肖昊宸，張克非

（1.北京師范大學(xué) 歷史學(xué)院，北京 100875；2.蘭州大學(xué) 歷史文化學(xué)院，甘肅 蘭州 730107）

一、問(wèn)題的提出

經(jīng)濟(jì)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)體制是研究共和國(guó)經(jīng)濟(jì)史的兩條主線。前者包括熨平經(jīng)濟(jì)周期的短期實(shí)時(shí)宏觀調(diào)控與較長(zhǎng)時(shí)段的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。新中國(guó)成立以來(lái)，黨中央對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了多次較大的集中調(diào)整。改革開放前，1949—1952 年進(jìn)行了國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期的調(diào)整，1961—1965 年實(shí)行了“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的八字方針。改革開放后，1979—1984 年、1988—1991 年、1993—1997 年、2004—2007年，中國(guó)先后對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了四次大的調(diào)整（胡錦濤，2016）。[1]其中，改革開放前的兩次調(diào)整是國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)遭到破壞后的恢復(fù)性調(diào)整，改革開放后的調(diào)整則是為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、控制發(fā)展速度與規(guī)模、提升發(fā)展質(zhì)量而采取的適應(yīng)性調(diào)整。20 世紀(jì)末，面臨跨世紀(jì)的發(fā)展任務(wù)，中國(guó)又提出了對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，以加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)與發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。當(dāng)前作為經(jīng)濟(jì)工作主線的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是“用改革的辦法推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整”（習(xí)近平，2017），[2]是全方位的戰(zhàn)略性調(diào)整。其中，1979—1984 年的經(jīng)濟(jì)調(diào)整是中國(guó)步入經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌起始階段的一次重大調(diào)整，對(duì)此次調(diào)整進(jìn)行研究具有典型的理論意義與現(xiàn)實(shí)參考價(jià)值。

關(guān)于此次調(diào)整，目前學(xué)界的研究成果在四個(gè)方面具有啟發(fā)性。一是分析了調(diào)整決策出臺(tái)的政治背景與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，解釋了調(diào)整的動(dòng)機(jī)。蕭冬連（2015）認(rèn)為，調(diào)整是為解決新中國(guó)成立以來(lái)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重大比例關(guān)系長(zhǎng)期失衡和化解改革初期基建投資過(guò)熱而采取的重大舉措。[3]二是初步探討了調(diào)整與改革的關(guān)系。蕭冬連（2015）提出了“調(diào)整是‘穩(wěn)定器’，改革是‘動(dòng)力源’”的觀點(diǎn)。[3]肖昊宸和張克非（2020）認(rèn)為1979—1984 年經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，改革與調(diào)整是相對(duì)分立的，其后逐漸趨于融合。[4]三是對(duì)不同階段調(diào)整的特點(diǎn)與成效進(jìn)行了歷史的比較。李成瑞和朱佳木（2005）認(rèn)為20 世紀(jì)60 年代初的調(diào)整是一次成功的“硬著陸”，20 世紀(jì)80 年代初的調(diào)整則是一次成功的“軟著陸”。[5]四是從專門的角度進(jìn)行了橫截面的剖視，探討了經(jīng)濟(jì)調(diào)整中具體政策工具的效果。劉安長(zhǎng)（2019）指出在該次調(diào)整中，財(cái)政政策發(fā)揮了加強(qiáng)宏觀調(diào)控力度、集中財(cái)力、平衡財(cái)政收支的作用，從而為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)體制改革奠定了扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和營(yíng)造了穩(wěn)健的宏觀環(huán)境。[6]

以上研究清晰地描畫了1979—1984 年經(jīng)濟(jì)調(diào)整的整體輪廓、政策組合結(jié)構(gòu)與時(shí)間脈絡(luò)，恰當(dāng)?shù)囟ㄎ涣似湓诠埠蛧?guó)史與改革開放史上的地位。這些研究也為本文進(jìn)一步深入探討1979—1984 年經(jīng)濟(jì)調(diào)整提供了基礎(chǔ)和參考。然而，從總體上看，對(duì)此次調(diào)整的研究還有待深入。從總體的研究狀況來(lái)看，關(guān)于此主題的研究成果數(shù)量偏少。學(xué)界對(duì)改革初期經(jīng)濟(jì)體制變革關(guān)注頗多，而對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)整關(guān)注不足，重改革而輕調(diào)整，影響到對(duì)新中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)軌跡與演進(jìn)規(guī)律特點(diǎn)的理解。從具體的學(xué)科領(lǐng)域角度來(lái)說(shuō)，既有的成果中，黨史視野中的研究居多，經(jīng)濟(jì)史視野中的研究較少。因此，對(duì)政治細(xì)節(jié)的交代較為清楚，但從經(jīng)濟(jì)角度的分析則相對(duì)薄弱，調(diào)整的理論意義和政策參考價(jià)值有待進(jìn)一步挖掘。當(dāng)前，作為經(jīng)濟(jì)工作主線的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既是改革，又是調(diào)整。這要求研究者要二者并重進(jìn)行研究，更加系統(tǒng)地梳理改革初期經(jīng)濟(jì)調(diào)整的經(jīng)驗(yàn)。與其他同類文獻(xiàn)相比，本文的創(chuàng)新點(diǎn)主要是：（1）從政治與經(jīng)濟(jì)兩大維度對(duì)此次調(diào)整進(jìn)行綜合解讀；（2）較為全面地揭示了此次調(diào)整的內(nèi)在邏輯；（3）較為深入地闡釋了中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)中調(diào)整與改革的關(guān)系。本文立足于兩個(gè)三十年的統(tǒng)一，較為充分地論述了1979—1984 年經(jīng)濟(jì)調(diào)整的指導(dǎo)思想，剖析了調(diào)整過(guò)程中宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的機(jī)理表現(xiàn)，說(shuō)明了財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、投融資政策等政策工具在經(jīng)濟(jì)調(diào)整中的探索過(guò)程與運(yùn)用方式，探討了調(diào)整與改革的關(guān)系，得出了改革初期經(jīng)濟(jì)調(diào)整的方法論啟示。

二、從實(shí)行趕超戰(zhàn)略到以改善民生為導(dǎo)向

1979 年中共中央在作出把黨和國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)的決定之后不久，就面臨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)性失衡、民生欠賬過(guò)多、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)集聚的形勢(shì)。具體表現(xiàn)為一、二次產(chǎn)業(yè)失衡，輕工業(yè)與重工業(yè)失衡，重工業(yè)內(nèi)部比例關(guān)系失衡，以及積累與消費(fèi)、國(guó)際收支、勞動(dòng)人口與就業(yè)崗位等重大比例關(guān)系嚴(yán)重失調(diào)（當(dāng)代中國(guó)研究所，2012）。[7]前進(jìn)的基礎(chǔ)并不穩(wěn)固，短期內(nèi)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)起飛并不現(xiàn)實(shí)。對(duì)此，黨中央果斷提出并實(shí)施了以調(diào)整為核心的“調(diào)整、改革、整頓、提高”的八字方針。調(diào)整的主要措施包括縮短基本建設(shè)戰(zhàn)線、提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、擴(kuò)大勞動(dòng)就業(yè)、提高工資水平、加大科研教育經(jīng)費(fèi)投入等。貫徹八字方針被稱為“四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的第一個(gè)戰(zhàn)役”。[8]

（一）惠民生是調(diào)整突破口

經(jīng)濟(jì)調(diào)整的直接原因是，從1978 年開始許多地方和部門對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)于樂(lè)觀，急于求成，超越國(guó)家財(cái)力可能，大規(guī)模引進(jìn)國(guó)外大型項(xiàng)目、大規(guī)模開展重工業(yè)基本建設(shè)，導(dǎo)致物資供應(yīng)不足、民生投入不足、中央財(cái)政深感困難。當(dāng)時(shí)黨中央需要采取有力措施穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，以維持黨的十一屆三中全會(huì)后出現(xiàn)的好形勢(shì)，維護(hù)黨的威信和人民的信心。

調(diào)整首先在民生領(lǐng)域有大的進(jìn)展，這是由當(dāng)時(shí)的民生困境以及調(diào)整政策中各項(xiàng)措施推行的難易程度所決定的。從20 世紀(jì)50 年代中后期開始，中國(guó)形成了被經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱為“趕超戰(zhàn)略”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式（林毅夫等，1994）。[9]這一模式的典型特點(diǎn)是，實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，進(jìn)行高指標(biāo)、高積累的經(jīng)濟(jì)建設(shè)并伴隨著低水平的民生投入。這樣的模式曾在較短時(shí)間內(nèi)奠定了國(guó)家工業(yè)化基礎(chǔ)，但也抑制了社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力，無(wú)法解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力與城市新增勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，無(wú)法滿足居民對(duì)生活居住條件及日常消費(fèi)品的基本需求，形成一種短缺經(jīng)濟(jì)。特別是通過(guò)低價(jià)獲得農(nóng)業(yè)剩余以片面地發(fā)展重工業(yè)，使得廣大農(nóng)民積極性嚴(yán)重受挫，農(nóng)村長(zhǎng)期未能解決溫飽問(wèn)題。民生困境影響到人民對(duì)社會(huì)主義的信念，既是促使中國(guó)走上改革之路的一大因素，也是經(jīng)濟(jì)調(diào)整的突破口。到1979 年經(jīng)濟(jì)調(diào)整前夕，以往片面發(fā)展重工業(yè)的做法所積累的深層問(wèn)題，已經(jīng)在民生領(lǐng)域迅速而充分地暴露出來(lái)，成為亟需黨中央研究解決的全局性問(wèn)題。

同時(shí)，“文革”結(jié)束后的兩年多時(shí)間，領(lǐng)導(dǎo)干部中普遍存在著把失去的時(shí)間補(bǔ)回來(lái)，搶抓機(jī)遇、加快發(fā)展的急切心情，尤其是1978 年數(shù)批高級(jí)干部出國(guó)考察認(rèn)識(shí)到中國(guó)與世界先進(jìn)水平的巨大差距之后，這種心情更為迫切，信心也更加充足。因此，中國(guó)于當(dāng)年大規(guī)模引進(jìn)技術(shù)項(xiàng)目，同十幾個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)共簽訂了1200 多個(gè)項(xiàng)目，成交額達(dá)78 億美元。項(xiàng)目數(shù)量和合同金額超過(guò)新中國(guó)成立以來(lái)技術(shù)引進(jìn)的總和，其中22 個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目資金占比超過(guò)九成。這些項(xiàng)目大部分是現(xiàn)匯交付合同，加上國(guó)內(nèi)配套需投資600 多億元（李嵐清，2008）。[10]而1978 年中國(guó)的外匯儲(chǔ)備僅有1.67 億美元，20 世紀(jì)80 年代初外匯也仍然緊缺，顯然，短時(shí)間內(nèi)集中引進(jìn)如此多的重大項(xiàng)目明顯超出國(guó)家財(cái)力許可，也不利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的穩(wěn)定。[11]況且，1000 多個(gè)項(xiàng)目中還存在不少重復(fù)低端引進(jìn)。

在全國(guó)范圍內(nèi)已經(jīng)形成大干快上濃厚氛圍的情況下，采取重大的調(diào)整方針無(wú)異于大轉(zhuǎn)彎、急剎車，使得許多人思想未能及時(shí)轉(zhuǎn)變，跟不上黨中央的決策部署。加之1979 年調(diào)整的工程項(xiàng)目涉及對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流，利益主體更加復(fù)雜多元，且關(guān)乎中國(guó)的國(guó)際信譽(yù)與國(guó)家形象，因此就中央與地方、中國(guó)與外國(guó)的利益關(guān)系角度來(lái)說(shuō)，這次調(diào)整比20 世紀(jì)60 年代的經(jīng)濟(jì)調(diào)整難度更大。與此相比，改善民生則從黨政領(lǐng)導(dǎo)干部到社會(huì)各界都有著更為廣泛的共識(shí)，并且已經(jīng)有一些前期政策作為基礎(chǔ)，故而調(diào)整從民生領(lǐng)域著手并最早產(chǎn)生顯著效果也就順理成章了。

（二）改善民生的力度與限度

早在1978 年底，黨的十一屆三中全會(huì)（以下簡(jiǎn)稱三中全會(huì)）就研究了農(nóng)業(yè)問(wèn)題。全會(huì)決定從次年夏糧上市起，將糧食統(tǒng)購(gòu)價(jià)格提高20%，超購(gòu)部分再加價(jià)50%，棉花、油料、糖料等農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)也都同步提高。糧食銷價(jià)和其他居民生活所必需的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格均維持原有水平；某些必須提價(jià)的，要給予消費(fèi)者適當(dāng)補(bǔ)貼（中共中央文獻(xiàn)研究室，1982）。[12]

進(jìn)入調(diào)整時(shí)期以后，國(guó)家繼續(xù)執(zhí)行既定決策并加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的政策支持力度。1979 年6 月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于一九七九年國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃草案的報(bào)告》 （以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》），體現(xiàn)了三中全會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)政策的要求，并根據(jù)實(shí)際情況增加了新的內(nèi)容。《報(bào)告》提出的糧食統(tǒng)購(gòu)、超購(gòu)部分的提價(jià)及加價(jià)幅度，以及對(duì)棉、油等其他農(nóng)副產(chǎn)品實(shí)行提價(jià)，都符合三中全會(huì)的要求。18 種主要農(nóng)副產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，平均提高24.8%。1979 年農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)總金額計(jì)劃為65 億元。國(guó)家還減免了部分經(jīng)濟(jì)條件較差地區(qū)的農(nóng)業(yè)稅收和社隊(duì)企業(yè)稅收，提價(jià)總金額加上稅收減免，1979 年農(nóng)民可獲益70多億元。這樣大幅度地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入的計(jì)劃方案，是新中國(guó)成立以來(lái)所沒(méi)有過(guò)的（余秋里，1979）。[13]實(shí)際執(zhí)行的結(jié)果是，1979 年國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)與超購(gòu)加價(jià)方面的補(bǔ)貼達(dá)78 億元，遠(yuǎn)超預(yù)算的65 億元；減免稅達(dá)20 億元，超過(guò)預(yù)算的17 億元。因而，農(nóng)民收入比1978 年提高12.7%。

同時(shí)，對(duì)于城鎮(zhèn)居民，國(guó)家堅(jiān)持了就業(yè)優(yōu)先的方針，提高了職工收入水平。1979 年共安排903萬(wàn)城鎮(zhèn)待業(yè)人員、應(yīng)屆畢業(yè)生和其他人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)。國(guó)營(yíng)企業(yè)中普遍實(shí)行了獎(jiǎng)勵(lì)制度，40%職工的工資級(jí)別得到提升。全民所有制職工年平均工資收入比1978 年提高9.5%。此外，國(guó)家為改善職工居住條件，還撥出?？罱ㄔO(shè)職工住宅。1979 年底，城鎮(zhèn)和工礦區(qū)新增住宅量達(dá)到新中國(guó)成立以來(lái)歷史之最（王丙乾，1980）。[14]

1979 年開了個(gè)頭，1980 年民生支出繼續(xù)加大。1980 年國(guó)家財(cái)政共支出330 多億元用于提高農(nóng)副產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格、減免農(nóng)村稅收、增加職工工資、安排勞動(dòng)就業(yè)，比1979 年增加支出150 多億元。而1980 年的國(guó)內(nèi)財(cái)政收入（不含國(guó)外借款）共計(jì)1042.2 億元，其中各項(xiàng)稅收為571.7 億元（王丙乾，1981）。[15]民生支出占稅收收入的54%以上，可見民生投入之大。

這一系列舉措，從根本上改變了舊有的“先生產(chǎn)，后生活”的思路，扭轉(zhuǎn)了“重積累、輕消費(fèi)”的傾向，開始形成積累與消費(fèi)新的比例關(guān)系，長(zhǎng)期存在的低消費(fèi)模式得到改善，民困有所紓解。但連續(xù)兩年財(cái)政補(bǔ)貼大幅增加，步子邁得太大，超出了財(cái)政承受能力。在財(cái)政向民生傾斜的同時(shí)，由于財(cái)權(quán)的下放與地方機(jī)動(dòng)財(cái)力的增加，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)擴(kuò)大但缺乏財(cái)務(wù)預(yù)算約束等原因，各地出現(xiàn)了福利支出失控之勢(shì)，出現(xiàn)了各種濫發(fā)獎(jiǎng)金的情況，致使消費(fèi)基金過(guò)快增長(zhǎng)，加劇了財(cái)政困難和市場(chǎng)混亂，引起了黨中央的注意。1980 年初，鄧小平在中共中央召集的干部會(huì)議上講話，全面分析了八十年代黨和國(guó)家面臨的形勢(shì)和任務(wù)。他在講話中要求保持艱苦奮斗的創(chuàng)業(yè)精神，反對(duì)“福利國(guó)家”的觀點(diǎn)，重申“只能在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上逐步改善生活”的原則。他從分配的角度，總結(jié)了1979 年經(jīng)濟(jì)工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，他認(rèn)為1979 年全國(guó)濫發(fā)了50 多億元獎(jiǎng)金，增加了財(cái)政經(jīng)濟(jì)整體上的困難。他還認(rèn)為提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格的措施也許分兩步走，對(duì)財(cái)政、物價(jià)的影響要小一點(diǎn)（鄧小平，1994）。[16]257-258

在鄧小平講話前后，國(guó)務(wù)院連續(xù)多次下發(fā)通知，叫停濫發(fā)獎(jiǎng)金。與此相應(yīng)，財(cái)政部也著重抓了控制社會(huì)集團(tuán)購(gòu)買力的工作，試圖以計(jì)劃管理、限額控制、憑證購(gòu)買、專項(xiàng)審批等辦法，對(duì)生活所需的緊缺物品實(shí)行限量供應(yīng)，還同步加強(qiáng)了財(cái)務(wù)監(jiān)督與銀行監(jiān)督（王丙乾，1994）。[17]1301981 年以后，為平衡財(cái)政，財(cái)政補(bǔ)貼增長(zhǎng)趨緩，不再像1979、1980 年那樣大幅提升。企業(yè)方面，由于缺乏對(duì)企業(yè)與職工健全合理的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制，濫發(fā)獎(jiǎng)金的問(wèn)題仍然突出。1981 年1-8 月，工資總額比去年同期增長(zhǎng)7.9%，獎(jiǎng)金增長(zhǎng)38%，而勞動(dòng)生產(chǎn)率下降5.2%（劉國(guó)光，1983）。[18]249這個(gè)問(wèn)題直到1982 年開始對(duì)企業(yè)的全面整頓之后才有所改觀。

治理消費(fèi)基金亂象并非要走回頭路，而是要使消費(fèi)維持在一個(gè)較為合理的水平。調(diào)整積累與消費(fèi)的關(guān)系，既要防止消費(fèi)漲勢(shì)過(guò)快過(guò)猛，又要繼續(xù)降低過(guò)高的積累率。調(diào)整期間的主要問(wèn)題還是積累率過(guò)高，畢竟二十多年的積欠不是一兩年內(nèi)所能填平補(bǔ)足的。一方面，資金緊缺，發(fā)展才是硬道理；另一方面，民生需求具有剛性，勒緊褲腰帶搞建設(shè)已不現(xiàn)實(shí)，因此要有一個(gè)合理的積累率以處理好二者的關(guān)系。關(guān)鍵在于以恰當(dāng)?shù)姆绞?、?jié)奏持續(xù)增加民生投入，盡量減輕由此給國(guó)家財(cái)政造成的負(fù)擔(dān)和對(duì)市場(chǎng)、物價(jià)的沖擊，而不是停止增加投入。在中央領(lǐng)導(dǎo)人看來(lái)，合理的積累率，一要不阻礙群眾生活水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步提高，二要確保國(guó)家有余力開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)，這一思想被陳云概括為“一要吃飯，二要建設(shè)”（中共中央文獻(xiàn)研究室，2000）。[19]280實(shí)質(zhì)上，積累基金是投資的主要來(lái)源，消費(fèi)基金則直接決定社會(huì)集團(tuán)以及居民家庭的購(gòu)買力，投資與消費(fèi)共同構(gòu)成國(guó)內(nèi)總需求。在生產(chǎn)能力即總供給不足的條件下，對(duì)積累與消費(fèi)比率的調(diào)整實(shí)際上就是對(duì)需求內(nèi)部結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對(duì)消費(fèi)基金的控制也是對(duì)總需求的一種抑制。政策目標(biāo)是既要防止積累與消費(fèi)畸輕畸重，也要防止由積累與消費(fèi)構(gòu)成的總需求超出以國(guó)民收入為指標(biāo)的總供給，從而實(shí)現(xiàn)綜合平衡。

三、壓縮基建規(guī)模，調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)

（一）1980 年中央工作會(huì)議凝聚黨內(nèi)共識(shí)

宏觀領(lǐng)域是此次調(diào)整的重點(diǎn)和難點(diǎn)，主要是重工業(yè)基本建設(shè)規(guī)模難以控制。1979 年黨中央已經(jīng)調(diào)減基建指標(biāo)，力圖縮短基本建設(shè)戰(zhàn)線，使基本建設(shè)與國(guó)情、國(guó)力相適應(yīng)。但由于部門與地方的認(rèn)識(shí)與黨中央一直很不統(tǒng)一、思想阻力大、投資動(dòng)機(jī)強(qiáng)等原因，當(dāng)年只能一邊統(tǒng)一思想，一邊進(jìn)行調(diào)整。除了在巨大的爭(zhēng)議中調(diào)整了22 個(gè)大型引進(jìn)項(xiàng)目以外，1979 年對(duì)基本建設(shè)的調(diào)整實(shí)際邁開的步子并不大（蕭冬連，2015）。[3]時(shí)間轉(zhuǎn)眼進(jìn)入1980 年，但各地方、各部門的認(rèn)識(shí)仍然存在諸多分歧，因此并沒(méi)有管住部門與地方的基建項(xiàng)目，預(yù)算外的基本建設(shè)籌資也沒(méi)有得到有效控制，國(guó)民經(jīng)濟(jì)重大比例嚴(yán)重失衡的問(wèn)題仍在擴(kuò)散和蔓延。

問(wèn)題集中反映到財(cái)政金融上，1979 年財(cái)政赤字為170 億元，1980 年財(cái)政赤字為110 億元，財(cái)政擠了銀行60 億元，實(shí)際赤字也是170 億元。如不進(jìn)行財(cái)政平衡，則1981 年還會(huì)發(fā)生龐大赤字，這樣三年連續(xù)赤字總計(jì)400 億元左右，占國(guó)家預(yù)算高達(dá)13%，數(shù)字之大、占國(guó)家預(yù)算比例之高是前所未有的（1958—1961 年赤字共為180 億元）。同時(shí)，財(cái)政赤字向銀行透支，導(dǎo)致貨幣大量增發(fā)，1981 年可能增發(fā)貨幣90 億元，加上前兩年增發(fā)數(shù)量，三年增發(fā)總和達(dá)210 億元，平均每年增發(fā)貨幣20%以上，大大超過(guò)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和商品流通的增長(zhǎng)速度，居民消費(fèi)品與生產(chǎn)資料大幅漲價(jià)，“已經(jīng)到了要引起經(jīng)濟(jì)危機(jī)的臨界點(diǎn)”（王丙乾，1994）。[17]199

經(jīng)濟(jì)危機(jī)往往由惡性的通貨膨脹或通貨緊縮觸發(fā)，在中央政府強(qiáng)大有力的制度條件下，通貨緊縮可以通過(guò)擴(kuò)大信貸和增加財(cái)政投入擴(kuò)大內(nèi)需得到防止與消除，經(jīng)濟(jì)治理所面臨的問(wèn)題往往是熱過(guò)頭，而不是冷過(guò)頭。因此，改革開放以來(lái)歷次調(diào)整都以抑制通貨膨脹、防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱為重要政策目標(biāo)。無(wú)論問(wèn)題還是對(duì)策，此次調(diào)整都具有典型性，并為后來(lái)的調(diào)整積累了經(jīng)驗(yàn)。

財(cái)政巨額赤字與赤字貨幣化，最大的因素在于基建超支。雖然消費(fèi)基金的擴(kuò)大對(duì)此也有推動(dòng)作用，但畢竟是次要的，其總量遠(yuǎn)不及基建占用的資金量。有鑒于此，1980 年最后一個(gè)季度，黨中央決定收緊政策，準(zhǔn)備對(duì)基本建設(shè)調(diào)整“動(dòng)真格”。11 月28 日，中央政治局常委和中央書記處舉行會(huì)議，主要議題是聽取國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整1981 年計(jì)劃設(shè)想的匯報(bào)。陳云在會(huì)上講要“三年不搞，一毛不拔”，即三年內(nèi)不再另增基建支出。鄧小平在發(fā)言中贊成陳云的意見，說(shuō)要考慮國(guó)務(wù)院的調(diào)整方案退得夠不夠，退不夠要延緩時(shí)間。鄧小平要求中央集中力量以確保調(diào)整到位。會(huì)后，正在進(jìn)行的全國(guó)計(jì)劃會(huì)議根據(jù)他們的指示，將1981 年的基本建設(shè)投資由550 億元減至300 億元，比上年減少40%（中共中央文獻(xiàn)研究室，2000）。[19]262-263

12 月16 日至25 日，中央召開工作會(huì)議，確定了對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整的方針。這次會(huì)議的成功之處，在于完成了黨內(nèi)高級(jí)干部關(guān)于調(diào)整方針乃至經(jīng)濟(jì)建設(shè)戰(zhàn)略方針?biāo)枷胝J(rèn)識(shí)上的統(tǒng)一，這是調(diào)整開始后近兩年內(nèi)都未能做到的。陳云在第一天的會(huì)上作了主旨講話，講了14 條意見。他指出經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與經(jīng)濟(jì)體制改革好中有憂，好主要是民生改善與市場(chǎng)活躍，憂主要是商品漲價(jià)和盲目重復(fù)建設(shè)，如不調(diào)整則經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不穩(wěn)將導(dǎo)致政治形勢(shì)不穩(wěn)。這就解釋了調(diào)整的必要性。他還提出了理解和搞好調(diào)整的幾個(gè)要點(diǎn)，其精神可以歸納為五條：一是清醒認(rèn)識(shí)中國(guó)國(guó)情，合理確定現(xiàn)代化目標(biāo)與路徑。中國(guó)是十億人口、八億農(nóng)民的國(guó)家，中國(guó)香港、新加坡、歐美日本等國(guó)家或地區(qū)都沒(méi)有八億農(nóng)民這個(gè)大問(wèn)題，“現(xiàn)在真正清醒認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)的人還不很多”。在這樣的國(guó)情下，實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化決不要再做趕英超美一類不切實(shí)際的預(yù)言，而應(yīng)立足現(xiàn)有工業(yè)基礎(chǔ)搞技術(shù)改造和技術(shù)引進(jìn)。二是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，警惕和防止再犯錯(cuò)誤。三是強(qiáng)調(diào)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是主體，國(guó)家干預(yù)不可少，并提出了凍結(jié)產(chǎn)品價(jià)格半年、凍結(jié)地方財(cái)政結(jié)余并由黨中央借用的措施。四是對(duì)外開放方面。陳云指出“外國(guó)資本家也是資本家”，要求對(duì)外債要分析、借外債要謹(jǐn)慎，要節(jié)省外匯，引進(jìn)項(xiàng)目要有專家參加。五是對(duì)調(diào)整總的要求與估計(jì)?！罢{(diào)整意味著某些方面的后退，而且要退夠”，但對(duì)調(diào)整不必有畏難情緒，因?yàn)橹鲃?dòng)的調(diào)整能夠穩(wěn)住陣腳以利前進(jìn)（陳云，1995）。[20]

黨的十一屆三中全會(huì)以后兩年時(shí)間，中共中央在政治上創(chuàng)造并鞏固安定團(tuán)結(jié)的局面，經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革與對(duì)外開放，但尚未對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，特別是三中全會(huì)以來(lái)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中產(chǎn)生的新經(jīng)驗(yàn)與新問(wèn)題進(jìn)行專門的、深入系統(tǒng)的總結(jié)。陳云的這個(gè)講話是第一次，故而在與會(huì)人員當(dāng)中引起強(qiáng)烈反響，對(duì)形成調(diào)整的共識(shí)有很大作用。不僅如此，陳云還強(qiáng)調(diào)了將技術(shù)改造與技術(shù)引進(jìn)作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式途徑的主張。發(fā)展方式即發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題，也就是生產(chǎn)要素的投入與組合問(wèn)題。陳云論證了由于基本國(guó)情、發(fā)展條件與技術(shù)水平的限制，盲目增加投資行不通，必須堅(jiān)持走技術(shù)改造升級(jí)的路子。這實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)發(fā)展由依靠單純?cè)黾觽鹘y(tǒng)要素投入到更加依靠科技進(jìn)步帶動(dòng)的主張，這一主張追求的是發(fā)展方式由處延式粗放型增長(zhǎng)到內(nèi)涵式集約型增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變。陳云講話之后，國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)人部署了進(jìn)一步調(diào)整的工作方案。會(huì)議最后一天，鄧小平作了長(zhǎng)篇講話，他首先肯定了陳云的講話是“我們今后長(zhǎng)期的指導(dǎo)方針”。鄧小平此次講話重點(diǎn)在于確保政治局面的安定團(tuán)結(jié)，強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)調(diào)整的政治意義（鄧小平，1994）。[16]354-374為期10 天的會(huì)議，先后通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的分析和歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)、對(duì)調(diào)整方案的說(shuō)明與具體工作的安排，最后是通過(guò)對(duì)政治與全局高度的把握，終于把各地方、各部門負(fù)責(zé)人的思想統(tǒng)一到調(diào)整上來(lái)，為從嚴(yán)調(diào)整排除了阻力。

此次中央工作會(huì)議標(biāo)志著黨中央開始形成新的系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)工作思路，其影響是深遠(yuǎn)的。會(huì)后，本輪經(jīng)濟(jì)調(diào)整和此后的歷次調(diào)整都變得更加自覺(jué)、更加主動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變從此也成為一以貫之的長(zhǎng)期政策目標(biāo)。當(dāng)時(shí)經(jīng)鄧小平批準(zhǔn)新創(chuàng)刊的新華社《瞭望》雜志開設(shè)的專門報(bào)道中央領(lǐng)導(dǎo)同志工作情況的“中南海紀(jì)事”欄目，將此次會(huì)議與黨的十一屆三中全會(huì)相提并論，稱此次會(huì)議是“經(jīng)濟(jì)工作的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折”，“從根本上端正了黨的經(jīng)濟(jì)工作的指導(dǎo)思想，是我們經(jīng)濟(jì)工作上具有深遠(yuǎn)意義的轉(zhuǎn)折”（曾建徵和馮健，1981）。[21]

（二）從嚴(yán)調(diào)整、控制基建投資

1981 年初，中共中央下發(fā)通知要求貫徹中央工作會(huì)議精神。隨后，國(guó)務(wù)院下發(fā)多個(gè)文件，運(yùn)用嚴(yán)厲的手段控制基建投資。一是嚴(yán)格財(cái)政稅收管理。各級(jí)政府不得隨意變更稅種和減免稅收，各項(xiàng)稅收必須足額、及時(shí)上交國(guó)庫(kù)，不得截留、挪用和拖欠。一切部門的上年結(jié)余，除購(gòu)買國(guó)庫(kù)券以外，非經(jīng)批準(zhǔn)，一律不許動(dòng)用。二是嚴(yán)格信貸管理。項(xiàng)目需符合國(guó)家計(jì)劃方案且經(jīng)銀行按信貸政策審查同意后方可獲得貸款。嚴(yán)禁銀行用增加通貨或擠占必需的生產(chǎn)流通資金的辦法來(lái)發(fā)放基建貸款。任何單位與個(gè)人不得干擾金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行信貸政策，不得自辦金融機(jī)構(gòu)，不得經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)，不得自行貸款搞基建。嚴(yán)禁將信貸資金用作財(cái)政性支出，不得挪用流動(dòng)資金搞基建。同時(shí)加強(qiáng)了利率管理與現(xiàn)金管理。三是嚴(yán)格基建項(xiàng)目審批，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行集中統(tǒng)一管理。基建項(xiàng)目審批權(quán)在中央和地方的省一級(jí)。全國(guó)基建總規(guī)模由國(guó)務(wù)院確定，地方省一級(jí)的基建規(guī)模要由地方擬訂并報(bào)國(guó)家計(jì)委審核后，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?？偼顿Y1 億元以上的大中型項(xiàng)目由國(guó)家計(jì)委會(huì)同國(guó)家建委統(tǒng)一安排。一切新建大中型項(xiàng)目，必須正式列入國(guó)家年度計(jì)劃并由國(guó)家建委批準(zhǔn)后，才能正式開工。否則，不給予財(cái)政、信貸和物資三方面的支持。四是嚴(yán)肅責(zé)任追究機(jī)制。所有基建項(xiàng)目都須接受財(cái)政與審計(jì)的監(jiān)督。對(duì)于計(jì)劃外項(xiàng)目，要立即全部停下來(lái)；不準(zhǔn)擅自恢復(fù)建設(shè)已經(jīng)停建緩建的項(xiàng)目。否則，要追究責(zé)任并嚴(yán)肅處理。所有計(jì)劃內(nèi)項(xiàng)目，都要按計(jì)劃確定的規(guī)模施工，不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容，擴(kuò)大工作量（當(dāng)代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理編輯部，1986）。[22]413-414，416-417，426

在黨內(nèi)達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，1981 年的調(diào)整措施得到了有力貫徹，基本建設(shè)戰(zhàn)線拉長(zhǎng)的趨勢(shì)被遏制住了。但由于工業(yè)結(jié)構(gòu)本身的缺陷和企業(yè)政策消化能力較弱，用力較猛的從嚴(yán)調(diào)整也在短期內(nèi)給工業(yè)發(fā)展帶來(lái)一定沖擊。1981 年工業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃增長(zhǎng)3%，但當(dāng)年上半年實(shí)際增長(zhǎng)僅為0.8%，其中輕工業(yè)增長(zhǎng)11.6%，而重工業(yè)則下降了8.2%，重工業(yè)把整個(gè)工業(yè)發(fā)展速度拖下來(lái)了（馬洪，1981）。[23]

（三）工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與調(diào)整思路的轉(zhuǎn)變

調(diào)整中遇到的困難仍然要通過(guò)進(jìn)一步調(diào)整來(lái)克服。困難集中表現(xiàn)為重工業(yè)萎縮及其連帶效應(yīng)，應(yīng)對(duì)辦法是加大工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。結(jié)構(gòu)調(diào)整包括兩個(gè)方面。一是調(diào)整重工業(yè)與輕工業(yè)的比例，加快輕工業(yè)發(fā)展。政府積極促進(jìn)重工業(yè)轉(zhuǎn)軌，使重工業(yè)從單純自我循環(huán)到更加注重為輕工業(yè)服務(wù)，或者直接生產(chǎn)耐用消費(fèi)品。同時(shí)在前兩年的基礎(chǔ)上，對(duì)輕工業(yè)實(shí)行更大的扶持政策，包括技術(shù)與設(shè)備支援、貸款優(yōu)惠等。通過(guò)這些措施，1981 年輕工業(yè)總產(chǎn)值在工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中占比達(dá)51.4%，而重工業(yè)產(chǎn)值占48.6%，輕工業(yè)首度超過(guò)重工業(yè)（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，1982）。[24]從兩組數(shù)據(jù)可以看出這個(gè)成果的來(lái)之不易。一是1952—1980 年的基本建設(shè)投資總額，用于重工業(yè)的占53.3%，用于輕工業(yè)的只占5.6%；二是二者發(fā)展速度，1980 年重工業(yè)產(chǎn)值比1952 年增長(zhǎng)了20.7 倍，而輕工業(yè)只增長(zhǎng)了9.6 倍（袁寶華，2013）。[25]118

但重工業(yè)不僅要為輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)與消費(fèi)市場(chǎng)服務(wù)，而且它有自身的發(fā)展規(guī)律與發(fā)展要求，特別是能源和交通一直是重工業(yè)中的短板，也是制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)的短板，需要在調(diào)整中得到加強(qiáng)。所以在調(diào)整政策中，工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的另一面，就是調(diào)整重工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，下馬一般性、重復(fù)性基本建設(shè)，擴(kuò)大能源工業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)產(chǎn)能。后兩個(gè)領(lǐng)域都是技術(shù)含量高的領(lǐng)域，因此加強(qiáng)重點(diǎn)建設(shè)符合轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求。

1981 下半年，重工業(yè)的調(diào)整已經(jīng)見底，各方面對(duì)重工業(yè)回升的期待很大。經(jīng)過(guò)1981 年大半年的調(diào)整，黨中央看到當(dāng)年基本建設(shè)要退夠的目的可以達(dá)到，財(cái)政赤字也得到了控制，接下來(lái)要給發(fā)展注入新的動(dòng)力和奠定可靠基礎(chǔ)，這就仍然需要重工業(yè)骨干項(xiàng)目的支撐帶動(dòng)。9 月2 日，中共中央召開政治局會(huì)議，陳云在會(huì)上就經(jīng)濟(jì)問(wèn)題作了講話，在堅(jiān)持積極穩(wěn)妥的基調(diào)下，陳云對(duì)重工業(yè)基本建設(shè)和利用外資的觀點(diǎn)有所發(fā)展。他說(shuō)：“只要不用發(fā)票子搞基建投資，沒(méi)有危險(xiǎn)。”陳云強(qiáng)調(diào)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)考慮，沒(méi)有重工業(yè)的支持，輕工業(yè)也搞不下去。關(guān)于利用外資搞建設(shè)的問(wèn)題，他表示“就是利息高一點(diǎn)，如果我們轉(zhuǎn)動(dòng)得快，對(duì)我們有利，我們還是要搞”。他還肯定了調(diào)整的成績(jī)，“對(duì)于現(xiàn)在財(cái)經(jīng)的情況我是很滿意的，我覺(jué)得是好的”（陳云，2005）。[26]10 月13 日，鄧小平出席中央政治局?jǐn)U大會(huì)議，談了他對(duì)編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期規(guī)劃的意見。他建議國(guó)家計(jì)委和管理經(jīng)濟(jì)的同志，立即準(zhǔn)備一個(gè)能夠在七五計(jì)劃時(shí)期、八五計(jì)劃時(shí)期發(fā)揮作用的骨干工程的單子，前期準(zhǔn)備應(yīng)立即著手，一有資金立馬就可以確定，爭(zhēng)取時(shí)間（中共中央文獻(xiàn)研究室，2004）。[27]775-776這些表態(tài)說(shuō)明，調(diào)整正在由嚴(yán)厲轉(zhuǎn)向溫和，重點(diǎn)項(xiàng)目的恢復(fù)建設(shè)或新建不僅必要而且可能。

四、有保有壓的靈活調(diào)整政策

（一）遏制基建重新擴(kuò)張勢(shì)頭

中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，每當(dāng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好的時(shí)候，往往容易出現(xiàn)大量盲目無(wú)序、重復(fù)低效的投資，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過(guò)熱、風(fēng)險(xiǎn)上升。其客觀原因是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變緩慢。在高度依賴傳統(tǒng)要素投入與投資拉動(dòng)的發(fā)展方式之下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度就會(huì)遇到瓶頸。一方面發(fā)展方式較難轉(zhuǎn)變，另一方面要素投入還在繼續(xù)增加，這就導(dǎo)致泡沫的出現(xiàn)與積累。改革釋放了發(fā)展的動(dòng)力，但發(fā)展過(guò)程中又伴隨周期性經(jīng)濟(jì)過(guò)熱現(xiàn)象，所以需要通過(guò)調(diào)整清理泡沫，為后續(xù)發(fā)展騰出空間，為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式贏得時(shí)間。1982年以后，改革的力度開始加大，發(fā)展的速度加快，但基建擴(kuò)張也隨之有抬頭的趨勢(shì)，因此決策者保持清醒，繼續(xù)貫徹調(diào)整方針，對(duì)長(zhǎng)線項(xiàng)目有保有壓，保能源、交通等重點(diǎn)項(xiàng)目，壓一般性加工工業(yè)項(xiàng)目，保是目的，壓是手段。

壓的方面，繼續(xù)管住地方盲目鋪攤子、上項(xiàng)目的沖動(dòng)。1981 年壓縮的基建項(xiàng)目，緩建的多、停建的少，有的還以其他名目在繼續(xù)施工，實(shí)際上是只減投資、不減項(xiàng)目，許多該下馬的項(xiàng)目仍在待機(jī)而動(dòng)（劉國(guó)光，1983）。[18]2491982 年，固定資產(chǎn)投資又出現(xiàn)增長(zhǎng)過(guò)猛的勢(shì)頭，總規(guī)模超過(guò)歷史最高水平，投資結(jié)構(gòu)也不合理，用于能源、交通、重點(diǎn)建設(shè)的投資少，用于其他方面一般建設(shè)的投資多。如果一般性投資降不下來(lái)，結(jié)果可能是一般擠重點(diǎn)，計(jì)劃外擠計(jì)劃內(nèi)，基建規(guī)模再度膨脹，以至于失掉三年多調(diào)整基本建設(shè)的成果（袁寶華，2013）。[25]216

此時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)人形成了八十年代為九十年代打基礎(chǔ)的思想，對(duì)集中財(cái)力進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)更感緊迫。1982 年7 月26 日，鄧小平在同姚依林等人談話時(shí)指出，集中使用資金勢(shì)在必行。“這個(gè)決心要下，明年就要開始”，能源項(xiàng)目和交通項(xiàng)目“前期工作要抓緊，晚了不行”?！伴L(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的關(guān)鍵，是前十年為后十年做好準(zhǔn)備”。他建議計(jì)委開一個(gè)單子，于是計(jì)委根據(jù)這一指示精神在計(jì)劃開工項(xiàng)目之外，列出了279 項(xiàng)重大勘察項(xiàng)目并著手前期準(zhǔn)備工作。9 月22 日，鄧小平在聽取建設(shè)二灘水電站調(diào)研情況匯報(bào)時(shí)，表態(tài)贊成建設(shè)，并說(shuō)不只二灘水電站，還有一批項(xiàng)目要上。這次調(diào)研是胡耀邦親自帶隊(duì)前往四川進(jìn)行的。10 月14 日，鄧小平在有關(guān)“六五”計(jì)劃與長(zhǎng)期規(guī)劃問(wèn)題的談話中再次指出，重點(diǎn)項(xiàng)目不管怎樣困難，也要下決心搞，錢、物資不夠，寧可壓縮地方上的項(xiàng)目，特別是一般性加工工業(yè)項(xiàng)目。

時(shí)至1983 年，一批經(jīng)過(guò)論證的重點(diǎn)項(xiàng)目已開工建設(shè)，但資金分散的問(wèn)題仍然突出。3 月17 日，鄧小平出席中央政治局常委會(huì)和中央書記處會(huì)議，聽取國(guó)家計(jì)委、經(jīng)委黨組關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的匯報(bào)。他指出，沒(méi)有1980 年中央工作會(huì)議進(jìn)一步明確以調(diào)整為核心的八字方針，“就不會(huì)有今天的形勢(shì)”，還提醒說(shuō)“現(xiàn)在我們又要避免出現(xiàn)頭腦發(fā)熱”。在談到集中資金問(wèn)題時(shí)說(shuō)：“這個(gè)是非做不可的?！睍?huì)后，黨中央陸續(xù)派出56 個(gè)工作組，分赴70 個(gè)重點(diǎn)工程現(xiàn)場(chǎng)辦公，就地解決重點(diǎn)建設(shè)中的問(wèn)題（中共中央文獻(xiàn)研究室，2004）。[27]832-833，853-854，859，895-896

在這種形勢(shì)下，1983 年夏開始了調(diào)整期間對(duì)基建項(xiàng)目大力度的清理。具體措施包括：壓縮計(jì)劃外投資規(guī)模，停建計(jì)劃外項(xiàng)目和不達(dá)標(biāo)計(jì)劃內(nèi)項(xiàng)目；凡是不符合程序、不具備條件的新開工項(xiàng)目一律不準(zhǔn)開工；地方、部門突破國(guó)家計(jì)劃要追究行政負(fù)責(zé)人責(zé)任，等等（當(dāng)代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理編輯部，1986）。[22]511-512截至9 月底，全國(guó)已停建、緩建基建項(xiàng)目5361 個(gè)，減少投資18.5 億元；有16 個(gè)省、市、自治區(qū)的基建規(guī)模已經(jīng)控制在國(guó)家的計(jì)劃指標(biāo)之內(nèi)。已經(jīng)實(shí)行停建緩建的5000 多個(gè)項(xiàng)目中，有計(jì)劃外項(xiàng)目3087 個(gè)，計(jì)劃內(nèi)項(xiàng)目2274 個(gè)。其中除一大批小型項(xiàng)目外，還有10 個(gè)大型項(xiàng)目。全國(guó)在建工程比去年同期減少了2100 多個(gè)（徐耀中，1983）。[28]

與1981 年不同，這次清理是在較穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下進(jìn)行的。清理，并非簡(jiǎn)單地“一刀切”，而是按照科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分別處理，使之符合工程技術(shù)規(guī)范，所采取的措施也更加精準(zhǔn)。這次清理是為加強(qiáng)重點(diǎn)建設(shè)這一目的服務(wù)的，1981 年的調(diào)整雖然也強(qiáng)調(diào)有進(jìn)有退，該進(jìn)的要進(jìn)，但在緊縮的政策下其實(shí)難以做到。1983 年清理時(shí)，則能夠?qū)囊话阈皂?xiàng)目削減下來(lái)的資金用于重點(diǎn)建設(shè)。從1981 年統(tǒng)一卡住基建投資，到1983 年分門別類清理基建項(xiàng)目，也意味著調(diào)整的深入和政府宏觀調(diào)控能力的提高。

根據(jù)當(dāng)時(shí)的統(tǒng)計(jì)口徑和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，能源類工業(yè)主要是煤、電、石油三大部門，交通運(yùn)輸業(yè)則以鐵路為代表。通過(guò)這四大部門投資額占全國(guó)總投資額比重的變化，可以看出調(diào)整過(guò)程中能源、交通兩大薄弱環(huán)節(jié)的變動(dòng)情況。同時(shí)，這兩類產(chǎn)業(yè)又都屬于調(diào)整中大中型項(xiàng)目的集中分布領(lǐng)域，而一般性加工工業(yè)則多是小型項(xiàng)目，因此可以用大中型項(xiàng)目與小型項(xiàng)目?jī)烧叩耐顿Y額占基建投資總額的比重來(lái)刻畫一般性項(xiàng)目與重點(diǎn)項(xiàng)目關(guān)系的變化。從圖1 可知，1983 年之前，四個(gè)部門的投入在此前升降不一，總體上在低位徘徊，但均在1983 年出現(xiàn)升勢(shì)。從圖2 可知，小型項(xiàng)目的投入在調(diào)整期間的大部分時(shí)間都超過(guò)了大中型項(xiàng)目的投入，但從1983 年開始，二者之間的缺口明顯收窄。由此可知，1983年是調(diào)整中轉(zhuǎn)折的重要一年，也是能源和交通產(chǎn)業(yè)得到實(shí)質(zhì)性加強(qiáng)的一年。

（二）多元化籌資推動(dòng)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)

保的方面，政府將固定資產(chǎn)投資規(guī)?？刂婆c重點(diǎn)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，以征收能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金的方式，達(dá)到壓縮一般性項(xiàng)目、集中財(cái)力確保重點(diǎn)工程的目的。1982 年12 月，黨中央決定“六五”后期（1983—1985）每年增加200 億元的能源交通重點(diǎn)建設(shè)投資。其中80 億元通過(guò)財(cái)政撥款和銀行貸款解決，120 億元從各地區(qū)、各部門、各單位的預(yù)算外資金以及城鎮(zhèn)集體企業(yè)稅后利潤(rùn)中征集。每年征集此項(xiàng)基金40億元。此項(xiàng)規(guī)定自1983 年1 月1 日起開始執(zhí)行（當(dāng)代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理編輯部，1986）。[22]483征集開始后不久，國(guó)務(wù)院又決定自1983 年7 月1 日起，將征收比例由10%提高到15%。[29]稅收手段也被引入。1983 年10 月起，除教育、衛(wèi)生等公益性建筑設(shè)施和能源、交通產(chǎn)業(yè)部門外，凡屬動(dòng)用超預(yù)算資金、地方和企事業(yè)單位自有自籌資金等財(cái)力從事的建筑工程，都應(yīng)繳納建筑稅，用于重點(diǎn)建設(shè)。[30]

此外，擴(kuò)大利用外資，利用外國(guó)政府優(yōu)惠貸款與國(guó)際金融組織長(zhǎng)期無(wú)息、低息貸款，發(fā)行國(guó)庫(kù)券等，也都是籌集重點(diǎn)建設(shè)資金的重要措施。經(jīng)過(guò)多方籌資，1983 年全國(guó)有87 個(gè)大中型項(xiàng)目和111 個(gè)單項(xiàng)工程建成投產(chǎn)，新增發(fā)電能力400 多萬(wàn)千瓦、煤炭生產(chǎn)能力1698 萬(wàn)噸、原油生產(chǎn)能力810 萬(wàn)噸，新建鐵路、鐵路復(fù)線和鐵路電氣化工程1569 千米，新增港口吞吐能力1745 萬(wàn)噸（丁根喜，1984）。[31]原來(lái)在1979 年調(diào)整中停建緩建的8 個(gè)大型化工項(xiàng)目，1983 年也得以重新開工建設(shè)（楊斌和黃奉初，1983）。[32]多個(gè)重要鐵路、港口、工廠建成或投產(chǎn)，開始發(fā)揮交通動(dòng)脈、樞紐或經(jīng)濟(jì)引擎作用，為20世紀(jì)80 年代后期和90 年代以后的繼續(xù)發(fā)展提供了硬件環(huán)境。更重要的是，這些項(xiàng)目的建成本身就是技術(shù)創(chuàng)新與技術(shù)攻關(guān)的結(jié)果，體現(xiàn)了技術(shù)水平的進(jìn)步與勞動(dòng)者技術(shù)素質(zhì)的提高。

圖1 1978—1983 年四部門投資額占全國(guó)總投資額比重

圖2 1978—1983 年大中型項(xiàng)目和小型項(xiàng)目占基建投資額比重

五、結(jié)語(yǔ)

在共和國(guó)經(jīng)濟(jì)史上，1979—1984 年的中國(guó)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)趨于活躍，民生顯著改善，基礎(chǔ)更加堅(jiān)實(shí)，癥結(jié)在于投資過(guò)熱而產(chǎn)能不足。這一時(shí)期的調(diào)整是發(fā)展中的適應(yīng)性調(diào)整，并且開啟了轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、重塑經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整的序幕，區(qū)別于改革開放前的兩次經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)遭受嚴(yán)重破壞后的恢復(fù)性調(diào)整。此次經(jīng)濟(jì)調(diào)整使中國(guó)走上了一條以持續(xù)改善民生為導(dǎo)向的新的發(fā)展道路，也為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式實(shí)現(xiàn)由粗放型增長(zhǎng)向集約型增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變破了題。

改革初期的這次調(diào)整成效是比較理想的。從直接效果層面看，國(guó)家鞏固了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，從根本上改善了工業(yè)結(jié)構(gòu)，完成了一大批能源、交通方面的重大基礎(chǔ)工程；提高了居民收入水平與生活質(zhì)量。從對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)遠(yuǎn)影響的層面看：一是調(diào)整培育拓展了市場(chǎng)空間，為改革所釋放的發(fā)展?jié)摿μ峁┝诵枨蟊Ｕ?。中?guó)經(jīng)濟(jì)從此告別短缺和居民低收入狀態(tài)，新的龐大消費(fèi)市場(chǎng)和消費(fèi)群體開始形成，實(shí)現(xiàn)了改革后的第一輪消費(fèi)升級(jí)。同時(shí)，還產(chǎn)生了消費(fèi)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的初始效應(yīng)，為擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的實(shí)施提供了現(xiàn)實(shí)可行性，使國(guó)內(nèi)立足點(diǎn)更為深厚與穩(wěn)固。二是著力提升了投資質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)效益，將常規(guī)技術(shù)漸進(jìn)改造與重大項(xiàng)目集成攻關(guān)相結(jié)合，補(bǔ)充了技術(shù)短板，降低了發(fā)展成本，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了創(chuàng)新因素。這是國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)探索中的創(chuàng)舉。三是現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)在全國(guó)重點(diǎn)城市與重點(diǎn)地區(qū)布局，極大地增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁，國(guó)家經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化水平上了一個(gè)大臺(tái)階。從經(jīng)濟(jì)體制改革的層面看，調(diào)整所創(chuàng)造的新的市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境有利于改革的成功?！爸袊?guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的”（喬惠波，2019）[33]，20 世紀(jì)90 年代國(guó)家之所以能夠成功地把國(guó)有企業(yè)推向市場(chǎng)，突破經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，正是以企業(yè)外部環(huán)境已經(jīng)市場(chǎng)化為前提的。改革逐步打破了原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，而調(diào)整則借助改革的力量和自身的政策力量促成了宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的再造。

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，辦好安全發(fā)展兩件大事，著力固根基、揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，注重防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、速度、效益、安全相統(tǒng)一。[34]這是理解調(diào)整與改革關(guān)系的關(guān)鍵所在。梳理1979—1984 年經(jīng)濟(jì)調(diào)整與改革的關(guān)系，并聯(lián)系此后歷次調(diào)整的總體進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)，改革與調(diào)整之間雖然存在著一定的矛盾張力，但更有內(nèi)在的同一性。調(diào)整與改革在目標(biāo)與取向上是一致的，都著眼于市場(chǎng)化的推進(jìn)與政府作用更好地發(fā)揮。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，改革能夠破除體制機(jī)制障礙，調(diào)整則能消化改革成果、為改革提供緩沖帶。調(diào)整的難點(diǎn)是改革的突破點(diǎn)，改革的堵點(diǎn)是調(diào)整的切入點(diǎn)。改革激活發(fā)展動(dòng)力，調(diào)整厚植發(fā)展根基。這就要求在制度上、政策上對(duì)調(diào)整與改革進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)，發(fā)揮二者綜合效能，使改革為發(fā)展開路指向、調(diào)整為發(fā)展保駕護(hù)航。