二）積極應(yīng)對地?cái)偨?jīng)濟(jì)對法治的挑戰(zhàn)

地?cái)偨?jīng)濟(jì)確實(shí)方便了大眾生活，是最接地氣和親民的經(jīng)營方式，但同時(shí)由于沒有相應(yīng)合適的管理，出現(xiàn)了衛(wèi)生無保障、交通堵塞等問題，因此，我們?nèi)缃衩鎸Φ牟皇沁^去地?cái)偸浇?jīng)營方式的簡單回歸，現(xiàn)在所提倡的地?cái)偨?jīng)濟(jì)應(yīng)該是一種新的經(jīng)營方式，而新的地?cái)偨?jīng)濟(jì)則需要重構(gòu)重建，這就對城市的精細(xì)化管理和法治的完善提出了更高要求。

城市的精細(xì)化管理需要持有一種包容的態(tài)度，要注重調(diào)和不同的階級(jí)階層，而法律對社會(huì)的主要作用就是規(guī)制管理，需要順應(yīng)社會(huì)生活的發(fā)展規(guī)律。我國與西方國家的國情區(qū)別之一就是人口規(guī)模大，且人群具有層次性，這就使得我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和消費(fèi)結(jié)構(gòu)也是具有層次性的。而現(xiàn)今的疫情對經(jīng)濟(jì)的沖擊也使得這一問題更加明顯。

行政法規(guī)方面則需要全面分析地?cái)偨?jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，制定相應(yīng)規(guī)范措施的同時(shí)需要符合這一經(jīng)營形式的客觀規(guī)律。首先可以明確允許地?cái)偨?jīng)營的區(qū)域，而對流動(dòng)性有特殊要求的攤位也要規(guī)劃合理的區(qū)位選擇;其次可以根據(jù)地?cái)偟慕?jīng)營內(nèi)容歸類，登記管理，設(shè)置不同類型的資質(zhì)管理標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范產(chǎn)品質(zhì)量和衛(wèi)生質(zhì)量，以保護(hù)社會(huì)消費(fèi)大眾的權(quán)益。因此，符合其發(fā)展規(guī)律的法治才是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理效果的關(guān)鍵。

（作者單位：上海政法學(xué)院，行政管理專業(yè)）