（蘇州大學王健法學院，江蘇蘇州 215006）

引言

2019 年，國務院《重大行政決策程序暫行條例》出臺，提出了“健全科學、民主、依法決策機制”的目標，要求“重大行政決策應充分聽取各方面意見，保障人民群眾通過多種途徑和形式參與決策”①中華人民共和國國務院令第713 號《重大行政決策程序暫行條例》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-05/08/content_5389670.htm，最后訪問時間2020 年8 月24 日。。公眾參與制度已然成為影響行政決策的重要內容。黨的十九屆四中全會進一步提出“必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。由此可見，公眾已經成為多元社會治理體系中的重要一元。在我國環(huán)境保護法律規(guī)范體系中，公眾參與也成為一項基本原則，在環(huán)境立法、環(huán)境行政執(zhí)法以及環(huán)境司法中發(fā)揮著重要作用。但隨著生態(tài)文明建設的推進，對公眾參與的制度要求和程序要求逐步提升，現有的公眾參與制度不足以支撐多元社會治理體系形成，在實踐活動中仍有一些問題需要研究和解決。

20 世紀60 年代，西方國家開始著眼于對公眾參與理論的研究，中國學者從20 世紀80 年代后期開始注重公眾參與問題[1]，國內早期對公眾參與研究較多的是憲法和行政法學者，在環(huán)境法學界開始較為注重公眾參與的研究則是在20 世紀末和21 世紀初。環(huán)境公眾參與在產生之初，無論是理論還是法律制度均與行政法學的研究密切相關。隨著理論研究的深入和法治實踐的豐富，在21 世紀初，2002 年環(huán)境公眾參與制度最先在環(huán)境影響評價領域正式得到確立，《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中首次確立了公眾參與原則和具體規(guī)范，2014 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》在第五章明確規(guī)定了環(huán)境知情權、參與權與監(jiān)督權②關于環(huán)境保護法領域的公眾參與權可能有不同的表述，鑒于生態(tài)環(huán)境部在2015 年頒布的《環(huán)境保護公眾參與辦法》中將其表述為“環(huán)境保護公眾參與辦法”，本文將該領域的公眾參與權表述為“環(huán)境公眾參與權”。。隨后在2015 年《環(huán)境保護公眾參與辦法》中對其適用范圍、參與原則、參與方式、配套制度等做出了更加詳細的規(guī)定③具體參見2018 年4 月16 日生態(tài)環(huán)境部《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》，http://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/sthjbl/201808/t20180803_447662.htm，最后訪問時間2020 年8 月24 日。。有關環(huán)境公眾參與問題的研究在21 世紀初達到高潮，經過長達半個世紀的積累形成了豐富的研究成果。有學者認為環(huán)境法領域的公眾參與是行政公眾參與的延伸與拓展[2]，另有學者認為環(huán)境公眾參與的特殊性表現在環(huán)境影響評價

（以下簡稱環(huán)評）與排污許可等制度的獨特配置中[3]。目前，大多數研究成果傾向于聚焦公眾參與原則在具體環(huán)境制度中的應用，而對于環(huán)境公眾參與程序效用的研究少有涉及?；诖?，本文更注重關注環(huán)境公眾參與程序本身，在環(huán)境公眾參與中引入行政正當程序原則的理論價值，對“如何發(fā)揮環(huán)境公眾參與的程序效用、如何避免環(huán)境公眾參與走過場”等問題進行探討，實現環(huán)境公眾參與研究選題與立意的初步創(chuàng)新。

1 行政正當程序對環(huán)境公眾參與制度的理論價值

行政正當程序理論是環(huán)境公眾參與的理論基礎，環(huán)境公眾參與是行政正當程序理論在環(huán)境行政行為中的具體適用，二者之間互相影響、互相成就的關系是行政正當程序理論得以指導環(huán)境公眾參與制度的根本動因。行政正當程序理論的進步不斷推動環(huán)境公眾參與程序效用的發(fā)揮，尤其在環(huán)境公眾參與制度的主體界分、內容擴展、責任補充等方面貢獻顯著。

1.1 環(huán)境公眾參與主體類型的界分指導

以歷史的眼光看，環(huán)境公眾參與主體的界分起源于行政法上對公眾參與主體的界分。行政正當程序理論中“不特定相對人”概念的提出，引發(fā)了環(huán)境法學界對“一般公眾”主體類型的關注。

如圖1 所示，環(huán)境公眾參與制度作為行政公眾參與制度的衍生，其發(fā)展受到行政公眾參與的影響與制約。在行政正當程序理論的基礎上行政公眾參與主體增加了利害關系人和不特定行政相對人的概念，引起了環(huán)境法學界對于環(huán)境公眾參與主體類型的關注，倒逼環(huán)境公眾參與制度改革。鑒于此，對于行政公眾參與中利害關系人和不特定行政相對人兩類主體的研究，便成為完善環(huán)境公眾參與主體類型的突破口。

其一，利害關系人作為“公眾”參與環(huán)境行政程序。傳統的行政正當程序理論認為只是行政相對人擁有行政法授權的正當程序參與權利，但是隨著行政行為影響的外溢性，現代正當程序理論和實踐更加注重參與主體因利益相關性而有所擴大。以環(huán)境行政許可為例，《中華人民共和國行政許可法》第三十六條規(guī)定了利害關系人有獲得告知的權利、陳述和申辯的權利，第四十七條規(guī)定了利害關系人享有要求聽證的權利，第四十七條和四十八條還對聽證程序做出了比環(huán)境保護法律規(guī)范更為詳細的程序性規(guī)定①參見《中華人民共和國行政許可法》第三十六條、第四十七條、第四十八條。。上述條文在進行規(guī)定時均肯定了利害關系人的參與地位。環(huán)境行政行為作為行政行為的重要類型之一，行政行為中利害關系人的參與規(guī)范必然可以適用于環(huán)境行政行為，“有利害關系的公眾”參與環(huán)境行政行為便有了合法性基礎。這使得在環(huán)境影響評價及排污許可等典型的環(huán)境行政許可中建立完備的公眾參與制度成為可能。

其二，公眾主體范圍擴張之“不特定行政相對人”。在環(huán)境行政活動中，由于行政決策和行政行為可能對環(huán)境公共利益產生影響，對環(huán)境公共利益有直接或間接利益關系的公眾等作為行政相對人以外的主體也應當享有原本只是行政相對人所享有的參與權。有學者認為“公眾參與指的是行政主體之外的個人和組織對行政過程產生影響的一系列行為的總和”[4]。更有學者提出了用以代表公眾的“不特定行政相對人”的概念，認為“基于現有的行政法理論，可將公眾參與等同于不特定行政相對人參與，由此推導出，公眾參與的主要領域是在行政機關作出的，針對不特定行政相對人的行為當中，即主要在行政立法和行政決策當中，在此基礎上仍然可以細分為環(huán)境保護、社區(qū)治理等具體領域”[2]。在行政法領域，行政相對人因自身利益受到影響而具有天生的訴訟主體資格，具有特殊主體的權利和義務。這一類主體在環(huán)境法領域因具有明確的主體地位，已有行政法律規(guī)范對其進行規(guī)定。作為其他“一般公眾”的不特定相對人，因其不在行政法律的明確保護范圍，參與的基礎不與公眾自身利益直接相關，參與活動往往以環(huán)境公共利益為基礎，因此需要通過環(huán)境法中公眾參與制度和正當程序保障。

圖1 行政正當程序理論下環(huán)境公眾參與主體界分邏輯

1.2 環(huán)境公眾參與權利內容的擴展基礎

行政正當程序理論促使環(huán)境公眾參與權的內容更加豐富，使其逐步涵蓋參與決策權、申請參與權、獲得通知權等權能。這些權能在傳統行政法理論中為特定行政相對人所獨有，而現代行政正當程序理論幫助其拓展到一般公眾。具體表現在如下方面：

其一，參與決策的權利。有學者認為“通過正當行政程序對政府環(huán)境行政決策權力的事中控制，可以起到預防作用，較立法的事前控制和司法的事后控制優(yōu)越”[5]。但是實踐中，環(huán)境公眾參與往往僅止步于事前參與，公眾意見表達的暢通并不意味著能夠被決策者采納。行政正當程序理論要求的事中參與能夠有效提升公眾意見被采納的可能性，防止“走過場”的情形出現。

其二，申請參與的權利。根據我國行政法和環(huán)境法的相關法律規(guī)定，在環(huán)境行政決策過程中公眾有基于環(huán)境私益或者環(huán)境公益進行參與的程序權利，如專家咨詢會、聽證會等程序，甚至在對環(huán)境可能產生重大影響的情況下，有申請啟動上述程序的權利。當前環(huán)境公眾參與的規(guī)定多傾向于向一定范圍內的公眾征求意見，公眾參與的主動權掌握在行政主體或建設單位手中，使得公眾參與具有很大的被動性，當公眾希望主動參與環(huán)境行政程序的時候，拋開參與能力等問題，即便想主動申請參與都十分困難，因此在公眾參與程序中保障申請參與的權利，暢通參與渠道也十分重要。

其三，獲得通知權的必要性。有學者認為，公眾參與環(huán)境行政決策時應被區(qū)分為“有利害關系的公眾”和“無利害關系的公眾”，在此基礎上，法律可以更有針對性地設計針對不同類型公眾的參與權和參與程序，此時引入正當程序理論中的獲得通知權則有顯著的可行性和必要性。例如，對同一類型和規(guī)模的污染項目，應根據科學的方法對“有利害關系的公眾”進行區(qū)分，并確保其獲得有權參與該項目的環(huán)境治理、保護、處罰等行政程序的通知，對一般公眾或“無利害關系的公眾”則通過依法公開確保其知情權即可。

1.3 環(huán)境公眾參與法律責任的理論補充

根據行政正當程序原則和行政訴訟制度，違反正當法律程序的行政行為應當被全部或者部分撤銷，或者被確認為違法。鑒于此，在環(huán)境公眾參與程序中，行政主體的行為違反這一程序，其行為的合法性也應接受法律審查。與行政公眾參與不同，環(huán)境行政行為中的公眾參與還有另一個顯著的特點，就是環(huán)境公眾參與并非都是由行政機關組織實施的，環(huán)境公眾參與的組織任務在特定情況下由建設單位負責。例如，在環(huán)境影響評價報告文件編制過程中要求由建設單位組織公眾參與，那么在編制環(huán)境影響評價報告書如果出現違反公眾參與程序要求的行為，行政機關在環(huán)評文件審批時是否要對編制階段公眾參與的真實性與合法性進行審查？根據《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》二十五條①《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第二十五條規(guī)定，“若建設項目未充分征求公眾意見，生態(tài)環(huán)境主管部門應責成建設單位重新征求公眾意見，并退回環(huán)境影響評價文件”。由此可見，在行政正當程序原則影響下環(huán)境公眾參與的程序意義并未完全被否定。，我們可以得到相對肯定的答案。但是結合《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第二十條至第二十二條②參見《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第二十條至第二十二條。，環(huán)境影響評價文件在審批時將“環(huán)境影響報告書全文”與“公眾參與說明”分別報送審批，而“退回”機制中并未明確是否全部退回還是僅退回“公眾參與說明”部分，若僅對“公眾參與說明”部分進行退回修改，而環(huán)境影響報告書部分繼續(xù)進行審批，那么公眾參與篇章便有了形同虛設之嫌。正因如此，經過對“退回”機制的深入考量，我們發(fā)現在環(huán)境公眾參與中并未真正落實行政正當程序原則。

事實上，當前環(huán)境公眾參與的最大問題并非程序上沒有給予足夠的環(huán)境參與權，而是參與權能行使的效果，即是否具有實質意義。在行政正當程序理論視角下如何保障權能效果的實現是學術界面臨的重大課題。正如上文對于環(huán)境影響評價制度中“退回”機制的研究，程序設置上看似突出了對公眾參與制度的強調，但實際上大大削減了其權能效用的實現。而正當程序理論中“違反正當法律程序的行政行為應當被全部或者部分撤銷，或者被確認為違法”的原則性規(guī)定恰恰為公眾參與制度的有效性正名，將其適用到環(huán)境公眾參與中無疑為公眾參與法律責任的完善提供了新的理論基礎，為避免環(huán)境公眾參與“走過場”提供了新的規(guī)范思路。

2 基于行政正當程序理論的環(huán)境公眾參與規(guī)范考察

為充分發(fā)揮環(huán)境公眾參與的程序效用，避免公眾參與在環(huán)境行政決策中“走過場”，有必要以行政正當程序原則來作為價值尺度，來考察我國現有規(guī)范中造成環(huán)境公眾參與“走過場”局面的可能因素。

2.1 參與主體類型界分不明

我國環(huán)境法律規(guī)范中對于參與主體的規(guī)定同法律的發(fā)展軌跡相同亦是在不斷發(fā)展中得以完善。目前關于參與主體類型的規(guī)范，主要是《中華人民共和國環(huán)境保護法》的規(guī)定，即公民、法人和其他組織，生態(tài)環(huán)境主管部門2015 年公布的《環(huán)境保護公眾參與辦法》和2019 年公布的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》均采用這一規(guī)定。公民、法人和其他組織作為適格的參與主體雖有權利對環(huán)境利用行為或環(huán)境保護行為中享有表達權、參與決策權、申請參與權及獲得通知權等權利，但并不意味著單一環(huán)境活動中所有的參與主體均有權利進行參與。也就是說，對于參與主體規(guī)范的考察不應局限于對參與主體類型的考量，還應注重對各個類型主體參與權限的考量。

隨著立法理念的轉變和立法技術的進步，我國現行法律對環(huán)境公眾參與主體權限的規(guī)定并不完全相同。以環(huán)境影響評價法中的環(huán)境公眾參與為例，2006年頒布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中將公眾界定為“受建設項目影響的公眾代表以及其他公眾”。2014 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》中將公眾界定為“可能受影響的公眾”。而2016 年修訂的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中將公眾界定為“有關公眾”。同年頒布的《建設項目環(huán)境影響評價公眾參與辦法（征求意見稿）》中將公眾界定為“環(huán)境影響評價范圍的”，而后在2018 年修訂的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》中繼續(xù)擴大了公眾的范圍，將公眾界定為“環(huán)境影響評價范圍內的公眾，并鼓勵環(huán)境影響評價范圍外的公眾參加”，其中環(huán)境影響評價范圍外的公眾要根據“環(huán)境要素和專題環(huán)境影響評價技術導則”的要求加以確定[6]。由此可見，我國環(huán)境私益主體和環(huán)境公益主體的區(qū)別保護要求已初見端倪，但現行規(guī)范中尚未對主體類型做出明確類型化區(qū)分。

2.2 多項權利內容規(guī)范缺失

環(huán)境公眾參與程序效用的實現一定意義上依賴于公眾參與權利內容是否嚴謹，不完善的權利內涵即使通過高效的路徑實現也勢必會影響其適用效果。鑒于此，本文對環(huán)境公眾參與規(guī)范的考察主要聚焦于以下幾個方面：其一，公眾參與的受通知權和申請權缺乏規(guī)范保障。在現行的環(huán)境公眾參與規(guī)范中，有關被通知公眾的范圍，主要是由程序的組織者如環(huán)境行政審批機關、建設單位等主體進行確定并予以通知，公眾都是被動地等待通知，未掌握參與申請的主動權。長此以往，環(huán)境公眾參與極有可能變成一種事后參與，即在出現環(huán)境問題后，公眾為了維護自身合法權益而進行的上訪告狀式的被迫參與[7]。其二，公眾參與的程序階段有待明確和規(guī)范。關于公眾參與在哪個階段實施、時限規(guī)定多長較為適宜，不同的學者有不同的認識。有學者認為“公眾參與是環(huán)境影響評價的核心，公眾參與的程序范圍越廣越好，公眾參與程序階段的時間越早越好”[8]。有學者認為“將公眾參與的重心放在環(huán)評報告書制作過程的行政程序規(guī)則設計并不能充分保障公眾參與的有效性。因此，必須通過加強建設項目環(huán)評審批階段的公眾參與，將公眾參與的重心從環(huán)評報告制作階段轉移到審批階段，即公眾真正參與做出環(huán)境行政決策的過程”[9]。其三，對參與形式選擇權和陳述權的規(guī)范空缺。目前主要是由公眾參與程序的組織者對征求公眾意見的形式進行確定并組織實施，公眾對參與形式的選擇尚未得到重視。申言之，參與形式的選擇權完全落在組織者手中。當環(huán)境行政行為中需要公眾參與時，往往認為公眾參與程序自組織者發(fā)起公眾參加聽證會、論證會等活動時開始，但是何時開始、何地開始、選擇何種形式往往在開展公眾參與之前就由組織者已經決定了。事實上，公眾參與的時間地點、采用何種形式實現本身就屬于公眾參與的內容。雖然現有多個法律法規(guī)對此進行了規(guī)定，其中《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》中規(guī)定對環(huán)境影響報告書中公眾的意見，無論采納與否均應做出說明，對于公眾意見的記錄有利于實現公眾陳述權，但當前規(guī)定公眾參與制度的法律法規(guī)還缺少進一步的詳細規(guī)定。在規(guī)范視角下，公眾陳述權的保障應以法律規(guī)范為核心，這樣有利于保障陳述的真實性和有效性。

2.3 法律責任規(guī)范效力存疑

法律責任規(guī)范效力如何是環(huán)境公眾參與程序效用能否得到有效發(fā)揮的最終保障?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第五十六條①參見《中華人民共和國環(huán)境保護法》第五十六條。設置了“責令建設單位征求公眾意見”的督促條款，以彌補建設單位未充分征求公眾意見的過錯。同時《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六十五條②參見《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六十五條。采用處罰的方式規(guī)制環(huán)境行政主體與監(jiān)測主體的環(huán)境行政行為，以此來預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞。但就援引何種法律法規(guī)、具體采用何種行政處罰方式并未進行詳盡解釋。

另外，如果在一個環(huán)境行政行為中，出現了違反環(huán)境公眾參與程序規(guī)范的行為，那么對于整個行政行為的合法性、有效性是否會產生影響？違法參與人或者行政主體是否應當承擔責任？這是一個需要法律加以明確規(guī)范的問題。申言之，環(huán)境公眾參與現存的問題不僅僅是公眾沒有足夠的參與權，還包括參與權行使效果的問題。以環(huán)境影響評價審批為例，在行政審批時行政審批機關往往對環(huán)評編制階段和審批階段的公眾參與結果進行分別審查，在此情況下行政審批機關決定的正當性尚存質疑。司法程序作為行政程序的后續(xù)也未能妥善處理這一問題，在審查方式上，其往往只進行形式審查，且往往判定“程序不違反法律規(guī)定”“程序輕微違法不影響實體決定”“程序輕微違法不足以影響被訴行政行為的合法性”“程序輕微違法不足以影響原告的權利”[10]。

2.4 環(huán)境行政管理規(guī)范不足

在我國，環(huán)境管理效能的實現是通過行政機關做出的具體環(huán)境行政行為而實現的。在環(huán)境法律救濟體系中，由于行政救濟手段較民事救濟和刑事救濟更具及時性和有效性，其在環(huán)境治理的諸多領域都得到了廣泛適用。經過長期的環(huán)保實踐，形成了系統性的環(huán)境行政管理制度體系[11]，如圖2 所示。

圖2 環(huán)境行政管理體系

在圖2 的體系中，不是所有的環(huán)境行政行為都需要環(huán)境公眾參與。例如，在強制應急型環(huán)境行政行為中，由于行政法的強制性和實效性要求，一般來不及引入公眾參與機制。在府際合作型環(huán)境行政行為中，由于參與主體雙方都是政府工作部門，對普通公眾的參與需求不大，更需要的是專業(yè)性的環(huán)境決策評估，對專家或學者的專業(yè)性參與需求較多。排除以上兩類型的環(huán)境行政行為，其他類型的環(huán)境行政行為為了維護環(huán)境決策的實體正義、保障公民的環(huán)境權益都需要合理、有序的公眾參與。在環(huán)境行政管理活動中，有效的公眾參與不僅能幫助決策者更全面地了解決策對象的環(huán)境信息，而且有助于決策做出后公眾能更好地執(zhí)行。

然而，通過對環(huán)境行政管理規(guī)范的梳理，我們發(fā)現公眾參與制度在環(huán)境行政活動中的適用還存在諸多困境，首當其沖的就是環(huán)境公眾參與制度規(guī)范不足。通過對我國環(huán)境部門法中有關環(huán)境公眾參與規(guī)范的梳理，我們發(fā)現環(huán)境公眾參與規(guī)范存在立法層級較低、專門規(guī)范缺失的問題。例如，僅《中華人民共和國環(huán)境保護法》中規(guī)定了公眾參與的原則，且未做出詳盡的立法解釋。這就導致在其他環(huán)境行政管理活動中，均以行政法上的公眾參與規(guī)范為執(zhí)法依據。雖然環(huán)境公眾參與在歷史發(fā)展上是行政公眾參與的衍生，但因環(huán)境法自身的復雜特性與環(huán)境糾紛的處理特殊性，環(huán)境公眾參與制度已經逐漸獨立出來，成為可以獨立囊括環(huán)境參與權與監(jiān)督權等權利內涵的環(huán)境法基本制度。因此，面對環(huán)境行政管理中的諸多參與困境，環(huán)境公眾參與制度應做出適時的制度回應。

3 以行政正當程序為基礎完善環(huán)境公眾參與制度

事實上，現階段環(huán)境公眾參與程序在強調存在性的同時更應注重其有效性。如上文所述，當前環(huán)境公眾參與面臨的主體界分不明、權利內容缺失等問題嚴重制約其程序效能的發(fā)揮。為防止環(huán)境公眾參與的程序性價值落空，需要行政正當程序的理論引導，幫助實現環(huán)境公眾參與的制度修正。

3.1 實現參與主體的類型化界分

在環(huán)境保護法或者部門規(guī)章中，應對環(huán)境公眾參與的主體進行類型化區(qū)分，從而更有針對性地保障公眾的環(huán)境參與權利。但究竟是根據公眾對所涉環(huán)境保護決策或者事項的利害關系程度來區(qū)分，還是根據公眾對環(huán)境問題的關注程度來區(qū)分，學術界還處于商榷衡量階段。

但以行政正當程序為視角，無疑為環(huán)境參與主體類型化區(qū)分的研究拓展出新的方向。環(huán)境公眾參與主體得到清晰界分之后，有助于幫助我們梳理公眾在進行參與時是基于環(huán)境私益抑或是基于環(huán)境公益。很顯然，基于環(huán)境私益的公眾參與其參與主體必然是受到該環(huán)境利用行為或環(huán)境保護行為直接利害影響的個人或組織，而基于環(huán)境公益的公眾參與則是傳統意義上的無直接利害關系人，而行政正當程序原則對于環(huán)境公眾參與活動的規(guī)范意義也正是在此框架內得以體現。換言之，在維護環(huán)境私益的公眾參與活動中，如環(huán)境行政處罰中的公眾參與、環(huán)評審批過程中的公眾參與及排污許可證核發(fā)時的公眾參與等活動，環(huán)境行政機關可依據環(huán)境法律規(guī)范或行政法律規(guī)范進行規(guī)制，直接根據行政機關與行政相對人的兩造模式加以適用，在此層面上討論正當程序的適用顯得多此一舉。因此，以行政正當程序原則為出發(fā)點，完善環(huán)境公眾參與規(guī)制的首要步驟就是明晰其適用范圍與所涉主體，而適用范圍明晰的關鍵一步便是對環(huán)境公眾參與主體進行類型化區(qū)分。在行政正當程序理論的基礎上，對于環(huán)境公眾參與主體的劃分更應注重合序性與可行性。為了減輕程序負擔，可以將環(huán)境公眾參與的主體劃分為有利害關系的公眾與無利害關系的公眾。其中，有利害關系的公眾是指在規(guī)范中提到的受建設項目影響的公眾代表、環(huán)境影響評價范圍的等特定群體公眾，而無利害關系的公眾是指在規(guī)范中提及的其他類型的一般公眾。為了鞏固環(huán)境法的公法地位，彌補環(huán)境公眾參與規(guī)范外延的不足，本文認為，一般公眾作為環(huán)境公共利益的代表更應該在行政正當程序框架下行使參與權。

3.2 細化完善公眾參與權利內容

對環(huán)境公眾參與權的完善應注重其權利內核的豐富，而環(huán)境公眾參與權具有顯著的程序性權利屬性?；诔绦蛘x的考量，對參與權權利內容的豐富應該從如下幾個方面入手：其一，分類確定公眾的申請權和參與形式選擇權。應根據對環(huán)境影響的程度，在不同的行政程序中，分類規(guī)定公眾參與的申請權和參與形式選擇權。在特定條件下，應賦予公眾申請參與的權利，即公眾參與啟動權。例如，在環(huán)境影響評價領域，應規(guī)定建設項目和環(huán)評審批機關在環(huán)評文件編制和審批時公眾均享有申請權，即賦予其參與啟動權及形式選擇權。有學者認為，隨著法治意識的增強，由公眾發(fā)起的公眾參與行為應當成為一個單獨的類型[12]。而及時、有效地幫助公眾實現參與的權利將是行政機關必須承擔的責任。其二，保障公眾的聽證申請權和陳述權。目前的環(huán)保聽證制度主要由《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》加以規(guī)范，但實踐中作為特別法的《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》在適用上也存在諸多問題，如聽證適用范圍模糊、聽證主體規(guī)定不完善、聽證程序有待健全等。而公眾聽證權利與陳述權利的實現都在不同程度上受現有實踐問題的影響。鑒于此，應抓住環(huán)境法律體系整飭契機出臺修訂辦法，注重明晰環(huán)保聽證范圍與聽證主體、規(guī)范環(huán)保聽證程序，完善環(huán)保聽證的法律責任和救濟。其三，設置合理的公眾參與的程序階段。為了保證公眾參與的及時性和有效性，應該將公眾參與貫穿環(huán)境行政行為的全過程，將現階段局部的公眾參與發(fā)展到全過程的公眾參與，尤其是環(huán)境行政決策階段的參與。這種深層次的參與不僅能夠提升決策的民主性與科學性，還能最大限度地發(fā)揮環(huán)境公眾參與的程序效用，使公眾也成為最接近決策中心的人員。同時為了兼顧效率原則，在環(huán)境行政程序的不同階段，公眾參與所發(fā)揮的作用、占用的時限、公眾參與的主體均可有所不同。其四，完善環(huán)境公眾參與有效性司法救濟規(guī)則。法院在對環(huán)境行政行為進行司法審查時往往會面臨合理性與合法性審查的雙重標準。在實體性審查方面，法官往往由于欠缺專業(yè)知識而無法準確做出判斷。公眾參與的存在使得法院在進行實體審查時，通過判斷環(huán)境公眾參與的有效性和真實性做出實體性審查結論。在程序性審查方面，環(huán)境公眾參與程序的審查也是判斷行政行為是否合法的重要標準。由此，在涉及環(huán)境公眾參與的司法案件中，應形成以合理性與合法性為判斷依據、以實體正義與程序正義為評判對象的司法評判標準，切實維護實體環(huán)境正義。

3.3 增加公眾參與法律責任條款

行政正當程序原則上要求行政機關妥善處理好環(huán)境公眾參與的制度安排，不允許未經公眾參與程序的環(huán)境行政行為對公眾產生效力。公眾參與的核心價值在于獲得參與者心理上的滿足感和參與者對決策的實際影響[12]。換言之，公眾參與是環(huán)境行政行為的必經程序，缺少規(guī)范的參與程序，應依法撤銷或確認行政行為無效。為防止行政正當程序“走過場”，環(huán)境公眾參與制度不僅應當規(guī)定參與程序，也應當規(guī)定相應的法律責任。例如，規(guī)定對有瑕疵的行政行為如何處理、對做出瑕疵行政行為的行政主體及責任人如何追究責任等，通過這樣的懲戒手段才能確保環(huán)境公眾參與的真實、有效性，這也是環(huán)境公眾參與的行政保障制度的重要內容。具體而言，可以在《中華人民共和國環(huán)境保護法》“法律責任”一章增加環(huán)境行政主管部門違反公眾參與程序的責任條款。例如，對不依法公開環(huán)境信息、未依法征求公眾意見、未依法啟動聽證程序等情況，視其情節(jié)輕重，規(guī)定行政機關承擔相應的法律責任；同時針對第五章第五十六條，可考慮在該條或在第六章增加在建設項目應當征求公眾意見而未充分征求公眾意見的情況下，建設單位應當承擔的法律責任條款。

3.4 完善環(huán)境行政管理公眾參與規(guī)范

環(huán)境行政管理活動是行政正當程序理論的最終實現形式。在環(huán)境行政活動中，行政機關通過行使環(huán)境管理權來管控污染者和破壞者對環(huán)境與資源的破壞，而公眾通過行使環(huán)境參與權實現對自身環(huán)境權益的保護，最終在環(huán)境保護領域實現公權力與公權利的制衡。因此，在豐富公民環(huán)境參與權利內涵的同時，也應注重環(huán)境行政公權力的配置，不能顧此失彼。面對當前環(huán)境行政管理中公眾參與規(guī)范不足的困境，應該注意如下幾個方面的內容：首先，環(huán)境公眾參與制度雖然是行政公眾參與制度的衍生與發(fā)展，但是其具有自身獨特的適用條件。因此，在環(huán)境行政管理過程中應注重考察環(huán)境公眾參與的獨特權利構造，遵循特殊條款與普通條款的適用邏輯，在行政公眾參與規(guī)范的基礎上逐步完善環(huán)境公眾參與規(guī)范。其次，對于環(huán)境公眾參與規(guī)范的補充不能摒棄行政正當程序的基本理論基礎。如圖2 中強制應急型環(huán)境行政行為與府際合作型環(huán)境行政行為因其對公眾參與的需求度較小，可沿用有關行政公眾參與普通條款的規(guī)定；而對于協商型環(huán)境行政行為與責任救濟型環(huán)境行政行為，就需要結合環(huán)境行政行為的主體特殊性有針對性地做出公眾參與規(guī)范。最后，應以立法論為指導，在環(huán)境行政管理領域出臺有關環(huán)境公眾參與更為詳盡的適用細則，提升其法律地位，切實維護公眾的環(huán)境參與權，使執(zhí)法活動有法可依。