王 政，趙佳菡

(1.蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006；2.北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

引言

2017年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《改革方案》)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)生態(tài)磋商制度)進(jìn)行了相對(duì)詳細(xì)的建構(gòu)，其中第四條規(guī)定：“經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害需要修復(fù)或賠償?shù)?，賠償權(quán)利人根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估報(bào)告，就損害事實(shí)和程度、修復(fù)啟動(dòng)時(shí)間和期限、賠償?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式和期限等具體問(wèn)題與賠償義務(wù)人進(jìn)行磋商?！痹趲啄甑娜珖?guó)性試點(diǎn)中，該方案充分授權(quán)地方政府展開(kāi)自我創(chuàng)新，雖然涌現(xiàn)了一批積極且可借鑒的有效措施，但在一定程度上也造成了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度野蠻生長(zhǎng)的局面，其中以參與主體界定失序尤為突出。在《改革方案》中，僅明確界定了人民政府的磋商權(quán)利人地位和賠償義務(wù)人的磋商義務(wù)人地位，但在各地實(shí)踐試點(diǎn)中，環(huán)境主管機(jī)關(guān)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及公眾的身影均出現(xiàn)在生態(tài)磋商過(guò)程中，理論層面對(duì)主體范圍的界定也開(kāi)始展開(kāi)探討。但理論的最終歸宿是為實(shí)踐服務(wù)，個(gè)案取得的積極成效與普適性也并不存在當(dāng)然因果，因此，亟需結(jié)合實(shí)踐，對(duì)主體范圍進(jìn)行深入探討。

一、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商性質(zhì)辨識(shí)

生態(tài)磋商制度性質(zhì)問(wèn)題在學(xué)界引起了廣泛討論，然而，結(jié)合新時(shí)代下行政法發(fā)展趨勢(shì)，生態(tài)磋商制度應(yīng)定義為行政性質(zhì)，且為協(xié)商行政的具體體現(xiàn)。

由于協(xié)商行政概念的初創(chuàng)性，法律對(duì)此尚無(wú)明確規(guī)定，但有學(xué)者從歷史、價(jià)值及規(guī)則層面進(jìn)行解構(gòu)，認(rèn)為可將協(xié)商行政的主要特征歸于以下三方面：第一，合作性。即行政執(zhí)法由單方意志輸出轉(zhuǎn)為雙方意志交流；第二，對(duì)話(huà)性，即在行政執(zhí)法過(guò)程中，行政相對(duì)人具有陳述、申辯、質(zhì)證、聽(tīng)證等程序性權(quán)利，行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人可以通過(guò)平等對(duì)話(huà)和有效溝通來(lái)認(rèn)定相關(guān)事實(shí)、化解爭(zhēng)議焦點(diǎn)，進(jìn)而達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)。第三，服務(wù)性，即政府在行政執(zhí)法中的角色意識(shí)已從管理轉(zhuǎn)向服務(wù)[1]。而生態(tài)磋商制度恰好與上述特征相吻合。首先，協(xié)商協(xié)議的達(dá)成以雙方共同的交流讓步為基礎(chǔ)，在協(xié)商過(guò)程中，必然有雙方意志的交流。其次，由于生態(tài)環(huán)境的公共利益性，磋商義務(wù)人所擁有的更多只是程序性權(quán)利，生態(tài)公益得到維護(hù)的底線(xiàn)不可動(dòng)搖。最后，協(xié)商形式的存在將會(huì)改變行政機(jī)關(guān)我行我素的執(zhí)法方式，管理轉(zhuǎn)向服務(wù)亦是趨勢(shì)?？梢?jiàn)，生態(tài)磋商制度實(shí)質(zhì)是將司法中的平等協(xié)商理念運(yùn)用于環(huán)境行政管理中的一種制度設(shè)計(jì)[2]，其內(nèi)核仍是行政色彩。

二、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主體范圍省思

(一)環(huán)境主管機(jī)關(guān)磋商權(quán)利人定位缺乏實(shí)踐考量

在理論探討中，許多學(xué)者傾向于將環(huán)境主管機(jī)關(guān)納入直接磋商權(quán)利人的范疇，即跳過(guò)政府指定環(huán)節(jié)，由法律賦權(quán)，在發(fā)生環(huán)境污染事件后，由環(huán)境主管機(jī)關(guān)直接、主動(dòng)開(kāi)展前期生態(tài)調(diào)查，并與義務(wù)人展開(kāi)磋商。誠(chéng)然，實(shí)務(wù)中也多是由人民政府指定環(huán)境主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)具體事宜，但將其納入直接主體中，弊大于利。

我國(guó)環(huán)境現(xiàn)狀不容樂(lè)觀(guān)，環(huán)保機(jī)關(guān)有著不可推卸的責(zé)任。自黨的十八大召開(kāi)以來(lái)，史上最嚴(yán)《環(huán)境法》頒布、環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境磋商制度相繼涌現(xiàn)，一套針對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的法律體系正在構(gòu)建。但是該體系建設(shè)的背后恰恰反映出我國(guó)環(huán)境問(wèn)題解決已達(dá)到了刻不容緩的地步，而這一切與多年來(lái)環(huán)保機(jī)關(guān)不作為、懶作為、亂作為有著必然聯(lián)系，甚至于在當(dāng)今政治環(huán)境煥然一新的大形勢(shì)下，這種情況仍只增不減。以近年來(lái)環(huán)境領(lǐng)域極為火熱的環(huán)境行政公益訴訟程序來(lái)看，據(jù)最高人民檢察院工作報(bào)告統(tǒng)計(jì)，2019年全年，全國(guó)檢察院共辦理行政公益訴訟案件119787件，以環(huán)境案件絕大占比的70%來(lái)算，環(huán)境行政公益訴訟案件大約在7萬(wàn)件，同時(shí)，根據(jù)《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》規(guī)定，環(huán)境行政公益訴訟程序啟動(dòng)的前提是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)環(huán)境主管機(jī)關(guān)存在不作為或亂作為的情形，也就是說(shuō)，一年里全國(guó)七萬(wàn)環(huán)境污染案件與環(huán)境主管機(jī)關(guān)的行為存在必然因果聯(lián)系。而在生態(tài)環(huán)境磋商制度中，由于體系建構(gòu)尚未完善，對(duì)磋商權(quán)利人缺乏相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制，使得實(shí)踐中出現(xiàn)權(quán)利人權(quán)力過(guò)大甚至是一言堂的現(xiàn)象。因此，倘若將環(huán)保機(jī)關(guān)納入直接權(quán)利人的范圍內(nèi)，出于對(duì)環(huán)保機(jī)關(guān)自益狀態(tài)的理性考慮，恐環(huán)境問(wèn)題難以得到根治，甚至加大環(huán)境污染狀態(tài)。

(二)保險(xiǎn)人引入機(jī)制不成熟

保險(xiǎn)人正逐步參與到環(huán)境污染治理的過(guò)程中。例如《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》第61條規(guī)定，本省建立和實(shí)施環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度。在現(xiàn)行生態(tài)磋商制度中，同樣在嘗試將保險(xiǎn)人納入生態(tài)磋商的主體范疇并將其定位于生態(tài)補(bǔ)充義務(wù)責(zé)任人，即要求相關(guān)企業(yè)繳納一定的保費(fèi)，購(gòu)置一份污染防治險(xiǎn)，當(dāng)污染環(huán)境的事件發(fā)生后，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)環(huán)境污染損失之填補(bǔ)費(fèi)用。當(dāng)然，從某種程度上看，將保險(xiǎn)人納入磋商主體中是合理的，保險(xiǎn)公司除去金融機(jī)構(gòu)的角色定位之外，其還有著社會(huì)保障者的角色定位，即為相當(dāng)一部分的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行兜底，但將保險(xiǎn)與環(huán)境統(tǒng)籌來(lái)看，該措施恐不合理。

1.道德風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)社會(huì)危機(jī)

保險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)是集眾人之力為小部分損失買(mǎi)單，而置于環(huán)境領(lǐng)域下，極有可能成為集眾人之力為大部分損失買(mǎi)單。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)與普通保險(xiǎn)不同，以日常機(jī)動(dòng)車(chē)商業(yè)險(xiǎn)舉例，大多情況下，當(dāng)發(fā)生保險(xiǎn)事故時(shí)，自身?yè)碛兴袡?quán)的車(chē)輛會(huì)遭到一定程度的損壞，保險(xiǎn)責(zé)任雖然會(huì)承擔(dān)修復(fù)車(chē)輛所產(chǎn)生的損失，但車(chē)輛的完整度已經(jīng)受到了破壞，不管如何修復(fù)，車(chē)輛必然會(huì)因損壞而產(chǎn)生貶值，進(jìn)而影響到車(chē)輛所有人的財(cái)產(chǎn)總值及心理現(xiàn)狀，因此，普通保險(xiǎn)下的被保險(xiǎn)人對(duì)事故的發(fā)生采取的是一種極為消極的態(tài)度，而環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人卻并非如此。生態(tài)環(huán)境屬于公共利益之范疇，其可以定義為所有人均可享受之利益，與所有人都有著密切聯(lián)系，但從某種角度來(lái)看，公共利益又可以說(shuō)與所有人無(wú)直接聯(lián)系。具體而言，在環(huán)境遭到破壞時(shí)，很難對(duì)破壞環(huán)境者的利益產(chǎn)生直接影響，也就導(dǎo)致了環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的被保險(xiǎn)人對(duì)環(huán)境污染損害的發(fā)生持有的是一種無(wú)所謂的態(tài)度，甚至對(duì)環(huán)境污染產(chǎn)生積極傾向。保險(xiǎn)責(zé)任的承擔(dān)實(shí)質(zhì)是一種責(zé)任的轉(zhuǎn)移，被保險(xiǎn)人只需繳納少量保費(fèi)，在保險(xiǎn)事故發(fā)生后，即可由保險(xiǎn)人對(duì)產(chǎn)生的巨額損失買(mǎi)單，這就產(chǎn)生了一種極為奇怪的現(xiàn)象，原本環(huán)境污染者應(yīng)對(duì)環(huán)境污染承擔(dān)幾十甚至上千萬(wàn)的金錢(qián)賠償責(zé)任，但引入保險(xiǎn)人之后，環(huán)境污染者僅需承擔(dān)幾百幾千元的責(zé)任。以經(jīng)濟(jì)人的角度思考，當(dāng)獲取某種利益只需付出比原先少幾百倍的成本時(shí)，該行為的實(shí)施頻率定當(dāng)呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。簡(jiǎn)言之，當(dāng)生態(tài)污染的買(mǎi)單者由污染者轉(zhuǎn)向保險(xiǎn)人后，會(huì)使得環(huán)境污染者的污染環(huán)境行為更加頻繁。

2.強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)公平性欠佳

根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)實(shí)施環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度。即對(duì)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的購(gòu)買(mǎi)如機(jī)動(dòng)車(chē)交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)，只要從事與環(huán)境污染有關(guān)的生產(chǎn)活動(dòng)的企業(yè)，均需繳納保費(fèi)，購(gòu)買(mǎi)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，但這對(duì)部分守法企業(yè)而言更多是一種不公平的體現(xiàn)。環(huán)境污染事故的發(fā)生與否由相關(guān)主體的心態(tài)與行為所決定，倘若一家企業(yè)敬畏法律，按照法律規(guī)定的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格經(jīng)營(yíng)，污染環(huán)境行為發(fā)生率定然極低，而若一家企業(yè)呈相反狀態(tài)，漠視法律，定然會(huì)使環(huán)境污染行為頻發(fā)。但正如保險(xiǎn)實(shí)質(zhì)是集眾人之力為損失買(mǎi)單，這就意味著，積極守法的主體要與違法者一樣，承擔(dān)修復(fù)環(huán)境的責(zé)任，而且如上文所述，因環(huán)境污染不會(huì)使污染者利益受到直接損失，污染者對(duì)其采取積極態(tài)度時(shí)，只會(huì)讓守法者承擔(dān)更多不該承擔(dān)的責(zé)任，于法于情，均欠妥。

3.保險(xiǎn)人綜合償付能力不足

根據(jù)中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)公布的2019年1月-12月財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)情況表顯示，2019年全年，整個(gè)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)保險(xiǎn)公司賠款支出7279億。同時(shí)，環(huán)保部表示，自2018年全國(guó)試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以來(lái)，全國(guó)共辦理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件945件，涉及金額超過(guò)29億元[3]。從兩項(xiàng)數(shù)據(jù)直觀(guān)來(lái)看，生態(tài)環(huán)境賠款費(fèi)占保險(xiǎn)賠款支出不到1%，何談保險(xiǎn)公司有償還不足之可能。但具體分析而言，才可見(jiàn)端倪。

首先，保險(xiǎn)賠款支出按照相關(guān)法律規(guī)定劃分為多個(gè)門(mén)類(lèi)，其中包括與現(xiàn)實(shí)生活接觸最為密切的機(jī)動(dòng)車(chē)輛保險(xiǎn)、家庭財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，還包括企業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、責(zé)任險(xiǎn)等9個(gè)門(mén)類(lèi)，環(huán)境責(zé)任賠款應(yīng)當(dāng)屬責(zé)任保險(xiǎn)的范疇。雖然在經(jīng)營(yíng)情況表中并未明確顯示責(zé)任保險(xiǎn)賠款數(shù)額，但是根據(jù)保費(fèi)收入計(jì)算，責(zé)任險(xiǎn)保費(fèi)收入僅占財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)保費(fèi)收入的5.8%，類(lèi)比賠款支出，則僅有421億屬于環(huán)境責(zé)任賠付的范圍內(nèi)。同時(shí)，根據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)分析，平均每案需要支付300萬(wàn)元用于生態(tài)修復(fù)。雖然生態(tài)磋商制度已全國(guó)試推行一段時(shí)間，但仍處于萌芽狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)一年僅能通過(guò)磋商手段解決幾百件案件，這與行政機(jī)關(guān)維護(hù)環(huán)境公益最有力者的定位完全不匹配。不過(guò)，可以預(yù)見(jiàn)到，隨著生態(tài)磋商制度的成熟，生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題的解決方式也會(huì)逐步從強(qiáng)制過(guò)渡到磋商，甚至于環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域的案件也會(huì)有相當(dāng)一大部分轉(zhuǎn)移至行政機(jī)關(guān)，非訴程序高效解決，相關(guān)保險(xiǎn)賠款也會(huì)出現(xiàn)幾何式的增長(zhǎng)，而環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)種的保費(fèi)收入與賠款支出比例的不平衡性，保險(xiǎn)人恐一時(shí)間難以支撐。因此，保險(xiǎn)人的引入還有很長(zhǎng)的一段路要走，需要一套嚴(yán)格且符合實(shí)際的規(guī)范體系，否則，不止保險(xiǎn)人的利益無(wú)法得到維護(hù)，甚至影響整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。

(三)傳統(tǒng)公眾參與模式與生態(tài)損害賠償磋商難以匹配

在《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》中，對(duì)生態(tài)磋商制度予以了“依法推進(jìn)，鼓勵(lì)創(chuàng)新”的總基調(diào)。在各地試點(diǎn)過(guò)程中，律師協(xié)會(huì)、環(huán)保組織、檢察機(jī)關(guān)都曾出現(xiàn)在生態(tài)磋商過(guò)程中。同時(shí)一些學(xué)者提出，出于對(duì)公眾知情權(quán)、參與權(quán)等因素的考慮[4]，要盡快引入公眾參與，使公眾參與到生態(tài)磋商中。從民主角度來(lái)看，公眾理應(yīng)參與到社會(huì)生活的各個(gè)角落，但以理性角度來(lái)看，生態(tài)磋商中的公眾應(yīng)當(dāng)是一種極為有限的參與。

1.專(zhuān)業(yè)性不足難以起到監(jiān)督實(shí)效

生態(tài)損害本身致害機(jī)理復(fù)雜，因果關(guān)系難辨，普通民眾可能存在基于環(huán)境科學(xué)的認(rèn)知障礙，無(wú)法發(fā)揮監(jiān)督功能[5]。讓沒(méi)有專(zhuān)業(yè)能力的公眾參與生態(tài)磋商非但無(wú)法起到良好效果，反而阻礙磋商進(jìn)程，產(chǎn)生本末倒置之效。磋商僅是生態(tài)環(huán)境磋商制度的組成部分之一，其以前期大量的環(huán)境專(zhuān)業(yè)化調(diào)查為基礎(chǔ)，而環(huán)境專(zhuān)業(yè)化調(diào)查又是以科學(xué)為基礎(chǔ)，這就使得參與主體需要具備相當(dāng)?shù)沫h(huán)境專(zhuān)業(yè)化知識(shí)，以一種科學(xué)、理性而非感性的狀態(tài)參與其中。而公眾來(lái)源于社會(huì)的各行各業(yè)，當(dāng)然，不否認(rèn)其中會(huì)有部分人具有一定的專(zhuān)業(yè)化知識(shí)，能夠?qū)ι鷳B(tài)磋商進(jìn)程起到推動(dòng)作用，但這僅是極其微小的一部分，而且在這部分人群中，還有相當(dāng)數(shù)量的主體早已被磋商權(quán)利人以專(zhuān)家的身份引入。當(dāng)專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)的領(lǐng)域出現(xiàn)一無(wú)所知的人群時(shí)，保持沉默恐是最好的做法。而從社會(huì)心理學(xué)角度分析，絕大多數(shù)人都希望自己被關(guān)注，成為焦點(diǎn)，這也會(huì)導(dǎo)致一些明明不具有相關(guān)能力的人卻對(duì)生態(tài)磋商進(jìn)程高談闊論、指手畫(huà)腳，而其作為監(jiān)督主體，提出的意見(jiàn)又不得不被磋商主體考慮，進(jìn)而影響生態(tài)磋商的高質(zhì)量落地，造成事倍功半的局面。

2.公眾參與形式化傾向嚴(yán)重

在實(shí)踐過(guò)程中，有部分專(zhuān)家已然認(rèn)識(shí)到上述問(wèn)題，但考慮到公眾參與的不可或缺性，便在司法確認(rèn)制度上下功夫，即當(dāng)磋商賠償協(xié)議達(dá)成后，由權(quán)利人、義務(wù)人雙方共同到法院申請(qǐng)確認(rèn)該協(xié)議的效力，法院在同意確認(rèn)后，將該協(xié)議進(jìn)行十五天公示，由相關(guān)利益人或公眾對(duì)該協(xié)議進(jìn)行監(jiān)督，倘若發(fā)現(xiàn)違反法律、觸犯公共利益之行為，可向法院申請(qǐng)撤銷(xiāo)。在本文看來(lái)，這種制度的初衷可謂是為了讓公眾參與而參與所設(shè)置，形式化傾向極為嚴(yán)重。環(huán)境污染案件不發(fā)生則已，一旦發(fā)生將需調(diào)動(dòng)大量資源才能將案情詳細(xì)查明，磋商權(quán)利人在前期調(diào)查中花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力才能將案件事實(shí)、損害結(jié)果等事項(xiàng)調(diào)查清楚，而在磋商協(xié)議達(dá)成后僅給公眾十五天的時(shí)間讓其發(fā)現(xiàn)協(xié)議是否存在問(wèn)題，很難保證公眾能夠發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督功效。

制度的設(shè)計(jì)切忌想當(dāng)然。理論之樹(shù)雖枝繁葉茂，但無(wú)論如何都不能脫離實(shí)踐的土壤，理論研究存在之意義是為實(shí)踐服務(wù)，是推動(dòng)實(shí)踐的前行。

三、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主體范圍應(yīng)然界定

磋商義務(wù)人即為生態(tài)環(huán)境破壞人，主體范圍較為確定，未引發(fā)爭(zhēng)議，缺乏可探討意義。因此，對(duì)于生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商主體范圍的應(yīng)然界定，大多集中于磋商權(quán)利人與輔助第三人層面。

(一)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商權(quán)利人范圍界定

生態(tài)磋商權(quán)利人只能由人民政府擔(dān)任，環(huán)境主管機(jī)關(guān)等其他行政部門(mén)可在政府指定下具體負(fù)責(zé)磋商進(jìn)程，但切不可成為法定磋商權(quán)利主體。

1.人民政府上位監(jiān)督作用有效保障

人民政府的監(jiān)督作用不可忽視?，F(xiàn)行生態(tài)磋商體系中，雖然人民政府并不直接參與磋商過(guò)程，而是由其指定的下級(jí)部門(mén)進(jìn)行具體負(fù)責(zé)，但不得否認(rèn)的是，人民政府角色的存在仍可起到相當(dāng)?shù)恼饝刈饔?，使得行政部門(mén)在磋商過(guò)程中有所收斂。在行政部門(mén)建設(shè)中，大多實(shí)行雙重負(fù)責(zé)制，即行政機(jī)關(guān)即對(duì)本級(jí)人大、人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，又對(duì)自身上級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，出于專(zhuān)業(yè)性與日常工作的對(duì)接性，加之人民政府的直接人事任免權(quán)，上級(jí)人民政府才是行政監(jiān)督中最重要的一環(huán)，對(duì)行政部門(mén)的發(fā)展有著決定性的權(quán)力。因此，回到生態(tài)磋商制度中，人民政府即使不參與生態(tài)環(huán)境的直接磋商過(guò)程，但可以對(duì)生態(tài)磋商過(guò)程進(jìn)行原則性把控，防止環(huán)境等部門(mén)觸碰底線(xiàn)，損害公共利益。

2.人民政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)效用的發(fā)揮

生態(tài)磋商進(jìn)程的有序推進(jìn)，需要人民政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商雖以“生態(tài)環(huán)境”四字作為前綴，環(huán)境主管機(jī)關(guān)也確實(shí)在磋商進(jìn)程中扮演著重要角色。但是，從實(shí)踐角度來(lái)看，生態(tài)磋商與其他單一性行政執(zhí)法手段并不相似，需要多方主體的共同參與，而多方主體的共同參與定然需要強(qiáng)有力的主體統(tǒng)籌引導(dǎo)，否則，極易產(chǎn)生“九龍治水”的混亂局面。

多部門(mén)協(xié)作機(jī)制的建構(gòu)需要人民政府的統(tǒng)籌規(guī)劃。以財(cái)政部門(mén)為例，其在生態(tài)磋商制度中扮演著必不可少的角色。磋商義務(wù)人賠償義務(wù)的履行方式大致分為兩種，第一，由義務(wù)人引入生態(tài)修復(fù)市場(chǎng)主體，對(duì)破壞的生態(tài)環(huán)境自行修復(fù)；第二，若生態(tài)環(huán)境已造成不可逆的損害或憑借義務(wù)人自身力量難以修復(fù)破壞的生態(tài)環(huán)境時(shí)，需要由義務(wù)人上繳損害賠償金，由權(quán)利人引入修復(fù)主體進(jìn)行修復(fù)。第一種情況不涉及財(cái)政的收支，此處不予考慮，而就第二種情況而言，生態(tài)修復(fù)賠償金的收支必然需要當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)的積極協(xié)作。若將環(huán)境主管機(jī)關(guān)賦予磋商權(quán)利人的法律地位，甚至于對(duì)生態(tài)修復(fù)賠償金都難以調(diào)度，進(jìn)而拖沓生態(tài)修復(fù)進(jìn)程，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成更加嚴(yán)重的損害。雖然在行政建構(gòu)上，各政府部門(mén)之間處于平等地位，但由于財(cái)政部門(mén)掌握當(dāng)?shù)刎?cái)政權(quán)，致使在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，財(cái)政部門(mén)往往具有隱形高權(quán)性地位。并且，在早先唯GDP論的政績(jī)考核機(jī)制下，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題并未引起重視，雖然現(xiàn)今生態(tài)文明已被納入“五位一體”建設(shè)中，但不可否認(rèn)的是，環(huán)境主管部門(mén)相對(duì)邊緣化的地位在短時(shí)間內(nèi)無(wú)法有質(zhì)的改變。而且，環(huán)境主管部門(mén)對(duì)生態(tài)賠償金的運(yùn)用多站在生態(tài)修復(fù)角度予以考量，而財(cái)政部門(mén)對(duì)相關(guān)賠償金的運(yùn)用的思維角度往往與環(huán)境主管部門(mén)不同，當(dāng)兩部門(mén)無(wú)法達(dá)成一致時(shí)，就會(huì)使得環(huán)境主管部門(mén)無(wú)法及時(shí)對(duì)生態(tài)修復(fù)賠償金進(jìn)行調(diào)度。此時(shí)，則需要人民政府出面協(xié)調(diào)。財(cái)政部門(mén)僅僅是參與生態(tài)磋商的多個(gè)公權(quán)力主體之一，自然資源部、水利部等與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的部門(mén)也往往出現(xiàn)在生態(tài)磋商進(jìn)程中。倘若磋商義務(wù)人涉及刑事責(zé)任處罰，公安機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)定然也不可缺位，而環(huán)境主管機(jī)關(guān)與其他公權(quán)力機(jī)關(guān)相比，多為平等甚至是低層地位，即使法律賦予其磋商權(quán)利人主體地位，恐也難以發(fā)揮應(yīng)有的效用。因此，生態(tài)損害賠償磋商權(quán)利人只可由人民政府擔(dān)任，對(duì)相關(guān)參與主體予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

(二)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商其他主體范圍界定

1.生態(tài)評(píng)估制度對(duì)參與主體需求范圍界定

在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商進(jìn)程中，對(duì)被破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行調(diào)查評(píng)估是開(kāi)展磋商的基礎(chǔ)與前提。然而，由于缺乏法律統(tǒng)一性規(guī)定，致使在實(shí)踐中參與評(píng)估的主體混亂多樣，影響磋商進(jìn)程，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)參與主體予以明確。

結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害賠償公益性與復(fù)雜性特質(zhì)，應(yīng)當(dāng)引入兩類(lèi)主體予以適應(yīng)。一類(lèi)是能夠?qū)Υ枭虣?quán)利人進(jìn)行監(jiān)督，防止權(quán)利人權(quán)力尋租，此類(lèi)主體以檢察機(jī)關(guān)工作人員為代表；另一類(lèi)則是能夠高效推動(dòng)生態(tài)評(píng)估與磋商進(jìn)程，進(jìn)而使得生態(tài)磋商制度高質(zhì)量落地，此類(lèi)主體則以環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜覟榇怼?/p>

首先，由于磋商橫向法律關(guān)系的存在，賠償協(xié)議的達(dá)成建立在雙方相對(duì)平等協(xié)商的基礎(chǔ)之上，因而，在進(jìn)行制度建構(gòu)時(shí)，立法者給予了磋商主體充分信任，并未構(gòu)建相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督配套機(jī)制。誠(chéng)然，這能夠使得雙方以一種幾乎無(wú)人干涉的狀態(tài)對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題進(jìn)行平和處理，但正是這種無(wú)人干涉也為權(quán)力尋租埋下了萌芽的種子。為此，必然需要同時(shí)擁有監(jiān)督職能和環(huán)境專(zhuān)業(yè)能力的主體介入，而檢察機(jī)關(guān)則是當(dāng)仁不讓之選。據(jù)《憲法》第一百三十四條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！痹谏鷳B(tài)磋商中，雖然兩主體間是一種相對(duì)平等的形式進(jìn)行，但在前期調(diào)查過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力特性是被支持的，同時(shí)，生態(tài)環(huán)境事關(guān)公共利益，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然有資格進(jìn)行介入監(jiān)督。而且，在2018年《監(jiān)察法》出臺(tái)后，職務(wù)犯罪相關(guān)的一系列職能已由檢察機(jī)關(guān)過(guò)渡到監(jiān)察機(jī)關(guān)，但檢察機(jī)關(guān)的身影開(kāi)始頻頻出現(xiàn)在環(huán)境公益領(lǐng)域，自2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》的出臺(tái)，檢察機(jī)關(guān)逐漸成為了解決環(huán)境問(wèn)題的中流砥柱，經(jīng)過(guò)五年來(lái)工作需要與日常培訓(xùn)，檢察機(jī)關(guān)處理環(huán)境問(wèn)題的能力上早已完善、成熟，進(jìn)而有效發(fā)揮監(jiān)督職能。因此，檢察機(jī)關(guān)斷不可缺位。

除去檢察機(jī)關(guān)之外，環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜乙脖夭豢缮?。生態(tài)磋商看似簡(jiǎn)單，但卻涉及多個(gè)領(lǐng)域，除具有理工背景的技術(shù)類(lèi)專(zhuān)家外，亦需要具有文科背景的法律專(zhuān)家。而環(huán)境主管機(jī)關(guān)人員組成多是環(huán)境專(zhuān)業(yè)技術(shù)性人才，環(huán)境法律知識(shí)人才占比極低，在處理生態(tài)磋商過(guò)程中，倘若違背法定程序，則會(huì)使磋商權(quán)利人陷入極其被動(dòng)的局面，加之生態(tài)磋商法律規(guī)定的不完善，權(quán)利人的每一步都應(yīng)當(dāng)在法律大原則范圍內(nèi)，而這種原則究竟如何把握，需要法律專(zhuān)家進(jìn)行指導(dǎo)，倘若任性而為則會(huì)影響公共利益的維護(hù)。同時(shí)，由于國(guó)家層面對(duì)環(huán)境問(wèn)題的重視，對(duì)環(huán)境主管機(jī)關(guān)工作人員的工作數(shù)量和質(zhì)量提出了更高層次的要求，產(chǎn)生了一人負(fù)責(zé)數(shù)案的情形，加之生態(tài)環(huán)境損害具有隱蔽性、跨域性、間接性、復(fù)雜性及不確定性等特征[6]，即使引入生態(tài)評(píng)估人加以協(xié)助，但在某些專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)、案情極為復(fù)雜的案件中，環(huán)境主管機(jī)關(guān)人員恐分身乏術(shù)，難以高質(zhì)量對(duì)接磋商流程。而且，出于職業(yè)素養(yǎng)、社會(huì)名譽(yù)、違法風(fēng)險(xiǎn)等因素影響，環(huán)境專(zhuān)家在一定程度上也可以保持中立和抵抗“權(quán)力”干擾，賦予監(jiān)督性功能[7]。

2.公眾參與之應(yīng)然定位

不得否認(rèn)，一項(xiàng)涉及公共利益的制度倘若沒(méi)有公眾的參與，該制度定然是不完美的，而且在環(huán)境法領(lǐng)域，已然將公眾參與設(shè)為基本性原則。正確有效的公眾參與能夠遏制“權(quán)力尋租”，也能促進(jìn)環(huán)境決策的合理化與科學(xué)化[8]。

上述已經(jīng)提到，在生態(tài)磋商制度中，公眾多置于事中參與的地位，但由于生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性，公眾參與極易變?yōu)槌绦蚧马?xiàng)，難以發(fā)揮實(shí)效，而借以行政信息公開(kāi)制度，將事中參與轉(zhuǎn)為事后參與則恰能夠彌補(bǔ)公眾監(jiān)督的空白，并且能夠起到實(shí)質(zhì)性的作用。具體而言，在生態(tài)磋商進(jìn)程完成后，磋商權(quán)利人應(yīng)當(dāng)依職權(quán)，以行政信息公開(kāi)的方式，將除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的磋商信息進(jìn)行公開(kāi)，由公眾根據(jù)需求對(duì)相關(guān)資料進(jìn)行查閱。而對(duì)于涉及國(guó)家、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私的部分，則按照依申請(qǐng)公開(kāi)的方式進(jìn)行，由信息持有機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人相關(guān)信息及目的進(jìn)行審查后，方可公開(kāi)，進(jìn)而將磋商過(guò)程置于陽(yáng)光下，起到監(jiān)督的作用。首先，事后監(jiān)督制度篩除了一大批不具有環(huán)境專(zhuān)業(yè)能力的人，防止出現(xiàn)以公眾參與之名行阻礙生態(tài)磋商進(jìn)程之實(shí)的情況發(fā)生。要求公開(kāi)生態(tài)磋商信息的公眾大多具有一定的環(huán)境知識(shí)素養(yǎng)，不論是為了實(shí)務(wù)實(shí)踐或是理論研究，在這些過(guò)程中總能夠?qū)ι鷳B(tài)磋商進(jìn)行理性評(píng)估。同時(shí)，事后監(jiān)督不會(huì)規(guī)定時(shí)限，這也就給了信息查閱人相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間進(jìn)行知識(shí)盲區(qū)的填補(bǔ)，即使是沒(méi)有環(huán)境專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的人也能夠利用時(shí)間無(wú)限制之優(yōu)勢(shì)，對(duì)生態(tài)磋商進(jìn)行完整了解，以便更好地發(fā)揮公眾監(jiān)督實(shí)效。