陳瑤

一、引言

為限制反補(bǔ)貼稅的濫用，《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（Agreement on Subsidy and Countervailing Measures, 以下稱“SCM 協(xié)定”）首次承認(rèn)了專向性是一成員可以對(duì)一項(xiàng)補(bǔ)貼采取措施的前提，但有關(guān)補(bǔ)貼專向性的爭(zhēng)議從未停止。自WTO成立以來(lái)，共有54 起與SCM 協(xié)定第2 條專向性有關(guān)的爭(zhēng)議。①根據(jù)WTO 網(wǎng)站的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，其中有26 個(gè)案件援引第2 條、6 個(gè)案件援引第2.1 條、3個(gè)案件援引第2.1條(a)項(xiàng)、1個(gè)案件援引第2.1條(b)項(xiàng)、5個(gè)案件援引第2.1條(c)項(xiàng)、5個(gè)案件援引第2.2 條、5 個(gè)案件援引第2.3 條、3 個(gè)案件援引第2.4 條。See WTO, Disputes by Agreement, https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_agreements_index_e.htm, visited on 15 November 2021.一方面，為規(guī)避法律專向性，WTO成員采取的補(bǔ)貼方式越來(lái)越隱蔽，而且以歐美為首的成員通過(guò)多元化方式進(jìn)行大范圍補(bǔ)貼，拓展了專向性的分析邊界；②參見李仲平：《自制抑或拓展：補(bǔ)貼法律專向性判斷的新問(wèn)題》，《上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期，第5頁(yè)。另一方面，SCM 協(xié)定對(duì)專向性的規(guī)定并非清晰可見，在很大程度上依賴進(jìn)口成員政府的個(gè)案分析與自由裁量。對(duì)于后者，由于SCM 協(xié)定缺乏對(duì)“產(chǎn)業(yè)”“一組”等核心概念的界定以及規(guī)則適用的明確性，③See Alan O. Sykes, The Questionable Case for Subsidies Regulation: A Comparative Perspective, 2 Journal of Legal Analysis 512 (2010).專向性審查規(guī)則對(duì)抑制進(jìn)口成員政府為保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)而采取反補(bǔ)貼措施的作用十分有限。事實(shí)上，打著公平貿(mào)易旗號(hào)的反補(bǔ)貼措施逐漸成為更有效的貿(mào)易壁壘而大行其道。④See E. Kwaku Andoh, Countervailing Duties in a Not Quite Perfect World: An Economic Analysis, 44 Stanford Law Review 1515-1516 (1992).以美國(guó)對(duì)來(lái)自加拿大的軟木材征收反補(bǔ)貼稅案為例，當(dāng)國(guó)內(nèi)要求進(jìn)口保護(hù)的壓力加大時(shí)，在案件事實(shí)未改變的情況下，美國(guó)商務(wù)部對(duì)加拿大軟木采伐權(quán)是否構(gòu)成專向性補(bǔ)貼所作的認(rèn)定結(jié)果完全相反。⑤See Certain Softwood Lumber Products from Canada, U.S.-Canada Free Trade Agreement Binational Panel No.USA-92-1904-01, 17 December 1993.這表明，專向性審查常以進(jìn)口成員的政治需要的方式予以適用。⑥See Alan O. Sykes, The Questionable Case for Subsidies Regulation: A Comparative Perspective, 2 Journal of Legal Analysis 512 (2010).實(shí)際上，作為識(shí)別貿(mào)易保護(hù)政策的標(biāo)志，專向性審查并未起到應(yīng)有的作用，反而常被用于保護(hù)那些可能具有保護(hù)主義效果或意圖的措施。補(bǔ)貼專向性審查似乎成為了WTO 發(fā)達(dá)成員遏制新興經(jīng)濟(jì)體的后來(lái)居上的一種被WTO 所允許的、易于操控的工具。那么，從當(dāng)前的發(fā)展趨勢(shì)看，在識(shí)別可訴性補(bǔ)貼方面，專向性審查是否仍然有存在的必要？

通過(guò)梳理SCM 協(xié)定第2 條對(duì)專向性的規(guī)定與WTO 相關(guān)案例，本文將對(duì)補(bǔ)貼專向性的運(yùn)行作出客觀評(píng)估，并分析專向性爭(zhēng)議產(chǎn)生的原因及其面臨的困境。之后，本文將主要考察當(dāng)前美國(guó)對(duì)專向性審查的新發(fā)展，并試著提出中國(guó)的應(yīng)對(duì)之策。

二、WTO補(bǔ)貼專向性審查的實(shí)踐評(píng)估

（一）WTO對(duì)補(bǔ)貼專向性的確認(rèn)

1947 年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》和1979 年《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼守則》均未涉及補(bǔ)貼專向性規(guī)定。一直到烏拉圭回合談判，SCM 協(xié)定才首次引入專向性審查，將其作為采取反補(bǔ)貼措施的前提。就制度價(jià)值而言，專向性審查不僅能有效限制進(jìn)口方廠商提出的反補(bǔ)貼申訴數(shù)量，①See James D. Southwick, The Lingering Problem with the Specificity Test in United States Countervailing Duty Law, 72 Minnesota Law Review 1173 (1988).而且能限制反補(bǔ)貼行動(dòng)的范圍，將政府的一般職能（如提供學(xué)校、道路基礎(chǔ)設(shè)施等）排除在可訴性補(bǔ)貼范圍之外。②See John H. Jackson, Perspectives on Countervailing Duties, 18 Law and Policy in International Business 752 (1990).因此，對(duì)限制可訴性補(bǔ)貼的范圍與保障國(guó)際貿(mào)易秩序而言，SCM 協(xié)定將專向性審查作為篩選機(jī)制是很有必要的。

與SCM 協(xié)定第1 條關(guān)注“補(bǔ)貼的存在”不同，專向性審查旨在解決補(bǔ)貼的獲取問(wèn)題。③See United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/R, para.9.21.只有具有專向性的補(bǔ)貼才會(huì)進(jìn)入WTO 管轄范圍。SCM 協(xié)定在第2.1條中將專向性分為法律專向性和事實(shí)專向性。④另外，SCM 協(xié)定第2.2 條和第2.3 條分別對(duì)地區(qū)專向性和禁止性補(bǔ)貼的擬制專向性分別作出規(guī)定，但本文主要研究的第2.1 條規(guī)定的法律專向性和事實(shí)專向性，因此對(duì)地區(qū)專向性和擬制專向性不予展開。其中，（a）項(xiàng)法律專向性（或稱為名義專向性）指的是補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)或其運(yùn)作所根據(jù)的立法將補(bǔ)貼的獲得明確限于其管轄范圍的企業(yè)、產(chǎn)業(yè)，或一組企業(yè)、產(chǎn)業(yè)。并在（b）項(xiàng)規(guī)定，若可供核實(shí)的立法規(guī)定了客觀、中立的條件或標(biāo)準(zhǔn)，且得到授予機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行，則該補(bǔ)貼不具有專向性。⑤See SCM Article 2.1(b) and footnote 2.而（c）項(xiàng)事實(shí)專向性則是對(duì)法律專向性的有效補(bǔ)充，⑥例如，在美國(guó)對(duì)韓國(guó)動(dòng)態(tài)隨機(jī)存儲(chǔ)器補(bǔ)貼案中，專家組通過(guò)分析事實(shí)專向性規(guī)避了美韓雙方對(duì)法律專向性分析邊界的劃定問(wèn)題。See United States-Countervailing Measures on Dynamic Random Access Memories Chips from Korea, WT/DS296/R, paras.7.204-7.208.對(duì)那些看似不具有法律專向性，但實(shí)際上只有特定企業(yè)、產(chǎn)業(yè)使用了該項(xiàng)補(bǔ)貼，或特定企業(yè)、產(chǎn)業(yè)被授予絕大部分補(bǔ)貼的情形確認(rèn)了專向性。⑦SCM 協(xié)定第2 條總括性規(guī)定采用的是“一企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”，該條第1 款(a)(b)(c)三項(xiàng)規(guī)定采用的是“特定企業(yè)”。據(jù)WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)解釋，“特定企業(yè)”與“一企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”同義。See United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, para.373.對(duì)法律專向性與事實(shí)專向性條款的適用關(guān)系，中美反補(bǔ)貼措施案的上訴機(jī)構(gòu)提出，一項(xiàng)補(bǔ)貼經(jīng)（a）項(xiàng)和（b）項(xiàng)審查被認(rèn)定不具有法律專向性后，并不必然需要經(jīng)過(guò)（c）項(xiàng)中所列因素的審查。當(dāng)然，根據(jù)個(gè)案件中的證據(jù)類型，調(diào)查當(dāng)局可以將補(bǔ)貼專向性的分析限制在（a）項(xiàng)和（b）項(xiàng)規(guī)定的法律要素或（c）項(xiàng)規(guī)定的事實(shí)要素。①See United States-Countervailing Duty Measures on Certain Products from China,WT/DS437/AB/R, paras.4.123, 4.125.換言之，法律專向性與事實(shí)專向性的審查并不存在嚴(yán)格的順序，而是需要依具體案情和證據(jù)而定。當(dāng)然，隨著WTO成員對(duì)規(guī)則的熟悉，具有法律專向性的補(bǔ)貼逐漸減少，補(bǔ)貼是否具有事實(shí)專向性成為成員間補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。對(duì)事實(shí)專向性的認(rèn)定，SCM 協(xié)定第2.1 條（c）項(xiàng)規(guī)定調(diào)查當(dāng)局可以考慮以下因素：

第一，“補(bǔ)貼接受者的數(shù)量是否有限”主要關(guān)注的是補(bǔ)貼利益接受者②應(yīng)當(dāng)指出的是，財(cái)政資助的接受者與補(bǔ)貼利益的接受者可以是不同主體。例如，在買方出口信貸中，財(cái)政資助的接受者是進(jìn)口方，但利益的接受者卻是產(chǎn)品的出口廠商。根據(jù)SCM協(xié)定規(guī)定，補(bǔ)貼利益的接受者才構(gòu)成“補(bǔ)貼接受者”（recipient of the subsidy）。See Victor Crochet & Vineet Hegde, China’s“Going Global”Policy: Transnational Production Subsidies under the WTO SCM Agreement, 23 Journal of International Economic Law 848(2020).的數(shù)量，是對(duì)補(bǔ)貼實(shí)際使用者的量化評(píng)估。③See United States-Countervailing Measures on Certain Hot-Rolled Carbon Steel Flat Products from India, WT/DS436/AB/R, para.4.369.若補(bǔ)貼接受者的數(shù)量有限，則該補(bǔ)貼具有事實(shí)專向性。在烏拉圭回合談判過(guò)程中曾有成員提出應(yīng)確定一個(gè)具體數(shù)字作為標(biāo)準(zhǔn)，但遭到了美國(guó)在內(nèi)大多數(shù)成員的反對(duì)。因此，并不存在一個(gè)具體數(shù)量來(lái)區(qū)分補(bǔ)貼是否具有事實(shí)專向性。

第二，“補(bǔ)貼是否存在主要使用者”，或“是否有企業(yè)或產(chǎn)業(yè)接受了不成比例的大量補(bǔ)貼”關(guān)注的是補(bǔ)貼利益的分配問(wèn)題，即政府補(bǔ)貼是否造成了資源錯(cuò)配。④參見李仲平：《補(bǔ)貼事實(shí)專向性之“不成比例”判斷標(biāo)準(zhǔn)探析》，《北方法學(xué)》2017 年第4期，第140-141頁(yè)。當(dāng)補(bǔ)貼接受者數(shù)量很多時(shí)，就需要考察是否存在主要使用者或是否有企業(yè)或產(chǎn)業(yè)不成比例地接受了大量補(bǔ)貼。對(duì)于前者，一般可直接對(duì)比補(bǔ)貼接受者所獲補(bǔ)貼比例。而對(duì)于后者，調(diào)查當(dāng)局則可對(duì)比不同產(chǎn)業(yè)之間補(bǔ)貼接受者所獲補(bǔ)貼金額占其所生產(chǎn)產(chǎn)品的成本比例，也可對(duì)比補(bǔ)貼接受者所獲補(bǔ)貼金額在整個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目的所占比例和其對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)（Gross National Product, GNP）。無(wú)論如何，對(duì)特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)是否不成比例地接受了大量補(bǔ)貼的認(rèn)定須與一個(gè)確定的基準(zhǔn)比較才能得出結(jié)論。①在審查特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)是否不成比例地接受了大量補(bǔ)貼時(shí)，需要對(duì)補(bǔ)貼的金額與某種事物的“整體”之間的關(guān)系進(jìn)行確認(rèn)，并確定它們之間的關(guān)系證明了補(bǔ)貼的金額大于其成比例的情況下的應(yīng)有金額。See EC and Certain Member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft, WT/DS316/R, para.7.961.但從WTO司法實(shí)踐看，補(bǔ)貼接受者所獲補(bǔ)貼金額占整個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目比例與其對(duì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)之間并不存在一個(gè)固定臨界點(diǎn)。②例如，美國(guó)高地棉花案專家組認(rèn)為，存在不受制于僵硬定量分析的臨界點(diǎn)。在此臨界點(diǎn)上，一項(xiàng)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)足以廣泛獲得的補(bǔ)貼，不構(gòu)成專向性。See United States-Subsidies on Upland Cotton, WT/DS267/R, para.7.1139；美國(guó)波音公司案專家組將此解讀為，在該臨界點(diǎn)上，爭(zhēng)議所涉補(bǔ)貼不再被視為限于特定企業(yè)，而是在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)可被廣泛獲得。See EC and Certain Member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft, WT/DS316/R, para.7.1237.至今為止，對(duì)于補(bǔ)貼接受者的數(shù)量是否有限、是否存在主要使用者，以及對(duì)于是否有企業(yè)或產(chǎn)業(yè)不成比例地接受了大量補(bǔ)貼，WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)和各成員調(diào)查當(dāng)局仍然采取的是個(gè)案認(rèn)定方式，因此具有很大的不確定性。

第三，“政府以行使自由裁量權(quán)的方式偏袒特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”的判斷是輔助性的，旨在加強(qiáng)其他專向性認(rèn)定的證據(jù)。③See John A. Ragosta & Howard M. Shanker, Specificity of Subsidy Benefits in U.S. Department of Commerce Countervailing Duty Determinations, 25 Law and Policy in-International Business 677 (1994).在前三個(gè)要素認(rèn)定存在困難時(shí)，調(diào)查當(dāng)局可以考察補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)是否行使自由裁量權(quán)排除了符合要求的補(bǔ)貼申請(qǐng)方，即政府以扭曲利益分配的方式行使自由裁量權(quán)。另外，若一項(xiàng)補(bǔ)貼因“固有特性”（inherent characteristics），而非政府的任意偏袒導(dǎo)致僅有少數(shù)企業(yè)實(shí)際使用該補(bǔ)貼時(shí)，該補(bǔ)貼是否具有事實(shí)專向性？SCM協(xié)定第2條并未要求調(diào)查當(dāng)局對(duì)補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)的意圖作出證明。誠(chéng)然，政府通過(guò)自由裁量權(quán)故意限制原本普遍提供的補(bǔ)貼的行為當(dāng)然構(gòu)成事實(shí)專向性。但是，需要明確的是，專向性審查旨在確定補(bǔ)貼利益的獲取是否被限制于特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。若一項(xiàng)補(bǔ)貼因“固有特性”而使其自身僅限于被特定企業(yè)所使用，那么該補(bǔ)貼就具有事實(shí)專向性。否則，只要政府能夠找到主要由特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)使用的投入品，那么政府就能以優(yōu)惠條件提供這種投入來(lái)補(bǔ)貼特定企業(yè)或產(chǎn)業(yè)而無(wú)須受到SCM協(xié)定第2條紀(jì)律的約束。

第四，“必須考慮的因素：經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣性和補(bǔ)貼項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間”。在事實(shí)專向性的認(rèn)定中，調(diào)查當(dāng)局應(yīng)考慮補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)管轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣性和補(bǔ)貼項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間。盡管該條款本身并沒(méi)有對(duì)此提出進(jìn)一步的指導(dǎo)意見，但從起草者的措辭看，這一規(guī)定屬于義務(wù)性規(guī)定。①正如中美雙反措施案專家組所提出的，提出關(guān)于第2.1 條（c）項(xiàng)中最后一句話所使用的“應(yīng)”（shall）顯然意味著一種義務(wù)。事實(shí)上，該詞被定義為“有義務(wù)；更廣泛地說(shuō)，被要求”。SCM協(xié)定的起草者決定使用shall而不是should或may等術(shù)語(yǔ)，這一點(diǎn)很重要。調(diào)查當(dāng)局必須證明在其作出事實(shí)專向性決定前明確或隱含地考慮了這兩個(gè)因素。②See United States-Countervailing Duty Measures on Certain Products from China,WT/DS437/R, paras.7.250-7.256.就經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣性而言，調(diào)查當(dāng)局應(yīng)以“積極和有意義的”方式考慮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)多樣性。③See United States Anti Dumping and Countervailing Measures on Large Residential Washers from Korea, WT/DS464/R, para.7.253.美國(guó)訴歐共體大飛機(jī)案專家組曾指出，若一項(xiàng)補(bǔ)貼在一個(gè)僅有少量產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)體中運(yùn)作，即使這些產(chǎn)業(yè)可能是該補(bǔ)貼項(xiàng)目的主要受益者，也并不一定滿足“主要使用者”的標(biāo)準(zhǔn)。④See EC and Certain Member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft, WT/DS316/R, para.7.975.而就補(bǔ)貼項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間而言，一個(gè)運(yùn)行時(shí)間較短的補(bǔ)貼項(xiàng)目尚未對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生全面影響的情況下，有限數(shù)量的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)獲得補(bǔ)貼的事實(shí)并不證明補(bǔ)貼具有專向性。對(duì)調(diào)查當(dāng)局而言，若能證明該補(bǔ)貼接受者的數(shù)量有限并非由該補(bǔ)貼項(xiàng)目短暫運(yùn)行期限所致，就能滿足SCM 協(xié)定第2.1 條（c）項(xiàng)補(bǔ)貼項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間對(duì)調(diào)查當(dāng)局所施加的義務(wù)。

（二）WTO中補(bǔ)貼專向性的適用與主要爭(zhēng)議

當(dāng)前WTO 有關(guān)補(bǔ)貼專向性的焦點(diǎn)已經(jīng)從法律專向性，如法律專向性分析邊界，轉(zhuǎn)到事實(shí)專向性。⑤參見李仲平：《補(bǔ)貼事實(shí)專向性之“不成比例”判斷標(biāo)準(zhǔn)探析》，《北方法學(xué)》2017 年第4期，第146頁(yè)。盡管SCM 協(xié)定第2.1 條（c）項(xiàng)為事實(shí)專向性認(rèn)定提供了指引，但其中所涉及的概念與四項(xiàng)因素的適用關(guān)系并非清晰可見，因此不論是對(duì)進(jìn)口成員，抑或是對(duì)WTO專家組或上訴機(jī)構(gòu)而言，判斷一項(xiàng)補(bǔ)貼是否具有專向性都絕非易事。一直以來(lái)，在補(bǔ)貼專向性問(wèn)題上，WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)都保持謹(jǐn)慎態(tài)度，⑥See Robert E. Hudec, GATT/WTO Constraints on National Regulation: Requiem for an“Aim and Effects”Test, 32 The International Lawyer 620 (1998).堅(jiān)持“個(gè)案認(rèn)定、個(gè)案研究”的原則。⑦參見楊樹明、陳利強(qiáng)：《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施之專向性標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題研究——基于美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼調(diào)查實(shí)踐的思考》，《暨南學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010年第4期，第7頁(yè)。

1.專向性審查的適用邊界

專向性審查對(duì)調(diào)查當(dāng)局所施加的義務(wù)并非是簡(jiǎn)單地證明一成員境內(nèi)有資格獲得補(bǔ)貼的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)少于全部。專向性審查旨在確定補(bǔ)貼利益的獲得是否足夠廣泛，但這并不意味著任何對(duì)補(bǔ)貼獲取的限制都足以滿足專向性審查的認(rèn)定。相反，專向性審查要求調(diào)查當(dāng)局必須證明該補(bǔ)貼只提供給足夠有限的一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)。而且，由于專向性的認(rèn)定無(wú)法量化，因此只能對(duì)一項(xiàng)補(bǔ)貼在一成員境內(nèi)的“足夠廣泛可獲性”予以定性評(píng)估。“足夠廣泛可獲性”存在某種臨界點(diǎn)。在該臨界點(diǎn)之上，補(bǔ)貼不被認(rèn)為僅限于“特定企業(yè)”，而是在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中“足夠廣泛可獲”，從而不具有專向性。

然而，這一臨界點(diǎn)因個(gè)案而異。①See United States-Subsidies on Upland Cotton, WT/DS267/R, para.7.1142.當(dāng)前主流觀點(diǎn)認(rèn)為，政府補(bǔ)貼對(duì)象的范圍越窄，就越容易被認(rèn)定為專向性補(bǔ)貼；反之，補(bǔ)貼對(duì)象越廣泛，被認(rèn)定為專向性補(bǔ)貼的可能性也就越小。②參見張超漢、劉靜：《WTO 框架下美國(guó)大飛機(jī)補(bǔ)貼實(shí)證研究——以“歐盟訴美國(guó)大飛機(jī)補(bǔ)貼案”為例》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2020年第4期，第94頁(yè)。然而，實(shí)踐中，進(jìn)口成員調(diào)查當(dāng)局將獲得補(bǔ)貼占比99%的企業(yè)和占比45%的企業(yè)都認(rèn)定為補(bǔ)貼的主要使用者的做法是否符合SCM 協(xié)定，是否“公平”？因此，專向性審查面臨的最大問(wèn)題在于如何劃一條分界線，以確定一項(xiàng)補(bǔ)貼在何種情況下是可訴的。正因如此，個(gè)案中調(diào)查當(dāng)局對(duì)專向性的認(rèn)定享有很大的自由裁量權(quán)，被調(diào)查企業(yè)對(duì)結(jié)果的可預(yù)期性較差。實(shí)踐中，與專向性相關(guān)的爭(zhēng)議基本上源于爭(zhēng)議雙方對(duì)規(guī)則的不同理解，如應(yīng)如何界定“特定企業(yè)”“產(chǎn)業(yè)”“一組”以及應(yīng)如何適用事實(shí)專向性四項(xiàng)考慮因素。

2.與專向性審查有關(guān)的主要爭(zhēng)議

第一，歸類問(wèn)題。無(wú)論是法律專向性還是事實(shí)專向性，都涉及對(duì)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的歸類。當(dāng)一些企業(yè)或產(chǎn)業(yè)獲得補(bǔ)貼時(shí)，如何確定“產(chǎn)業(yè)”范圍？如何將這些企業(yè)或產(chǎn)業(yè)歸于“一組”（group）?對(duì)“產(chǎn)業(yè)”（industry）范圍的確定，雖然第四軟木案中爭(zhēng)議雙方和專家組對(duì)此作出了全面探討，但最終得出的結(jié)論是：SCM 協(xié)定第2 條的專向性是在企業(yè)或產(chǎn)業(yè)層面而非在產(chǎn)品層面確定的。③See United States-Final Countervailing Duty Determination with Respect to Certain Softwood Lumber from Canada, WT/DS257/R, para.7.121.一般來(lái)說(shuō)，以企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品類型，而非特定或最終產(chǎn)品來(lái)指代“產(chǎn)業(yè)”。④See United States-Subsidies on Upland Cotton, WT/DS267/R, para.7.1142.而對(duì)“一組”的確定，WTO 至今尚未明確歸類標(biāo)準(zhǔn)。⑤See Julia Y. Qin, WTO Regulation of Subsidies to State-Owned Enterprises(SOEs)-A Critical Appraisal of the China Accession Protocol, 7 Journal of International Economic Law 890 (2004).例如，中美雙反案上訴機(jī)構(gòu)曾提出，“一組”一詞通常被定義為因某種相互或共同的關(guān)系或目的而被視為一個(gè)統(tǒng)一體或整體，或因某種程度的相似性而被歸為一類的人或事物。⑥See United States-Definitive Anti-Dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China, WT/DS379/AB/R, para.373.但是，上訴機(jī)構(gòu)并未提供進(jìn)一步的判斷標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，美國(guó)的立法或?qū)嵺`也沒(méi)有給出明確答案。但根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦法典第351.502（b）節(jié)，在確定補(bǔ)貼是否被授予一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)時(shí)，并不要求商務(wù)部在有資格獲得補(bǔ)貼的或?qū)嶋H獲得補(bǔ)貼的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)之間中尋找共性。①See U.S., 19 C.F.R., Article 351.502(b).就產(chǎn)業(yè)而言，即使獲得補(bǔ)貼的幾個(gè)產(chǎn)業(yè)除了同一補(bǔ)貼的接受者的身份外不存在任何共同點(diǎn)，也可能構(gòu)成專向性審查中的“一組”。因此，究竟多少產(chǎn)業(yè)可以構(gòu)成專向性審查中的“一組”仍然是一個(gè)需要個(gè)案認(rèn)定的問(wèn)題，但可以考慮的因素包括可能構(gòu)成“一組”產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和廣度、接受補(bǔ)貼的產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)體內(nèi)產(chǎn)業(yè)總數(shù)的比例等。

第二，適用模式。事實(shí)專向性的認(rèn)定需要考慮的四項(xiàng)因素是共同適用還是可獨(dú)立適用？對(duì)此，WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的態(tài)度搖擺不定，成員間的意見也不一致。第四軟木案專家組支持了美國(guó)商務(wù)部?jī)H適用其中一項(xiàng)因素“補(bǔ)貼接受者的數(shù)量是否有限”來(lái)認(rèn)定加拿大政府提供的軟木采伐權(quán)構(gòu)成事實(shí)專向性補(bǔ)貼的做法。②這與卡勃特公司訴美國(guó)政府案中國(guó)際貿(mào)易法院所作裁定思路是一致的。一旦發(fā)現(xiàn)一項(xiàng)補(bǔ)貼只有有限的使用者，就可以認(rèn)定該補(bǔ)貼具有事實(shí)專向性，而無(wú)須進(jìn)一步考慮其他因素。而歐盟DRAMS 案專家組則在分別對(duì)四項(xiàng)因素作出分析后才最終得出事實(shí)專向性的肯定裁定。③See EU-Countervailing Measures on Dynamic Random Access Memory Chips from Korea, WT/DS299/R, para.7.230.司法實(shí)踐中，多數(shù)案件的專家組采用了前一種立場(chǎng)，即進(jìn)口成員調(diào)查當(dāng)局僅適用其中一項(xiàng)因素作出的裁定是符合SCM 協(xié)定第2.1 條的。這是因?yàn)椋瑥腟CM 協(xié)定第15.4 條對(duì)損害認(rèn)定的措辭看，“審查補(bǔ)貼進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響，應(yīng)（shall）包括對(duì)影響產(chǎn)業(yè)狀況的所有相關(guān)經(jīng)濟(jì)因素和指數(shù)的評(píng)估”，并隨后列出了必須納入評(píng)估的因素。這一規(guī)定模仿了《反傾銷協(xié)議》第3.4 條的規(guī)定，即調(diào)查當(dāng)局有義務(wù)至少審查和評(píng)估該條款中所列的所有因素。④See Thailand-Anti-Dumping Duties on Angles, Shapes and Sections of Iron or Non-Alloy Steel and H-Beams from Poland, WT/DS122/AB/R, para.128.相較之下，SCM 協(xié)定第2.1條（c）項(xiàng)使用的是“may”，應(yīng)理解為“可以”。⑤See WTO, SCMA, Article 2.1(c).當(dāng)然，在考慮這四項(xiàng)因素時(shí)，具有邏輯上的先后順序。符合“有限數(shù)量的企業(yè)獲得補(bǔ)貼”這一因素就足以構(gòu)成事實(shí)專向性。只有當(dāng)獲得補(bǔ)貼企業(yè)范圍非常廣泛時(shí)，才須進(jìn)行下一步審查，即“補(bǔ)貼是否存在主要的使用者”。

綜上，補(bǔ)貼專向性審查對(duì)限制進(jìn)口成員濫用反補(bǔ)貼措施、減少出口成員扭曲貿(mào)易的補(bǔ)貼具有促進(jìn)作用。但是，因其對(duì)關(guān)鍵性概念，尤其是“一組”缺乏明確界定，實(shí)踐中調(diào)查當(dāng)局對(duì)“特定企業(yè)”的認(rèn)定門檻較低，存在濫用風(fēng)險(xiǎn)。另外，從以往WTO司法實(shí)踐看，在事實(shí)專向性認(rèn)定的四項(xiàng)因素適用問(wèn)題上，雖然大多數(shù)專家組支持了獨(dú)立適用的模式，但實(shí)際上當(dāng)前的趨勢(shì)卻朝著共同適用的方向發(fā)展?？梢灶A(yù)見的是，成員之間關(guān)于上述問(wèn)題的分歧將使補(bǔ)貼專向性審查的認(rèn)定爭(zhēng)議繼續(xù)發(fā)生。

三、補(bǔ)貼專向性爭(zhēng)議的原因

現(xiàn)實(shí)的政治問(wèn)題和國(guó)內(nèi)壓力常常促使成員偏愛特定行業(yè)并為其提供補(bǔ)貼。①See Petros C. Mavroidis, Trade in Goods: The GATT And the Other WTO Agreements Regulating Trade in Goods 206 (Oxford University Press 2007).盡管WTO承認(rèn)補(bǔ)貼在一定范圍的合理性，但一旦補(bǔ)貼超出合理范圍，補(bǔ)貼就會(huì)演變成扭曲國(guó)際貿(mào)易和破壞市場(chǎng)秩序的政策性工具。SCM 協(xié)定將補(bǔ)貼是否具有專向性作為可抗性補(bǔ)貼的判斷標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著全球多邊貿(mào)易體制對(duì)補(bǔ)貼由量的控制逐步深入到質(zhì)的控制。②參見沈大勇、劉佳：《不可訴補(bǔ)貼的國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2008 年第3期，第57頁(yè)。然而，一直以來(lái)，專向性審查的正當(dāng)性和適用飽受爭(zhēng)議與挑戰(zhàn)。

（一）補(bǔ)貼專向性的經(jīng)濟(jì)學(xué)依據(jù)先天不足

補(bǔ)貼專向性審查是在美國(guó)立法和實(shí)踐中逐漸確立和發(fā)展起來(lái)的。③參見張目強(qiáng)：《〈補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定〉中的補(bǔ)貼專向性》，《政法論壇》2012 年第2期，第182頁(yè)。早期美國(guó)判例對(duì)1930 年關(guān)稅法第303 節(jié)的“獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助”（bounty or grant）采取廣義解釋。換言之，一旦進(jìn)口貨物的生產(chǎn)成本與其未獲“獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助”時(shí)的生產(chǎn)成本存在差異，無(wú)須證明“損害”，就可以對(duì)其征收反補(bǔ)貼稅。④See Michael J. Sussman, Countervailing Duties and the Specificity Test: An Alternative Approach to the Definition of Bounty or Grant, 18 Law and Policy in International Business 477 (1986).當(dāng)時(shí)的反補(bǔ)貼稅僅適用于出口補(bǔ)貼，因此影響并不太大。但隨著反補(bǔ)貼稅對(duì)國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼的適用，上述做法將導(dǎo)致反補(bǔ)貼稅的濫用。納入專向性審查正是為了對(duì)此予以回應(yīng)。而在多邊層面，一直到東京回合結(jié)束后，美國(guó)國(guó)會(huì)為履行國(guó)際義務(wù)才修改了《1979 年貿(mào)易協(xié)定法》，對(duì)來(lái)自《補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼守則》協(xié)議締約方的進(jìn)口貨物新增了“損害”要件。⑤See U.S., 19 U.S.C., Article 1671d(b) (1988).根據(jù)這一修改，“補(bǔ)貼”與“獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助”具有相同含義。所以說(shuō)，補(bǔ)貼專向性作為一種工具，很早就被用于限制反補(bǔ)貼措施的使用。之后，專向性的內(nèi)涵在司法實(shí)踐中得到豐富：事實(shí)專向性作為法律專向性的補(bǔ)充，在1985 年卡勃特公司訴美國(guó)政府案中被提出，并在1991年P(guān)PG公司訴美國(guó)政府等案中繼續(xù)完善。

雖然專向性審查在規(guī)則層面得到了承認(rèn)和發(fā)展，但其并沒(méi)有堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。多年來(lái)，為了解釋專向性審查的正當(dāng)性，各種經(jīng)濟(jì)學(xué)理論紛紛走上歷史舞臺(tái)。其中，最為著名的便是貿(mào)易扭曲理論。經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心問(wèn)題是稀缺資源在競(jìng)爭(zhēng)性活動(dòng)中的適當(dāng)分配。根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)理論，當(dāng)國(guó)家出口自己能比其他國(guó)家的生產(chǎn)者更高效生產(chǎn)的商品，并進(jìn)口其他國(guó)家能更高效生產(chǎn)的商品時(shí)，國(guó)際貿(mào)易的收益就會(huì)達(dá)到最大。貿(mào)易扭曲理論認(rèn)為，專向性補(bǔ)貼將資源從一個(gè)國(guó)家的高效產(chǎn)業(yè)錯(cuò)誤地分配到低效產(chǎn)業(yè)中，從而提高受影響商品進(jìn)口商的價(jià)格，扭曲資源配置。①See Marc Benitah, The Law of Subsidies under the GATT/WTO System, 258(Kluwer Law International 2001).而普遍可獲補(bǔ)貼則不會(huì)扭曲資源配置或扭曲程度較低。②See Judith Hippler Bello & Alan F. Holmer, Subsidies and Natural Resources:Congress Rejects a Lateral Attack on the Specificity Test, 18 George Washington Journal of International Law and Economics 297 (1984).因此，專向性審查這一篩選機(jī)制能夠區(qū)分政府合理的宏觀經(jīng)濟(jì)政策與嚴(yán)重扭曲貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)政策，③See John H. Jackson, William J. Davey & Alan O. Sykes, Legal Problems of International Economic Relations: Cases Materials and Text on the National and International Regulation of Transnational Economic Relations 831 (West Group 1995).區(qū)分補(bǔ)貼對(duì)資源扭曲程度。國(guó)內(nèi)也有學(xué)者認(rèn)為，專向性與扭曲作用實(shí)際上是兩個(gè)緊密相聯(lián)的概念：前者是法律術(shù)語(yǔ)，而后者是經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)。④參見甘瑛：《國(guó)際貨物貿(mào)易中的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律問(wèn)題研究》，廈門大學(xué)2003 年博士學(xué)位論文，第58頁(yè)。

然而，事實(shí)上，專向性的政策理念與規(guī)則本身之間并不和諧，專向性審查標(biāo)準(zhǔn)是不發(fā)達(dá)的、不透明的、自相矛盾的、難以理解的和不能令人滿意的。⑤See William Lay, Redefining Actionable“Subsidies”under U.S. Countervailing Duty Law, 91 Columbia Law Review 1503-1504 (1991).甚至專向性審查本身與扭曲自由貿(mào)易的理由之間的關(guān)聯(lián)性并不強(qiáng)。貿(mào)易扭曲理論是建立在完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的前提基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)中的資源扭曲配置現(xiàn)象進(jìn)行解釋?，F(xiàn)實(shí)中，完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)是不存在的，不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)卻大量存在。在不完全競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下，信息不對(duì)稱是常態(tài)。正因如此，市場(chǎng)中很多行為的出現(xiàn)都是為了解決或克服信息不對(duì)稱，如重復(fù)交易、第三方背書。而且，光有市場(chǎng)是不夠的，在市場(chǎng)失靈的情形下還需要政府參與。在很多情況下，市場(chǎng)具有的外部性需要政府加以干預(yù)。被規(guī)則認(rèn)定具有專向性的政府補(bǔ)貼很有可能就是為了引導(dǎo)資源配置，矯正被扭曲的經(jīng)濟(jì)而實(shí)施的。另外，專向性這一篩選機(jī)制真的能識(shí)別出扭曲貿(mào)易的補(bǔ)貼嗎？答案是不一定。就同一項(xiàng)資源而言，在不同產(chǎn)業(yè)中所占成本比例是不同的，不同產(chǎn)業(yè)不可能均等地受到影響。⑥See Jay L. Panzarella, Is the Specificity Test Generally Applicable? 18 Law and Policy in International Business 417, 426 (1986).所以，普遍可獲補(bǔ)貼也會(huì)影響比較優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而對(duì)貿(mào)易造成扭曲。從這一意義上說(shuō)，專向性審查對(duì)于可訴性補(bǔ)貼的識(shí)別或認(rèn)定同時(shí)存在包容過(guò)度和不足的問(wèn)題。①See Alan O. Sykes, The Limited Economic Case for Subsidies Regulation, https://e15initiative.org/publications/the-limited-economic-case-for-subsidies-regulation, visited on 20 February 2021.換言之，被認(rèn)為具有專向性的補(bǔ)貼可能并不具有貿(mào)易扭曲作用，而被認(rèn)為不具有專向性的補(bǔ)貼（或普遍可獲補(bǔ)貼）卻有可能具有貿(mào)易扭曲作用。

（二）專向性審查的有限性

補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼稅問(wèn)題的核心在于兩者都有可能會(huì)干預(yù)到其他國(guó)家建立他們所希望的經(jīng)濟(jì)體系的能力。出口方提供的補(bǔ)貼干擾了進(jìn)口方貿(mào)易不受扭曲的目標(biāo)，而進(jìn)口方的反補(bǔ)貼稅干擾了出口方實(shí)現(xiàn)其補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)。②See Joel P. Trachtman, International Regulatory Competition, Externalization, and Jurisdiction, 34 Harvard International Law Journal 97 (1993).誠(chéng)然，結(jié)束國(guó)際貿(mào)易便能一勞永逸地解決上述矛盾。但是正如《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》序言所宣稱的，WTO旨在實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大生產(chǎn)與交換，消除貿(mào)易壁壘，因此勢(shì)必要在補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼稅之間建立一種被成員接受的平衡機(jī)制：一方面，盡量減少國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼③WTO成員普遍認(rèn)為，出口補(bǔ)貼與進(jìn)口替代補(bǔ)貼具有嚴(yán)重貿(mào)易扭曲性，因此具有擬制專向性而本身違反規(guī)則。See Gary Hufbauer, What Shapes Subsidy Disciplines in the GATT and WTO? in Luca Rubini & Jennifer Hawkins（eds.）, What Shapes the Law? Reflections on the History, Law, Politics and Economics of International and European Subsidy Disciplines 41-42 (European University Institute 2016).的跨境影響；另一方面，對(duì)國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼的打擊必須受到客觀限制。而當(dāng)時(shí)WTO成員顯然更加關(guān)注后者。

回溯過(guò)去，雖然美國(guó)法院對(duì)專向性審查的解釋并不清晰可見，但是專向性審查能很好地限制美國(guó)政府利用反補(bǔ)貼稅保護(hù)其國(guó)內(nèi)廠商的能力，而非對(duì)抗外國(guó)廠商所獲得的保護(hù)。④See James D. Southwick, The Lingering Problem with the Specificity Test in United States Countervailing Duty Law, 72 Minnesota Law Review 1173 (1988).正因如此，專向性審查作為一個(gè)較為客觀的機(jī)制被寫入SCM協(xié)定，以篩選出“壞”的國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼予以打擊，并為來(lái)自各成員的競(jìng)爭(zhēng)者創(chuàng)造或保障一個(gè)公平的市場(chǎng)環(huán)境。然而，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要對(duì)政府在經(jīng)濟(jì)中的作用予以全面評(píng)估。⑤See William K. Wilcox, GATT-Based Protectionism and the Definition of a Subsidy, 16 Boston University International Law Journal 153 (1998).由于各成員方政府所扮演的角色以及政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)是不同的，因此各成員國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策可能會(huì)給處于其領(lǐng)土內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)者帶去不同的利益和負(fù)擔(dān)。如此一來(lái)，來(lái)自不同成員的競(jìng)爭(zhēng)者享有的凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)自然是有差異的。而且這種凈競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)并不能被區(qū)分為自然稟賦優(yōu)勢(shì)和人造優(yōu)勢(shì)，因?yàn)閮烧邔?duì)其他成員福利的影響是一樣的。然而，就一項(xiàng)單獨(dú)的政府政策或補(bǔ)貼而言，其是否給其領(lǐng)土內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)者帶去不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是不得而知、無(wú)法評(píng)估的。①See Robert E. Hudec, Differences in National Environmental Standards: The Level-Playing-Field Dimension, 5 Minnesota Journal of Global Trade 10-11 (1996).只有在其他所有競(jìng)爭(zhēng)條件都相等的情況下，一項(xiàng)特定的政府補(bǔ)貼才有可能被評(píng)估為不公平或者可訴的。那么，為了一個(gè)公平的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，在對(duì)一進(jìn)口產(chǎn)品采取反補(bǔ)貼措施前，進(jìn)口方政府是否需要對(duì)該產(chǎn)品與國(guó)內(nèi)同類產(chǎn)品所接受的補(bǔ)貼進(jìn)行比較，并在出口方成員提供的補(bǔ)貼超過(guò)其所提供的補(bǔ)貼時(shí)才能采取反補(bǔ)貼措施？②加拿大曾經(jīng)提議，對(duì)于尋求政府對(duì)同類進(jìn)口產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅的私營(yíng)企業(yè)而言，需要申報(bào)自己從政府所獲得的補(bǔ)貼，從而可以從擬征收的反補(bǔ)貼稅中扣除。See Joel P.Trachtman, International Regulatory Competition, Externalization, and Jurisdiction, 34 Harvard International Law Journal 96 (1993).顯然，這幾乎是不可能做到的。目前也根本沒(méi)有可靠的方法來(lái)確定和比較一個(gè)成員與另一個(gè)成員所提供的所有補(bǔ)貼。

因此，當(dāng)前國(guó)際貿(mào)易法對(duì)一補(bǔ)貼采取的單獨(dú)評(píng)估，并以其是否具有專向性衡量補(bǔ)貼合法性的方法，與所要達(dá)到的公平競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際環(huán)境是不相匹配的。理論上，以專向性審查來(lái)識(shí)別“壞”的國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼，只是一種權(quán)宜之計(jì)。但正如前文所述，在實(shí)踐中，專向性審查卻能有效緩解補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼爭(zhēng)議，維護(hù)國(guó)際貿(mào)易的正常秩序。多年來(lái)，不少學(xué)者對(duì)專向性審查提出質(zhì)疑，并提出了相應(yīng)的替代方法。③例如，戴蒙德教授提出了著名的“權(quán)利模型”。當(dāng)外國(guó)政府提供的補(bǔ)貼降低企業(yè)的邊際成本，導(dǎo)致企業(yè)改變了生產(chǎn)決定，如降低其在美國(guó)銷售貨物的價(jià)格或因此向美國(guó)出口更多貨物時(shí)，美國(guó)生產(chǎn)相同產(chǎn)品的廠商的“權(quán)利”受到損害，其原來(lái)的市場(chǎng)地位被改變。此時(shí)，美國(guó)政府才需要征收反補(bǔ)貼稅以保護(hù)這種“權(quán)利”。根據(jù)這一模型，在作出反補(bǔ)貼稅決定前，進(jìn)口方調(diào)查當(dāng)局需要依賴許多并未被披露的信息，作相當(dāng)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)分析，如補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)邊際成本的影響。See Richard Diamond, A Search for Economic and Financial Principles in the Administration of United States Countervailing Duty Law, 21 Law and Policy in International Business 535-540 (1990).轉(zhuǎn)引自甘瑛：《國(guó)際貨物貿(mào)易中的補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼法律問(wèn)題研究》，廈門大學(xué)2003年博士學(xué)位論文，第214頁(yè)。但目前看來(lái)，大多僅具有理論上的意義，現(xiàn)實(shí)中難以實(shí)現(xiàn)。

四、補(bǔ)貼專向性審查規(guī)則的新發(fā)展

由于WTO 透明度和通報(bào)機(jī)制運(yùn)作不佳，④See WTO, Strengthening and Modernizing the WTO: Discussion Paper 2, Adopted on 24 September 2018, https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/SS/directdoc.aspx?filename=q:/Jobs/GC/201.pdf&Open=True, visited on 24 November 2021; European Commission, EU Concept Paper, http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2018/september/tradoc_157331.pdf, visited on 15 October 2021.在反補(bǔ)貼調(diào)查中，調(diào)查當(dāng)局承擔(dān)了過(guò)重的舉證責(zé)任。①See Chad P. Bown & Jennifer A. Hillman, WTO’ing a Resolution to the China Subsidy Problem, 22 Journal of International Economic Law 558 (2019).不少學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前WTO 在補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼領(lǐng)域的天平失衡了，亟須加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼的規(guī)制。其中，中國(guó)的補(bǔ)貼，尤其是中國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的補(bǔ)貼以及通過(guò)國(guó)有企業(yè)授予的補(bǔ)貼成為了發(fā)達(dá)成員當(dāng)前的主要關(guān)切。不斷有來(lái)自西方聲音提出，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)和巨額且不透明的政府補(bǔ)貼造成國(guó)際市場(chǎng)的扭曲和供應(yīng)過(guò)剩。②See Economist, A Plan to Save the WTO, https://www.economist.com/weeklyedition/2018-07-21, visited on 15 September 2021.對(duì)此，WTO 法律體系中的補(bǔ)貼紀(jì)律被認(rèn)為無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)管。在此背景下，美日歐等主要成員推動(dòng)在WTO 之外創(chuàng)造更多且更為嚴(yán)格的補(bǔ)貼紀(jì)律，③See USTR, Joint Statement of the Trilateral Meeting of the Trade Ministers of the United States, European Union, and Japan, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2019/may/joint-statement-trilateral-meeting, visited on 20 October 2021.包括對(duì)補(bǔ)貼專向性作出新發(fā)展以進(jìn)一步為其采取反補(bǔ)貼措提供便利條件。其中，最引人注目的便是CPTPP 等新一代區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中旨在規(guī)制國(guó)有企業(yè)獲得的來(lái)自政府或通過(guò)國(guó)有企業(yè)授予的補(bǔ)貼的非商業(yè)援助條款。有關(guān)補(bǔ)貼專向性的規(guī)定被寫入非商業(yè)援助的定義之中，即“因政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)或控制權(quán)向國(guó)有企業(yè)提供的援助”。其中，“援助”可理解為SCM協(xié)定中的“補(bǔ)貼”?！耙蛘畬?duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)或控制權(quán)”④“因政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)或控制權(quán)”指的是締約方或締約方的國(guó)家企業(yè)或國(guó)有企業(yè)：（1）將援助明確限于該締約方的國(guó)有企業(yè)；（2）提供的援助主要由該締約方的國(guó)有企業(yè)所使用；（3）提供的援助不成比例地大量由該締約方的國(guó)有企業(yè)所使用；（4）在提供援助時(shí)行使裁量權(quán)的方式偏惠該締約方的國(guó)有企業(yè)。所列舉的事實(shí)專向性不包括“有限數(shù)量的國(guó)有企業(yè)獲得補(bǔ)貼”?！坝邢迶?shù)量的國(guó)有企業(yè)獲得補(bǔ)貼”的事實(shí)本身并不代表補(bǔ)貼不具有普遍可得性，因?yàn)檫@并不排除非國(guó)有企業(yè)獲得補(bǔ)貼。是故，查明“有限數(shù)量的國(guó)有企業(yè)獲得補(bǔ)貼”并不能證明補(bǔ)貼具有事實(shí)專向性。可基本上等同于“專向性”的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（一）為“特定企業(yè)”的判斷提出新標(biāo)準(zhǔn)

“因政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的所有權(quán)或控制權(quán)”中所列舉的專向性情形中以“國(guó)有企業(yè)”替換“特定企業(yè)”。這一替換旨在針對(duì)國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)的國(guó)家。在這些國(guó)家中，國(guó)有企業(yè)廣泛分布于各行各業(yè)。而SCM協(xié)定基于“同類產(chǎn)品”或“產(chǎn)業(yè)”的標(biāo)準(zhǔn)不足以解決這些國(guó)有企業(yè)接受大量政府補(bǔ)貼參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的情形。正因如此，中國(guó)《入世議定書》納入了專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)作為接受者的補(bǔ)貼專向性審查，以國(guó)家所有權(quán)作為判斷“一組”企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)。⑤中國(guó)《入世議定書》第10.2 條規(guī)定：就實(shí)施SCM 協(xié)定第1 條第2 款和第2 條而言，對(duì)國(guó)有企業(yè)提供的補(bǔ)貼將被視為專向性補(bǔ)貼，特別是在國(guó)有企業(yè)是此類補(bǔ)貼的主要接受者或國(guó)有企業(yè)不成比例地大量接受此類補(bǔ)貼的情況下。并且由于CPTPP 國(guó)有企業(yè)和指定壟斷章節(jié)中對(duì)國(guó)有企業(yè)的泛化界定，①CPTPP 國(guó)有企業(yè)和指定壟斷章節(jié)中“國(guó)有企業(yè)”的定義已超出了“所有”或“所有權(quán)益”這一國(guó)有企業(yè)的最基本含義，即國(guó)有企業(yè)的國(guó)家成分，而是更加強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)企業(yè)的控制。而且對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定已經(jīng)從“因所有權(quán)益而控制”轉(zhuǎn)向承認(rèn)其他方式的控制，如在界定中增加了“締約方政府擁有任命董事會(huì)或任何其他同等管理機(jī)構(gòu)多數(shù)成員權(quán)力”可能與所有權(quán)益無(wú)關(guān)的因素?？陀^上被非商業(yè)援助條款認(rèn)定為具有專向性的援助實(shí)際上可能普遍可獲。以中國(guó)為例，中國(guó)法語(yǔ)境下的國(guó)有企業(yè)（僅指政府所有或通過(guò)所有權(quán)益控制的企業(yè)，尚不包括通過(guò)其他方式控制的企業(yè)）的數(shù)量就多達(dá)20多萬(wàn)。另外，同樣值得關(guān)注的是，為了更好地應(yīng)對(duì)外國(guó)匯率低估可能構(gòu)成補(bǔ)貼的情形，2020 年4 月6 日美國(guó)正式實(shí)施的《反補(bǔ)貼稅調(diào)查程序中有關(guān)利益和專向性的修訂規(guī)則》（Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings，以下稱《修訂規(guī)則》）中專門對(duì)外國(guó)匯率低估（國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼）的專向性審查予以修訂，將“從事國(guó)際貨物買賣的企業(yè)”（enterprises that buy or sell goods internationally）明確為“一組”企業(yè)。②See Department of Commerce, Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings, https://www.federalregister.gov/documents/2020/02/04/2020-02097/modification-of-regulations-regarding-benefit-and-specificity-in-countervailing-duty-proceedings, visited on 25 September 2021.這表明，當(dāng)前美國(guó)主導(dǎo)的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定和美國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)補(bǔ)貼問(wèn)題的關(guān)注重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向補(bǔ)貼接受者，包括其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和其所從事的活動(dòng)。

然而，不管是以“政府在企業(yè)中所占所有權(quán)或控制權(quán)”或是以“從事國(guó)際貨物買賣的企業(yè)”為標(biāo)準(zhǔn)將企業(yè)歸為“一組”，不問(wèn)其所處產(chǎn)業(yè)如何，實(shí)際上是為“特定企業(yè)”的判斷創(chuàng)設(shè)了SCM 協(xié)定本身未明確的一種標(biāo)準(zhǔn)。將如此廣泛的補(bǔ)貼接受者認(rèn)定為“特定企業(yè)”，難以與納入專向性審查的初衷相符。專向性審查的締約背景反映了當(dāng)時(shí)GATT 締約方的一個(gè)基本共識(shí)，即專向性與產(chǎn)業(yè)是密切相關(guān)的。③參見呂曉杰：《SCM 協(xié)議中補(bǔ)貼的專向性要件》，《法學(xué)》2008年第9期，第40頁(yè)。GATT締約方承認(rèn)，現(xiàn)有國(guó)際貿(mào)易規(guī)則并不能有效應(yīng)對(duì)產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向項(xiàng)目/計(jì)劃所造成的貿(mào)易損害。普遍可獲補(bǔ)貼不是政府對(duì)特定產(chǎn)業(yè)（sector-specific）干預(yù)的結(jié)果，也不會(huì)使特定產(chǎn)業(yè)受益。④See GATT, Checklist of Issues for Negotiations, MTN. GNC/NG10/W/9/Rev.1, 22 October 1987, p.11.另外，對(duì)于中國(guó)《入世議定書》中專門針對(duì)國(guó)有企業(yè)作為接受者的補(bǔ)貼專向性審查條款的正當(dāng)性和合理性，也早有學(xué)者提出質(zhì)疑。這一標(biāo)準(zhǔn)與WTO 所持所有制中性的立場(chǎng)是相悖的。⑤See Julia Y. Qin, WTO Regulation of Subsidies to State-Owned Enterprises(SOEs)-A Critical Appraisal of the China Accession Protocol, 7 Journal of International Economic Law 899 (2004).WTO 體系關(guān)注的并不是貿(mào)易商的所有權(quán)，而是貿(mào)易商運(yùn)作所處的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。①See Aaditya Mattoo, Dealing with Monopolies and State Enterprises: WTO Rules for Goods and Services, in Petros C. Mavroidis & Thomas Cottier（eds.）, State Trading in the Twenty-First Century 38 (The University of Michigan Press 1998).因此，新的專向性標(biāo)準(zhǔn)將打破“一成員政府干預(yù)市場(chǎng)的性質(zhì)和程度與其他成員對(duì)該干預(yù)查究權(quán)利之間的平衡”，不利于以國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)的成員以及以出口為導(dǎo)向的成員。

（二）減輕、轉(zhuǎn)移調(diào)查當(dāng)局對(duì)專向性的舉證責(zé)任

與SCM 協(xié)定第2.1 條（b）項(xiàng)不同的是，非商業(yè)援助的法律專向性審查不再考慮補(bǔ)貼計(jì)劃的授予條件是否中立、授予條件是否得到嚴(yán)格遵守以及獲取資格是否自動(dòng)。根據(jù)這一修改，一旦某一補(bǔ)貼計(jì)劃將獲取資格的限制限于國(guó)有企業(yè)，進(jìn)口方調(diào)查當(dāng)局即可作出法律專向性的肯定性認(rèn)定，而無(wú)須考慮“法律或授予當(dāng)局授予補(bǔ)貼的條件是否中立、客觀”。

另外，非商業(yè)援助的專向性規(guī)定并沒(méi)有明確“必須在肯定性證據(jù)的基礎(chǔ)上予以清楚地證明”的要求。相反，在對(duì)非商業(yè)援助所造成損害的認(rèn)定中，則明確規(guī)定：“對(duì)實(shí)質(zhì)性損害的確定應(yīng)以積極的證據(jù)為基礎(chǔ)，并涉及對(duì)相關(guān)因素的客觀審查。”②See CPTPP, Article 17.8.與美國(guó)烏拉圭回合協(xié)議實(shí)施法（URAA）③美國(guó)1930 年關(guān)稅法第776 節(jié)(b)款規(guī)定，在反補(bǔ)貼調(diào)查案所涉及的一方由于沒(méi)有遵守商務(wù)部對(duì)信息提供的要求而未能以其最大能力行事，未能與商務(wù)部配合的情況下，商務(wù)部可以在事實(shí)認(rèn)定方面采用與這一方利益相違背的推定。中一樣，這實(shí)際上是對(duì)調(diào)查當(dāng)局在補(bǔ)貼專向性認(rèn)定的證據(jù)方面提出更為寬松的要求，將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移給出口方成員。因此，這與SCM協(xié)定第2.4條也是不相符的。

（三）允許締約方對(duì)跨境補(bǔ)貼采取救濟(jì)措施

非商業(yè)援助條款允許締約方對(duì)跨境補(bǔ)貼采取救濟(jì)措施。④See CPTPP, Article 17.6.當(dāng)然，締約方所達(dá)成的救濟(jì)措施尚不包括單邊救濟(jì)，如征收反補(bǔ)貼稅。這是因?yàn)椋囱a(bǔ)貼稅是基于進(jìn)口貨物征收的，而對(duì)于那些不處于授予機(jī)關(guān)締約方境內(nèi)的援助接受者而言，其所生產(chǎn)的貨物不需要進(jìn)口便能對(duì)其所處締約方的市場(chǎng)造成扭曲。SCM 協(xié)定第2條對(duì)專向性的認(rèn)定要求補(bǔ)貼接受者處于補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)所屬成員境內(nèi)。⑤See Victor Crochet & Marcus Gustafsson, Lawful Remedy or Illegal Response?Resolving the Issue of Foreign Subsidization under WTO Law, 20 World Trade Review 350-351 (2021).除了禁止性補(bǔ)貼外，補(bǔ)貼是否具有專向性是成員采取救濟(jì)措施的前提。而非商業(yè)援助專向性的認(rèn)定不再對(duì)援助接受者所處位置作出具體要求，既可以是授予機(jī)關(guān)締約方境內(nèi)，也可以是其他締約方境內(nèi)。

無(wú)獨(dú)有偶，為應(yīng)對(duì)“外國(guó)補(bǔ)貼”對(duì)歐盟市場(chǎng)的扭曲或不利影響，歐盟在2020 年6 月發(fā)布的《針對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)白皮書》（以下稱《白皮書》）中創(chuàng)設(shè)了新的監(jiān)管工具。①See Victor Crochet & Marcus Gustafsson, Lawful Remedy or Illegal Response?Resolving the Issue of Foreign Subsidization under WTO Law, 20 World Trade Review 346-347 (2021).其中，“外國(guó)補(bǔ)貼”指的是由非歐盟國(guó)家的政府或公共機(jī)構(gòu)提供的，授予接受者一項(xiàng)利益，并且在法律上或事實(shí)上限于一企業(yè)或行業(yè)，或一組企業(yè)或行業(yè)的財(cái)政資助。一旦“外國(guó)補(bǔ)貼”直接或間接導(dǎo)致歐盟內(nèi)部市場(chǎng)扭曲，就會(huì)落入《白皮書》中所列法律工具的審查范圍之內(nèi)。同樣地，“外國(guó)補(bǔ)貼”并未對(duì)補(bǔ)貼接受者所處位置作出要求。根據(jù)《白皮書》規(guī)定，需要監(jiān)管的“外國(guó)補(bǔ)貼”包括：（1）直接向在歐盟設(shè)立企業(yè)授予的外國(guó)補(bǔ)貼；（2）向在第三國(guó)設(shè)立的企業(yè)授予的、由在歐盟設(shè)立的相關(guān)方使用的外國(guó)補(bǔ)貼；（3）向在第三國(guó)設(shè)立的企業(yè)授予、用于促進(jìn)對(duì)歐盟企業(yè)的收購(gòu)或參與歐盟公共采購(gòu)程序的外國(guó)補(bǔ)貼。②See European Commission, White Paper on Levelling the Playing Field as regards Foreign Subsidies 46, Adopted on 17 June 2020, https://ec.europa.eu/competition/international/overview/foreign_subsidies_white_paper.pdf, visited on 16 August 2021.據(jù)此，《白皮書》并不要求“外國(guó)補(bǔ)貼”的接受者位于補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)管轄范圍之內(nèi)。一旦“外國(guó)補(bǔ)貼”被認(rèn)定扭曲了歐盟市場(chǎng)，根據(jù)“外國(guó)補(bǔ)貼”的特征及其對(duì)內(nèi)部市場(chǎng)的扭曲作用，有權(quán)機(jī)關(guān)可以對(duì)接受“外國(guó)補(bǔ)貼”的企業(yè)采取矯正措施，包括“結(jié)構(gòu)性救濟(jì)”（如禁止受補(bǔ)貼的收購(gòu)）、“行為措施救濟(jì)”（如按公平、合理和非歧視性條款許可）以及“向歐盟或其成員國(guó)支付賠償金”的方式。③參見葉斌：《歐盟〈外國(guó)補(bǔ)貼白皮書〉的投資保護(hù)問(wèn)題芻議》，《國(guó)際法研究》2020 年第6期，第75頁(yè)。

除禁止性補(bǔ)貼外，SCM 協(xié)定第2.1 條專向性規(guī)定要求補(bǔ)貼接受者處于補(bǔ)貼授予機(jī)關(guān)管轄范圍之內(nèi)，才能對(duì)該補(bǔ)貼提供救濟(jì)。當(dāng)前對(duì)跨境補(bǔ)貼或外國(guó)補(bǔ)貼的救濟(jì)突破了專向性條款的規(guī)定，雖然在一定程度上能夠遏制貿(mào)易扭曲的補(bǔ)貼，但是卻忽視了或弱化了補(bǔ)貼對(duì)補(bǔ)貼接受者所處國(guó)家發(fā)展的促進(jìn)作用。④See Victor Crochet & Vineet Hegde, China’s“Going Global”Policy: Transnational Production Subsidies under the WTO SCM Agreement, 23 Journal of International Economic Law 856-857 (2020).

（四）未能區(qū)分國(guó)有企業(yè)的雙重身份

非商業(yè)援助的專向性情形未能將國(guó)有企業(yè)因履行公共職能而接受政府補(bǔ)貼排除在外。通過(guò)模仿SCM 協(xié)定第1 條、第6 條以及第7 條的規(guī)定，非商業(yè)援助條款直接對(duì)國(guó)有企業(yè)之間的各種聯(lián)系（補(bǔ)貼）予以規(guī)制，對(duì)SCM 協(xié)定對(duì)國(guó)有企業(yè)規(guī)制有限性作出補(bǔ)充。①See Jaemin Lee, Trade Agreements’New Frontier Regulation of State-Owned Enterprises and Outstanding Systemic Challenges, 14 Asian Journal of WTO and International Health Law and Policy 55 (2019).但非商業(yè)援助條款未能排除國(guó)有企業(yè)履行公共職能情形下所接受的政府資助。具體而言，協(xié)定所界定的國(guó)有企業(yè)在不同締約方境內(nèi)可能會(huì)扮演政府代理人的角色，即政府通過(guò)向國(guó)有企業(yè)提供資助，由國(guó)有企業(yè)替代政府履行公共職能。非商業(yè)援助專向性的各種情形并未將“國(guó)有企業(yè)因履行公共職能而接受政府補(bǔ)貼”的情形作為一種原則，僅僅是由締約方根據(jù)其特殊利益通過(guò)國(guó)別例外清單中具體列出名單的方式加以排除。②例如，在越南國(guó)別例外清單中，對(duì)第17.4.1（a）條和第17.4.2（a）條（非歧視待遇和商業(yè)考慮因素），作為法律和規(guī)章界定的確保經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定或提供公共物品的方法，根據(jù)法律和規(guī)章，越南可要求國(guó)有企業(yè)或指定壟斷（a）以管制價(jià)格、數(shù)量或其他條款和條件，出售或購(gòu)買貨物；且（b）在越南境內(nèi)生產(chǎn)或向公眾出售法律和規(guī)章定義為公共物品的貨物。對(duì)第17.6.1（a）條和第17.6.2（a）條（非商業(yè)性支持），越南、政府企業(yè)或國(guó)有企業(yè)可向?qū)嵤┰摯胧┑乃袊?guó)有企業(yè)或指定壟斷提供非商業(yè)援助，彌補(bǔ)合理的成本（包括對(duì)職工福利基金的出資），作為實(shí)施該措施的結(jié)果。這一例外排除的方式將在很大程度上限制締約方國(guó)內(nèi)政策的空間和靈活性。

總體上，這些新發(fā)展提高了專向性審查對(duì)歐美認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以打擊的、扭曲貿(mào)易和影響公平市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的特定補(bǔ)貼的篩選能力，包括為專向性審查中的“特定企業(yè)”創(chuàng)設(shè)針對(duì)國(guó)有企業(yè)與從事國(guó)際貨物貿(mào)易的企業(yè)的新標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步減輕和轉(zhuǎn)移調(diào)查當(dāng)局的舉證責(zé)任，允許對(duì)跨境補(bǔ)貼予以規(guī)制，體現(xiàn)了其貿(mào)易保護(hù)主義的意圖。當(dāng)然，另一方面，對(duì)專向性審查標(biāo)準(zhǔn)的修改也限制了其他成員干預(yù)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的能力。正如WTO 所承認(rèn)的，成員可以合法地建立自己的市場(chǎng)體制條件。成員間的制度性差異導(dǎo)致了政府在經(jīng)濟(jì)中的不同角色。一項(xiàng)干預(yù)市場(chǎng)的政府措施，如一項(xiàng)補(bǔ)貼是否合法，并不取決于進(jìn)口成員基于本國(guó)國(guó)情對(duì)“正常市場(chǎng)關(guān)系”的看法，而是需要盡可能地基于對(duì)外國(guó)市場(chǎng)體制基礎(chǔ)的知情和了解。③See Andrew Lang, Heterodox Markets and“Market Distortions”in the Global Trading System, 22 Journal of International Economic Law 711-714 (2019).顯然，當(dāng)前對(duì)專向性審查的新發(fā)展反映了美國(guó)對(duì)“公平競(jìng)爭(zhēng)”觀念的看法。通過(guò)對(duì)政府與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系作不利推測(cè)，將部分成員，特別是中國(guó)的合法制度選擇作為歧視的理由，予以特別規(guī)制。

五、當(dāng)前形勢(shì)下中國(guó)的策略選擇

正如有學(xué)者指出的，專向性審查是一個(gè)粗糙的、但有用且可控制，用以區(qū)分可接受的補(bǔ)貼和不可接受的補(bǔ)貼，并限制反補(bǔ)貼稅條款被濫用的工具。①See Christoph Lehmann, The Definition of Domestic Subsidy under United States Countervailing Duty Law, 22 Texas International Law Journal 53, 65 (1987).應(yīng)當(dāng)承認(rèn)的是，補(bǔ)貼專向性審查獲得WTO 各成員的支持并不是因其無(wú)法自圓其說(shuō)的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，而是因其對(duì)反補(bǔ)貼稅的限制。

然而，當(dāng)前美國(guó)在區(qū)域貿(mào)易協(xié)定以及國(guó)內(nèi)法中對(duì)國(guó)有企業(yè)作為補(bǔ)貼接受者的補(bǔ)貼以及匯率低估情形下的專向性認(rèn)定設(shè)計(jì)的特殊規(guī)則進(jìn)一步降低了專向性認(rèn)定門檻。隨著這些特殊規(guī)則的生效，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)以及從事國(guó)際貨物買賣的企業(yè)在專向性審查中將很有可能被直接歸于“一組”，使得作為篩選工具的專向性審查將形同虛設(shè)。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)采取有效防守與主動(dòng)進(jìn)攻相結(jié)合的方式應(yīng)對(duì)當(dāng)前美國(guó)所主導(dǎo)的補(bǔ)貼專向性審查。

（一）有效防守的策略

其實(shí)，應(yīng)對(duì)補(bǔ)貼的方式并非只有反補(bǔ)貼措施，還可以以補(bǔ)貼應(yīng)對(duì)補(bǔ)貼。例如，針對(duì)中國(guó)、歐盟和美國(guó)的補(bǔ)貼的相關(guān)研究報(bào)告指出，每一經(jīng)濟(jì)體都在其他兩個(gè)貿(mào)易體實(shí)施補(bǔ)貼新政后，對(duì)相似產(chǎn)品提供額外補(bǔ)貼。②See Simon J. Evenett & Johannes Fritz, Subsidies and Market Access: Towards an Inventory of Corporate Subsidies by China, the European Union and the United States,https://www.globaltradealert.org/reports/gta-28-report, visited on 23 November 2021.然而，這需要以符合SCM 協(xié)定有關(guān)補(bǔ)貼的紀(jì)律，尤其是專向性規(guī)定的方式進(jìn)行。

那么，在制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策方面，中國(guó)政府需要自我限制，在源頭上減少專向性補(bǔ)貼。當(dāng)前針對(duì)中國(guó)補(bǔ)貼的指控常常集中于國(guó)有企業(yè)。國(guó)有企業(yè)被認(rèn)為是政府補(bǔ)貼的主要獲得者。因此，在制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，政府應(yīng)在競(jìng)爭(zhēng)中立理念的指導(dǎo)下，充分發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的功能。③參見孫晉：《公平競(jìng)爭(zhēng)原則與政府規(guī)制變革》，《中國(guó)法學(xué)》2021年第3期，第196頁(yè)。產(chǎn)業(yè)政策的申請(qǐng)條件應(yīng)是所有制非歧視的、中立且客觀的標(biāo)準(zhǔn)。而在產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施環(huán)節(jié)，政府應(yīng)采取招投標(biāo)或其他競(jìng)爭(zhēng)性的方式，④參見張軍旗，魏新亞：《SCM 協(xié)定下我國(guó)當(dāng)前可再生能源補(bǔ)貼措施問(wèn)題分析》，《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2018年第4期，第104頁(yè)。將補(bǔ)貼授予最具創(chuàng)新力的企業(yè)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼最優(yōu)化分配。另外，為減少尋租，應(yīng)確保補(bǔ)貼各個(gè)環(huán)節(jié)的公開與透明，并盡可能壓縮授予機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的空間。

（二）主動(dòng)進(jìn)攻的策略

當(dāng)前美國(guó)主導(dǎo)的對(duì)補(bǔ)貼專向性審查的修改方案實(shí)際上具有一定的針對(duì)性，旨在劃分陣營(yíng)，難以獲得普遍共識(shí)。對(duì)此，在本輪WTO 現(xiàn)代化改革中，中國(guó)應(yīng)當(dāng)針對(duì)補(bǔ)貼專向性提出無(wú)關(guān)利益得失、具有可行性的方案。

第一，對(duì)“特定企業(yè)”的認(rèn)定，堅(jiān)持WTO 司法實(shí)踐中所形成的個(gè)案認(rèn)定的方式，反對(duì)美國(guó)提出的補(bǔ)貼專向性審查新標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)補(bǔ)貼的規(guī)制邏輯在于：因接受補(bǔ)貼降低價(jià)格從而破壞國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序。補(bǔ)貼所具有的貿(mào)易扭曲作用，是補(bǔ)貼本身造成的效果或影響，并不在于接受者所有制結(jié)構(gòu)。對(duì)補(bǔ)貼接受者的關(guān)注應(yīng)集中于其是否因補(bǔ)貼而改變生產(chǎn)決策，以及其行為是否對(duì)其他成員造成不利影響。以政府享有企業(yè)的所有權(quán)或控制權(quán)作為“特定企業(yè)”的判斷標(biāo)準(zhǔn)與WTO所堅(jiān)持的所有制中性是相悖的。匯率低估中將“從事國(guó)際貨物貿(mào)易的企業(yè)”視為“一組”企業(yè)的專向性審查標(biāo)準(zhǔn)與SCM 協(xié)定的規(guī)定與實(shí)踐也是向左的。即使匯率低估構(gòu)成補(bǔ)貼，也將因其廣泛適用于一個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)的企業(yè)而不具有事實(shí)專向性。①參見劉琳：《對(duì)美國(guó)商務(wù)部有關(guān)匯率低估構(gòu)成可訴補(bǔ)貼規(guī)則的合規(guī)性分析》，《時(shí)代法學(xué)》2021年第1期，第116-117頁(yè)。以上述標(biāo)準(zhǔn)來(lái)對(duì)待處于不同發(fā)展水平的成員，有違GATT“實(shí)現(xiàn)所有成員方，尤其是發(fā)展中成員的逐步經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的基本目標(biāo)。②GATT, Article XXXVI.無(wú)論如何，對(duì)專向性審查中“特定企業(yè)”的判斷應(yīng)當(dāng)與產(chǎn)業(yè)掛鉤，并結(jié)合特定成員內(nèi)部產(chǎn)業(yè)的分布綜合判斷。

第二，主張基于行為的規(guī)制，反對(duì)歧視國(guó)有企業(yè)的專向性審查。WTO 改革應(yīng)當(dāng)遵循并加強(qiáng)WTO的基本原則，尤其是非歧視原則，避免在法律上或事實(shí)上歧視任何一個(gè)WTO成員。③See Ding Ru, Interface 2.0 in Rules on State-Owned Enterprises: A Comparative Institutional Approach, 23 Journal of International Economic Law 662 (2020).雖然對(duì)國(guó)有企業(yè)的國(guó)際規(guī)制已然成為趨勢(shì)，國(guó)有企業(yè)條款和對(duì)外國(guó)補(bǔ)貼的規(guī)制都劍指中國(guó)的國(guó)有企業(yè)，但是以CPTPP 為代表的區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定都在不同程度上肯定了國(guó)有企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。④See CPTPP, Preamble.作為補(bǔ)貼的接受者，沒(méi)有確切的證據(jù)表明，國(guó)有企業(yè)比其他企業(yè)更容易扭曲經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易。因此，對(duì)于國(guó)有企業(yè)作為接受者的補(bǔ)貼規(guī)則，不應(yīng)過(guò)度強(qiáng)調(diào)其所有權(quán)或控制權(quán)，而應(yīng)關(guān)注其行為端，即生產(chǎn)和銷售貨物或提供服務(wù)是否對(duì)市場(chǎng)造成貿(mào)易扭曲。而且對(duì)于既承擔(dān)公共職能或提供公共服務(wù)，又從事商業(yè)活動(dòng)的國(guó)有企業(yè)而言，應(yīng)當(dāng)將其承擔(dān)公共職能或提供公共服務(wù)而獲得的政府援助排除在補(bǔ)貼規(guī)則之外。

第三，支持對(duì)補(bǔ)貼紀(jì)律進(jìn)行必要改革，建議同時(shí)討論“調(diào)查當(dāng)局積極的舉證責(zé)任”與“調(diào)查當(dāng)局享有的自由裁量權(quán)”?？陀^上，由于透明度的缺失，在針對(duì)部分成員提供的扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的補(bǔ)貼的反補(bǔ)貼調(diào)查中，調(diào)查當(dāng)局承擔(dān)的舉證負(fù)擔(dān)較重。然而，以轉(zhuǎn)移或減少調(diào)查當(dāng)局舉證責(zé)任的方式來(lái)倒逼補(bǔ)貼透明度的提升，卻容易導(dǎo)致反補(bǔ)貼措施的濫用。另外，從訴諸WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的案件看，專向性爭(zhēng)議主要是源于SCM協(xié)定在對(duì)諸如“產(chǎn)業(yè)”“一組”以及事實(shí)專向性的認(rèn)定問(wèn)題上賦予進(jìn)口成員調(diào)查當(dāng)局過(guò)大的自由裁量權(quán)。因此，一方面，可以在證據(jù)規(guī)則中建立一套可反駁的推定機(jī)制：若進(jìn)口調(diào)查當(dāng)局能夠證明某一補(bǔ)貼計(jì)劃將獲取資格的限制限于國(guó)有企業(yè)，此時(shí)需要由補(bǔ)貼成員提出反證，即“法律或授予當(dāng)局授予補(bǔ)貼的條件是否中立、客觀”；另一方面，應(yīng)限制進(jìn)口成員調(diào)查當(dāng)局的自由裁量權(quán)，以強(qiáng)化反補(bǔ)貼調(diào)查的可預(yù)期性。例如，細(xì)化事實(shí)專向性審查中的“補(bǔ)貼主要使用者”因素的判斷標(biāo)準(zhǔn)：若特定企業(yè)使用一個(gè)補(bǔ)貼超過(guò)一定數(shù)額X%，則可直接作出事實(shí)專向性肯定認(rèn)定；若特定企業(yè)使用補(bǔ)貼不足Y%，則該補(bǔ)貼不具有事實(shí)專向性；若特定企業(yè)使用補(bǔ)貼未達(dá)到X%，但超過(guò)Y%，則基本上可認(rèn)定具有專向性，但須進(jìn)一步考察其他因素。

六、結(jié)語(yǔ)

盡管補(bǔ)貼專向性審查飽受質(zhì)疑和爭(zhēng)議，但是必須承認(rèn)，補(bǔ)貼專向性審查能對(duì)維護(hù)國(guó)際貿(mào)易秩序穩(wěn)定和可預(yù)期發(fā)揮重要作用。一成員認(rèn)為有利的補(bǔ)貼和對(duì)國(guó)家主權(quán)的合法行使，站在其他成員的立場(chǎng)上，則很可能對(duì)貿(mào)易產(chǎn)生不利影響。處于不同發(fā)展階段的成員對(duì)“何為公平競(jìng)爭(zhēng)”自然有不同的看法。為了去政治化，專向性審查正是WTO 所確立的，衡量與評(píng)判各成員采取的補(bǔ)貼是否合法的尺度。根據(jù)這一尺度，成員可以采取反補(bǔ)貼稅以保護(hù)國(guó)內(nèi)同類產(chǎn)品的廠商。但是，這種保護(hù)需要與WTO在“遏制貿(mào)易扭曲”和“促進(jìn)發(fā)展”兩個(gè)目標(biāo)之間維持的平衡保持一致，不能超過(guò)其所規(guī)定的限度。在反補(bǔ)貼調(diào)查中，任意擴(kuò)大調(diào)查當(dāng)局自由裁量權(quán)，轉(zhuǎn)移或減輕調(diào)查當(dāng)局的舉證責(zé)任的做法，限制了國(guó)家合法行使經(jīng)濟(jì)主權(quán)，將成為政治反彈和主要成員之間貿(mào)易沖突的導(dǎo)火索。

當(dāng)前，為了應(yīng)對(duì)和解決新冠疫情、碳排放等全球問(wèn)題，針對(duì)補(bǔ)貼問(wèn)題的國(guó)際合作仍然是當(dāng)前以及今后國(guó)際貿(mào)易的主要關(guān)切。在補(bǔ)貼領(lǐng)域，更新規(guī)則或制定新紀(jì)律已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。①See Chad P. Bown & Jennifer A. Hillman, WTO’ing a Resolution to the China Subsidy Problem, 22 Journal of International Economic Law 577 (2019).中國(guó)政府在第八次對(duì)華貿(mào)易政策審議中表態(tài)，中國(guó)支持對(duì)WTO 進(jìn)行必要的改革，對(duì)在WTO 改革框架下啟動(dòng)補(bǔ)貼有關(guān)談判持開放態(tài)度。因此，很有可能的是，在WTO 框架下，制定一項(xiàng)由中國(guó)、美國(guó)、歐盟以及日本等主要成員參與的開放的諸邊協(xié)定。當(dāng)前歐美主導(dǎo)的補(bǔ)貼規(guī)則呈現(xiàn)收緊趨勢(shì)，但中國(guó)仍應(yīng)守住SCM 協(xié)定中專向性審查的底線，發(fā)揮專向性審查對(duì)濫用反補(bǔ)貼稅的限制作用，反對(duì)將補(bǔ)貼專向性審查作為歧視成員經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與國(guó)有企業(yè)作為商事主體的工具。