葛蘇磊

(西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院， 西安 710100)

農(nóng)村宅基地是農(nóng)村的農(nóng)戶或個(gè)人為用作住宅基地而占有、利用的本集體所有的土地。2019年8月，新修訂的《中華人民共和國土地管理法》發(fā)布，盤活利用閑置宅基地和閑置住宅的政策開始推進(jìn)。承襲新修訂的《土地管理法》精神，2019年9月中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》(中農(nóng)發(fā)〔2019〕11號(hào))，提出“鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，通過自主經(jīng)營、合作經(jīng)營、委托經(jīng)營等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等”，這是對(duì)盤活農(nóng)村閑置宅基地的又一次創(chuàng)新推進(jìn)。在鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)家樂、民宿等鄉(xiāng)村旅游新業(yè)態(tài)在農(nóng)村出現(xiàn)，鄉(xiāng)村旅游發(fā)展態(tài)勢(shì)向好，其對(duì)建設(shè)用地的需求尤為迫切，將農(nóng)村閑置宅基地用以發(fā)展民宿不失為一良策。

一、農(nóng)村閑置宅基地發(fā)展民宿的意義

(一)促進(jìn)鄉(xiāng)村資源利用

張水峰和金兆懷[1]認(rèn)為，我國存在大量閑置的農(nóng)村宅基地和住宅，這些閑置資源在不斷被浪費(fèi)，而激發(fā)農(nóng)用房屋市場活力，不僅有助于農(nóng)民增加收入，還能讓城市人群有機(jī)會(huì)到農(nóng)村度假、養(yǎng)老，體驗(yàn)新的生活。從市場評(píng)價(jià)的角度來說，民宿的形式更加時(shí)尚，農(nóng)家樂、客棧與家庭旅館的形式則比較鄉(xiāng)土，現(xiàn)今我國旅游市場發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，特色鮮明的民宿受到越來越多游客的歡迎。民宿作為一種利用閑置房屋和鄉(xiāng)土環(huán)境來提供以住宿為主的旅游度假服務(wù)的行業(yè)，可以充分利用現(xiàn)有空間更好地發(fā)揮土地效益。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已經(jīng)提上日程，利用閑置宅基地發(fā)展民宿是鄉(xiāng)村振興的有效措施之一。閑置宅基地再次煥發(fā)生機(jī)，其不一樣的價(jià)值會(huì)重新被大眾審視，資本、人才、技術(shù)等要素會(huì)大量聚集到鄉(xiāng)村土地上。未來，農(nóng)村宅基地及農(nóng)房的單一使用方式將會(huì)被顛覆，民宿將代替普通民居成為特色化、風(fēng)情化的游客住宿方式，并帶動(dòng)一系列農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展[2]。

(二)促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

隨著鄉(xiāng)村旅游業(yè)的繁榮，我國鄉(xiāng)村民宿行業(yè)發(fā)展迅猛，截至2017年，休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)各類經(jīng)營主體高達(dá)33萬家，行業(yè)已呈“井噴”態(tài)勢(shì)[3]。有關(guān)專家指出，我國民宿市場未來幾年仍可實(shí)現(xiàn)6到8倍的增長，鄉(xiāng)村民宿作為民宿中的重要部分，有良好的發(fā)展前景[4]。一方面，從供給側(cè)角度來看，鄉(xiāng)村民宿的風(fēng)格類似于家庭環(huán)境，比酒店、賓館多了不同的情感體驗(yàn)，可滿足游客的多種需要。20世紀(jì)80年代末，國內(nèi)只有極少數(shù)地區(qū)的農(nóng)民經(jīng)營民宿。2010年起，民宿這種模式在我國開始受到重視，僅僅5年時(shí)間便已達(dá)到200多億元人民幣的經(jīng)營規(guī)模，目前仍在持續(xù)擴(kuò)大，民宿已成為旅游業(yè)中不可忽視的重要業(yè)態(tài)形式[5]。另一方面，鄉(xiāng)村民宿市場需求旺盛，對(duì)勞動(dòng)力的需求量大，雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民能夠提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)率，促進(jìn)農(nóng)民增收，幫助農(nóng)民脫貧致富。民宿在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中，將鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境有效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展、人文建設(shè)都起到了促進(jìn)作用，有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)[6]。

(三)促進(jìn)鄉(xiāng)村文化傳播

鄉(xiāng)村發(fā)展民宿主要依托的是當(dāng)?shù)氐淖匀伙L(fēng)光與風(fēng)土人情，游客的到來勢(shì)必會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)卣?、村委?huì)及居民對(duì)本地特色風(fēng)景、獨(dú)特風(fēng)俗、歷史建筑、區(qū)域文化的關(guān)注和保護(hù)，有利于鄉(xiāng)土文化的保護(hù)和傳承。因此，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿不僅能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益以提高當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖?，還能改善村民的生活環(huán)境，推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。民宿本身就是傳播鄉(xiāng)村文化的重要載體，民宿產(chǎn)業(yè)可以提高農(nóng)民對(duì)文化的重視程度，促使農(nóng)村文化朝著多元化方向發(fā)展[7]。鄉(xiāng)村民宿將度假模式引入農(nóng)村，可以有效利用農(nóng)村閑置資源，也能讓來自城市的游客體會(huì)到農(nóng)村的風(fēng)情，加強(qiáng)城鄉(xiāng)文化溝通交流，促進(jìn)鄉(xiāng)村文化有效傳播。

二、農(nóng)村閑置宅基地發(fā)展民宿的現(xiàn)實(shí)困境

(一)農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在法律制度障礙

國家對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施頗費(fèi)心力，現(xiàn)今農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)已步入正軌，各類人才、資金、技術(shù)加快向農(nóng)村和農(nóng)業(yè)聚集，這些都為閑置宅基地的使用提供了新的可能。但是，現(xiàn)行制度框架下，宅基地的功能主要仍是國家給予農(nóng)民的一項(xiàng)社會(huì)保障福利，本身具有身份性和福利性，并不適合自由轉(zhuǎn)讓，一旦完全放開，將產(chǎn)生眾多社會(huì)性問題，比如可能會(huì)使轉(zhuǎn)讓宅基地的農(nóng)民無家可歸、損害農(nóng)民的居住權(quán)和生存權(quán)等。張偉[8]認(rèn)為，宅基地流轉(zhuǎn)應(yīng)本著調(diào)劑余缺的原則，在本集體成員間協(xié)議轉(zhuǎn)讓。但從另一方面來說，宅基地本身具有用益物權(quán)的性質(zhì)，按照物權(quán)法規(guī)定，用益物權(quán)一經(jīng)取得，便具有了直接支配性和排他性。因此，在現(xiàn)實(shí)中限制宅基地流轉(zhuǎn)，不僅會(huì)造成資源的浪費(fèi)，也會(huì)使農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)受到限制。

我國現(xiàn)行的宅基地法律法規(guī)基本保障了農(nóng)民的居住權(quán)，讓農(nóng)民住有所居，最大限度地發(fā)揮了福利保障作用，達(dá)到了維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的目的。但是隨著農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變化發(fā)展，農(nóng)村宅基地的功能已發(fā)生了轉(zhuǎn)變，其保障農(nóng)民住房的社會(huì)職能在逐漸減退。大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，其居住地已經(jīng)由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，農(nóng)村地區(qū)“人走房空”現(xiàn)象愈加普遍，大量宅基地被閑置甚至廢棄。宅基地使用權(quán)緊緊攥在離鄉(xiāng)人口手中，他們數(shù)年不歸，宅基地也就此閑置，他人想要去流轉(zhuǎn)和使用卻沒有權(quán)利。現(xiàn)行宅基地制度規(guī)定，農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)時(shí)，只能流轉(zhuǎn)給本集體內(nèi)部人員，因此集體之外的人員若想利用宅基地去發(fā)展民宿，在制度上就存在障礙。

(二)農(nóng)村閑置宅基地發(fā)展民宿缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

當(dāng)前，鄉(xiāng)村民宿基本上處于由民宿主人管理發(fā)展的自由狀態(tài)，建設(shè)規(guī)模、裝修布局、資金投入都具有非常大的隨意性，少有民宿能進(jìn)行規(guī)?；芾聿⑿纬捎懈偁幜Φ募耗Ｊ?。同時(shí)，民宿的治理情況也良莠不齊，很難使其在促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮出應(yīng)有的功能與作用[5]。

2019年，黨的十九屆四中全會(huì)指出，要加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。根據(jù)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總體要求，立足于各地的實(shí)際情況，各地各部門應(yīng)按照“先規(guī)劃后建設(shè)”的原則，通盤考慮，編制出可行的實(shí)用性村莊規(guī)劃并進(jìn)行實(shí)踐。但是，目前很少有政府機(jī)關(guān)為農(nóng)村閑置宅基地發(fā)展民宿專門出臺(tái)規(guī)劃，少數(shù)閑置宅基地即使成為民宿，也無法形成“鄉(xiāng)村民宿群”，對(duì)游客的吸引力小。很多民宿只是為滿足市場的需求而自發(fā)投資建設(shè)，缺少科學(xué)的規(guī)劃，配套設(shè)施并不齊全，服務(wù)人員也未經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，民宿的服務(wù)質(zhì)量、衛(wèi)生狀況很難達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)。

(三)民宿與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村文化融合度不足

鄉(xiāng)村民宿存在嚴(yán)重的單一模仿問題，經(jīng)營者往往仿照國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的酒店、賓館、青年旅社等進(jìn)行裝修管理，沒有搞清楚鄉(xiāng)村民宿的特色在于彰顯地方文化。如今外出旅行的游客中，“80后”“90后”為主要消費(fèi)人群，所以民宿的產(chǎn)品定位應(yīng)面向這類人群。這些游客極富個(gè)性，往往不看重消費(fèi)項(xiàng)目的價(jià)格，只求自己喜歡，而最能吸引他們的便是能在短暫的住宿中體驗(yàn)到城市沒有的青山綠水和風(fēng)土人情。然而，目前鄉(xiāng)村民宿在建設(shè)管理與服務(wù)時(shí)并未完全認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，未能與鄉(xiāng)村文化充分融合。

(四)政府對(duì)民宿產(chǎn)業(yè)監(jiān)督管理不夠

閑置宅基地發(fā)展民宿需要政府的規(guī)劃和引領(lǐng)。目前，民宿的市場價(jià)格普遍較高，無合理管控機(jī)制，政府也未提出明確的建議和措施。據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)村民宿的平均單價(jià)在每晚500元以上，幾乎接近國內(nèi)普通五星級(jí)酒店的均價(jià)，精品民宿單價(jià)更是接近每晚2000元[9]。造成如此高價(jià)的主要原因有以下幾點(diǎn)：第一，鄉(xiāng)村民宿市場往往面臨投資大、回收較小的窘境，城市居民只有在節(jié)假日才會(huì)選擇鄉(xiāng)村旅游，而平時(shí)鄉(xiāng)村民宿常處于空置狀態(tài)，定價(jià)偏高是為了分?jǐn)偝杀?；第二，民宿住宿往往都是單個(gè)獨(dú)立的，很難形成一定規(guī)模，缺乏合理的成本控制；第三，基于民宿的分散性，國家未出臺(tái)相應(yīng)指導(dǎo)意見以及懲罰措施，導(dǎo)致民宿經(jīng)營者定價(jià)隨意，侵權(quán)行為比較普遍。

三、農(nóng)村閑置宅基地發(fā)展民宿的措施與建議

(一)完善農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)定

建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。首先，建立宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)統(tǒng)一登記制度，讓農(nóng)民擁有具有法律效力的住房產(chǎn)權(quán)登記證書，為宅基地土地的順暢流轉(zhuǎn)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其次，打破其使用權(quán)人的范圍限制。由于現(xiàn)行政策的制約，宅基地資源被長久而嚴(yán)格地限制流通，成為名副其實(shí)的“不動(dòng)產(chǎn)”，而如果要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興這一時(shí)代目標(biāo)，宅基地資源就必須被合理利用。其中，允許不特定主體，尤其是允許商業(yè)資本利用宅基地資源是一劑良方。2018年7月16日，浙江省衢州市柯城區(qū)出臺(tái)《農(nóng)村宅基地收回指導(dǎo)意見(試行)》，率先對(duì)此進(jìn)行了有益探索。在登記申請(qǐng)方面，由產(chǎn)權(quán)人與承租方申請(qǐng)辦理宅基地“三權(quán)分置”登記。明確相關(guān)要求后，農(nóng)村宅基地所有權(quán)證書、農(nóng)村宅基地資格權(quán)/房屋所有權(quán)證書和農(nóng)村宅基地使用權(quán)/房屋使用權(quán)證書將同時(shí)被村集體、農(nóng)戶及承租方三方共同持有。此舉明確了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，為進(jìn)一步盤活宅基地提供了借鑒。

(二)對(duì)農(nóng)村閑置宅基地發(fā)展民宿進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃

農(nóng)村閑置宅基地發(fā)展民宿需要進(jìn)行科學(xué)實(shí)用的先期規(guī)劃，要對(duì)如何進(jìn)一步根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)空間優(yōu)化鄉(xiāng)村民宿布局、開展各項(xiàng)具體建設(shè)工作和應(yīng)對(duì)其中可能遇到的問題設(shè)計(jì)預(yù)案。一方面，當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府應(yīng)重視民宿行業(yè)對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，將發(fā)展鄉(xiāng)村民宿納入當(dāng)?shù)匕l(fā)展規(guī)劃。另一方面，各地區(qū)應(yīng)對(duì)發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌資源分配，管理監(jiān)督經(jīng)營過程，讓鄉(xiāng)村民宿的發(fā)展不觸碰紅線。針對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有的閑置宅基地和空置房屋，要根據(jù)不同村莊的發(fā)展情況編制不同類型的民宿發(fā)展規(guī)劃，進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展。在這一方面，北京延慶鄉(xiāng)村民宿集群已經(jīng)成為鄉(xiāng)村發(fā)展樣本，成為民宿產(chǎn)業(yè)集群的標(biāo)桿。它通過塑造典型，成功打造了12個(gè)民宿精品品牌，在4年間發(fā)展為擁有100多個(gè)院子的大集群，形成“奇跡長城”“繽紛世園”“激情冰雪”“生態(tài)畫廊”四大民宿集聚群，從無法以特色吸引游客的鄉(xiāng)村變成了都市人旅游的向往之地[10]。延慶民宿統(tǒng)一管理與規(guī)劃的成功為當(dāng)?shù)貛砹司薮蟮慕?jīng)濟(jì)效益，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民年收入大幅增長，帶動(dòng)大量村民就近就業(yè)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

(三)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村民宿與當(dāng)?shù)匚幕疃热诤?/h3>

以因地制宜為原則，將鄉(xiāng)村當(dāng)?shù)刭Y源與民宿發(fā)展相互融合，以鄉(xiāng)村的旅游特色為基礎(chǔ)，融合當(dāng)?shù)氐奈幕?、歷史、風(fēng)土等人文要素，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)差異化發(fā)展[11]。各地區(qū)要進(jìn)行準(zhǔn)確的自我定位，發(fā)展個(gè)性化的鄉(xiāng)村民宿，切忌盲目照搬照抄已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)和模式。例如，西安作為中華文明的重要發(fā)祥地之一，歷史文化悠久，旅游資源豐富。西安在發(fā)展鄉(xiāng)村民宿的過程中，可以融入濃厚的歷史文化，在房間設(shè)計(jì)構(gòu)造上可以融入大唐文化元素；與此同時(shí)，還可以舉辦文化民宿活動(dòng)，將“長安情結(jié)”真正融入鄉(xiāng)村民宿中，形成獨(dú)樹一幟的民宿文化特色，塑造獨(dú)特的民宿品牌。

(四)政府加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村閑置宅基地發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)的管控

民宿健康發(fā)展并形成產(chǎn)業(yè)，還有很長的路要走。鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)管理問題眾多，如證件執(zhí)照不全、經(jīng)營資格審查困難、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題一直備受詬病，主要原因就是缺乏統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入規(guī)則。針對(duì)民宿這種新興的非標(biāo)準(zhǔn)住宿業(yè)態(tài)，各級(jí)政府應(yīng)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，發(fā)布行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)民宿的具體運(yùn)行管理進(jìn)行監(jiān)督制約。根據(jù)最新出臺(tái)的《鄉(xiāng)村民宿服務(wù)質(zhì)量規(guī)范》(GB/T 39000—2020)，基于民宿行業(yè)設(shè)施設(shè)備、建筑安全、衛(wèi)生環(huán)境、價(jià)格質(zhì)量等方面的市場管理要求，有關(guān)管理部門要加大檢查力度，使規(guī)范落到實(shí)處。鄉(xiāng)村民宿作為一項(xiàng)新業(yè)態(tài)，各地政府應(yīng)將其置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之中，各部門依據(jù)自身職能統(tǒng)籌協(xié)作，在政策的具體落實(shí)中開辟鄉(xiāng)村民宿發(fā)展“綠色通道”。明確統(tǒng)一的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，壓實(shí)相關(guān)職能部門的管理責(zé)任，同時(shí)積極吸引外來資金投入鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)，形成有競爭力的民宿集聚群，從而吸引游客前來消費(fèi)。

四、結(jié)語

鄉(xiāng)村民宿在我國仍是新興產(chǎn)業(yè)，在其發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村閑置宅基地的可利用之處，及時(shí)解決其發(fā)展過程中的問題。在鄉(xiāng)村振興背景下，盤活宅基地是滿足我國鄉(xiāng)村居民對(duì)美好生活的向往與需求的重要方式，應(yīng)當(dāng)明晰宅基地各項(xiàng)權(quán)利界限，加大對(duì)鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)的規(guī)制力度，在充分融合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村文化基礎(chǔ)上，推動(dòng)民宿產(chǎn)業(yè)健康蓬勃發(fā)展。